黃穎

【摘要】全面預算績效管理作為現(xiàn)代公共管理的一種重要理念和實踐方式，在提高政府部門財政資源利用效率和績效管理水平方面發(fā)揮著關鍵作用。本文旨在探討全面預算績效管理如何助推財政資金的聚力增效。通過文獻綜述、案例分析以及數(shù)據統(tǒng)計等研究方法，本研究分析了全面預算績效管理在財政領域的應用和影響。

【關鍵詞】績效管理；財政；增效；數(shù)字化

習近平總書記在黨的十九大報告里，明確指出了全速推進現(xiàn)代經濟體系發(fā)展的關鍵作用，構建一個全方位、標準、開放、科學及有效的預算體系，并全程執(zhí)行效能管理。在當前的經濟形勢下，全面強化預算效能管理，有助于顯著提升財政資源的運用效能，這是深入推進財稅改良和創(chuàng)立現(xiàn)代財政體系的關鍵因素，同時也是優(yōu)化財政資源分配和提升公共服務質量的關鍵步驟，還是推進數(shù)字化和數(shù)字經濟進展的需要條件。我們財政人員必須保證自身的想法和行為與黨中央、國務院的決定相一致，堅定“四個意識”，維持“四個自信”，增強政治感知能力，并且嚴格貫徹全面推動預算效能管理的一切步驟，以促進財政資源有效集結。

財政作為國家治理的基礎和重要支持，而預算則承載了政府活動和宏觀政策的核心內容，同時也是規(guī)范政府行為的有效工具。推進預算績效管理的全面實施是建立現(xiàn)代財務體系的重要部分，而現(xiàn)代預算管理的核心是使預算對政府支出有嚴格的限制，且嚴格的預算支出控制關鍵在于不能肆意增加財政收支的出入。然而，目前仍存在一些問題需要解決，包括重視支出而輕視績效、存在辦事和花錢兩個方面的問題。

第一，有些地方政府和機構對績效管理過于簡單化，將其僅僅看作一種“打分排名”或“評比評優(yōu)”的評估工具，忽略了其在問題發(fā)現(xiàn)和問題改進方面的潛在價值。他們過于關注結果而忽略了過程。政府績效評價的標準體系往往不完全科學，經常人們只是單純地將經濟標準與政府績效標準混為一談，忽視了各標準之間的有機融合及相互聯(lián)系。另外，主要的側重點在結果標準上，較少關注過程中的標準，評估的核心內容過于注重最后的成果，而對管理行為及過程的重要性視而不見。

第二，對公眾意愿和公民有效參與存在忽視，限制了社會公眾在績效管理中的作用。有些地方尚未引入第三方參與評估，即使引入了，也未能充分發(fā)揮其作用。在規(guī)范行政行為和激發(fā)激勵作用方面，缺乏運用科學、合理和可量化的績效目標和標準?？冃Ч芾砀嗟乇豢醋魇且环N被動的、事后的監(jiān)督和制裁手段。盡管引入或開發(fā)了業(yè)績監(jiān)控軟件，許多地方政府的成績追蹤仍然停滯在“人工處理”的階段。該軟件只達到了基本的信息化、可視化和機械計算等功能，而未涵蓋更高級的大數(shù)據分析階段。

因此，我們需要解決以上問題，進一步完善和推進全面實施預算績效管理，以提升財政管理效能和公共服務質量。

一、績效管理高質量發(fā)展的重點與難點

當前推動績效管理高質量發(fā)展面臨著一些難點和重點問題，財政資金在資源有限性與需求無限性之間存在矛盾，因此需要實現(xiàn)財政資金的最大效用。實行全面的預算績效管理目的在于解決財務資源分配和應用過程中的低效率和無效用問題，必須確保每一份資金都充分發(fā)揮其最大效益。這種策略能加強所有區(qū)域、部門和機構的績效責任，消除亂用他人財物而不負責任的行為，促進政府運作效率的提升，以便有助于進一步推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

從十八大開始，財政部始終按照符合黨中央及國務院的指令和預算法的要求，積極推動預算效能的改進，目的是進一步提高財政資源的使用效果?，F(xiàn)階段，中央財政已逐漸構建起以投資項目為主的公共預算效能管理框架，部分地方根據自身實際情況也正在積極嘗試，這都為全面實行預算效能管理奠定了堅實基礎。目前，在我國，多數(shù)地區(qū)和部門已將預算與效能信息連接起來，通過預算等效能管理方法促進政府治理的改革，盡管，一些部門或地區(qū)在預算和效能的關聯(lián)上仍表現(xiàn)欠佳，出現(xiàn)了“兩張皮”的問題，僅停留在表面的預算效能階段。例如，效能目標申請中的費用指標模糊，質量和收益指標與公共服務標準的聯(lián)系處于松散狀態(tài)，項目審批前效能的約束力不夠，預算編制過程中對成本效益的重視程度不足等問題。因此，我們迫切需要將預算與效能深度整合，提升預算效能管理的水平。

二、全面預算績效管理是保障高質量發(fā)展的必要條件

為推動全面預算績效管理，中共中央和國務院發(fā)布了《全國實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），目的是以全面實施預算績效管理為核心，有效整合財政資金，提高公共服務供給的質量。該步驟不僅滿足了推動國家治理結構和能力現(xiàn)代化的本質需求，也是提升政府信譽、執(zhí)行力并提升民眾滿意度的有力方式，更是構建一個高效、透明政府的關鍵策略。全面預算績效管理的核心是集中增效財政資金，它是高質量發(fā)展的根本標準。唯有將績效管理的思想及策略全面融入預算管理流程，并把績效數(shù)據當作關鍵的預算決策參考，同時有效利用績效成果，預算績效管理的發(fā)展程度才會有實質性的提升。

《意見》提出了推動績效管理全面實施的三個不同視角，包含全方位、全過程和全覆蓋?；诮⒑屯晟粕鐣髁x市場經濟結構以及達成國家戰(zhàn)略目標，全面預算績效管理始終保持其目標和方向。從預算的獲取、控制和配置三個方面來分析，我國預算制度的改革正在持續(xù)突破之前的依賴路徑，而是穩(wěn)健地朝向現(xiàn)代預算制度方向發(fā)展。首先，提升預算獲取能力有助于落實“有為政府”的角色。其次，預算控制能力建設有助于理順政府與市場的關系。最后，預算配置能力建設有助于政府治理方式的轉變。通過增強政府對預算資金分配能力的提升，有效地驅動了社會主義市場經濟的進步。

全面實施預算績效管理具有至關重要的意義。這一過程包括加強事前績效評估、嚴格管理績效目標、強化預算執(zhí)行監(jiān)督、提高績效評價質量，以及充分利用績效評價結果，以推動績效評價結果與政策完善、預算安排和管理改進相互融合。在實施全面預算績效管理過程中，應重點關注四個方面，以助推財政資金的集中增效。

1.預算總額管理

我們必須加強對半期成績、預評估和成本管理的處理，以協(xié)調全額預算的管理。首要事項，我們需積極搭建一個與半期財政規(guī)劃密切相關的半期成果結構。半期財政規(guī)劃可以被看作是半期預算的連接途徑，覆蓋了在現(xiàn)行政策下的財政收支預計、財政政策審查、財政改革策略的制定以及改革后財政收入和支出的預測等方面。作為半期支出框架的進一步階段，半期成果結構依據社會經濟發(fā)展的中遠期目標和預計結果進行財政資源配置，可以在考慮企業(yè)發(fā)展目標及財政制約的條件下，有助于整頓財政資源，控制預算全額，為預算規(guī)劃提供總體指導。

我們需要全力以赴地運用事前績效評估和績效目標審查的作用。在項目（政策）立法前，事前績效評估被用于衡量項目（政策）的必需性、績效目標的合適程度、資金投入的回報性、實際操作計劃的可能性和籌集資金的規(guī)范性等，都與項目的立法和預算分配有密切關系?？冃繕藢彶橛绕湟馕吨切安涣肌钡捻椖浚ㄕ撸┎荒芗{入預算計劃，這樣的措施能夠有效控制各部門的預算總數(shù)。

我們務必要有效落實控制成本、提升品質、增強效益的方案。實施成本預算業(yè)績管理系統(tǒng)，配合整合的成本核算以及成本效果分析等必要步驟，我們構建了健全的預算管理過程，以制定成本、品質、效益等關鍵業(yè)績指標，確保成本配給、財政資助、公眾服務等標準的協(xié)調一致。在預算制定期間，我們對成本和品質的效益結果進行對比，選擇高品質、低成本的項目或方案為績效目標，并根據成本核算結果來設定財政支援的投入范圍。在預算實施期間，我們對成本和品質進行監(jiān)控，確保有效達成業(yè)績目標。在結算和監(jiān)察過程中，對項目或政策的實際成本、品質及結果進行評價，必要的時候與業(yè)績目標相對比，進行監(jiān)察和確認責任。執(zhí)行成本預算業(yè)績管理程序不僅可以減少成本、提升品質，并且加強效益，這是評定預算業(yè)績管理高品質發(fā)展的重要因素。

2.宏觀指導

強化財務資源的融合并優(yōu)化資源分配的能力。首先，務必保障業(yè)績方案與策略規(guī)劃之間的一致性。業(yè)績方案須確定清晰的策略目標，將之具化為可以度量的標準，并確定達成這些業(yè)績目標所需的預算資源和負責人，以保證策略的有效執(zhí)行。通過整合預期業(yè)績評估、主要業(yè)績目標及成本效益分析等工具，業(yè)績方案能將預算分配至重要政策、關鍵項目和優(yōu)先事項，進而助力財務資源的融合和提高大規(guī)模預算編制的質量。

經過經費審核確切設定了主要事項和性能目標。此項經費審核是用來確認部門預算總量以及設定財政經費優(yōu)先級的工具，能夠有助于把短缺的公共資源重新分配到最有益的項目中，改善經費結構，控制公共經濟規(guī)模以及發(fā)展速度。這個經費審核與政府的重要事物相吻合，通過衡量部門經費計劃的有效程度和資源的合理使用，實施新的經費結構，對于增強財政資源的整合和提高資源配置效能具有極大的重要性。

建立清晰的績效評估與預算編制之間的聯(lián)系。盡管績效評估結果與預算分配之間并不是簡單的一一對應關系，但將績效評估成果應用于預算決策和項目管理已成為趨勢。通過績效評估，將評估結果應用于預算分配和管理改進，可有效提高資源配置和財政資源的整合。

以上這些措施有助于提高資源配置效率和加強對財政資源的整合，從而推動財政資源的合理分配。

3.管理一體化與監(jiān)督體系化

加強預算管理一體化和預算監(jiān)督體系化。首先，我們需要保障預算的制訂過程是全方位的、徹底的、嚴謹?shù)暮秃侠淼摹ｎA算的構建是整個預算管理過程的初始階段，因此以科學的方法制定預算對于保障預算內容的全面性和完整性起著決定性的作用?，F(xiàn)代化的預算需要是全方位的預算，這意味著政府的所有財政收入和開支都應在預算中明確體現(xiàn)。因此，在實踐操作中，我們需要以科學的方式構建預算為起點，保證預算有全面的覆蓋范圍，內容詳盡，以此提升預算的制約作用，促進預算管理的品質提升和效率提升。

施行預算應嚴謹且必須要有強大的監(jiān)管。在構建現(xiàn)代預算體系的過程中，我們必須堅持法制精神，嚴格執(zhí)行各級人民代表大會通過的預算計劃。預算應該被視為對各政府機構支出行為的統(tǒng)籌和約束工具。并且，規(guī)范的預算實施需要加強監(jiān)督力度。唯有將預算監(jiān)管機制，如人大監(jiān)管、審計監(jiān)管、財政部門自我監(jiān)管、社會監(jiān)管等與預算實施有效結合，我們才能確?，F(xiàn)代預算制度的權威性。

以效益和透明的公示為著重點，強調結果的管理是目前財政預算系統(tǒng)的必要環(huán)節(jié)，用于優(yōu)良財政資源的配置，和對公共服務質量的提升。我們應該以建立全方位、全過程、全覆蓋的預算結果管理系統(tǒng)為目標，為預先分配的資金提供重要依據，為中期預算執(zhí)行的監(jiān)控提供可靠的指導，對后期的獎勵和問責提供必要的反饋。同時，公開和透明的準則應在現(xiàn)代預算系統(tǒng)中得以堅持，以便接受大眾的監(jiān)督。

4.數(shù)字化創(chuàng)新

預算績效管理數(shù)字化的探索和創(chuàng)新是發(fā)展數(shù)字經濟的必由之路，是數(shù)字經濟時代背景下提升預算績效管理質量的必然選擇。

一是加強頂層設計，優(yōu)化預算決策流程。在數(shù)字政府建設的框架下，統(tǒng)籌規(guī)劃數(shù)字預算績效管理，將其納入數(shù)字財政和預算一體化框架中，引入“循證決策”和立項評估決策的理念，將績效信息作為預算決策和政府決策質量的重要基礎和依據。在形成預算前，我們需要進行預先的評價，并通過對預算成效的數(shù)值分析來全面監(jiān)控政策和項目。這個績效評分不僅是下一輪預算規(guī)劃的基礎，也將用于政策修改和管理優(yōu)化的參考。

二是加強數(shù)據應用，提升信息技術在各預算績效管理環(huán)節(jié)的使用。在評估、監(jiān)控和評價等各個預算績效管理環(huán)節(jié)，應增強大數(shù)據等信息工具和技術的廣泛應用，改變以往主要依賴手工數(shù)據收集、報表填寫、定性分析和打分評級方式的做法。引入大數(shù)據分析可加強行業(yè)研究和政策研究，從而在事前評估環(huán)節(jié)實現(xiàn)更為準確和持續(xù)的財政政策和項目管理。在績效監(jiān)控階段，應通過深入分析關鍵績效指標的數(shù)據，實現(xiàn)監(jiān)測、預警和全程監(jiān)管。在績效評價環(huán)節(jié)，廣泛利用大數(shù)據技術，建立預算支出與利益相關方之間的直接聯(lián)系，以更準確地評估產出和效益，提高評價的可信度和準確性。

三是整合預算、資產和業(yè)務管理，完善數(shù)字資產績效管理體系。根據《行政事業(yè)性國有資產管理條例》的要求，所有部門和下設機構都應制定國有資產績效管理系統(tǒng)，這包括制定完善的績效指標和標準并秩序良好地進行國有資產績效管理。需要加快推進資產管理大數(shù)據系統(tǒng)的建設，并將資產管理績效評價和管理體系整合到資產管理系統(tǒng)中，實現(xiàn)資產管理在節(jié)約、規(guī)范、安全和高效等方面的績效指標自動生成，以實現(xiàn)可視化監(jiān)測、評價和預警。

強化成本績效，建立成本預算績效管理信息平臺。與預算融合，建立支出結構和成本績效數(shù)據庫，制定成本績效標準，涵蓋宏觀、中觀和微觀層面。在此基礎上，我們需要增強對大數(shù)據、云計算以及區(qū)塊鏈技術的運用，使得成本預算績效管理在標準化、制度化、流程化和信息化方面的水平能夠持續(xù)提升。

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（作者單位：尋烏縣財政局）