戴文靜 張曉春 張海旺 戴楠楠 趙亞靜 趙長香

摘? ?要：自然資源是人類生存和發(fā)展的基礎，自然資源管理關系到經濟社會的長遠發(fā)展。習近平總書記強調，生態(tài)環(huán)境狀況與文明程度息息相關。生態(tài)良好則文明繁榮，倘若生態(tài)遭到破壞，則社會文明將會受到極大影響。生態(tài)文明建設是中華民族偉大復興的必由之路。歷史和現(xiàn)實都證明，過度開發(fā)與破壞性的資源利用，是導致生態(tài)環(huán)境惡化的主要因素。目前我國環(huán)境承載能力已經超出了所能承受的范圍，高耗能以及粗放式發(fā)展模式亟待改變。因此，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，承德市需加強資源環(huán)境保護，保持生態(tài)系統(tǒng)良好運轉，有效解決資源約束趨近以及生態(tài)環(huán)境惡化等問題，并積極發(fā)揮生態(tài)安全屏障的基礎性作用。

關鍵詞：承德市；自然資源管理；統(tǒng)計調查；現(xiàn)狀分析

中圖分類號：F207? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）24-0035-05

引言

自然資源作為基本生產要素之一，是一個國家或地區(qū)經濟發(fā)展的關鍵。自然資源管理是一系列為優(yōu)化資源配置的管理，主要包括社會文明建設、人類健康以及生態(tài)環(huán)境等。對自然資源利用合理規(guī)劃，兼顧眼前和長遠利益是可持續(xù)發(fā)展的先決條件。黨的十六大以來，生態(tài)文明建設一直受到國家層面的重視?！笆奈濉睍r期，深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，不斷優(yōu)化資源配置及合理利用資源，仍然是自然資源管理工作的重點任務。然而，由于自然資源存在外部性特點、管理體制有效性差等原因，出現(xiàn)了資源浪費、生態(tài)環(huán)境遭到破壞等現(xiàn)象，嚴重阻礙了經濟可持續(xù)發(fā)展。因此，全面加強自然資源管理、認清自然資源“家底”、深化生態(tài)文明體制改革、夯實工作基礎、優(yōu)化開發(fā)保護格局、提高利用效率處置資源是進一步推進生態(tài)文明建設、促進人與自然和諧共生的關鍵重要舉措。本研究以自然資源價值理論和國家管理理論為基礎，立足承德市自然資源管理現(xiàn)狀，采用文獻研究法、實地調研法、深度訪談法、分析歸納法等，深入剖析承德市自然資源管理存在的困境及其產生的原因，結合承德市自然資源管理體制機制，為相關政府部門提高自然資源管理水平提供借鑒。

一、承德市自然資源管理現(xiàn)狀

（一）承德市自然資源概況

一是土地資源概況。承德市第三次全國國土調查結果顯示，承德市有耕地413 734.38公頃，其中圍場滿族蒙古族自治縣和豐寧滿族自治縣耕地面積較大，占全市耕地的51.16%；有種植園用地144 688.02公頃，園地主要分布在興隆縣和寬城滿族自治縣，占全市園地的66.46%；有林地2 678 890.79公頃，其中圍場滿族蒙古族自治縣和豐寧滿族自治縣林地面積較大，占全市林地的45.29%；有草地455314.9公頃，豐寧滿族自治縣和圍場滿族蒙古族自治縣草地面積較大，占全市草地的54.37%；有濕地20 590.69公頃，主要分布在圍場滿族蒙古族自治縣和豐寧滿族自治縣，占全市總濕地的76.59%。全市城鎮(zhèn)村及工礦用地面積達到110 184.91公頃，其中，大部分為村莊用地和采礦用地，總面積占全市城鎮(zhèn)村及工礦用地的82.48%；交通運輸用地面積為33 325.11公頃，主要為公路用地和農村道路，總面積占全市交通運輸用地的89.11%。全市水域及水利設施用地面積為44 351.74公頃，其中圍場滿族蒙古族自治縣、寬城滿族自治縣、豐寧滿族自治縣水域面積較大，占全市水域及水利設施用地的50.28%。

二是森林資源概況。全市林地面積3 556萬畝，占全省的35.7%，占京津冀地區(qū)的32%。其中，活立木蓄積1.02億立方米，森林覆蓋率達到60.03%，高出全國36個百分點、全省25個百分點。為高效開放森林資源，承德市以河北省有關生態(tài)產品價值實現(xiàn)試點為契機，分三個批次實現(xiàn)森林固碳產品交易額達4 150.1萬元，占河北省交易總92.38%。與此同時，承德市注重林下經濟開發(fā)，借助已有“承德山水”和“和合承德”的品牌效應，積極推行“一縣一品”“一縣多品”的發(fā)展模式。把培育無公害果品、有機農產品以及綠色食品作為發(fā)展宗旨，全面提升農產品品質和營養(yǎng)價值，助力打造綠色優(yōu)質農產品，助推怡達、露露、神栗、華凈、亞歐等龍頭企業(yè)達產擴能，不斷提高現(xiàn)有品牌知名度，擴大其市場影響力。充分利用疏林地資源，不斷擴大圍場林糧、灤平林藥林花、豐寧林禽、隆化林蔬等區(qū)域特色產業(yè)規(guī)模，不斷提高林區(qū)居民收入。

表1? 承德市森林資源開發(fā)情況

三是礦產資源概況。承德市是河北省礦業(yè)開發(fā)大市，礦產資源分布廣泛，區(qū)域特色明顯。據報道，承德市已發(fā)現(xiàn)90種礦產資源，并探明了59種礦種的儲量，其中49種已被列入《2020年河北省礦產資源儲量表》。該市共有363處礦產地點，擁有豐富的優(yōu)質礦產資源，如鐵、釩、鈦、金、銀、銅、鉛、鋅、鉬、螢石、石灰?guī)r等。2020年承德市采礦業(yè)增加值達296.43億元，占全市生產總值的19.89%；規(guī)模以上黑色金屬礦采選業(yè)、冶煉及壓延業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)的53.8%。承德市礦產種類多，資源總量及潛在價值大，但優(yōu)質礦產和大中型礦產少。該市的礦業(yè)主要集中于傳統(tǒng)的優(yōu)勢礦產，如鐵、金等，并未充分開發(fā)利用新興產業(yè)礦產和清潔能源?？傮w來看，礦山的技術裝備與產品結構均存在落后現(xiàn)象，產業(yè)鏈條延伸程度較低，缺乏高附加值和深加工的礦產品，礦業(yè)開發(fā)利用方式粗放，資源節(jié)約集約利用水平不高，特別是具有鮮明特色的釩鈦磁鐵礦的綜合利用與國內先進水平相比還存在較大差距，特色礦業(yè)發(fā)展優(yōu)勢尚未顯現(xiàn)。

四是水資源概況。承德市是京津重要水源地，其中潘家口水庫93.4%、密云水庫56.7%的水來自承德市。2021年承德市水資源總量68.79億立方米，比上年增加52.81億立方米，比多年平均值增加29.3億立方米。其中，興隆縣水資源總量最多，豐寧縣次之，營子區(qū)最少，分別占水資源總量的27.6%、15%、1.5%。承德市水資源總量分布不均，南高北低、西高東低。全市平均產水系數(shù)為0.24，產水模數(shù)為17.42萬立方米/平方公里，水資源利用效率較低。隨著科學技術的進步，人民生活水平不斷提高，對水的需求和質量要求也持續(xù)增加，2021年承德市總供水量7.31億立方米，較2020年減少0.32億立方米。其中，隆化縣總供水量最多，為1.31億立方米，占全市總供水量的17.9%；其次豐寧縣總供水量0.1億立方米，占全市總供水量的13.6%；營子區(qū)總供水量最少，僅為0.09億立方米。

（二）承德市自然資源管理內容

承德市自然資源和規(guī)劃局履行政府職能，對承德市自然資源進行管理。其管理內容有以下幾方面：第一，擔當全民自然資源所有者的責任，履行國土空間用途限制職責，涉及土地、礦產、森林、草原、濕地、水等資源。第二，合理規(guī)劃承德市自然資源開發(fā)，做好自然資源開發(fā)資產負債表編制工作，合理配置資源。第三，針對承德市的自然資源現(xiàn)狀，開展調查監(jiān)測以及確權登記，并實施自然資源的基礎和專項調查，協(xié)助監(jiān)督全市自然資源和不動產確權登記等工作。第四，承擔土地空間利用控制責任和生態(tài)保護恢復責任，將自然資源保護與整個過程的恢復和治理結合起來。第五，制定全市自然資源規(guī)劃領域科技創(chuàng)新發(fā)展及人才培養(yǎng)的戰(zhàn)略、規(guī)劃和計劃，并推進相關信息化建設，以促進重大科技工程及創(chuàng)新能力建設的實施。

二、承德市自然資源管理困境及成因

（一）承德市自然資源管理困境

1.自然資源開發(fā)利用效率較低。承德市自然資源種類繁多，大致可分為土地資源、森林資源、水資源、礦產資源等。同時，相關的地方行政機構也很多，主要涉及國土、礦產、林草等政府部門。有關各種自然資源的信息不僅存在于政府有關部門，而且還可能存儲在科研單位、社會團體和其他組織中。因此，承德市地方政府及各單位在自然資源資產信息存儲和使用方式上也存在不一致，無法形成單一、規(guī)范的數(shù)據庫。同時，由于政府部門統(tǒng)一協(xié)調各種資源利用的共享平臺建立不完善，導致各種自然資源的低效利用，對自然資源管理產生一定的負面影響。此外，承德市在自然資源開發(fā)利用管理過程中重視自然資源開發(fā)而忽視生態(tài)維護和管理，導致部分自然資源可持續(xù)開發(fā)利用效率低下，自然資源優(yōu)勢轉為經濟效益優(yōu)勢較為困難。

2.自然資源監(jiān)督管理機制不暢。目前自然資源管理體制是我國生態(tài)文明體系的重要組成部分，目前自然資源管理存在職能交叉、管理體制不完善等問題。首先，自然資源管理體系有效運行的一個基本前提條件是權責清晰、量化準確。自然資源資產負債表是自然資源管理中績效任務有效分解的基礎，目前自然資源資產負債表缺乏統(tǒng)一的量化標準和公認的量化尺度。而且對于自然資源資產和負債由誰負責、由誰承擔責任、承擔何種責任，實踐中尚不明確，導致責任界定缺乏科學準確。其次是承德市地方黨委與政府之間、上下級政府之間、體制內領導之間在自然資源管理重大決策過程中存在職責重疊交叉等現(xiàn)象，并且沒有專家和公眾參與重要自然資源管理決策過程，所以無法客觀、公正和準確地進行責任界定，也缺乏區(qū)分決策者與參與者責任的制度結構和運作模式。最后，自然資源管理在資源開發(fā)利用、保護規(guī)劃、標準制定、監(jiān)督實施等方面缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調機制，各部門過于強調自身利益，所以分散時間與精力；特別是在自然資源的專業(yè)跨學科領域沒有明確的決策機制，造成部門多、政策多的現(xiàn)象，資源管理的整體效益難以充分發(fā)揮。

3.自然資源管理模式尚未轉變。一是承德市政府面臨的經濟發(fā)展任務重，地方政府缺乏自然資源監(jiān)管的動力和能力，公眾難以獲取參與影響自然資源開發(fā)利用企業(yè)的信息。政府自然資源管理部門受地方政府制約，對敏感的自然資源信息向公眾披露較少，如本地區(qū)重點排污企業(yè)排污的數(shù)量、種類和水平等信息，公開的自然資源管理法律法規(guī)、新聞動態(tài)等，難以滿足公眾參與自然資源管理的信息需求。二是公眾參與自然資源管理的理念尚未完全建立。我國自然資源管理相關工作起步較晚，發(fā)展水平所處的階段和層次還不高，作為發(fā)展中國家，發(fā)展經濟仍然是重中之重。承德市雖仍然在努力平衡發(fā)展經濟和保護環(huán)境，但有時可能會引進一些污染較重的工業(yè)項目來發(fā)展經濟。這種做法不可避免地對自然資源產生負面影響。從公眾參與自然資源管理的理念來看，“無職不當政”反映了傳統(tǒng)觀念對公眾參與意識的影響。近年來，隨著自然資源保護意識宣傳的加強，公眾參與自然資源管理的積極性有所提高，但公眾參與自然資源管理的觀念與現(xiàn)實需求還有一定差距。

4.自然資源行政執(zhí)法力度不足。如今基層自然資源監(jiān)督管理工作在經濟社會發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用，但也面臨案件移交不到位、調查取證困難、配合保障機制不完善等矛盾和問題。比如，在處理違法用地問題方面，基層自然資源部門常常無能為力。雖然可以利用土地動態(tài)巡查等手段來預防和減少違法用地行為，但由于違法行為點多面廣，少數(shù)土地違法行為難以消除。其中，有些違法用地行為在一夜間就會形成，而主要原因是自然資源管理部門缺乏針對違法行為的強制性規(guī)定。目前，承德市行政執(zhí)法體制改革已經實施，所有土地違法案件均由行政綜合執(zhí)法局負責查處。但自然資源管理部門僅有發(fā)通告制止的權限，無權進行行政處罰，不能及時將違法用地行為扼殺在萌芽狀態(tài)。此外，縣級執(zhí)法機構人員編制普遍不足，人員在編不在崗、混編混崗等現(xiàn)象較為嚴重，勞務派遣人員較多，車輛、裝備、經費等基礎保障嚴重不足，基層動態(tài)巡查主要依賴租車或私車公用，遠遠不能滿足自然資源行政執(zhí)法工作的需要。

（二）承德市自然資源管理困境的成因

1.生態(tài)文明建設意識不強。由于自然資產的變動相對緩慢，且具有長期型、滯后性特征，政府部門的自然環(huán)境與資源的整治工程與建設項目存在時間長、起效慢等問題。而且由于承德市部分自然資源具有跨區(qū)域現(xiàn)象，如水資源流動性較強，同一水域會流經許多不同的地區(qū)，這些區(qū)域所在的地方政府存在職責和界限無法明確界定的困擾，從而導致地方行政職能部門對承德市自然資源管理缺乏積極性和主動性。長期以來，地方政府憑借GDP的“英雄業(yè)績觀”，一味追求經濟增長而忽視自然生態(tài)的破壞的現(xiàn)象普遍存在。此外，高投資、高消耗、高污染的傳統(tǒng)生產方式沒有得到根本改變。雖然承德市在自然資源開發(fā)利用的基礎上經濟發(fā)展取得了不錯的成果，但是也削弱了自然資源的價值，造成了資源粗放利用和緊密約束協(xié)同并存、環(huán)境污染與生態(tài)退化相互作用、淡水危機、氣候異常、物種滅絕等環(huán)境安全問題時常發(fā)生，已成為生態(tài)文明建設的重要障礙。

2.傳統(tǒng)體制機制局限性大。承德市自然資源行政管理長期以來較為分散。從橫向看，各類自然資源按照資源要素類型由不同部門進行管理。然而，自然資源之間可能具有天然的交疊性和可轉換性，同一自然資源有時可能會處于不同部門的管理職責范圍下，從而導致職能交叉、權責不明等問題的發(fā)生；從縱向看，中央政府一直以來對土地、礦產、水等重要自然資源實行統(tǒng)一管理，而其他自然資源的管理權大多被移交至地方政府。一方面，地方政府一味追求區(qū)域經濟增長帶來的短期成果，忽視長期可持續(xù)發(fā)展的重要性，加之部分地方政府管理部門的管理意識薄弱、管理理念落后、人才技術欠缺等原因對自然資源造成的極大浪費，對生態(tài)環(huán)境產生了不可逆的破壞性影響；另一方面，地方政府在自然資源管理工作過程中容易混淆所有權和管理權的身份，導致一系列尋租腐敗行為，嚴重影響全民所有自然資源的價值和國家利益。此外，自然資源行政管理還存在社會實踐的結合力度不夠、綜合協(xié)調管理能力不足等現(xiàn)實問題。

3.資源產權有效權屬不明。自然資源管理體制的實質問題是自然資源資產的產權制度問題，這是首先需要面對的問題。然而，承德市自然資源資產權屬制度仍然存在如下主要問題：一是產權歸屬不明確。在自然資源的使用中，產權賦予了行為主體應有的權利，并規(guī)定了相應的義務和責任。在產權的基礎上，所有者可以獲得相應權益，也要承擔應承擔的成本和代價。沒有明晰的產權，就沒有持續(xù)的創(chuàng)新，市場經濟就難以接續(xù)存在和不斷發(fā)展。二是產權收益流失嚴重。雖然一些自然資源的所得權益有相關的法律限定分配關系，但是多數(shù)情況下地方政府擁有資源的處置權和收益權。由于權屬不清、監(jiān)管缺失等問題，大量自然資源仍以低廉甚至免費的成本被使用，資源有償使用制度尚未全面落實，全民所有或集體所有的自然資源收益得不到必要保障；三是產權交易偏離市場。產權交易受到一定的政策限制，如果產權脫離真正的自由市場，容易形成設租、尋租行為，產權對行為主體的激勵作用也會顯著下降，資源價值將無法得到有效發(fā)揮。

4.相關法律保障體系缺失。法律制度是有效開發(fā)、利用、保護和修復各類自然資源的基礎和保障。不同自然資源之間存在一定聯(lián)系。當前，承德市在統(tǒng)一的自然資源法律法規(guī)制定方面仍有不足，現(xiàn)有的各類資源法一般是根據資源屬性和使用目的進行具體條文的制定，相互之間的關聯(lián)性較弱，在一定程度上阻礙了承德市自然資源的全面開發(fā)利用以及生態(tài)環(huán)境的整體保護和修復。此外，現(xiàn)有的自然資源法律法規(guī)制度也存在一些問題。首先，立法過于強調公法對管理關系的規(guī)制，忽視了私法在產權領域和交易關系上的調節(jié)作用，降低了政府以外主體資源綜合利用對象的積極性。其次，許多單項資源法缺少必要的詳細實施辦法，執(zhí)法措施相對欠缺。再次，各類資源法更注重對自然資源開發(fā)利用行為的規(guī)制，在生態(tài)環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展等方面體現(xiàn)較為薄弱，隨著生態(tài)文明思想和管理理念的強化，立法體系所圍繞的中心應作相應調整。

三、承德市自然資源管理優(yōu)化策略

（一）創(chuàng)新管理思路，樹立自然資源管理系統(tǒng)理念

一方面，將自然資源管理上升至國家頂層設計層面。自然資源管理過程應著重注意改革的系統(tǒng)性、整體性、重構性，而不是簡單地將多個自然資源管理方式疊加在一起。承德市各級政府必須摒棄傳統(tǒng)的單一分散資源管理方式，確立自然資源生態(tài)效益和經濟效益相統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展理念。另一方面，通過宣傳教育，增強企業(yè)和公民對自然資源可持續(xù)發(fā)展的認識。通過鼓勵企業(yè)編制自然資源資產負債表，建立企業(yè)自然資源負債信用等措施，規(guī)制企業(yè)無序開發(fā)利用自然資源行為。同時，聯(lián)動當?shù)孛襟w資源，通過公益宣傳片、專家講座、培訓課堂等多種媒體活動，引導企業(yè)及公眾樹立自然資源可持續(xù)發(fā)展理念。

（二）創(chuàng)新管理制度，完善自然資源管理體制機制

一是為完善自然資源資產產權制度，保護產權人利益和自然資源交易市場運行，需要明確和細化承德市各級政府的代理權范圍，要圍繞自然資源的形態(tài)、性質和特點，開展基于特征、功能等方面的分類工作，明確自然資源資產分類，加快統(tǒng)一確權登記，確保自然資源權屬清晰、權利義務明確、監(jiān)管有效。同時，涉及國家戰(zhàn)略的資源性資產必須依法履行自然資源部和其他自然資源性資產的必要職責。另外，可通過委托、經紀等方式追索相關所有權和權益。二是完善自然資源監(jiān)督管理體制，明確自然資源為國家所有或集體所有的性質，確立監(jiān)督管理的范圍、標準和目標。承德市各級政府均要加強法制建設，不斷提升執(zhí)法監(jiān)督力度。此外，要嚴格落實領導干部相關離任審計，進一步推進國有自然資源統(tǒng)一監(jiān)管。

（三）創(chuàng)新管理方式，加強自然資源管理信息建設

首先，要將衛(wèi)星遙感、衛(wèi)星定位系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)等手段充分加以利用，以此來實現(xiàn)對自然資源進行更好的勘查與監(jiān)測。確定空間特征、土地的空間位置和空間關系，實現(xiàn)土地空間全面信息化，便于對空間進行充分利用，并且能夠更好地對空間使用的行為進行監(jiān)管。除此之外，一是確定空間特征以助于優(yōu)化自然資源開發(fā)，明確監(jiān)測范圍，提升監(jiān)測效果；二是實現(xiàn)與新興技術的全面對接，如大數(shù)據、人工智能、物聯(lián)網、區(qū)塊鏈等。通過運用這些技術，將數(shù)據運行與信息進行統(tǒng)一管理，以更好管理自然資源，也能做好數(shù)據保密工作。同時，推進數(shù)據共享和治理，實施管理一體化，確保土地信息安全。其次，不斷完善信息化平臺建設，主要包括綜合監(jiān)管平臺、數(shù)據共享平臺、審計平臺和交易平臺等。這些平臺的開發(fā)可以幫助更好進行自然資源管理，使自然資源的監(jiān)管和運營更加高效。最后，加強相關人才培養(yǎng)。只有不斷提高相關從業(yè)人員專業(yè)技能，才能從根本上保障自然資源管理工作的高效開展。

（四）創(chuàng)新管理體系，健全自然資源管理法律法規(guī)

一是加強自然資源法治建設，綜合考慮立法的合理性、執(zhí)法的公正性、審批和監(jiān)管的合理性等多方面因素，全面推進自然資源法治建設工作。主要目標是確保自然資源管理符合法治原則，發(fā)揮“硬約束”作用以轉變依法行政的“軟要求”，實現(xiàn)權力的規(guī)范運行。此外，還需完善自然資源法治建設考核評價體系，切實加強規(guī)范性文件和重大執(zhí)法決定的法律審查、法制審查和監(jiān)察，構建人民滿意的基層法治服務和治理能力。特別是資源主管部門和城市人民政府必須重視這項工作。二是解決自然資源行政糾紛，確保工作有效高效。要堅持實質性解決矛盾糾紛，主要通過加強行政復議機制實現(xiàn)，充分發(fā)揮其作用，以解決矛盾糾紛為主渠道。同時也要推行行政掛失制度，支持檢察機關追究自然資源公共利益的行政糾紛，并規(guī)范行政復議工作機制，建立有效的關鍵人員介入復議案件和介入具體案件的備案制度。此外，還應不斷優(yōu)化行政復議程序，以保證公開性和公正性，并主動接受來自社會各界的監(jiān)督。

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Research on the Current Situation and Countermeasures of Natural Resource Management in Chengde

— Based on Statistical Data Analysis of Chengde from 2015 to 2021

Dai Wenjing1， Zhang Xiaochun2， Zhang Haiwang3， Dai Nannan4， Zhao Yajing5， Zhao Changxiang6

（1. Luanping County Real Estate Registration Center （Luanping County Natural Resources and Planning Bureau）， Luanping 068250， China;

2. Office of the Luanping County Committee of the Communist Party of China， Luanping 068250， China;

3. Luanping County Landscape and Greening Service Center， Luanping 068250， China）

Abstract： Natural resources are the foundation of human survival and development， and natural resource management is related to the long-term development of the economy and society. If the ecology is good， civilization will prosper. If the ecology is damaged， social civilization will be greatly affected. The construction of ecological civilization is a necessary path for the great rejuvenation of the Chinese nation. History and reality have proven that excessive development and destructive resource utilization are the main factors leading to the deterioration of the ecological environment. At present， Chinas environmental carrying capacity has exceeded its capacity， and the high energy consumption and extensive development model urgently need to be changed. Therefore， in order to achieve sustainable development， Chengde needs to strengthen resource and environmental protection， maintain the good operation of the ecosystem， effectively solve problems such as resource constraints approaching and ecological environment deterioration， and actively play the fundamental role of ecological security barriers.

Key words： Chengde; natural resource management; statistical survey; current situation analysis

[責任編輯? ?興? ?華]