摘要：工傷預(yù)防制度是指工傷保險(xiǎn)制度體系中可以促進(jìn)用人單位積極采取措施預(yù)防工傷發(fā)生的制度安排，其對工傷的發(fā)生毫無疑問具有過濾的作用，在工傷保險(xiǎn)制度體系中處于優(yōu)先地位。我國工傷預(yù)防制度經(jīng)歷了從無到有、從不予重視到逐步完善的階段，但工傷保險(xiǎn)制度在總體上仍然處在“重補(bǔ)償輕預(yù)防”階段，對預(yù)防制度的重視不夠，工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制、工傷預(yù)防費(fèi)、工傷保險(xiǎn)待遇安排、相關(guān)獎(jiǎng)懲措施和職能機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)等方面均存在不足之處。在勞動(dòng)法典編纂背景下，完善工傷預(yù)防制度，需要堅(jiān)持預(yù)防優(yōu)先的理念，完善工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制，優(yōu)化工傷預(yù)防費(fèi)和工傷保險(xiǎn)待遇相關(guān)規(guī)定，制定合理的獎(jiǎng)懲措施，加強(qiáng)工傷預(yù)防與安全生產(chǎn)、職業(yè)病防治銜接。

關(guān)鍵詞：工傷保險(xiǎn)；工傷預(yù)防；費(fèi)率；工傷預(yù)防費(fèi)；待遇

引言

在工傷這一社會(huì)問題上，工傷保險(xiǎn)制度取代了侵權(quán)法制度。工傷保險(xiǎn)制度具體包括預(yù)防、康復(fù)和補(bǔ)償三大部分，這在國際范圍內(nèi)已形成共識(shí)。其中，預(yù)防制度對工傷的發(fā)生毫無疑問具有過濾作用。對工傷預(yù)防進(jìn)行投入，可以取得與產(chǎn)出成正比的成效，有效地降低工傷發(fā)生率，減少工傷保險(xiǎn)基金的支出；也在一定程度上促進(jìn)用人單位的安全生產(chǎn)，保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益，減少社會(huì)矛盾。因此，工傷預(yù)防制度在工傷保險(xiǎn)制度中理應(yīng)處于優(yōu)先地位。

我國工傷預(yù)防制度的發(fā)展，以《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）《工傷保險(xiǎn)條例》三部法規(guī)文件的頒布實(shí)施以及《工傷保險(xiǎn)條例》的修訂為重要標(biāo)志，經(jīng)歷了從無到有、從不予重視到逐步完善的階段。1951 年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》強(qiáng)調(diào)工傷預(yù)防的責(zé)任在企業(yè)，工傷保險(xiǎn)制度本身并無有關(guān)預(yù)防制度的內(nèi)容。1996 年《試行辦法》首次以單行法規(guī)對工傷保險(xiǎn)制度進(jìn)行了規(guī)定，專章規(guī)定工傷預(yù)防和康復(fù)，由此開啟了我國工傷保險(xiǎn)制度“預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)”三位一體制度體系建設(shè)。因?yàn)椴块T職責(zé)的調(diào)整，2003 年的《工傷保險(xiǎn)條例》取消了此前專章規(guī)定工傷預(yù)防的做法，幾乎不再保留關(guān)于工傷預(yù)防的內(nèi)容，在一定程度上弱化了工傷預(yù)防制度。2011 年新修訂的《工傷保險(xiǎn)條例》開始實(shí)施，工傷預(yù)防重新被納入法律規(guī)范，主要涵蓋用人單位和勞動(dòng)者的相關(guān)義務(wù)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)率、工傷預(yù)防費(fèi)等內(nèi)容à 。2017 年，人力資源和社會(huì)保障部等四部門對工傷預(yù)防費(fèi)進(jìn)行了較為具體的規(guī)定á 。2020 年末，《工傷預(yù)防五年行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025 年）》（以下簡稱《五年行動(dòng)計(jì)劃》）的發(fā)布更是為工傷預(yù)防制度的推進(jìn)提供了契機(jī)。2021 年6 月29 日，《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》對《五年行動(dòng)計(jì)劃》進(jìn)行了呼應(yīng)，將工傷預(yù)防置于比較重要的地位。2023年8 月4 日，人力資源和社會(huì)保障部等五部門下發(fā)通知，要求提升礦山、機(jī)械制造、鐵路運(yùn)輸、鐵路建設(shè)施工等行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)工傷預(yù)防能力。由此可見，工傷預(yù)防制度越來越受到重視，完善工傷預(yù)防制度具有充分的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

但總的來看，我國工傷預(yù)防制度仍處于初創(chuàng)階段，相關(guān)規(guī)定過于簡單，基本制度不健全，工傷預(yù)防的理念有待進(jìn)一步加強(qiáng)和落實(shí)。近年來，國家高度重視勞動(dòng)法典編纂，勞動(dòng)法律體系建設(shè)與勞動(dòng)法典編纂研究項(xiàng)目已成為全國人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)和全國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作辦公室特別委托的重要項(xiàng)目[1]。工傷保險(xiǎn)制度的完善是勞動(dòng)法典編纂過程中需要重視的一環(huán)，其中的工傷預(yù)防制度更是薄弱環(huán)節(jié)，需要予以更加高度的關(guān)注和重視。本文擬從工傷預(yù)防制度的內(nèi)涵、地位、具體內(nèi)容等方面對其進(jìn)行法理分析，并對我國現(xiàn)行工傷預(yù)防制度存在的問題進(jìn)行反思，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的完善建議，以期為我國勞動(dòng)法典編纂提供研究支撐，貢獻(xiàn)綿薄之力。

1 工傷預(yù)防制度的法理分析

工傷保險(xiǎn)制度被稱為“福利國家的前奏”，既為受到工傷的勞動(dòng)者提供救濟(jì)，也分散了用人單位的用工風(fēng)險(xiǎn)，堪稱社會(huì)“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”。從產(chǎn)生之初，這一制度就不同于商業(yè)保險(xiǎn)和民事賠償。這背后的原因主要有：一是勞動(dòng)者因工傷所得到的賠償不以過錯(cuò)為前提，也不以其付出的勞動(dòng)為對價(jià)，而只要求工傷的發(fā)生原因與勞動(dòng)相關(guān)；二是工傷保險(xiǎn)制度不限于賠償，還包括預(yù)防和康復(fù)兩項(xiàng)內(nèi)容，成熟的工傷保險(xiǎn)制度是兼具這三項(xiàng)制度內(nèi)容的，尤其是預(yù)防制度。工傷預(yù)防制度主要從事前角度入手，盡可能減少工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生。

1.1 工傷預(yù)防制度的內(nèi)涵及地位

從整個(gè)發(fā)展歷史來看，工傷歸責(zé)經(jīng)歷了一個(gè)轉(zhuǎn)變過程，即從勞動(dòng)者自負(fù)損失、用人單位無需負(fù)擔(dān)責(zé)任，到用人單位負(fù)過失責(zé)任，再到用人單位負(fù)無過失責(zé)任。相應(yīng)地，工傷預(yù)防的主體也發(fā)生了變化，從勞動(dòng)者逐漸演變?yōu)橛萌藛挝籟2]。隨著工業(yè)革命的展開以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動(dòng)者逐漸聚集到工廠工作，但此時(shí)工廠的生產(chǎn)環(huán)境惡劣，加上并沒有配套的社會(huì)保障和救濟(jì)措施，工傷發(fā)生率極高，更不要說進(jìn)行工傷預(yù)防了。受到亞當(dāng)· 斯密的影響，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)成為這個(gè)時(shí)期的主流學(xué)說，用人單位給予勞動(dòng)者的工資中，包含對工作崗位危險(xiǎn)性的補(bǔ)償，此時(shí)工傷預(yù)防的主體責(zé)任完全由勞動(dòng)者自己承擔(dān)。在這樣的背景下，勞動(dòng)者進(jìn)行了大量的抗?fàn)?，侵?quán)法成為勞動(dòng)者得到救濟(jì)的主要途徑。侵權(quán)法主要是賦予工傷勞動(dòng)者賠償請求權(quán)，使其得到相應(yīng)的賠償；在此基礎(chǔ)上，通過對用人單位的制裁和處罰，督促用人單位采取必要的預(yù)防措施。但是由于當(dāng)時(shí)普遍存在的“邪惡的三位一體抗辯事由”à ，勞動(dòng)者幾乎很難得到賠償，對用人單位的制裁也很少發(fā)生，無法實(shí)現(xiàn)工傷預(yù)防的目的。19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初，工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生，用人單位可以通過繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)避免過多的訴訟糾紛，工傷勞動(dòng)者也能得到較為充足的賠償?？紤]到工傷保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，國際社會(huì)在工傷保險(xiǎn)制度的制度體系上達(dá)成了共識(shí)，即預(yù)防優(yōu)先、同時(shí)重視康復(fù)和補(bǔ)償兩項(xiàng)制度內(nèi)容。用人單位要負(fù)起主要的工傷預(yù)防責(zé)任，而這背后是工傷保險(xiǎn)特殊的制度安排和激勵(lì)措施。

工傷預(yù)防制度是指通過工傷保險(xiǎn)制度的制度安排和激勵(lì)，促進(jìn)用人單位積極采取措施預(yù)防工傷的發(fā)生，最大程度將工傷事故和職業(yè)病扼殺在搖籃中，降低工傷發(fā)生率，提高安全生產(chǎn)水平，避免因工傷事故和職業(yè)病而給用人單位和勞動(dòng)者帶來沉重的損失和傷害。從制度設(shè)計(jì)本身來看，工傷補(bǔ)償制度僅僅是針對受到工傷傷害的勞動(dòng)者而言，而工傷保險(xiǎn)制度所要實(shí)現(xiàn)的深層次目標(biāo)是“天下無傷”，故而其中的預(yù)防制度具有更為重要的作用，為工傷保險(xiǎn)制度體系之首。

值得注意的是，工傷預(yù)防制度與安全生產(chǎn)、事故預(yù)防制度之間具有密切聯(lián)系，但二者并不是完全一致。前者主要針對的是人身傷害，后者包括人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失；工傷不是人身傷害的全部來源，因此工傷預(yù)防制度不能防范所有人身傷害。強(qiáng)調(diào)工傷預(yù)防，并不是把相關(guān)職責(zé)推給工傷保險(xiǎn)制度及其主管部門，而是強(qiáng)調(diào)預(yù)防、康復(fù)和補(bǔ)償三位一體制度體系，以更好地保護(hù)勞動(dòng)者，分散用人單位的用工風(fēng)險(xiǎn)[3]214 215。

1.2 工傷預(yù)防制度的具體內(nèi)容

近年來，越來越多的國家在工傷保險(xiǎn)制度中加入工傷預(yù)防的內(nèi)容，通過一定的制度安排，進(jìn)行激勵(lì)或者懲罰，以此來遏制工傷的發(fā)生。主要的制度安排包括工傷保險(xiǎn)費(fèi)的收支兩端、排除工傷事由、工傷保險(xiǎn)待遇、相關(guān)獎(jiǎng)懲制度等。

第一，工傷保險(xiǎn)費(fèi)的收取一端，依靠差別費(fèi)率與浮動(dòng)費(fèi)率來實(shí)現(xiàn)預(yù)防工傷的目的。首先根據(jù)用人單位的用工風(fēng)險(xiǎn)程度，確定差別費(fèi)率。再依據(jù)工傷保險(xiǎn)費(fèi)使用情況、工傷發(fā)生的頻率等具體情況，進(jìn)行費(fèi)率的上下浮動(dòng)調(diào)整，激勵(lì)企業(yè)改善安全生產(chǎn)狀況，減少工傷的發(fā)生，達(dá)到工傷預(yù)防的效果。與其他制度安排相比，工傷保險(xiǎn)費(fèi)率制度對于工傷預(yù)防而言所起到的作用可謂是最直接、最有效的，可以直接激勵(lì)用人單位在預(yù)防上進(jìn)行投入[4]。其主要是區(qū)分不同行業(yè)、行業(yè)內(nèi)不同用人單位的工傷發(fā)生率，實(shí)行差別費(fèi)率，并對費(fèi)率進(jìn)行一定的浮動(dòng)調(diào)節(jié)，讓風(fēng)險(xiǎn)與費(fèi)率相對應(yīng)，從而形成高風(fēng)險(xiǎn)高費(fèi)率、低風(fēng)險(xiǎn)低費(fèi)率的制度規(guī)律。用人單位受到保費(fèi)支出差異的影響，將會(huì)積極采取預(yù)防措施，消除工傷發(fā)生的隱患和風(fēng)險(xiǎn)，降低工傷發(fā)生率。目前，世界上大部分國家都采用上述費(fèi)率機(jī)制，即差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率相結(jié)合。

第二，從工傷保險(xiǎn)費(fèi)的支出一端來看，則是依靠工傷預(yù)防費(fèi)來實(shí)現(xiàn)預(yù)防工傷的目的，將預(yù)防費(fèi)用在預(yù)防宣傳、教育培訓(xùn)等方面[5]。從保險(xiǎn)基金中提取一定比例費(fèi)用，作為預(yù)防費(fèi)，其背后的制度本質(zhì)是：加大對工傷預(yù)防的投入，有利于減少工傷發(fā)生率，從而在一定程度上減少長期的傷殘待遇支付以及用于工傷救治、賠償和康復(fù)的費(fèi)用；因工傷事故或職業(yè)病退出勞動(dòng)領(lǐng)域的勞動(dòng)者數(shù)量也會(huì)下降，一定程度上避免了勞動(dòng)力資源浪費(fèi)的局面，勞動(dòng)者也能繼續(xù)在勞動(dòng)力市場中創(chuàng)造價(jià)值和參加工傷保險(xiǎn)；此外，也能通過工傷待遇支出的減少和持續(xù)參保所帶來的保費(fèi)，保證工傷保險(xiǎn)基金的充足性，實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)制度的良性循環(huán)[6]。工傷預(yù)防費(fèi)的提取，首先要注意的是在本國工傷保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)狀況確定合理的比例，其次要確定合理的用途，真正做到“取之于用人單位，用之于用人單位”，真正起到預(yù)防工傷的作用。

第三，工傷保險(xiǎn)制度的排除工傷事由是指表面上與工作有關(guān)但實(shí)際上不屬于工傷的情況，其作用在于阻卻工傷的成立。之所以有這項(xiàng)制度，主要是考慮到這些事由與社會(huì)公共利益相悖，勞動(dòng)者無法通過這些事由獲得工傷賠償，需要自行承擔(dān)后果。一定程度上可以阻止勞動(dòng)者有這樣不適當(dāng)?shù)呐e動(dòng)，從而能夠降低工傷發(fā)生率，起到工傷預(yù)防的作用[7]。

第四，工傷保險(xiǎn)待遇的支付主體以及待遇內(nèi)容是否合理也會(huì)對工傷預(yù)防產(chǎn)生影響。首先，營利是用人單位追求的首要目標(biāo)，少有用人單位能夠考慮到積極進(jìn)行工傷預(yù)防帶來的長遠(yuǎn)利益。故從制度上合理安排用人單位的負(fù)擔(dān)，可以激勵(lì)用人單位進(jìn)行工傷預(yù)防。工傷保險(xiǎn)制度的歷史淵源是著名的“歷史大妥協(xié)”，制度建立之初就通過用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)建立“資金池”來換其擺脫訴累的好處，支付工傷勞動(dòng)者的賠償從“資金池”里出，按規(guī)定繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位無需支付高額的賠償。這對用人單位而言是一種合理的制度安排，其關(guān)注點(diǎn)不再是應(yīng)對繁瑣的訴訟和高額的賠償，從而有更多的精力進(jìn)行工傷預(yù)防。其次，工傷保險(xiǎn)待遇分為定期支付待遇和一次性支付待遇，對于工傷保險(xiǎn)基金而言，如果一次性支付待遇占比過高，將會(huì)影響工傷保險(xiǎn)基金用于工傷預(yù)防及康復(fù)的部分。合理安排工傷保險(xiǎn)待遇的組成部分，能夠更好實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)基金的平衡，以促進(jìn)預(yù)防制度目的的實(shí)現(xiàn)[8] 。最后，勞動(dòng)者如果遭受工傷事故，一般考慮更多的是如何獲得足額的工傷賠償。如果在有著完善康復(fù)服務(wù)的低工傷賠償和沒有完善康復(fù)服務(wù)的高額工傷賠償之中進(jìn)行選擇，大部分工傷勞動(dòng)者會(huì)選擇后一種情況，這并不利于提高勞動(dòng)者的工傷預(yù)防意識(shí)和激勵(lì)勞動(dòng)者在工作過程中注重工傷預(yù)防[9] 。

第五，工傷保險(xiǎn)制度中的獎(jiǎng)懲措施主要是對用人單位在工傷預(yù)防中做得好的地方進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對其做得不好和不足的地方通過制度進(jìn)行規(guī)制和懲罰，做到有獎(jiǎng)有懲、應(yīng)獎(jiǎng)則獎(jiǎng)、應(yīng)懲則懲、獎(jiǎng)罰分明，從而促使用人單位做好工傷預(yù)防。具體而言，前者是指在用人單位積極主動(dòng)進(jìn)行工傷預(yù)防、保證工傷發(fā)生率較低的情況下，返還一定的費(fèi)用用于用人單位的工傷預(yù)防。后者則是用人單位未按法律規(guī)定參加工傷保險(xiǎn)，或違反《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》等法律法規(guī)，對其施以一定的懲罰措施。

2 我國工傷預(yù)防制度的主要問題

工傷預(yù)防制度在工傷保險(xiǎn)法律制度體系中具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。試想一下，若工傷保險(xiǎn)制度只是簡單地進(jìn)行補(bǔ)償，而沒有規(guī)定預(yù)防方面的內(nèi)容，那么用人單位就會(huì)在改善生產(chǎn)環(huán)境這方面有所懈怠，工傷發(fā)生率不會(huì)有效下降，工傷保險(xiǎn)基金將面臨巨大的支付壓力，也就很難有富余的資金用于預(yù)防，從而會(huì)形成一個(gè)惡性循環(huán)。長此以往，工傷保險(xiǎn)基金必將入不敷出，工傷保險(xiǎn)制度將會(huì)無法發(fā)揮有效的作用。但若工傷保險(xiǎn)制度從一開始就做好工傷預(yù)防，促使用人單位積極主動(dòng)預(yù)防工傷，就會(huì)大大降低工傷發(fā)生的幾率，減少工傷保險(xiǎn)基金的賠付支出，將會(huì)有更多的資金用于工傷預(yù)防，制度發(fā)展將進(jìn)入良性發(fā)展。雖然我國已經(jīng)初步建立起預(yù)防、康復(fù)、補(bǔ)償三位一體的工傷保險(xiǎn)制度體系，工傷預(yù)防制度初步成型，但該制度仍有不足之處，存在一定的問題，制約了工傷預(yù)防制度的發(fā)展和完善。

2.1 工傷預(yù)防的理念尚未得到足夠重視

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與進(jìn)步，越來越多國家認(rèn)識(shí)到了工傷保險(xiǎn)制度不應(yīng)只局限于工傷補(bǔ)償?shù)哪康?，而?yīng)該同時(shí)重視預(yù)防、康復(fù)和補(bǔ)償三者。我國經(jīng)過多年的試點(diǎn)和總結(jié)，工傷保險(xiǎn)制度也初具預(yù)防、康復(fù)和補(bǔ)償三位一體的雛形。尤其是2020 年末發(fā)布的《五年行動(dòng)計(jì)劃》，更是將預(yù)防制度的地位提到了前所未有的高度，將其作為“工傷保險(xiǎn)優(yōu)先事項(xiàng)”。

然而，現(xiàn)實(shí)情況卻是，工傷預(yù)防的理念在現(xiàn)實(shí)生活中尚未得到足夠的重視。《工傷保險(xiǎn)條例》開篇雖然指出要“促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)”，但卻將其列于“醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”之后，加上整部條例的重心是在規(guī)定補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)事項(xiàng)，可以看出預(yù)防在法律規(guī)定層面上尚未被提到很高的層面。根據(jù)國外的統(tǒng)計(jì)，在工傷保險(xiǎn)制度體系中，預(yù)防制度是成本收益比最大的，其收益大概是成本的八倍[10]。但勞動(dòng)者和用人單位均未足夠重視，勞動(dòng)者懷有僥幸心理，用人單位只注重眼前利益，雙方對工傷預(yù)防的重要性都有所忽視。總體而言，雖然國家層面越來越重視工傷預(yù)防，但要在全社會(huì)形成共識(shí)，需要更長遠(yuǎn)的努力。

2.2 工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制粗糙

工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制對于工傷預(yù)防制度的重要性不言而喻。建立科學(xué)的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制，有助于提高用人單位參加工傷保險(xiǎn)的積極性，保證保險(xiǎn)基金的收支穩(wěn)定，提高在工傷預(yù)防方面的投入。目前，我國工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制堅(jiān)持“以支定收、收支平衡”的原則，兼采行業(yè)差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率，以此來調(diào)動(dòng)用人單位參加工傷保險(xiǎn)和投入工傷預(yù)防的積極性。但是，目前所采用的差別費(fèi)率僅簡單劃分了八個(gè)檔次，浮動(dòng)費(fèi)率最多可以分別向上或向下浮動(dòng)兩個(gè)檔次à ，這樣的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制是粗糙的，很難有效刺激到用人單位注意安全生產(chǎn)，難以真正促使工傷預(yù)防制度發(fā)揮作用。

一方面，合理的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制承載了公平價(jià)值。我國目前的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率檔次太少，只劃分了八個(gè)檔次（最低0.2%，最高1.9%），這難以真正反映現(xiàn)實(shí)中各行各業(yè)工傷風(fēng)險(xiǎn)程度的差異，很難通過費(fèi)率機(jī)制來調(diào)動(dòng)不同行業(yè)的用人單位的積極性。可以說，在差別費(fèi)率的基礎(chǔ)上規(guī)定浮動(dòng)費(fèi)率在一定程度上能夠緩和差別費(fèi)率檔次少的弊端。我國目前關(guān)于浮動(dòng)費(fèi)率的規(guī)定是：一類行業(yè)分為三個(gè)檔次，即基準(zhǔn)費(fèi)率0.2%，以及在此基礎(chǔ)上向上浮動(dòng)120%、150%；二至八類行業(yè)分為五個(gè)檔次，包括基準(zhǔn)費(fèi)率，以及在此基礎(chǔ)上的向上浮動(dòng)120%、150%，或向下浮動(dòng)80%、50%。但總體看來，我國現(xiàn)行的差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率只是“鏡中花”“水中月”，看似規(guī)定得較為全面，卻經(jīng)不起實(shí)踐的考驗(yàn)。因?yàn)槠渲皇呛唵蔚貐⒖剂恕秶窠?jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T 4754 2011），在此基礎(chǔ)上劃分行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，確定差別費(fèi)率，再象征性地在差別費(fèi)率的基礎(chǔ)上規(guī)定浮動(dòng)費(fèi)率。殊不知現(xiàn)實(shí)生活的復(fù)雜性，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)千差萬別，簡單地分為八類難以真實(shí)反映不同行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)等級，容易造成行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和費(fèi)率繳納上的不匹配，即高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)繳納的費(fèi)率可能偏低，而低風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)繳納的費(fèi)率可能偏高。這在很大程度上降低了費(fèi)率機(jī)制的公平性，打擊用人單位參加工傷保險(xiǎn)和實(shí)施預(yù)防工傷措施的積極性。

另一方面，合理的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制應(yīng)當(dāng)是承載效率價(jià)值的。工傷保險(xiǎn)制度建立之初就是為了讓用人單位和勞動(dòng)者都遠(yuǎn)離訴累，工傷勞動(dòng)者得到應(yīng)有的補(bǔ)償，用人單位也不用花費(fèi)精力去應(yīng)對煩瑣的訴訟。用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)成為實(shí)現(xiàn)這一目的的必要前提，合理的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制更是激發(fā)用人單位盡可能預(yù)防工傷的積極性的重要保證。工傷保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)初衷就是為了更快更好地補(bǔ)償工傷勞動(dòng)者，比此前的民事賠償更為便捷和有效率。如果能制定出合理的費(fèi)率機(jī)制，便能讓工傷保險(xiǎn)制度更為有效，用人單位愿意為了自己所處行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)程度買單，勞動(dòng)者也能在發(fā)生工傷后得到相應(yīng)的補(bǔ)償。但是，現(xiàn)行費(fèi)率機(jī)制卻過于粗糙，難以真正區(qū)分不同行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)程度，用人單位所繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)與其所屬行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)程度并不是精確對應(yīng)的。這將對用人單位參加工傷保險(xiǎn)以及實(shí)施工傷預(yù)防措施有一定消極影響，導(dǎo)致一部分勞動(dòng)者在發(fā)生工傷后難以快速有效得到補(bǔ)償，影響工傷保險(xiǎn)制度的效率。

2.3 工傷預(yù)防費(fèi)提取和使用不合理

工傷保險(xiǎn)基金中有直接進(jìn)行工傷預(yù)防的一部分費(fèi)用，但卻并不盡如人意。隨著近年來在工傷預(yù)防方面的試點(diǎn)改革，工傷保險(xiǎn)基金開始逐漸對預(yù)防有所投入，但總體來看還不夠樂觀。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2012 年至2016 年，每年工傷預(yù)防的費(fèi)用在保險(xiǎn)基金支出中所占比例不到1%。更為甚者，這一比例還有所下降，2012 年用于工傷預(yù)防的費(fèi)用在基金中占了0.93%，2013 年為0.47%，2014 年為0.6%，2015 年為0.46%，到了2016年僅占0.37%[11]。目前，《工傷保險(xiǎn)條例》中對工傷預(yù)防投入的規(guī)定主要是工傷預(yù)防費(fèi)，其主要的用途是工傷預(yù)防的培訓(xùn)和宣傳。雖然人力資源和社會(huì)保障部等部門于2017 年發(fā)布了有關(guān)工傷預(yù)防費(fèi)的辦法，但該辦法只是總體上規(guī)定了工傷預(yù)防費(fèi)的提取比例和用途等方面á ，缺乏實(shí)際的可操作性，很難落到實(shí)處。以工傷預(yù)防費(fèi)的用途來說，規(guī)定其用于培訓(xùn)和宣傳，但沒有具體說明培訓(xùn)和宣傳所需花費(fèi)比例為何、工傷預(yù)防的培訓(xùn)和宣傳如何進(jìn)行等，很容易流于形式，不能真正起到預(yù)防工傷的作用。如果只是做表面功夫，不真正將工傷預(yù)防的工作做扎實(shí)，用人單位將會(huì)是敷衍了事，工傷預(yù)防制度難以真正完善起來。

2.4 工傷保險(xiǎn)待遇安排有負(fù)向激勵(lì)作用

我國現(xiàn)行的工傷保險(xiǎn)待遇并非完全由工傷保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)，用人單位也需要負(fù)擔(dān)一部分。用人單位負(fù)擔(dān)的部分包括停工留薪期間的待遇、五至六級的傷殘津貼、一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金等待遇項(xiàng)目。也許制度設(shè)計(jì)的初衷是讓用人單位承擔(dān)部分責(zé)任，以提高用人單位的工傷預(yù)防意識(shí)，并在出現(xiàn)工傷事故后能夠更為積極地配合調(diào)查。但這卻與工傷保險(xiǎn)制度本身的設(shè)計(jì)理念是相違背的，并不能很好地轉(zhuǎn)移用人單位的用工風(fēng)險(xiǎn)[12] 。在實(shí)際操作中，部分用人單位鋌而走險(xiǎn)，進(jìn)行利益博弈?？紤]到自己為勞動(dòng)者參加工傷保險(xiǎn)后仍要負(fù)擔(dān)相關(guān)的費(fèi)用，這部分用人單位就不繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，此時(shí)如果不發(fā)生工傷，對用人單位而言還可算作成本的降低和負(fù)擔(dān)的減輕，似乎還實(shí)現(xiàn)了其與勞動(dòng)者之間的“雙贏”。但此種情況下，如果發(fā)生工傷，對用人單位而言則是“殺敵一千自損八百”，對工傷勞動(dòng)者而言拿到工傷賠償就增加了難度。這部分用人單位連參保積極性都沒有，又何談進(jìn)行工傷預(yù)防呢？

此外，我國工傷保險(xiǎn)待遇中，一次性待遇（含一次性傷殘補(bǔ)助金、一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金、一次性工亡補(bǔ)助金，以下統(tǒng)稱“一次性待遇”）在工傷保險(xiǎn)基金之中的總支出比例從2012 年的47.11% 上升到2016 年的51.03%[8]，已經(jīng)完全占據(jù)了基金支出的半壁江山。如此高的比例影響了工傷保險(xiǎn)基金的平衡，從而制約了大部分統(tǒng)籌地區(qū)進(jìn)行工傷預(yù)防和康復(fù)[8]，對目前本就問題重重的工傷預(yù)防和康復(fù)體系建設(shè)來說是雪上加霜?？傮w而言，我國現(xiàn)在的工傷保險(xiǎn)待遇對工傷預(yù)防而言就是一種負(fù)向激勵(lì)。

2.5 工傷保險(xiǎn)制度的獎(jiǎng)懲作用未充分發(fā)揮

《試行辦法》第四十一條à 曾規(guī)定過獎(jiǎng)勵(lì)制度，將一部分工傷保險(xiǎn)費(fèi)返還給工傷發(fā)生率低的企業(yè)，以用于安全生產(chǎn)。該制度在當(dāng)時(shí)的實(shí)踐中得以運(yùn)用，大部分地區(qū)都實(shí)行了該返還制度，規(guī)定了返還的工傷保險(xiǎn)費(fèi)的使用范圍，真正將其用于工傷預(yù)防。不過這一制度只是曇花一現(xiàn)，在之后的《工傷保險(xiǎn)條例》中，這一制度并未得到保留。但實(shí)際上這一制度具有預(yù)防工傷的作用，具有存在的合理性。

工傷保險(xiǎn)制度的懲罰措施及其現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，用人單位未參加工傷保險(xiǎn)的，需要補(bǔ)繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)用，并按規(guī)定繳納一定滯納金，逾期仍不繳納的需要繳納罰款á 即使有這一懲罰性規(guī)定，但依然有部分用人單位選擇不參加工傷保險(xiǎn)，這在本質(zhì)上是存在工傷事故不會(huì)發(fā)生在自己單位的僥幸心理。截至2023 年12 月底，我國工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)約為3.02 億人，但我國的就業(yè)人口約為7.4億? ，這樣一對比就可以看出仍有很大一部分用人單位仍未參加工傷保險(xiǎn)，這部分用人單位在工傷預(yù)防方面的意識(shí)很大程度上也是很低的。這說明目前對于未參保用人單位的懲罰力度是不夠的，不足以發(fā)揮出震懾作用。第二，用人單位違反《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》所規(guī)定的義務(wù)，將被相關(guān)機(jī)構(gòu)處罰? 。當(dāng)用人單位違反前述法律的安全保障和防治義務(wù)時(shí)，將被處以一定的罰款。但是該罰款只是為罰款而罰款，直接轉(zhuǎn)入了財(cái)政賬戶，雖然具有一定警示作用，卻未起到安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治的積極作用，容易導(dǎo)致相關(guān)部門濫設(shè)、濫用行政罰款的情況發(fā)生[3]218 219。第三，與前述獎(jiǎng)勵(lì)制度相呼應(yīng)，對于工傷發(fā)生率過高的用人單位，適當(dāng)提高工傷保險(xiǎn)費(fèi)率，以督促其加強(qiáng)工傷預(yù)防。最后一個(gè)方面的內(nèi)容和前述工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制有關(guān)，在此不再闡述。

2.6 相關(guān)職能機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)分散

近年來，我國雖然一直都在強(qiáng)調(diào)要建立預(yù)防、康復(fù)和補(bǔ)償三位一體的工傷保險(xiǎn)制度，但在相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)分配上卻一直沒有實(shí)質(zhì)上的進(jìn)展。典型的例子是2010 年修改《工傷保險(xiǎn)條例》時(shí)，征求意見稿對第四條進(jìn)行的修改à ，實(shí)質(zhì)上是讓勞動(dòng)保障行政部門去關(guān)注事故發(fā)生的原因和規(guī)律，以期更好地進(jìn)行工傷預(yù)防和事故防范，保護(hù)勞動(dòng)者。其出發(fā)點(diǎn)是好的，但是卻和同為行政法規(guī)的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（以下簡稱《事故處理?xiàng)l例》）的相關(guān)規(guī)定有所矛盾。這主要體現(xiàn)在，上述規(guī)定與《事故處理?xiàng)l例》對事故報(bào)告的時(shí)限、調(diào)查取證的安排等規(guī)定á 是不一致的。這背后反映了在立法過程中，勞動(dòng)保障行政部門與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門各自為政、缺乏協(xié)調(diào)一致[13] 。部門之間在同一事項(xiàng)上的不一致，不僅會(huì)導(dǎo)致在實(shí)際操作中政出多門、職能不清、效率低下等問題，也會(huì)讓用人單位在具體執(zhí)行中無所適從或者需要應(yīng)付多頭而負(fù)擔(dān)過重。立法機(jī)關(guān)可能是意識(shí)到這一問題，在最后頒行的《工傷保險(xiǎn)條例》中并未保留上述修改意見。但是在工傷事故和職業(yè)病的預(yù)防工作中，相關(guān)部門職能不清的問題依然是存在的。

上述問題可追溯至1998 年，從那時(shí)起，我國勞動(dòng)安全衛(wèi)生管理工作就被分割開來，形成各自為政的局面。具體來說，安全生產(chǎn)管理工作最初歸國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)，后來到了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，現(xiàn)在歸到了應(yīng)急管理部；職業(yè)病防治最初劃至國家衛(wèi)生部，現(xiàn)在由國家衛(wèi)生健康委員會(huì)負(fù)責(zé)；工傷保險(xiǎn)和女職工勞動(dòng)保護(hù)留在了勞動(dòng)保障行政部門，也就是如今的人力資源和社會(huì)保障部。由此，勞動(dòng)安全與勞動(dòng)衛(wèi)生工作的主管部門被截然分開，工傷保險(xiǎn)主管部門與勞動(dòng)安全、衛(wèi)生主管部門也分而治之，使得工傷保險(xiǎn)主管部門缺乏安全技術(shù)支撐，工傷保險(xiǎn)無自我能動(dòng)功能，很難為企業(yè)提供技術(shù)支撐，工傷保險(xiǎn)在事故預(yù)防上稍顯乏力。加上我國工傷保險(xiǎn)制度尚未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，各地分而治之，導(dǎo)致部分地方的基金結(jié)余較多，但投入事故預(yù)防和安全生產(chǎn)工作上的基金很少[14] 。

3 我國工傷預(yù)防制度的完善路徑

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，80% 以上的工傷事故來源于人為原因[15]。故大部分工傷事故是可以通過預(yù)防手段避免。因此，通過完善工傷預(yù)防制度來降低工傷發(fā)生率，不失為一種有益的辦法。但我國工傷預(yù)防制度存在諸多不足，需要有針對性地進(jìn)行完善和強(qiáng)化。這就首先要堅(jiān)持工傷預(yù)防優(yōu)先的理念，在具體制度中貫徹這一理念；在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前不同行業(yè)工傷風(fēng)險(xiǎn)的變化和工傷發(fā)生率等因素，完善工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制，發(fā)揮費(fèi)率的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用；優(yōu)化工傷預(yù)防費(fèi)的提取和使用規(guī)定，并加強(qiáng)對預(yù)防費(fèi)的監(jiān)督檢查，確保預(yù)防費(fèi)能安全、有效地使用；改革工傷保險(xiǎn)待遇制度，完全由工傷保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)工傷保險(xiǎn)待遇支出，并且減少一次性待遇項(xiàng)目，優(yōu)化待遇項(xiàng)目組合；重新構(gòu)建針對工傷預(yù)防的獎(jiǎng)懲條款，對用人單位的參保、工傷預(yù)防等事項(xiàng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，做到有獎(jiǎng)有懲，激勵(lì)用人單位為勞動(dòng)者提供更加安全的工作環(huán)境；考慮到我國工傷保險(xiǎn)、安全生產(chǎn)和職業(yè)衛(wèi)生歸屬于不同部門負(fù)責(zé)，在具體實(shí)踐中需要注意加強(qiáng)不同部門之間的協(xié)作，注重工傷預(yù)防與安全生產(chǎn)、職業(yè)病防治的銜接，實(shí)現(xiàn)工傷預(yù)防管理體制高效運(yùn)行。

3.1 堅(jiān)持工傷預(yù)防優(yōu)先的理念

法律理念奠定法律制度的基礎(chǔ)。從工傷保險(xiǎn)制度建立至今，只注重待遇補(bǔ)償已成為過去時(shí)，預(yù)防、康復(fù)和補(bǔ)償三位一體的制度體系已經(jīng)成為如今發(fā)展的主流。其中，充分發(fā)揮工傷預(yù)防制度的作用，是工傷保險(xiǎn)制度走向成熟的重要標(biāo)志[16 17]。預(yù)防制度作為一種事先機(jī)制，有治本的效果：不僅能更有效地控制工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生，進(jìn)而減少工傷康復(fù)和補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用；而且也能間接緩解勞動(dòng)者對發(fā)生工傷的擔(dān)憂和壓力，尤其是從事風(fēng)險(xiǎn)程度較大工作的勞動(dòng)者，從而使其在工作中更加投入，促進(jìn)勞動(dòng)生產(chǎn)。故需要堅(jiān)持工傷預(yù)防優(yōu)先的理念。

在具體制度設(shè)計(jì)上，工傷的預(yù)防必須結(jié)合本國國情，需要通過具體的工傷預(yù)防制度內(nèi)容落到實(shí)處。當(dāng)前我國工傷預(yù)防制度的內(nèi)容主要規(guī)定在《工傷保險(xiǎn)條例》中。但《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為《工傷保險(xiǎn)條例》的上位法，對工傷保險(xiǎn)的原則性問題并沒有進(jìn)行規(guī)定。有學(xué)者就指出，《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)將實(shí)踐中較為成熟的做法以及形成的共識(shí)寫進(jìn)去[12]。因此，工傷保險(xiǎn)制度的“預(yù)防、康復(fù)、補(bǔ)償”三位一體制度體系也應(yīng)當(dāng)寫入《社會(huì)保險(xiǎn)法》，以進(jìn)一步堅(jiān)持工傷預(yù)防優(yōu)先的理念。

3.2 完善工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制

我國目前的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率雖然堅(jiān)持行業(yè)差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率相結(jié)合，但在具體費(fèi)率設(shè)計(jì)上過于粗糙，不能很好發(fā)揮費(fèi)率機(jī)制的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用。首先，目前的行業(yè)差別費(fèi)率沒有準(zhǔn)確反映出不同行業(yè)之間的風(fēng)險(xiǎn)差異和現(xiàn)實(shí)生活中的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性，行業(yè)之間費(fèi)率差別不是很大，高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)費(fèi)率偏低。對此，不能簡單地照搬《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》所確定的行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該按照行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行行業(yè)細(xì)分，將保險(xiǎn)費(fèi)率與行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相對應(yīng)，該高要高，該低要低。其次，僅通過行業(yè)差別費(fèi)率來激勵(lì)用人單位做事故預(yù)防工作，效果非常有限，因此就需要將浮動(dòng)費(fèi)率與用人單位的生產(chǎn)安全狀況有機(jī)聯(lián)系起來，切實(shí)發(fā)揮其杠桿調(diào)節(jié)作用，以提高用人單位安全防范意識(shí)，促進(jìn)用人單位進(jìn)行安全生產(chǎn)。目前的浮動(dòng)費(fèi)率浮動(dòng)程度有限，即使結(jié)合行業(yè)差別費(fèi)率，費(fèi)率之間總體差別也不大，沒有反映出浮動(dòng)費(fèi)率本身的調(diào)節(jié)作用?？紤]到雖處于同一行業(yè)，但不同企業(yè)的工傷發(fā)生率、安全衛(wèi)生措施等情況會(huì)并不完全一致這一情況，需要科學(xué)地設(shè)計(jì)浮動(dòng)費(fèi)率。通過浮動(dòng)費(fèi)率拉開繳費(fèi)差距，對工傷發(fā)生率較高的企業(yè)向上進(jìn)行費(fèi)率浮動(dòng)，對工傷發(fā)生率少、安全衛(wèi)生措施完善的企業(yè)向下進(jìn)行費(fèi)率浮動(dòng)，促使企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)管理和工傷預(yù)防。

3.3 優(yōu)化工傷預(yù)防費(fèi)提取和使用規(guī)定

最直接的工傷預(yù)防手段便是進(jìn)行資金支持，即在工傷預(yù)防基金中提取工傷預(yù)防費(fèi)，專項(xiàng)用于工傷預(yù)防工作。目前，我國工傷保險(xiǎn)基金有大量結(jié)余，說明“以支定收，收支平衡”的原則并沒有得到很好貫徹落實(shí)[18]。目前工傷預(yù)防費(fèi)的提取上限為3%，稍顯不足。而從域外發(fā)達(dá)國家的情況看，工傷預(yù)防費(fèi)占到了工傷保險(xiǎn)基金中的5% 10%[19]。當(dāng)前，我國工傷預(yù)防工作剛剛起步，在保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的同時(shí)，可參照國際上普遍不高于10% 的提取率，適當(dāng)提高目前的最低標(biāo)準(zhǔn)。由于工傷保險(xiǎn)尚未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，各地工傷保險(xiǎn)基金結(jié)余、工傷發(fā)生率、企業(yè)安全生產(chǎn)狀況等都有所不同，統(tǒng)籌地區(qū)可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。值得注意的是，雖然我國工傷保險(xiǎn)基金結(jié)余量大，但在調(diào)整工傷預(yù)防費(fèi)提取比例時(shí)不能只作短期的制度安排，要從長遠(yuǎn)發(fā)展角度規(guī)定合理的工傷預(yù)防費(fèi)提取比例[20]。

目前，工傷預(yù)防費(fèi)的主要用途是工傷預(yù)防的宣傳和培訓(xùn)，用途比較單一。工傷預(yù)防費(fèi)“取之于用人單位，用之于用人單位”，除了進(jìn)行宣傳和培訓(xùn)，可以適當(dāng)擴(kuò)大其用途，如對用人單位進(jìn)行安全生產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)、技術(shù)革新、加強(qiáng)對生產(chǎn)設(shè)備進(jìn)行檢測檢驗(yàn)、開展職業(yè)體檢、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估、開展預(yù)防方面的科研活動(dòng)等。對此，廣東省就有相應(yīng)做法，工傷預(yù)防費(fèi)的用途不限于培訓(xùn)和宣傳，還用于邀請專家開展相關(guān)項(xiàng)目研究、咨詢指導(dǎo)和專題調(diào)研活動(dòng)，對預(yù)防性職業(yè)健康體檢進(jìn)行補(bǔ)助，對用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)評估等à 。

3.4 優(yōu)化工傷保險(xiǎn)待遇的相關(guān)規(guī)定

為了更好實(shí)現(xiàn)工傷預(yù)防的目標(biāo)，需要從如下兩個(gè)方面優(yōu)化工傷保險(xiǎn)待遇的相關(guān)規(guī)定，一是需要明確工傷保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)完全由工傷保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)，二是限制一次性待遇的支付。

在我國，用人單位即使繳納了工傷保險(xiǎn)費(fèi)，在發(fā)生工傷后，也需要支付部分工傷保險(xiǎn)待遇。這可能出于如下兩項(xiàng)理由：第一，讓用人單位承擔(dān)部分賠償責(zé)任，以達(dá)到讓用人單位提高工傷預(yù)防意識(shí)的目的。但如果是這樣的邏輯，侵權(quán)法的激勵(lì)作用也許會(huì)更勝一籌，歷史何必選擇工傷保險(xiǎn)制度來解決工傷問題呢？第二，這樣做可以減輕工傷保險(xiǎn)基金的壓力和負(fù)擔(dān)的責(zé)任，從而有助于降低工傷保險(xiǎn)費(fèi)率，這與我國目前追求的低費(fèi)率à 目標(biāo)在某種程度上是契合的[21] 。但是一味降低工傷保險(xiǎn)費(fèi)率并不是可持續(xù)的措施，因?yàn)槠鋼p害了工傷保險(xiǎn)基金支付能力[21]，不利于工傷保險(xiǎn)制度的持續(xù)健康發(fā)展。因此，上述讓用人單位承擔(dān)部分工傷保險(xiǎn)待遇的兩個(gè)理由并不成立，待遇的負(fù)擔(dān)主體應(yīng)當(dāng)回歸工傷保險(xiǎn)制度的正常情況，即讓工傷保險(xiǎn)基金進(jìn)行負(fù)擔(dān)。

一次性待遇中，除了工傷保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)的三項(xiàng)，還有用人單位負(fù)擔(dān)的一次性工傷就業(yè)補(bǔ)助金。如前所述，前三項(xiàng)一次性待遇已經(jīng)在工傷保險(xiǎn)基金支出范圍中占了一半以上的比例。一次性傷殘補(bǔ)助金是以本人工資為基礎(chǔ)，工傷級別不同，所獲得的金額不同?，F(xiàn)實(shí)中，用人單位往往為了降低成本，并不是完全按照勞動(dòng)者實(shí)際所得的工資繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，這就會(huì)導(dǎo)致一次性傷殘補(bǔ)助金的實(shí)際替代率下降。不僅如此，對于工傷嚴(yán)重的勞動(dòng)者而言，一次性傷殘補(bǔ)助金可能只是杯水車薪，無法真正解決其可能需要的輔助器具、護(hù)理等需求。一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金和一次性就業(yè)補(bǔ)助金也存在同樣的問題。目前關(guān)于這兩者的具體規(guī)定，散見于地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章當(dāng)中。由于兩者均是一次性進(jìn)行給付，未考慮勞動(dòng)者今后工傷復(fù)發(fā)和長久生存問題，這樣的制度安排可能引發(fā)一定道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇：對于工傷復(fù)發(fā)可能性較大的勞動(dòng)者而言，其可能就會(huì)選擇不結(jié)束勞動(dòng)關(guān)系，繼續(xù)由工傷保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)相關(guān)醫(yī)療費(fèi)用；而復(fù)發(fā)性較小或者年齡較大的勞動(dòng)者，就會(huì)選擇這兩項(xiàng)一次性待遇[8]。故為了實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)基金的平衡和真正落實(shí)工傷預(yù)防，需要限制一次性待遇的支付。

3.5 重新構(gòu)建工傷保險(xiǎn)制度的獎(jiǎng)懲條款

合理利用獎(jiǎng)懲制度，可以更好實(shí)現(xiàn)工傷預(yù)防制度的作用。前文已經(jīng)提及，《試行辦法》曾經(jīng)對工傷發(fā)生率低的用人單位實(shí)施保費(fèi)返還的舉措，以獎(jiǎng)勵(lì)這些用人單位，這不失為一種較為合理的獎(jiǎng)勵(lì)條款。用人單位如果未發(fā)生工傷，或者其工傷發(fā)生率低于本行業(yè)的平均水平，可以對其適當(dāng)返還一定比例的保費(fèi)并專項(xiàng)用于工傷預(yù)防。該制度雖然起到了一定的工傷預(yù)防作用，但在之后的《工傷保險(xiǎn)條例》中未得到保留。筆者認(rèn)為，工傷保險(xiǎn)制度的制度體系是預(yù)防、康復(fù)和補(bǔ)償三位一體，工傷保險(xiǎn)基金的支付范圍不能僅限于補(bǔ)償，預(yù)防和康復(fù)也需要一定的資金支持；雖然我國的工傷發(fā)生率較高，但前文也提到，目前工傷保險(xiǎn)基金結(jié)余量較大，合理使用基金以達(dá)到工傷預(yù)防目的不失為一明智之舉；工傷預(yù)防制度不僅需要合理的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制，也需要獎(jiǎng)懲制度等來配合實(shí)施，以便更好達(dá)到預(yù)防工傷的目的。這一做法實(shí)質(zhì)上是增加了對工傷預(yù)防的投入，而且沒有讓用人單位承擔(dān)額外的費(fèi)用，能夠較為有效地促進(jìn)用人單位進(jìn)行工傷事故和職業(yè)病的預(yù)防?！对囆修k法》當(dāng)初規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)制度放在今天也未過時(shí)。要注意的是，這一獎(jiǎng)勵(lì)條款適用前提是用人單位按期足額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。

完善對用人單位履行義務(wù)（參保、預(yù)防工傷等）情況的懲罰制度，提高用人單位的違法成本，為用人單位開展工傷預(yù)防提供指引。如德國，既有國家層面的勞動(dòng)保護(hù)制度框架，又有行業(yè)公會(huì)層面的具體法規(guī)，法律法規(guī)較為細(xì)致和完善，能夠?qū)τ萌藛挝宦男泄A(yù)防的相關(guān)義務(wù)起到很好的震懾作用。目前，我國工傷保險(xiǎn)制度的懲罰條款稍顯遜色。例如，針對用人單位未參加工傷保險(xiǎn)的情況，現(xiàn)行制度的懲罰措施是對用人單位進(jìn)行罰款。但目前參保率依然處于較低的水平，這說明這樣的懲罰措施并沒有起到很好的作用。在沒有參保的用人單位中，很大部分都是購買了商業(yè)保險(xiǎn)。而商業(yè)保險(xiǎn)相較工傷保險(xiǎn)而言具有營利性，如果放任這樣的做法，工傷保險(xiǎn)的作用很有可能被商業(yè)保險(xiǎn)所取代。故目前應(yīng)當(dāng)加大懲罰力度，提高用人單位參加工傷保險(xiǎn)的積極性，更好地保障勞動(dòng)者權(quán)益。此外，當(dāng)用人單位違反《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》等法律法規(guī)的安全保障和防治義務(wù)時(shí)，將被處以一定的罰款。但目前罰款僅是轉(zhuǎn)入了財(cái)政賬戶，如果能將上述行政罰款轉(zhuǎn)入工傷保險(xiǎn)基金賬戶，用于工傷預(yù)防，讓其發(fā)揮安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治的積極作用，將不失為一種明智的做法。通過合理有效的獎(jiǎng)懲制度，工傷預(yù)防制度的作用才能得到更好地發(fā)揮。

3.6 注重工傷預(yù)防與安全生產(chǎn)、職業(yè)病防治的銜接

工傷預(yù)防不僅涉及工傷保險(xiǎn)制度，還與安全生產(chǎn)、職業(yè)病防治有著千絲萬縷的關(guān)系。在強(qiáng)化工傷預(yù)防制度的同時(shí)，加強(qiáng)與安全生產(chǎn)、職業(yè)病防治的銜接能將工傷預(yù)防的作用最大化。這需要在整合《工傷保險(xiǎn)條例》《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》等相關(guān)法律法規(guī)中涉及預(yù)防工傷的內(nèi)容基礎(chǔ)上，從職能機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)劃分問題和用人單位履行安全生產(chǎn)、職業(yè)病防治義務(wù)兩方面入手。

目前，在我國的行政體制中，安全監(jiān)督管理部門主要負(fù)責(zé)事故調(diào)查、分析、處罰等安全生產(chǎn)方面的事項(xiàng)；衛(wèi)生部門則負(fù)責(zé)職業(yè)病防治工作；工傷保險(xiǎn)主管部門主要負(fù)責(zé)工傷認(rèn)定、給付待遇、職業(yè)康復(fù)、工傷預(yù)防等工作。各部門分而治之，在涉及工傷預(yù)防工作時(shí)，部門之間權(quán)責(zé)交叉，容易導(dǎo)致具體實(shí)踐中工傷預(yù)防工作的效率大打折扣。各部門不僅人力、物力等資源是有限的，而且在日常工作中所積累的大量信息、數(shù)據(jù)，因職責(zé)分散很難得到統(tǒng)一管理和整合利用。加上我國倡導(dǎo)的是“大安全”理念，職業(yè)安全和職業(yè)健康幾乎被淹沒到“大安全”之中，工傷預(yù)防工作的開展和成效因此受到很大影響。因此，要加強(qiáng)預(yù)防工傷與安全生產(chǎn)、職業(yè)病防治的銜接，強(qiáng)化工傷預(yù)防方面的管理效能，就應(yīng)當(dāng)明確專門負(fù)責(zé)工傷預(yù)防和健康安全管理的機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)其與工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。一方面，可以將用人單位所繳費(fèi)用的一部分，專門用于進(jìn)行工傷預(yù)防和健康安全管理執(zhí)法，由工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將這筆費(fèi)用劃撥給相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)；另一方面，加強(qiáng)工傷事故和職業(yè)病方面的數(shù)據(jù)整理和交換，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將在執(zhí)法過程中的相關(guān)數(shù)據(jù)整合好交給工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，后者可以將此作為降低用人單位工傷保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)[22]。由此真正實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)工傷預(yù)防落實(shí)到實(shí)處。《五年行動(dòng)計(jì)劃》提到要“建立完善工傷預(yù)防聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”，不失為實(shí)現(xiàn)此項(xiàng)舉措的良好契機(jī)。

《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》兩部法律分別規(guī)定了用人單位在工傷事故和職業(yè)病預(yù)防方面的義務(wù)，以及不履行相關(guān)義務(wù)所要負(fù)的法律責(zé)任，對用人單位有一定的震懾作用。但由于職能機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)劃分，用人單位的這些義務(wù)與工傷預(yù)防制度本身沒有很好銜接起來。西班牙的工傷保險(xiǎn)制度規(guī)定，若雇主違反安全法規(guī)，將被征收附加費(fèi)。因其不能通過繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，必須由雇主另行繳納，而且獨(dú)立于因違反安全法規(guī)而要負(fù)的其他法律責(zé)任，故是一種懲罰性舉措。隨著工傷保險(xiǎn)制度的改革，其適用范圍也隨之?dāng)U大，不僅適用于雇主違反關(guān)于特定安全設(shè)備的某些具體規(guī)則，而且還適用于雇主不遵守工業(yè)安全和衛(wèi)生健康標(biāo)準(zhǔn)的情形[23] 。我國可以借鑒這一制度經(jīng)驗(yàn)，將用人單位履行工傷事故和職業(yè)病預(yù)防方面的義務(wù)與工傷預(yù)防制度相結(jié)合，在工傷保險(xiǎn)制度中加入如下規(guī)定：用人單位應(yīng)當(dāng)履行工傷事故和職業(yè)病預(yù)防方面的義務(wù)，若有違反，按照前述兩部法律的規(guī)定予以處罰。

4 結(jié)語

完善的工傷保險(xiǎn)制度體系理應(yīng)涵蓋預(yù)防、康復(fù)和補(bǔ)償三大部分。對勞動(dòng)者的最好保護(hù)不應(yīng)僅是完善的賠償制度，而應(yīng)該更多關(guān)注工傷預(yù)防制度。但目前我國工傷預(yù)防制度還存在一些問題，需要進(jìn)行相應(yīng)完善。對此，首先需要樹立預(yù)防優(yōu)先的理念，再將理念與具體制度和實(shí)踐相結(jié)合。從收支兩端入手完善我國目前的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制和工傷預(yù)防費(fèi)制度，完善工傷保險(xiǎn)待遇的制度安排，針對用人單位建立合理的獎(jiǎng)懲制度?？紤]到對工傷的預(yù)防并不是僅靠工傷保險(xiǎn)制度，故需要注重工傷預(yù)防與安全生產(chǎn)、職業(yè)病防治的銜接，做好相關(guān)主管部門職能上的劃分以及《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》兩部法律的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理體制的高效性。

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編輯：王瑋

基金項(xiàng)目：2024 年度重慶市教委人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“新業(yè)態(tài)從業(yè)人員勞動(dòng)權(quán)益保障機(jī)制研究”（24SKGH004）；西南政法大學(xué)2023 年度學(xué)生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)與工傷保險(xiǎn)的銜接機(jī)制研究”（2023XZXS 015）。