● 魏紅梅 鐘志偉

一、問(wèn)題的提出

縣域普通高中作為縣域基礎(chǔ)教育的龍頭，對(duì)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。［1］但受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速和高中教育公共政策失衡的影響，縣域普通高中優(yōu)秀教師、學(xué)生流失嚴(yán)重，辦學(xué)資源和水平與城區(qū)普通高中相比愈顯落后，呈現(xiàn)“縣中塌陷”局面。為推進(jìn)縣域普通高中振興發(fā)展，整體提升辦學(xué)水平，2021 年，教育部等九部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“縣中振興”計(jì)劃），從“深化招生管理改革、加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)、改善辦學(xué)薄弱環(huán)節(jié)、提高教育教學(xué)質(zhì)量”等關(guān)鍵問(wèn)題入手，［2］為著力解決縣中發(fā)展桎梏、全面改善辦學(xué)條件和提升教育教學(xué)質(zhì)量制訂了發(fā)展方案。

隨著“縣中振興”計(jì)劃的推進(jìn)，縣中問(wèn)題引起了學(xué)界的高度關(guān)注。已有研究主要集中在三個(gè)方面：一是“縣中困境”的主要表征。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前縣中辦學(xué)格局等級(jí)層次分明；教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全，部分地區(qū)縣中辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)；［3］學(xué)校內(nèi)部教育改革發(fā)展專(zhuān)業(yè)力量十分薄弱，育人能力式微等，［4］從而導(dǎo)致縣中尖子生生源、骨干教師不斷流失，重點(diǎn)大學(xué)升學(xué)率急劇下滑。［5］二是“縣中塌陷”的形成機(jī)理。學(xué)界認(rèn)為，縣中由盛轉(zhuǎn)衰其核心原因在于組織外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化，而縣中內(nèi)部資源轉(zhuǎn)化能力不但沒(méi)有適應(yīng)變化而加強(qiáng)，反而還被削弱。［6］所以，“縣中塌陷”的根本原因既有城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)、普通高中校際發(fā)展不均衡、招生競(jìng)爭(zhēng)激烈等客觀因素，又有教育期待過(guò)高、評(píng)價(jià)目標(biāo)偏差等主觀因素。［7］三是“縣中振興”的對(duì)策路徑。有學(xué)者基于資源依賴(lài)?yán)碚撎岢觥翱h中振興”要優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和教育制度環(huán)境，切實(shí)提升縣中內(nèi)部資源轉(zhuǎn)化能力；［8］有學(xué)者從治理的角度，提出縣（區(qū)）普通高中高質(zhì)量發(fā)展需要從樹(shù)立正確的縣中發(fā)展觀、鼓勵(lì)學(xué)校特色發(fā)展、依托第三方監(jiān)督和構(gòu)建良好教育生態(tài)等方面協(xié)同治理等。［9］

可見(jiàn)，學(xué)界對(duì)“縣中問(wèn)題”的研究更傾向于以理論思辨的范式探討“縣中塌陷”的發(fā)生機(jī)制和“縣中振興”對(duì)策建議，鮮少關(guān)注到“縣中振興”計(jì)劃的政策本身與執(zhí)行過(guò)程。政策執(zhí)行是將政策設(shè)計(jì)理念轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果的過(guò)程，其有效與否關(guān)系政策本身的成敗。政策執(zhí)行作為一個(gè)系統(tǒng)交織、要素交互的復(fù)雜漸進(jìn)過(guò)程，涉及政策文本、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、執(zhí)行環(huán)境等多方的利益博弈，需從高位對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)整規(guī)劃?；诖耍狙芯繉⒔柚访芩拐邎?zhí)行過(guò)程模型，結(jié)合M省“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行的實(shí)際情況，從政策視角出發(fā)，剖析“縣中振興”計(jì)劃的執(zhí)行困境及形成邏輯，進(jìn)而提出有針對(duì)性、可行性的優(yōu)化路徑，以期為“縣中振興”計(jì)劃的有效執(zhí)行略供鏡鑒。

二、“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行的調(diào)查設(shè)計(jì)

（一）理論基礎(chǔ)與框架

自20 世紀(jì)70 年代初，學(xué)界開(kāi)始關(guān)注政策執(zhí)行，形成了自上而下的政策制定者偏向、自下而上的多元行動(dòng)者追求以及政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的鏈接互動(dòng)的整合關(guān)系三種政策執(zhí)行研究途徑，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起不同的政策執(zhí)行模型。［10］［11］其中，由史密斯（T.B.Smith）創(chuàng)建的政策執(zhí)行過(guò)程模型是一個(gè)具有代表性且被廣泛應(yīng)用在公共政策領(lǐng)域的一種政策執(zhí)行模型。［12］與其他政策執(zhí)行模型相比，該模型充分考慮到政策制定者、政策執(zhí)行者、目標(biāo)群體以及環(huán)境因素之間的互動(dòng)關(guān)系。

史密斯認(rèn)為一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行效果主要由以下四個(gè)因素決定：一是理想化政策，即政策目標(biāo)是否切合實(shí)際？政策內(nèi)容是否妥當(dāng)？政策規(guī)定是否明確、可行？二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，指負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的政府及其相關(guān)部門(mén)的執(zhí)行能力和方式；三是目標(biāo)群體，指政策的作用對(duì)象的特征及其對(duì)政策的認(rèn)同與支持程度；四是政策環(huán)境，指那些可能影響政策執(zhí)行或者受政策影響的環(huán)境因素。［13］［14］并且，史密斯認(rèn)為政策執(zhí)行過(guò)程中這四個(gè)要素之間的互動(dòng)可能產(chǎn)生一種張力或者壓力，會(huì)要求政策執(zhí)行者做出相應(yīng)的回應(yīng)和進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幚?，為公共政策的有效?zhí)行提供推力，有可能成為政策優(yōu)化的契機(jī)。［15］借鑒史密斯模型，本文從以上四個(gè)維度來(lái)構(gòu)建“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行框架，以期闡明“縣中振興”計(jì)劃的執(zhí)行過(guò)程。其中，政策文本主要是指“縣中振興”計(jì)劃及具體實(shí)施方案。執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要是指各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)，包括財(cái)政、人社、教育等行政部門(mén)。目標(biāo)群體主要是指縣域公辦高中校長(zhǎng)、教師、家長(zhǎng)和學(xué)生。環(huán)境因素主要是指縣域政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境。如圖1 所示。

圖1 “縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行框架

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源與方法

我國(guó)的政策執(zhí)行基本上遵循自上而下的“壓力傳導(dǎo)”與“激勵(lì)誘導(dǎo)”的政策執(zhí)行鏈條，在教育部等九部門(mén)出臺(tái)“縣中振興”計(jì)劃后，不同省份的地方政府就會(huì)相繼出臺(tái)具體政策予以落實(shí)。鑒于M 省人口眾多，并且省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分，高中教育階段優(yōu)質(zhì)教育資源分布不均衡，符合全國(guó)的總體狀況，以及本次調(diào)查由教育行政部門(mén)發(fā)起，被調(diào)查對(duì)象配合程度較高且抱有較大的政策期望，在M 省實(shí)施問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地走訪與座談具有可行性。因此，本研究以M 省為個(gè)案來(lái)分析“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程，從M 省東北部經(jīng)濟(jì)區(qū)、西北部經(jīng)濟(jì)區(qū)、南部經(jīng)濟(jì)區(qū)以及中部經(jīng)濟(jì)區(qū)四個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)各選取了一個(gè)市作為調(diào)研考察點(diǎn)，具體調(diào)查對(duì)象原則為每個(gè)市選取一個(gè)樣本縣，對(duì)樣本縣所有高中（含農(nóng)村高中）進(jìn)行全樣本調(diào)查，共計(jì)9 所縣中。

2023 年5—6 月，課題組首先將《縣域普通高中基本情況調(diào)查表》發(fā)放給樣本縣教育行政部門(mén)填寫(xiě)，摸清縣域普通高中規(guī)模與布局、學(xué)校生源與師資、學(xué)校經(jīng)費(fèi)保障、教育教學(xué)質(zhì)量等基本運(yùn)行數(shù)據(jù)。然后對(duì)樣本縣中校長(zhǎng)、教師、學(xué)生及家長(zhǎng)分別進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。縣中校長(zhǎng)調(diào)查問(wèn)卷涉及調(diào)查對(duì)象基本信息、招生管理改革、師資隊(duì)伍建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育經(jīng)費(fèi)投入保障、辦學(xué)質(zhì)量以及教育評(píng)價(jià)七個(gè)維度，共計(jì)53 道題目；縣中教師調(diào)查問(wèn)卷涉及調(diào)查對(duì)象基本情況、教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展、教師職稱(chēng)評(píng)聘、職業(yè)流動(dòng)傾向、教師待遇保障以及課堂教學(xué)改革六個(gè)維度，共計(jì)54 道題目；縣中學(xué)生及縣中家長(zhǎng)的調(diào)查問(wèn)卷主要涉及調(diào)查對(duì)象基本信息、對(duì)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施、教學(xué)、管理等方面的滿(mǎn)意度以及其他問(wèn)題三個(gè)維度，縣中學(xué)生調(diào)查問(wèn)卷共計(jì)23 道題目，縣中家長(zhǎng)調(diào)查問(wèn)卷共計(jì)21 道題目。四份調(diào)查問(wèn)卷均進(jìn)行了預(yù)調(diào)查和修訂，具有良好的信效度。本次調(diào)查共回收10671 份有效問(wèn)卷，其中校長(zhǎng)問(wèn)卷26份、教師問(wèn)卷532 份、學(xué)生問(wèn)卷4343 份、家長(zhǎng)問(wèn)卷5770 份。與此同時(shí)，課題組還實(shí)地對(duì)樣本縣中校領(lǐng)導(dǎo)及所在縣人社局、財(cái)政局、編辦、教體局、教師進(jìn)修學(xué)校等相關(guān)行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行結(jié)構(gòu)式座談和非正式訪談?？h中校領(lǐng)導(dǎo)座談提綱與縣中校長(zhǎng)調(diào)查問(wèn)卷涉及的維度相對(duì)應(yīng)，政府行政主管部門(mén)座談提綱的擬定主要涉及縣中招生管理、教師招聘評(píng)聘及福利待遇、教育經(jīng)費(fèi)投入、縣中標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、對(duì)“縣中振興”計(jì)劃的態(tài)度、執(zhí)行“縣中振興”計(jì)劃遇到的困難、改進(jìn)“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行的建議等維度。課題組除了采取上述行動(dòng)，還深入農(nóng)村高中的課堂、食堂、宿舍進(jìn)行走訪調(diào)研，獲取大量現(xiàn)實(shí)的、豐富的一線(xiàn)數(shù)據(jù)和信息，與數(shù)據(jù)調(diào)查、問(wèn)卷調(diào)查及座談互相呼應(yīng)、互為補(bǔ)充，全景化地呈現(xiàn)M 省“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行的現(xiàn)狀。

三、“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境

《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》頒布后，全國(guó)大部分省（自治區(qū)）如廣東、浙江、湖南、廣西、貴州、四川、內(nèi)蒙古等陸續(xù)出臺(tái)了本地區(qū)的“縣中振興”計(jì)劃實(shí)施方案來(lái)積極響應(yīng)上級(jí)政策。但政策的制定并不意味著政策目標(biāo)的達(dá)成?；谑访芩拐邎?zhí)行過(guò)程模型，對(duì)M 省“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“縣中振興”計(jì)劃在政策文本、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、執(zhí)行環(huán)境方面還存在不同程度的執(zhí)行困境。

（一）政策文本：政策模糊化導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差

在史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型中，“理想化政策”是指符合事物發(fā)展規(guī)律、清晰合理、切實(shí)可行的政策，［16］政策愈加明確、完善、合理、可行，政策執(zhí)行成效將愈加明顯，可以說(shuō)政策執(zhí)行成功與否很大程度取決于政策本身的質(zhì)量和水平。通過(guò)M 省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“縣中振興”計(jì)劃政策文本還存以下問(wèn)題。

1.政策目標(biāo)模糊

政策目標(biāo)是指政策主體為解決相關(guān)問(wèn)題而采取政策行為來(lái)達(dá)到的政策目的、指標(biāo)和效果。［17］清晰的政策目標(biāo)表現(xiàn)為有指標(biāo)對(duì)政策目標(biāo)的完成程度進(jìn)行衡量，能為績(jī)效評(píng)估提供具體明確的標(biāo)準(zhǔn)。［18］從政策文本來(lái)看，“縣中振興”計(jì)劃從縣中整體辦學(xué)水平、協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制、毛入學(xué)率、招生管理、校長(zhǎng)教師隊(duì)伍建設(shè)、教育經(jīng)費(fèi)投入保障、辦學(xué)條件改善、教育教學(xué)改革等方面制定了具體目標(biāo)，其中，除了高中階段教育毛入學(xué)率、師生比、班額與規(guī)模、高中生均公用經(jīng)費(fèi)撥款制定了清晰的標(biāo)準(zhǔn)，其他目標(biāo)的預(yù)期完成程度都較為含糊。如在招生管理方面，政策文本提出“堅(jiān)決杜絕違規(guī)跨區(qū)域掐尖招生”。哪些招生行為屬于“違規(guī)”？哪些招生行為屬于“合規(guī)”？“跨區(qū)域”中區(qū)域是指“跨省”“跨市”還是“跨縣”？根據(jù)M 省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分優(yōu)秀學(xué)生源流失早已提前到初中甚至小學(xué)高年級(jí)階段，并且市域內(nèi)的統(tǒng)籌招生又滋生了優(yōu)質(zhì)生源流向市直高中的新問(wèn)題。已有研究表明：目標(biāo)越模糊，組織績(jī)效與管理效率越低。［19］“招生管理”目標(biāo)的模糊性使縣中優(yōu)質(zhì)生源流失問(wèn)題難以得到根本治理。

2.政策工具模糊

政策工具是指政府希望實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，解決政策問(wèn)題所使用的機(jī)制、手段與途徑，［20］完善的政策工具可以減少執(zhí)行主體的行為偏差，提高政策執(zhí)行的效率與質(zhì)量。M 省在縣中“招生管理、師資隊(duì)伍、條件保障、教育教學(xué)質(zhì)量”等四個(gè)方面制訂了相對(duì)應(yīng)的實(shí)施計(jì)劃，但其中關(guān)涉經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件改善、師資隊(duì)伍建設(shè)等需要投入“真金白銀”的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃則缺乏細(xì)則。如在縣中辦學(xué)條件保障方面，計(jì)劃提及“按照國(guó)家和省相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)條件薄弱學(xué)校堅(jiān)持‘一校一案’制訂本地縣中標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程實(shí)施方案，切實(shí)加大地方財(cái)政投入，確保如期完成縣中標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近35%的校長(zhǎng)表示學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)沒(méi)有可按照的“一校一案”實(shí)施方案，近46%的校長(zhǎng)表示并沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)予以支持學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。政策工具的模糊性極大弱化M 省“縣中振興”計(jì)劃實(shí)施方案的執(zhí)行力。

3.政策內(nèi)容模糊

政策內(nèi)容是指政策文本所使用的詞語(yǔ)，準(zhǔn)確清晰的用語(yǔ)可有效減少政策執(zhí)行者的理解偏差，縮小執(zhí)行者對(duì)政策的策略性解讀空間?！翱h中振興”計(jì)劃內(nèi)容也存在一定程度的模糊性，比如在教師激勵(lì)機(jī)制方面，計(jì)劃提及要“適當(dāng)提高中小學(xué)中級(jí)、高級(jí)教師崗位比例，中高級(jí)教師崗位設(shè)置適當(dāng)向縣中傾斜”。［21］但“適當(dāng)”一詞可解讀空間過(guò)大，容易導(dǎo)致政策執(zhí)行不力。調(diào)查顯示，“縣中振興”計(jì)劃頒布后，M 省縣中教師隊(duì)伍職稱(chēng)評(píng)定沒(méi)有任何變化，各級(jí)職稱(chēng)上升空間依然“狹窄”，高級(jí)職稱(chēng)更是“稀有”?？h中教師一級(jí)職稱(chēng)比例最高，占比42.29%；中學(xué)正高級(jí)職稱(chēng)比例最低，只有1.13%，且主要分布在縣域重點(diǎn)中學(xué)，其他縣域內(nèi)高中沒(méi)有正高職稱(chēng)教師。政策內(nèi)容模糊性為政策執(zhí)行者創(chuàng)造較大的執(zhí)行空間，引發(fā)了打折執(zhí)行、形式化執(zhí)行等偏差。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：權(quán)責(zé)不明晰導(dǎo)致政策執(zhí)行力弱

“縣中振興”計(jì)劃的執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要是地方各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)，包括財(cái)政、人社、編辦、教育等行政部門(mén)，為獲得更好的政策執(zhí)行效果，處理好執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的權(quán)責(zé)關(guān)系尤為必要。目前，“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行缺乏明確的責(zé)任主體，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.縱向權(quán)責(zé)不清

“職責(zé)同構(gòu)”是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)縱向設(shè)置的顯著特征，［22］即在縱向職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上，上下對(duì)口，左右對(duì)齊，不同層級(jí)的政府職責(zé)基本相同。這種制度設(shè)置最大的問(wèn)題是不同層級(jí)政府在縱向間的職責(zé)分擔(dān)不清晰?！翱h中振興”計(jì)劃執(zhí)行也是各級(jí)政府通過(guò)層層下達(dá)的方式，最后由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)落實(shí)，“以縣為主”的普通高中教育管理制度使縣級(jí)政府承擔(dān)著縣中教育管理和教育支出的主要責(zé)任，導(dǎo)致縣級(jí)政府責(zé)任過(guò)大，負(fù)擔(dān)過(guò)重。通過(guò)M 省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在教育經(jīng)費(fèi)投入方面，國(guó)家級(jí)、省級(jí)和市級(jí)政府投入比例過(guò)低，其中國(guó)家財(cái)政撥款占11.54%，省級(jí)財(cái)政撥款占7.69%，市級(jí)財(cái)政撥款占0%，其余80.77%全部由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)，致使大多數(shù)縣中處于教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重匱乏狀態(tài)，有34.62%的學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)不能按時(shí)足額撥付到校。由于財(cái)政投入不足，部分縣中在辦學(xué)過(guò)程中通過(guò)各種渠道進(jìn)行融資，當(dāng)前仍處于大金額負(fù)債現(xiàn)狀，且76.92%的學(xué)校表示自己不具備負(fù)債還款能力。當(dāng)縣級(jí)政府責(zé)任過(guò)大，負(fù)擔(dān)過(guò)重，就容易變通執(zhí)行政策，如在縣級(jí)財(cái)政有限的情況下，往往采取“保帥棄車(chē)”的做法，集中全縣資源重點(diǎn)建設(shè)一至兩所高中，進(jìn)一步拉大學(xué)校之間的差距。

2.橫向協(xié)同不足

“縣中振興”需要多主體參與，以協(xié)同方式實(shí)現(xiàn)制度供給和教育資源凝聚?！翱h中振興”計(jì)劃雖然對(duì)教育局、財(cái)政局、人社局等相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行劃分，但部門(mén)間基于自身利益考量，往往在振興縣中上投入有限，加之缺少聯(lián)結(jié)各部門(mén)采取行動(dòng)推進(jìn)縣中振興的機(jī)制與機(jī)構(gòu)，部門(mén)間步調(diào)不一，難以協(xié)同推進(jìn)“縣中振興”計(jì)劃的有效執(zhí)行。計(jì)劃提及“財(cái)政部門(mén)要健全普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制”，“人力資源社會(huì)保障部門(mén)要完善縣中教師待遇保障和激勵(lì)機(jī)制”，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)部門(mén)協(xié)同程度不高。有些縣的財(cái)政局表示本部門(mén)能力有限，不能充分保障縣中教師待遇，希望人社局給予更多支持，而人社局表示教師待遇應(yīng)該主要由財(cái)政局來(lái)保障，兩個(gè)部門(mén)相互推諉責(zé)任，制約部門(mén)間的協(xié)同合作。此外，編辦與教育局在教師編制方面協(xié)同不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分縣中存在教師編制總量不足與結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題，教育局與編辦之間缺乏密切合作，導(dǎo)致教育局未能合理核定教師編制與編辦未能有效管理教師編制。部門(mén)間協(xié)同不足進(jìn)一步加大政策執(zhí)行阻力，弱化政策執(zhí)行力，影響縣中振興目標(biāo)達(dá)成。

（三）目標(biāo)群體：需求未滿(mǎn)足導(dǎo)致政策滿(mǎn)意度低

目標(biāo)群體指對(duì)自身行為模式進(jìn)行調(diào)試來(lái)適應(yīng)政策的強(qiáng)制性的群體。［23］“縣中振興”計(jì)劃的目標(biāo)群體主要為縣中校長(zhǎng)、教師、學(xué)生和家長(zhǎng)。根據(jù)M 省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些群體對(duì)“縣中振興”計(jì)劃并不滿(mǎn)意，多元主體間存在諸多訴求等待解決。

1.縣中校長(zhǎng)對(duì)政策執(zhí)行的認(rèn)可度不高

為提高縣中教育教學(xué)質(zhì)量，“縣中振興”計(jì)劃提出“深化縣中育人方式改革，建立特色辦學(xué)機(jī)制”。在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)縣域普通高中，特別是辦學(xué)條件相對(duì)落后的學(xué)校對(duì)學(xué)校特色辦學(xué)并不太重視。由于學(xué)校日常的辦學(xué)已經(jīng)存在不少困難和問(wèn)題，要保證學(xué)校自身的教學(xué)質(zhì)量，又要使學(xué)生和家長(zhǎng)認(rèn)可學(xué)校的辦學(xué)能力，他們只得先考慮完成國(guó)家要求的教育內(nèi)容，集中全力保證“高考升學(xué)”?！翱h中振興”計(jì)劃還提到“高校招生有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃繼續(xù)對(duì)基礎(chǔ)教育薄弱地區(qū)予以支持”，［24］但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有近77%的校長(zhǎng)認(rèn)為高校招生有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃對(duì)很多縣中不公平，一些經(jīng)濟(jì)條件比縣中好的部分市區(qū)高中，因?yàn)樵诟锩蠀^(qū)、貧困地區(qū)就享有專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃的照顧，嚴(yán)重影響了教育公平性。

2.教師對(duì)政策執(zhí)行的滿(mǎn)意度低

“縣中振興”計(jì)劃從教師編制、教師流動(dòng)、定向培養(yǎng)、中高級(jí)教師崗位設(shè)置、績(jī)效工資總量核定和內(nèi)部分配等方面提出改革措施。但對(duì)M 省532 名縣中教師的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣中教師的離職率仍然較高，流動(dòng)性較強(qiáng)，特別是通過(guò)人才引進(jìn)政策入職的高學(xué)歷教師，往往只是把縣中作為自己流動(dòng)的跳板，在五年的服務(wù)期滿(mǎn)后大多數(shù)會(huì)選擇離職去省域、市域或者附近經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣域?qū)W校。大部分教師認(rèn)為，工作付出與薪酬待遇不對(duì)等，同比義務(wù)教育階段教師課后延時(shí)服務(wù)勞務(wù)補(bǔ)貼，縣中教師每天從早上6 點(diǎn)工作到晚上11 點(diǎn)，缺乏額外的勞務(wù)補(bǔ)貼；同比市域高中教師月7000-8000 元左右的課時(shí)津貼，縣中教師差距過(guò)大。整體而言，“縣中振興”計(jì)劃實(shí)施后，縣中教師在薪資待遇、職稱(chēng)晉升、福利保障、專(zhuān)業(yè)發(fā)展等方面沒(méi)有明顯變化。

3.家長(zhǎng)和學(xué)生對(duì)政策執(zhí)行的接受度不高

家長(zhǎng)和學(xué)生是政策目標(biāo)群體的直接受益對(duì)象，其接受程度直接決定了政策執(zhí)行成功與否。政策目標(biāo)群體也是經(jīng)濟(jì)人，具有自利性，若政策使其受益，則容易被其接受，反之則難以得到其認(rèn)可。［25］自“縣中振興”計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，縣中學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)該政策執(zhí)行的實(shí)際效果并不滿(mǎn)意。對(duì)收集到的5770 份縣中學(xué)生家長(zhǎng)調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，近29%的家長(zhǎng)表示孩子目前就讀的學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量一般。對(duì)收集到的4343 份縣中學(xué)生調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，學(xué)生對(duì)學(xué)校建設(shè)與管理的滿(mǎn)意程度“一般”，“縣中振興”計(jì)劃目標(biāo)的達(dá)成任重而道遠(yuǎn)。另外，在升學(xué)競(jìng)爭(zhēng)激烈的大環(huán)境下，縣中學(xué)生整體而言明顯不占優(yōu)勢(shì)，許多縣中學(xué)生的家庭經(jīng)濟(jì)條件及父母的能力有限，不能提供太多幫助，家長(zhǎng)與學(xué)生都存在一定程度的焦慮。在現(xiàn)實(shí)情況與政策執(zhí)行并未取得理想效果的雙重壓力下，縣中學(xué)生與家長(zhǎng)對(duì)縣中教育教學(xué)質(zhì)量仍然不滿(mǎn)，“縣中振興”任重而道遠(yuǎn)。

（四）政策環(huán)境：經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境桎梏導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻

政策環(huán)境主要包含政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境等，是影響政策執(zhí)行的重要外部因素。［26］任何一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行都會(huì)受到一定的社會(huì)環(huán)境的制約和影響，［27］“縣中振興”計(jì)劃的執(zhí)行也不例外?！翱h中振興”是政府自上而下的強(qiáng)制性變遷過(guò)程，具有較高效率的政策執(zhí)行政治環(huán)境。相較之下，縣域經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境對(duì)“縣中振興”計(jì)劃的實(shí)施影響更大。

1.縣域財(cái)力匱乏嚴(yán)重制約政策的常態(tài)運(yùn)行

我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，教育經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題十分突出。根據(jù)M 省調(diào)查顯示，“以縣為主”的教育新體制使縣級(jí)政府教育投入格局發(fā)生很大變化，在縣級(jí)財(cái)政匱乏的情況下，高中建設(shè)只能優(yōu)先保工資、保基本運(yùn)轉(zhuǎn)，一些農(nóng)村高中在運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地建設(shè)方面十分滯后，創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室、心理輔導(dǎo)室、實(shí)驗(yàn)設(shè)備等配備嚴(yán)重不足，辦學(xué)條件已經(jīng)難以滿(mǎn)足新時(shí)代的教育教學(xué)需求，基本辦學(xué)條件薄弱，與社會(huì)對(duì)學(xué)校發(fā)展的強(qiáng)烈期待相矛盾，不利于為學(xué)生和教師創(chuàng)造良好的教育外部環(huán)境。這成為教師和學(xué)生流失的重要因素之一。反之，省市優(yōu)質(zhì)高中憑借良好的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的教育資源和濃厚的學(xué)習(xí)氛圍，形成巨大的虹吸效應(yīng)，使大量縣中優(yōu)秀師資、生源流向城市，縣中教育教學(xué)質(zhì)量衰退；而這反過(guò)來(lái)又會(huì)促使優(yōu)秀師資、生源流失，從而形成惡性循環(huán)。

2.“高考升學(xué)”的價(jià)值觀形塑了向上流動(dòng)的思維定式

文化環(huán)境是指人們對(duì)社會(huì)存在方式在其意識(shí)觀念里的反映形式，主要表現(xiàn)為立場(chǎng)、態(tài)度和價(jià)值取向等綜合的價(jià)值觀，文化環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行起著一種無(wú)形的、潛在的、持久的支配作用?！翱h中振興”計(jì)劃突出縣域高中要多樣化、特色化辦學(xué)，重視學(xué)生個(gè)性化全面發(fā)展，但是作為政策目標(biāo)群體的校長(zhǎng)、家長(zhǎng)、學(xué)生已經(jīng)形成了思維定式，將學(xué)生考入知名高校等同于成功與成才，忽略了高中教育的育人功能。調(diào)查顯示，校長(zhǎng)對(duì)于學(xué)生成長(zhǎng)最重視的前三位為思想道德素質(zhì)、學(xué)業(yè)成績(jī)和自主學(xué)習(xí)能力，分別占比為64.54%、11.54%、11.54%，人文底蘊(yùn)、健康生活、責(zé)任擔(dān)當(dāng)、科學(xué)精神和實(shí)踐創(chuàng)新相較而言則被忽略。近57.69%的校長(zhǎng)認(rèn)為學(xué)校應(yīng)該從學(xué)業(yè)成績(jī)對(duì)學(xué)生進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，只有19.71%的家長(zhǎng)認(rèn)為學(xué)校關(guān)注學(xué)生個(gè)性化、多元化學(xué)習(xí)需求的程度“一般”。在“高考升學(xué)”價(jià)值觀的主導(dǎo)下，50%以上的學(xué)生選擇愿意去“更好的高中去學(xué)習(xí)”，并形成了“省里的高中比市里的高中好，市里的高中比縣里的高中好，而縣里的高中比鄉(xiāng)下的高中好”思維定式，驅(qū)動(dòng)縣域內(nèi)家長(zhǎng)、學(xué)生和不同層次高中間相互攀比，形成的鄙視鏈強(qiáng)化縣中家長(zhǎng)將孩子送往城市高中就讀的動(dòng)機(jī)。

四、“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行困境的生成邏輯

對(duì)于政策執(zhí)行困境的成因分析，一般采用“主體—結(jié)構(gòu)—環(huán)境”路徑。該路徑能夠深入分析和解釋事物的關(guān)系與相互作用，對(duì)于揭示“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行困境的生成邏輯具有較好的解釋力。主體作用的發(fā)揮受結(jié)構(gòu)的影響，結(jié)構(gòu)高效可以提升主體執(zhí)行意愿，主體行為受環(huán)境制約，同時(shí)環(huán)境依賴(lài)主體發(fā)揮作用，促進(jìn)政策執(zhí)行改進(jìn)與政策目標(biāo)的達(dá)成。

（一）主體意愿限制微觀主體層的政策執(zhí)行能動(dòng)性

主體指承擔(dān)“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行職責(zé)的政府相關(guān)部門(mén)及其人員。主體意愿是指這些政府相關(guān)部門(mén)及其人員的愿望、目標(biāo)或欲望，受其價(jià)值觀和偏好影響，而微觀主體層是指這些政府相關(guān)部門(mén)及其人員的集合。在“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行中，政府相關(guān)部門(mén)及其人員的意愿影響政策行為選擇，決定微觀主體層在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)中發(fā)揮正面或負(fù)面作用。

1.“效率優(yōu)先”價(jià)值導(dǎo)向加劇縣中層級(jí)固化

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行重點(diǎn)中學(xué)制度，“效率優(yōu)先”的價(jià)值導(dǎo)向客觀上加大了縣中與省市普通高中的差距。地方政府遵從“效率優(yōu)先”的管理理念，形成了層級(jí)化的管理趨勢(shì)，在經(jīng)費(fèi)投入、生源質(zhì)量、教師職稱(chēng)指標(biāo)等方面都對(duì)省、市兩級(jí)重點(diǎn)學(xué)校優(yōu)先考慮，缺乏對(duì)縣中的關(guān)照，形成了高中學(xué)校的層級(jí)發(fā)展格局。如“分批次錄取制度”使縣中，特別是縣級(jí)相對(duì)薄弱的（農(nóng)村）學(xué)校，自動(dòng)淪為最后一批次招生，從而導(dǎo)致縣中整體生源質(zhì)量不佳，且加劇優(yōu)秀生源的大量流失。但“以清北率”為衡量標(biāo)準(zhǔn)的教育政績(jī)觀強(qiáng)化了高考升學(xué)率、優(yōu)質(zhì)高中以及示范中學(xué)的建設(shè)，更是固化了學(xué)校發(fā)展的層級(jí)和等次。

2.政府投入偏好制約縣中教育發(fā)展

我國(guó)實(shí)行“以縣為主”的管理模式，由于縣中教育投入大，回報(bào)周期長(zhǎng)，在資源有限的條件下，縣級(jí)政府更青睞于將資源投入能凸顯政績(jī)的項(xiàng)目上，在縣級(jí)財(cái)政投入有限的情況下，往往采取“保帥棄車(chē)”的做法，集中全縣資源重點(diǎn)建設(shè)一至兩所高中，進(jìn)一步拉大學(xué)校之間的差距。受資源掣肘，大部分縣中均沿著過(guò)去的“縣中模式”路徑，辦學(xué)目標(biāo)偏好于升學(xué)，通過(guò)“高效的時(shí)間管理制度、頻繁的考試管理制度和激勵(lì)性的財(cái)務(wù)管理制度”，［28］推動(dòng)著縣中教育的穩(wěn)步發(fā)展。也正因?yàn)檎耐度肫糜绊懣h中的精力投入和資源配置，使得縣中校長(zhǎng)變革活力低，師生發(fā)展動(dòng)力缺乏，“千校一面”現(xiàn)象很難改變，普通高中多樣化特色發(fā)展流于形式。

（二）結(jié)構(gòu)形式與結(jié)構(gòu)規(guī)則消損中觀結(jié)構(gòu)層的執(zhí)行力

結(jié)構(gòu)是主體間的聯(lián)系和作用方式，由結(jié)構(gòu)形式與結(jié)構(gòu)規(guī)則組成。結(jié)構(gòu)形式主要指縱向?qū)蛹?jí)指導(dǎo)與橫向部門(mén)協(xié)同配合。結(jié)構(gòu)規(guī)則指在主體間溝通時(shí)施加的約束，由法律和文化規(guī)則構(gòu)成。［29］“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行困境往往發(fā)生在主體間的協(xié)調(diào)配合中。

1.縱向?qū)蛹?jí)管控過(guò)度與橫向部門(mén)聯(lián)合松散交織疊加

我國(guó)高中辦學(xué)一直遵循自上而下的行政管控模式，政府不僅是辦學(xué)制度的供給主體，而且主導(dǎo)辦學(xué)行為的組織與實(shí)施。在行政管控的制度框架下，學(xué)校在人財(cái)物及課程改革等方面自主辦學(xué)空間極其有限。如在教師選聘方面，上級(jí)組織部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)學(xué)校編制設(shè)定、教師招聘，有的地方規(guī)定新引進(jìn)的教師只招聘六所部屬師范院校，招聘范圍過(guò)于狹隘，又處于區(qū)域劣勢(shì)，再好的招聘政策也引進(jìn)不來(lái)高學(xué)歷的教師，學(xué)校的活力與積極性調(diào)動(dòng)不起來(lái)；在質(zhì)量評(píng)價(jià)方面，行政管控邏輯導(dǎo)致辦學(xué)水平評(píng)價(jià)一元化，對(duì)不同類(lèi)型、層次普通高中使用同一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，這種管理體制束縛了縣中自身活力的發(fā)揮，使縣中在辦學(xué)理念、課程結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)模式等方面同質(zhì)化傾向嚴(yán)重。與此同時(shí)，縣級(jí)政府部門(mén)以及縣人社局、財(cái)政局、編辦、教體局等相關(guān)行政部門(mén)因?yàn)槿狈诵睦媛?lián)結(jié)，當(dāng)進(jìn)行資源調(diào)配時(shí)，容易受到抵觸，出現(xiàn)應(yīng)付式行為，加大政策執(zhí)行難度。

2.高中教育制度規(guī)則與“育人”文化規(guī)則雙缺位

制度規(guī)則和文化規(guī)則分別構(gòu)成執(zhí)行困境的顯性成因和隱性成因。普通高中教育高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)一系列教育法律法規(guī)的保障。目前，我國(guó)針對(duì)義務(wù)教育頒布了《義務(wù)教育法》，針對(duì)高等教育頒布了《高等教育法》，針對(duì)職業(yè)教育頒布了《職業(yè)教育法》。但我國(guó)并未針對(duì)高中教育頒布專(zhuān)門(mén)性的法律法規(guī)，致使諸多關(guān)涉普通高中制度建設(shè)的重要規(guī)范和具體事宜尚處于缺失狀態(tài)，尤其是對(duì)于各級(jí)政府在普通高中教育建設(shè)與發(fā)展中的責(zé)任主體地位缺乏明確、清晰的法律界定，制約著普通高中的建設(shè)與發(fā)展。另外，缺乏明確具體的育人文化規(guī)則來(lái)培養(yǎng)、影響人們的品德與行為選擇。強(qiáng)調(diào)高升學(xué)率與唯升學(xué)教育評(píng)價(jià)嚴(yán)重忽視了高中育人價(jià)值本位，縣中與家長(zhǎng)以學(xué)生考學(xué)作為社會(huì)階層流動(dòng)的契機(jī)，功利化追求學(xué)習(xí)帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)裨益，忽視學(xué)生全面?zhèn)€性化發(fā)展，育人文化規(guī)則的缺位使縣中與學(xué)生家長(zhǎng)缺乏明確的引導(dǎo)與約束，加大“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行阻力。

（三）辦學(xué)資源約束惡化宏觀環(huán)境層的執(zhí)行情境

政策執(zhí)行受制于宏觀環(huán)境，宏觀環(huán)境中的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、物質(zhì)環(huán)境等反作用于政策執(zhí)行，影響執(zhí)行效果，“縣中振興”計(jì)劃實(shí)施尤為需要有保障的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和物質(zhì)環(huán)境。

1.縣級(jí)財(cái)政相對(duì)薄弱直接影響縣中教育投入水平

我國(guó)部分省份縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱，特別是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的縣域，教育經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題更為突出。部分縣財(cái)政收入?yún)T乏，只能保民生、保工資、保基本運(yùn)轉(zhuǎn)，所以縣級(jí)政府也只能以有限的財(cái)力去進(jìn)行縣中發(fā)展建設(shè)。此外，部分縣域還背負(fù)巨大的債務(wù)，在財(cái)政吃緊和債務(wù)壓力的雙重作用推動(dòng)下，縣域政府對(duì)當(dāng)?shù)乜h中的教育投入水平有所收斂。

2.辦學(xué)條件先天不足嚴(yán)重制約縣中改革有效推進(jìn)

推進(jìn)普通高中新課程改革和高考綜合改革是全面提高普通高中教育質(zhì)量的重大戰(zhàn)略舉措。選課、走班、選考制度的實(shí)行，意味著普通高中辦學(xué)理念和辦學(xué)模式有了根本性變化，給學(xué)校帶來(lái)一系列的挑戰(zhàn)。首先，教室資源需求增加。選課模式的實(shí)施意味著需要更多的教室滿(mǎn)足學(xué)生上課和自習(xí)的需要，多數(shù)縣中學(xué)校規(guī)模小、教學(xué)資源緊張，走班和排課還存在較大的難度。其次，教師資源緊張。不同的學(xué)生基于職業(yè)規(guī)劃、興趣愛(ài)好不同，選課時(shí)難免會(huì)出現(xiàn)“扎堆”或“冷落”某一門(mén)學(xué)科的現(xiàn)象，部分科目出現(xiàn)“今年選修的人比較少，明年選修的人比較多”，或者是“今年選修的人比較多，明年選修的人比較少”，導(dǎo)致一些科目教師“富余”而另一些科目教師緊缺的“潮汐現(xiàn)象”。因此，在辦學(xué)資源有限的情況下，大部分學(xué)校采用套餐化教學(xué)的“應(yīng)試教育”新形態(tài)，并未從根本上轉(zhuǎn)變育人觀念，對(duì)學(xué)校育人方式進(jìn)行整體重構(gòu)。

五、“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行困境的破解之道

史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型的關(guān)鍵在于從政策本體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境方面處理政策執(zhí)行困境?？茖W(xué)、可行、完善的政策文本很大程度決定政策目標(biāo)的達(dá)成，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行意愿與執(zhí)行能力影響政策執(zhí)行效率，目標(biāo)群體對(duì)政策的正向認(rèn)同與支持為政策執(zhí)行提供推力，良好的政策環(huán)境為政策目標(biāo)的達(dá)成推波助瀾?！翱h中振興”計(jì)劃的有效執(zhí)行需要對(duì)頂層設(shè)計(jì)、政府權(quán)責(zé)、目標(biāo)群體、宏觀環(huán)境作出調(diào)適。

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，完善“縣中振興”計(jì)劃政策內(nèi)容

“政策文本一旦被制定出來(lái)，就具有了不依附于政策部門(mén)的相對(duì)獨(dú)立性，作為另一種類(lèi)型的權(quán)威，構(gòu)成對(duì)政策活動(dòng)的制約力量?！保?0］因此，“縣中振興”計(jì)劃政策目標(biāo)的達(dá)成首先需要優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，完善政策內(nèi)容。

1.明確“縣中振興”計(jì)劃的目標(biāo)

明確的政策目標(biāo)有助于優(yōu)化政策執(zhí)行過(guò)程和提高政策執(zhí)行結(jié)果的質(zhì)量?！翱h中振興”計(jì)劃應(yīng)明確政策目標(biāo)，并設(shè)置具體的指標(biāo)對(duì)政策績(jī)效進(jìn)行衡量，為后續(xù)的政策評(píng)估提供明確標(biāo)準(zhǔn)。其一，設(shè)置具體的衡量指標(biāo)體系細(xì)化“到2025 年縣中整體辦學(xué)水平顯著提升，市域內(nèi)縣中和城區(qū)普通高中協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制基本健全”以及合理劃定縣域高中與中職學(xué)校的占比及財(cái)政投入比例來(lái)“統(tǒng)籌普通高中和中等職業(yè)教育發(fā)展”。其二，設(shè)置國(guó)家層面和縣域?qū)用娓咧须A段最低毛入學(xué)率來(lái)“推動(dòng)全國(guó)高中階段教育毛入學(xué)率達(dá)到92%以上”，以及設(shè)置最高生源流失率警戒線(xiàn)來(lái)督促“到2025 年，縣中生源流失現(xiàn)象得到根本扭轉(zhuǎn)”。其三，從人才引進(jìn)審批權(quán)限、職稱(chēng)評(píng)聘機(jī)制、薪資保障和福利待遇方面著手，來(lái)“基本健全教師補(bǔ)充激勵(lì)機(jī)制”和“加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)”。從校長(zhǎng)選拔和培訓(xùn)方面入手來(lái)“加強(qiáng)校長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)”。其四，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平設(shè)置縣域或省、市教育經(jīng)費(fèi)投入比例范圍，“切實(shí)保障縣中辦學(xué)經(jīng)費(fèi)及基本健全教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制”。其五，設(shè)置辦學(xué)條件與教育質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，為縣中標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和提高教育質(zhì)量提供參考。

2.為“縣中振興”計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)設(shè)置明確計(jì)劃

政策執(zhí)行需要清晰可行的計(jì)劃，可減少執(zhí)行機(jī)構(gòu)低效工作、浪費(fèi)資源?！翱h中振興”計(jì)劃目標(biāo)的達(dá)成離不開(kāi)明確的行動(dòng)計(jì)劃，普通高中招生管理上，縣教育局需要細(xì)化指標(biāo)到校方案，根據(jù)不同學(xué)區(qū)合理分配指標(biāo)名額。完善統(tǒng)一招生錄取網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，嚴(yán)格限制省會(huì)、地級(jí)城市高中跨區(qū)域招生的“掐尖”行為，通過(guò)政策優(yōu)惠等手段爭(zhēng)取縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)生源“就近入學(xué)”。教師補(bǔ)充激勵(lì)機(jī)制上，規(guī)范教育行政部門(mén)行為，完善教師流動(dòng)機(jī)制、教師職稱(chēng)評(píng)聘機(jī)制與師資隊(duì)伍培訓(xùn)體制機(jī)制。創(chuàng)新縣中教師招聘制度，擴(kuò)大縣中學(xué)校教師選聘參與權(quán)。縣中托管幫扶工程在已有的政策設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，持續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)、完善結(jié)對(duì)幫扶工程。在縣中標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程上，加快制定“一校一案”縣中標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程實(shí)施方案，持續(xù)擴(kuò)大實(shí)施薄弱縣中建設(shè)項(xiàng)目，根據(jù)新高考改革要求，合理使用經(jīng)費(fèi)來(lái)加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在教育經(jīng)費(fèi)投入水平上，健全縣中經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，引入義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付的成功經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化市級(jí)政府部門(mén)責(zé)任，在生均經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)上根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r動(dòng)態(tài)調(diào)整學(xué)費(fèi)，鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，投入資金助力縣中發(fā)展。

3.“縣中振興”計(jì)劃文本表達(dá)明晰化

政策文本表達(dá)是否準(zhǔn)確明晰，關(guān)系到政策能否得到有效執(zhí)行，“縣中振興”計(jì)劃提到“教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制基本健全，縣中辦學(xué)經(jīng)費(fèi)得到切實(shí)保障”，“適當(dāng)提高中小學(xué)中級(jí)、高級(jí)教師崗位比例，中高級(jí)教師崗位設(shè)置適當(dāng)向縣中傾斜”。［31］其中，“基本、切實(shí)、適當(dāng)”這些詞語(yǔ)表達(dá)的含義較為模糊。計(jì)劃提及要基本改善我國(guó)薄弱縣中的辦學(xué)條件，要顯著提高縣中教育質(zhì)量?！盎尽薄帮@著”具體指示程度如何并無(wú)指示。政策文本詞語(yǔ)表達(dá)的模糊性給政策執(zhí)行下級(jí)帶來(lái)較大的策略性理解空間，容易引發(fā)選擇性執(zhí)行和打折執(zhí)行等問(wèn)題。因此，在政策內(nèi)容上，一方面可以通過(guò)細(xì)化政策文本內(nèi)容來(lái)明確政策指令，例如，在提高中小學(xué)中高級(jí)教師崗位比例方面，可以從職稱(chēng)結(jié)構(gòu)、教師職責(zé)、任職條件、考核與評(píng)審方面考慮，設(shè)置明確合理的比例范圍。［32］在改善薄弱縣中辦學(xué)條件和辦學(xué)質(zhì)量方面，可以進(jìn)一步明確黨委、政府、縣域普通高中在縣中振興的職責(zé)范疇，明析縣中振興計(jì)劃的主責(zé)部門(mén)。另一方面，可以增設(shè)年度績(jī)效指標(biāo)，對(duì)縣中振興計(jì)劃的主要措施、主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行年度績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)。如為教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制、辦學(xué)水平提升完成情況進(jìn)行年度績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)，提高政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性，助力“縣中振興”計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同合作

理想化的政策需要各級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)與協(xié)同合作。為獲得更好的政策執(zhí)行效果，處理好“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系尤為必要。

1.明晰“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行的責(zé)任主體

“以縣為主”的高中教育管理體制存在責(zé)任主體重心過(guò)低以及財(cái)政保障能力不足等問(wèn)題。首先，應(yīng)當(dāng)及時(shí)上調(diào)縣中管理層級(jí)，嘗試建立以地級(jí)市或省級(jí)為主的高中辦學(xué)管理體制，打破部分縣中財(cái)政投入不足的困境，促進(jìn)市域內(nèi)或省域內(nèi)高中教育均衡發(fā)展，減少縣中優(yōu)秀教師和學(xué)生的流失。其次，對(duì)于GDP 水平處于省內(nèi)平均水平之下的縣域，可以嘗試加大財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，減輕經(jīng)濟(jì)薄弱縣域的教育財(cái)政負(fù)擔(dān)，緩解其辦學(xué)壓力。

2.加強(qiáng)“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行機(jī)構(gòu)協(xié)同合作

任何政策的執(zhí)行都離不開(kāi)跨部門(mén)的合作，“縣中振興”計(jì)劃需要政府各個(gè)職能部門(mén)協(xié)同合作，建議成立“以黨委為核心”的“縣中振興”領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)縣級(jí)政府以及人社局、財(cái)政局、編辦、教體局等部門(mén)匹配具體的目標(biāo)和任務(wù)，明晰各部門(mén)的權(quán)責(zé)，加強(qiáng)各部門(mén)的協(xié)同合作。改變過(guò)度依賴(lài)教育行政部門(mén)的現(xiàn)狀，減少因部門(mén)分工不明晰而引發(fā)的相互推諉責(zé)任的行為。

（三）提升目標(biāo)群體參與度，增強(qiáng)“縣中振興”計(jì)劃滿(mǎn)意度

校長(zhǎng)、教師和家長(zhǎng)是促進(jìn)縣中振興的重要參與者，“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行需要加強(qiáng)縣中校長(zhǎng)、教師和家長(zhǎng)等群體對(duì)“縣中振興”計(jì)劃的認(rèn)同和支持力度。

1.加強(qiáng)縣中校長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)

一位好校長(zhǎng)，成就一所好學(xué)校。校長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)對(duì)于“縣中振興”計(jì)劃的實(shí)施具有重要作用，地方政府應(yīng)重視選好配好縣中校長(zhǎng)，創(chuàng)新校長(zhǎng)選任標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大選拔對(duì)象，引進(jìn)或返聘省、市退休名校長(zhǎng)到縣中任職，延聘或返聘有能力、有經(jīng)驗(yàn)、有聲望的縣中校長(zhǎng)在不同的學(xué)校進(jìn)行交流輪崗，充分發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，培養(yǎng)一批具有縣中辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)的名校長(zhǎng)。健全省、市、縣、校四級(jí)聯(lián)動(dòng)培訓(xùn)體系，對(duì)縣中校長(zhǎng)進(jìn)行常態(tài)化培訓(xùn)，加大名校長(zhǎng)的培訓(xùn)力度，全面提高縣中校長(zhǎng)管理能力和辦學(xué)治校水平。

2.創(chuàng)新縣中教師招聘管理制度

教師是縣中振興的核心參與者，縣中除了在開(kāi)源方面吸引重點(diǎn)大學(xué)的碩士畢業(yè)生就職縣中，更要在固本方面多方舉措穩(wěn)定現(xiàn)有骨干教師隊(duì)伍。一是將人才引進(jìn)審批權(quán)限下放到縣級(jí)，由縣級(jí)人社部門(mén)和教體部門(mén)等根據(jù)用人單位需要制定與之相匹配的引進(jìn)條件，常態(tài)化開(kāi)展人才引進(jìn)工作。擴(kuò)大縣級(jí)層面教師考核招聘范圍，除碩士及公費(fèi)本科師范生之外，將部分優(yōu)質(zhì)師范院校及綜合性大學(xué)也納入招聘范圍，以更大程度滿(mǎn)足縣中教師補(bǔ)足配齊需求。二是完善縣中教師職稱(chēng)評(píng)聘機(jī)制。在縣區(qū)或市域?qū)用?，打破學(xué)校、學(xué)科限制，統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌使用高級(jí)職稱(chēng)指標(biāo)，適當(dāng)提高中高級(jí)教師崗位比例。打破“一評(píng)定終身，一聘定終身”的崗位管理模式，建立崗位等級(jí)動(dòng)態(tài)化常態(tài)化調(diào)整制度，激發(fā)縣中教師始終鉆研業(yè)務(wù)、避免“躺平”。三是健全教師薪資保障和福利待遇。優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，將縣中教育經(jīng)費(fèi)投入的重點(diǎn)逐步實(shí)現(xiàn)“由物到人”的轉(zhuǎn)變，實(shí)施縣中優(yōu)秀校長(zhǎng)、優(yōu)秀教師津貼制度，提高獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資占比，保障做出特殊貢獻(xiàn)的教職工享受到額外的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。

3.提升家長(zhǎng)對(duì)縣中振興的信心

為進(jìn)一步穩(wěn)定縣中優(yōu)秀生源與師資，增強(qiáng)家長(zhǎng)對(duì)子女在縣中學(xué)習(xí)的信心，在繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)施當(dāng)前國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃和高校專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃的同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化擴(kuò)大地方專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃實(shí)施區(qū)域與面向?qū)ο螅鐓⒖贾貞c、湖南等省的地方專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃報(bào)考條件，將面向?qū)ο髷U(kuò)大到具有本省戶(hù)籍且戶(hù)籍性質(zhì)屬于農(nóng)業(yè)戶(hù)口的考生，使縣域內(nèi)農(nóng)民家庭子女階級(jí)地位流動(dòng)機(jī)會(huì)得到提高。同時(shí)，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)“雙一流”高校建立自主招生的渠道用于縣中優(yōu)秀學(xué)子，通過(guò)高校自主考核的形式，確定錄取縣中優(yōu)秀學(xué)子，從而提升縣中的教育綜合實(shí)力，加強(qiáng)縣中對(duì)家長(zhǎng)的吸引力。此外，在政策制定過(guò)程中，應(yīng)注意讓家長(zhǎng)參與進(jìn)來(lái)，可以增加民情反映機(jī)制、政策意見(jiàn)收集平臺(tái)，或通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查方式了解縣中學(xué)生家長(zhǎng)實(shí)際需求與真實(shí)心聲，發(fā)揮縣中家長(zhǎng)建言獻(xiàn)策的作用，幫助政策的制定及完善。最后，政府、學(xué)校也應(yīng)該向家長(zhǎng)傳輸正確的教育觀，避免盲目追求分?jǐn)?shù)，更多地關(guān)注學(xué)生的身心健康和品德修養(yǎng)。

（四）改善宏觀環(huán)境，優(yōu)化“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行生態(tài)

“縣中振興”計(jì)劃的執(zhí)行效果受宏觀環(huán)境影響，當(dāng)政策與宏觀環(huán)境相協(xié)調(diào)時(shí)，政策執(zhí)行效果才能得到充分發(fā)揮。為實(shí)現(xiàn)“縣中振興”計(jì)劃目標(biāo)，應(yīng)積極改善宏觀環(huán)境，優(yōu)化“縣中振興”計(jì)劃執(zhí)行生態(tài)。

1.回歸縣中育人價(jià)值本位

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)普通高中辦學(xué)以升學(xué)為導(dǎo)向，追求高升學(xué)率，忽視育人功能，呈現(xiàn)千校一面的辦學(xué)形態(tài)。高中多樣化特色發(fā)展可從特色育人資源、課程教學(xué)改革、教育質(zhì)量評(píng)價(jià)改革轉(zhuǎn)變這一形態(tài)，助力我國(guó)縣中教育回歸育人價(jià)值本位。在特色育人資源方面，強(qiáng)化縱向貫通，嘗試大學(xué)與中學(xué)進(jìn)行戰(zhàn)略合作，聯(lián)合培養(yǎng)高中生。如湖南懷化市芷江一中通過(guò)聯(lián)手高校，開(kāi)發(fā)科技、藝術(shù)、體育等特色課程。加強(qiáng)橫向協(xié)同，推動(dòng)家校社協(xié)同育人，利用各方資源充分挖掘特色課程資源。課程教學(xué)改革上，創(chuàng)造性實(shí)施國(guó)家課程，建立以專(zhuān)業(yè)導(dǎo)向?yàn)橹鞯膶W(xué)科群，滿(mǎn)足不同層次與潛質(zhì)學(xué)生的學(xué)習(xí)需要。立足于學(xué)校本身的辦學(xué)歷史、優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)以及校內(nèi)外特色資源開(kāi)發(fā)課程。探索線(xiàn)上與線(xiàn)下相結(jié)合的課程共享機(jī)制，借助互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)校際精品課程資源共享，嘗試探索高中課程跨校選修，區(qū)域優(yōu)秀教師流動(dòng)授課。教育質(zhì)量評(píng)價(jià)改革上，構(gòu)建多元多維評(píng)價(jià)體系，對(duì)于不同規(guī)模和不同生源的高中實(shí)行分類(lèi)、多元、動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，避免將升學(xué)率作為唯一標(biāo)準(zhǔn)。完善過(guò)程性評(píng)價(jià)，探索增值評(píng)價(jià)，健全綜合評(píng)價(jià)。引入第三方評(píng)價(jià)，建立健全利益相關(guān)者利益表達(dá)機(jī)制。

2.加快縣中教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

縣中建設(shè)從歷史角度進(jìn)行縱向?qū)Ρ?，固然已?jīng)發(fā)生較大改善，但對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)仍存在一定距離?？h中教育辦學(xué)條件，從外部而言，與城市之間的差距越來(lái)越明顯；從內(nèi)部來(lái)看，縣中之間辦學(xué)配置呈現(xiàn)等級(jí)差異，亟待改善。因此，各省（市、自治區(qū)）要加快縣中教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，制訂相關(guān)實(shí)施方案，加大基建專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入，配齊配足高中開(kāi)展正常教學(xué)所需的場(chǎng)所與設(shè)備。加快推進(jìn)縣中教育信息化水平提升工程，進(jìn)一步完善縣中信息化教學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，聯(lián)合高校開(kāi)發(fā)課程教學(xué)資源，遴選城市名校高中網(wǎng)絡(luò)課堂及名師課堂，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，提高學(xué)生學(xué)習(xí)水平和學(xué)習(xí)效率，彌補(bǔ)城鄉(xiāng)教育的“數(shù)字鴻溝”。［33］［34］

3.完善縣中法律法規(guī)建設(shè)

基于我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)高中的法律法規(guī)，因此應(yīng)該加快推進(jìn)普通高中教育法的制定，完善我國(guó)教育法律體系建設(shè)，為相關(guān)行政部門(mén)執(zhí)行政策時(shí)提供法律支持，為縣中學(xué)生、家長(zhǎng)、教師、校長(zhǎng)等群體的相關(guān)權(quán)益提供法律保障。另外，應(yīng)加強(qiáng)縣中教育改革整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)，制定完善縣中教育投入、考試招生制度、教育評(píng)價(jià)制度、集團(tuán)化辦學(xué)等方面的配套政策，為縣中改革發(fā)展提供有效制度供給和保障。