摘要? 盤活利用宅基地有利于閑置土地資源充分利用，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力，增加農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。宅基地盤活利用方式呈現(xiàn)多元化趨勢，相關(guān)政策法規(guī)強調(diào)保護農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益能否得到有效保障，是閑置宅基地能否有效盤活的重要影響因素。實踐中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益遭受著各種侵害，包括宅基地價格評估不權(quán)威且標(biāo)準(zhǔn)不一、土地增值收益未能落實、土地租金比較僵化等。為此，需要突出農(nóng)民主體地位，建立科學(xué)的價格評估體系，完善農(nóng)民權(quán)益救濟途徑、推進農(nóng)民社會保障體系等，助力農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護。

關(guān)鍵詞? 宅基地；多元盤活利用；農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益；司法救濟

中圖分類號? S-9? 文獻標(biāo)識碼? A? 文章編號? 0517-6611（2024）01-0260-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.01.058

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

The Path to Realizing the Property Rights and Interests of Farmers in the Diversified Revitalization and Utilization of Homestead Land

LI Jin-xia

（Law School， Xi’an University of Finance and Economics， Xi’an， Shaanxi 710100）

Abstract? The revitalization and utilization of homestead land is conducive to the full use of idle land resources， stimulating the vitality of the rural economy， and increasing the property rights and interests of farmers. The way of revitalization and utilization of homestead land shows a diversified trend， and relevant policies and regulations emphasize the protection of farmers’ rights and interests. Whether peasants’ property rights and interests can be effectively protected is an important influencing factor on whether idle homesteads can be effectively revitalized. In practice， farmers’ property rights and interests suffer from various infringements， including the non-authoritative and inconsistent standards of homestead price assessment， the failure to implement the income from land appreciation， and the relative rigidity of land rent.To this end， it is necessary to highlight the status of farmers as the main body， establish a scientific price assessment system， improve the remedies for farmers’ rights and interests， and promote the social security system of farmers to help protect farmers’ property rights and interests.

Key words? Homestead;Diversified revitalization and utilization;Farmers’ property rights and interests;Judicial remedy

作者簡介? 李金霞（1998—），女，陜西延安人，碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論。

收稿日期? 2022-12-13

宅基地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權(quán)益的表現(xiàn)之一，我國始終堅持維護農(nóng)民權(quán)益的理念進行宅基地制度改革。宅基地改革的前提是保證農(nóng)民參與發(fā)展過程，確保農(nóng)民平等地享受到發(fā)展紅利。在農(nóng)村宅基地的多元盤活過程中，各方主體都想保證自身利益的最大化，因此利益分配發(fā)生糾紛的問題時有發(fā)生。作為一種探索性實踐，各地在如何保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益方面并沒有可以借鑒的經(jīng)驗，不可避免地會出現(xiàn)各種問題。此類問題在部分農(nóng)村地區(qū)還引發(fā)了激烈的社會矛盾，對農(nóng)村的社會穩(wěn)定以及和諧社會的構(gòu)建造成了一定的阻礙［1］。因此，在農(nóng)村宅基地盤活過程中，必須將農(nóng)民放在主體地位、尊重農(nóng)戶意愿。在農(nóng)村宅基地的多元盤活中保障農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)益，有利于維護農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，推動鄉(xiāng)村振興的進程。基于此，在農(nóng)村宅基地多元盤活過程中，進一步研究農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)路徑，具有十分重要的意義。

1? 宅基地多元盤活利用中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護的價值

1.1? 宅基地多元盤活農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益法律保護的主要內(nèi)容

中央持續(xù)針對宅基地盤活中農(nóng)民權(quán)益保障的相關(guān)問題出臺政策文件。2018年中央一號文件提出“落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)”。該重大改革舉措堅持還權(quán)賦能，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。2019年中央一號文件規(guī)定了在深化農(nóng)村宅基地制度改革過程中的底線：保障農(nóng)民利益不受侵害。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》提出要不斷創(chuàng)新宅基地盤活的方式與政策措施，維護好每一位農(nóng)民的合法權(quán)益［2］。2020年《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》再次強調(diào)要堅決守住“農(nóng)民利益不受損”的底線，始終維護好我國廣大農(nóng)民的合法權(quán)益［3］。

2007年《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，明確宅基地使用權(quán)是集體土地法定的用益物權(quán)?！睹穹ǖ洹分械奈餀?quán)編將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，明確宅基地使用權(quán)是集體土地法定的用益物權(quán)［4］。《土地管理法》允許進城落戶的農(nóng)民“自愿有償退出宅基地”，宅基地的收益權(quán)能得以體現(xiàn)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定征收農(nóng)村村民住宅，應(yīng)當(dāng)按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則。各地方政府必須將農(nóng)村村民意愿置于首位，遵循公平合理的原則給予補償，保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財產(chǎn)權(quán)益。

國務(wù)院有關(guān)行政主管部門也制發(fā)的一系列部門規(guī)章和規(guī)范性文件，如《國土資源部關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》等，對農(nóng)村宅基地多元盤活利用的方式、農(nóng)民權(quán)益的保護等方面作出了規(guī)定。

1.2? 農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護的價值

1.2.1? 維持農(nóng)村社會的穩(wěn)定，提升農(nóng)民生活幸福感。

由于缺乏管理和規(guī)劃，農(nóng)村宅基地的分布大多毫無章法，雜亂分布居多。且各家各戶宅基地大小不一、新舊不一、位置偏差較大，導(dǎo)致村落的各種公共設(shè)施難以全部覆蓋，對村民的生活造成了困擾。更甚者利用宅基地?zé)o償?shù)娜〉玫恼撸瑏y搭亂建房屋，使本就分布無章的宅基地更加混亂，對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境及風(fēng)貌也造成了一定的影響。我國經(jīng)濟的快速發(fā)展也給農(nóng)民帶來了追求美好生活的信心。農(nóng)村雜亂的宅基地已經(jīng)阻礙了他們對美好生活的追求。農(nóng)村采取實現(xiàn)統(tǒng)一、科學(xué)的辦法管理宅基地，拆除違規(guī)住房，有助于農(nóng)民享受舒適的宜居環(huán)境。同時盤活農(nóng)村宅基地，吸引新興力量助力村落發(fā)展，有利于提高農(nóng)民在農(nóng)村生活的幸福感、維持農(nóng)村社會的穩(wěn)定［5］。

1.2.2? 盤活農(nóng)村閑置資源，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

城鄉(xiāng)發(fā)展差距大是社會顯著的標(biāo)志。宅基地作為生產(chǎn)要素，是結(jié)合其他生產(chǎn)要素、帶動經(jīng)濟的重要資源。城市發(fā)展迅速，土地時常緊張；而農(nóng)村的土地面積充足，卻發(fā)展緩慢。盤活農(nóng)村宅基地，有利于激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力，促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展。深化宅基地制度改革、賦予宅基地更加完整的權(quán)能，有助于社會資本與農(nóng)村閑置資源的聯(lián)系，豐富農(nóng)民的財產(chǎn)性收益。只有最大程度利用閑置宅基地資源，最大程度保障農(nóng)民共享經(jīng)濟收益，才有助于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展［6］。

1.2.3? 激活農(nóng)民財產(chǎn)收益，助力鄉(xiāng)村振興。

宅基地的盤活，可以使農(nóng)村閑置資源發(fā)揮其最大的作用，有助于激活農(nóng)民財產(chǎn)性收入，助力鄉(xiāng)村振興。盤活閑置宅基地，采用科學(xué)的方式對宅基地進行管理，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)，有利于為農(nóng)民提供現(xiàn)代化的居住環(huán)境。盤活閑置宅基地，為鄉(xiāng)村發(fā)展引資引技引智，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)鏈，不僅能豐富農(nóng)民財產(chǎn)性收入，而且能保證宅基地利用效率，激發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿ζ鹬薮蟮淖饔?。宅基地的多元化增值，為實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)收益打開了空間，為鄉(xiāng)村振興增添了新的力量［7］。

2? 宅基地多元盤活利用中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護的試點與成效

2.1? 浙江省德清縣：數(shù)字“宅富通”助力農(nóng)房盤活

隨著農(nóng)村閑置宅基地與閑置房屋盤活范圍的不斷擴大，浙江德清縣作為全國新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點地，積極盤活閑置宅基地資源，為其經(jīng)濟快速發(fā)展提供了支撐，為鄉(xiāng)村振興增添力量。

首先，對于宅基地的流轉(zhuǎn)，德清縣更加關(guān)注農(nóng)戶利益的動態(tài)調(diào)整，并且致力于農(nóng)戶利益的保障。德清縣創(chuàng)新推出宅基地使用權(quán)抵押貸款政策；還出臺相關(guān)政策，鼓勵銀行參與宅基地使用權(quán)抵押貸款，并提出建立風(fēng)險緩釋基金等風(fēng)險防控措施。其次，德清縣盡力避免“一窩蜂”開發(fā)與同質(zhì)化競爭，其宅基地的改造都是依靠政府的系統(tǒng)的規(guī)范進行。德清縣還不斷引進數(shù)字化產(chǎn)業(yè)等新型的經(jīng)濟模式助力其經(jīng)濟的發(fā)展，創(chuàng)新性提出閑置資源“宅基地+”的流轉(zhuǎn)形式，多元盤活閑置宅基地及閑置農(nóng)房。最后，德清推出全流程數(shù)字化管理系統(tǒng)——“宅富通”，將數(shù)字運用到盤活閑置農(nóng)房的全過程，線上平臺標(biāo)有成交價、市場參考價，成功解決了經(jīng)濟評估難以確定的問題。

德清縣已經(jīng)制定出臺了《農(nóng)村宅基地管理辦法》等非常完備的相關(guān)配套政策文件，保障宅基地盤活的順利推進。浙江省德清縣宅基地多元盤活的試點保障了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益、明晰了宅基地的價格評估體系，并且將數(shù)字的力量注入農(nóng)民權(quán)益保護的范疇，將所有事項公之于眾，保障了農(nóng)民的知情權(quán)，而且使得政府的行為得到社會力量的監(jiān)管。創(chuàng)新了宅基地使用權(quán)抵押貸款政策，保障了居民住房問題。政府對土地利用進行統(tǒng)一規(guī)劃，避免了商業(yè)經(jīng)營不利的情況［8］。

2.2? 安徽省金寨縣：因地制宜構(gòu)建農(nóng)地評估體系

金寨縣結(jié)合當(dāng)?shù)厣絽^(qū)特色，盤活閑置宅基地及閑置農(nóng)房，推動了當(dāng)?shù)孛撠毠缘倪M展。金寨縣為宅基地盤活配備了充足的政策法規(guī)，對貧困戶實行優(yōu)先享受宅基地改革政策、優(yōu)先各類扶貧資金的扶持，實現(xiàn)以農(nóng)村宅基地制度改革推動精準(zhǔn)扶貧的“金寨模式”。

首先，金寨縣尊重農(nóng)戶主體地位，尊重農(nóng)戶意愿。將分散的農(nóng)戶通過宅改政策分為三類，對于愿意進城的，給予安置補償金、給予選房買房優(yōu)先優(yōu)惠政策；對于不愿意入城的，在集中安置區(qū)進行新宅置換；對于不愿直接入住安置區(qū)的，為其建造房屋，并給予經(jīng)濟補償。其次，金寨縣推出數(shù)字政府服務(wù)，利用金寨縣農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心平臺，免費為農(nóng)戶提供信息交流，解決農(nóng)戶存在的問題，并且將所獲資金款項的主要流動去向圖解，保障農(nóng)民權(quán)益。再次，為避免宅基地有償騰退、村莊建設(shè)等方面迫切需要資金，因此金寨縣設(shè)立專項基金，保障前期投資以及農(nóng)民的利益。金寨縣采用多措并舉盤活資產(chǎn)，賦予農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)更多權(quán)利。金寨縣在宅基地盤活過程中，不斷豐富農(nóng)戶經(jīng)營者的融資渠道，因地制宜地構(gòu)建金寨縣的農(nóng)地評估體系［9］。

安徽省金寨縣的宅基地多元盤活給予了農(nóng)民是否愿意退出極大地自由選擇權(quán)，并且充分賦予農(nóng)民住房選擇，保障了農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心平臺的建立保障了農(nóng)民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。專項基金的設(shè)立保障了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)。

2.3? 西安市高陵區(qū)：創(chuàng)新提出“共享村落”

首先，西安市高陵區(qū)不斷健全和完善宅基地盤活的相關(guān)政策、法規(guī)，為農(nóng)民維護自身合法權(quán)益提供了充實的依據(jù)。高陵區(qū)保障農(nóng)民的主體地位，積極開展宅基地盤活的會議、聽證會等措施聽取農(nóng)民意見；將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得的收益納入農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，用于村集體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和宅基地退出補償?shù)?，并納入村務(wù)公開內(nèi)容［10］。此舉保證了農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)。其次，西安市高陵區(qū)還積極探索“戶有所居”多種實現(xiàn)形式，在不損害農(nóng)民利益的前提下，鼓勵通過分割、合并和異地調(diào)整等方式集約節(jié)約高效利用宅基地。在農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點成果的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保機制、風(fēng)險補償機制等機制，形成抵押貸款“閉環(huán)”，完善“農(nóng)房貸”等金融產(chǎn)品，保障好農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。再次，高陵區(qū)通過數(shù)字化管理手段，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地申請、審批、流轉(zhuǎn)、退出等業(yè)務(wù)管理服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)管的線上運行，推動宅基地信息透明化、規(guī)范化，保障各方合法權(quán)益。其中特色便是完善“共享村落”建設(shè)機制。加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)，支持村集體經(jīng)濟組織開展城鄉(xiāng)居民合作建房。

西安市高陵區(qū)建立宅基地有償使用機制，打通宅基地自愿有償退出通道，創(chuàng)造性地提出和實踐了“共享村落”，著力解決宅基地管理中存在的大量閑置宅基地的存在、農(nóng)民多占超占宅基地等問題，順應(yīng)了城鄉(xiāng)融合統(tǒng)籌發(fā)展的趨勢，對于打破城鄉(xiāng)二元體系、推進鄉(xiāng)村振興具有創(chuàng)新意義。高陵區(qū)在宅基地改革方面取得了積極進展，探索出一條全新的路子。

3? 農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)存在的問題與影響

農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益是農(nóng)民最基本的，也是最受關(guān)注的權(quán)益。農(nóng)村宅基地多元盤活會涉及土地權(quán)利在不同利益主體上重新分配的問題。在利益分配過程中，利益最易受損的就是農(nóng)民。而各地在如何保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益方面缺乏權(quán)威的指導(dǎo)，難免會出現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)益無法得到保障的情況，部分地區(qū)甚至還因此引發(fā)較尖銳的社會矛盾。宅基地多元盤活利用中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護存在的困境，主要由以下幾個方面。

3.1? “農(nóng)民被上樓”致貧

在農(nóng)村宅基地盤活過程中，為了保障村集體的經(jīng)濟利益，“農(nóng)民被上樓”的現(xiàn)象時有發(fā)生。該現(xiàn)象不僅沒有尊重農(nóng)民在宅基地盤活中的主體地位，未發(fā)揮保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的作用，還會對農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益造成損失。為了更大程度地利用農(nóng)民的宅基地、為了宅基地盤活工作圓滿完成，許多地方政府回收或者迫使農(nóng)民退出宅基地，搬遷上樓。本就處于弱勢一方的農(nóng)民，面對農(nóng)村糾紛調(diào)解方式不完善以及向政府申請行政復(fù)議無門的情況下，只能被迫搬遷。面對“農(nóng)民被上樓”的情況，政府會給予一定的經(jīng)濟補償用于農(nóng)民購買房屋，但經(jīng)濟補償對于農(nóng)民搬遷所用的花費遠遠不夠。因此，農(nóng)民需要自己出大部分的錢，用于“被上樓”的房屋購買、裝修以及日常生活開銷。農(nóng)民被迫搬遷上樓后，需要自己出錢購置新的房子，價格或許與城市無法比擬。但對于收入本就微薄的農(nóng)民來說，幾乎也是一生的積蓄。而且部分地方政府為了自身的面子工程，“農(nóng)民被上樓”后還強迫農(nóng)民裝修新房，并且會定期驗收。購房及裝修的費用幾乎耗盡了農(nóng)民的一生的積蓄。住房后的暖氣費、水電費甚至部分地區(qū)的物業(yè)費對農(nóng)民來說也是沉重的壓力。此類的宅基地盤活還增加了農(nóng)戶融入城市的成本［11］。

3.2? 宅基地價格評估不權(quán)威且標(biāo)準(zhǔn)不一

宅基地多元盤活的過程中不可避免地會產(chǎn)生宅基地流轉(zhuǎn)價格的評估、對農(nóng)民的住房及其附屬設(shè)施的經(jīng)濟補償?shù)冉?jīng)濟性問題，但同時價格評估是否公正、權(quán)威對農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益能否得到保障息息相關(guān)。我國許多地方宅基地退出與回收的價格評估都是由地方政府進行的，這種情況極易導(dǎo)致農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損的狀態(tài)。首先，地方政府作為非專業(yè)的評估機構(gòu)，不可避免地會對農(nóng)民宅基地及之上的建筑物、構(gòu)筑物等附屬設(shè)施認識不充分、評估產(chǎn)生偏差。而農(nóng)民作為弱勢的一方即使對評估結(jié)果有異議，也無法找到專業(yè)的評估機構(gòu)對其宅基地及其附屬設(shè)施進行評估，通過行政復(fù)議、訴訟途徑解決問題更是難上加難，因此大部分農(nóng)民選擇忍氣吞聲。其次，我國各地目前尚未形成科學(xué)的、完整的閑置宅基地的價格評估體系。而且由于各地的經(jīng)濟水平發(fā)展不一，很難形成統(tǒng)一的價格評估體系，因此極易給政府損害農(nóng)民的經(jīng)濟補償?shù)臋C會。而后還以經(jīng)濟發(fā)展不良為由且拒絕公開政務(wù)信息，即使農(nóng)民有疑惑，也沒有核查的標(biāo)準(zhǔn)及文件。這種情況極大地損害了農(nóng)民宅基地盤活中的經(jīng)濟權(quán)益。

3.3? 宅基地土地增值收益未能落實

宅基地盤活利用中必然會產(chǎn)生一些增值性收益。為了充分實現(xiàn)土地增值收益的公平性和合理性，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享受宅基地多元盤活過程中產(chǎn)生的增值收益，從而使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益得到充分發(fā)揮，彰顯宅基地的財產(chǎn)屬性。實踐中，一些地方宅基地盤活產(chǎn)生的增值收益可能會出現(xiàn)無法到位的情況。究其原因，有以下幾個方面。一是地方政府或街道辦為了發(fā)展街道的經(jīng)濟，拒絕將宅基地出租給外來商戶生產(chǎn)經(jīng)營，堅持自己對宅基地進行改造，從而進行商業(yè)經(jīng)營。但一些地方政府或街道辦由于其經(jīng)營理念存在偏差、不成熟等問題，導(dǎo)致商業(yè)經(jīng)營虧損，無人問津。從而阻斷了宅基地盤活過程中的增值收入，沒有經(jīng)濟能力支付農(nóng)民的增值收益。二是地方政府或街道辦把宅基地出租給外來商戶或者其選擇自身經(jīng)營，且經(jīng)營狀態(tài)良好，產(chǎn)生了穩(wěn)定可觀的經(jīng)營收益。但其為了發(fā)展地方政府或街道辦的經(jīng)濟，循環(huán)利用農(nóng)民的增值收益用于擴大發(fā)展，用于投資其他項目，拒絕給農(nóng)民分配增值收益。農(nóng)民的財產(chǎn)收益理應(yīng)屬于農(nóng)民，實踐中大量的宅基地盤活過程中的增值收益無法到位的情況極大地阻礙了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)。

3.4? 宅基地租金比較僵化

在宅基地出租路徑中，我國法律規(guī)定的租期可長可短。因此，在宅基地長期出租的過程中，由于市場不穩(wěn)定因素的存在，租金的變化便成了農(nóng)民需要時刻關(guān)注的事情。合同中明確規(guī)定農(nóng)民的宅基地及其住房的租金變化的相關(guān)事項顯得尤為重要。實踐中，農(nóng)民群體大部分文化教育水平都較低，對于我國的現(xiàn)行法律、法律條文、社會熱點等事項關(guān)注較少。大部分農(nóng)民都不了解出租時租金可以隨著市場價格的變化而進行調(diào)整的情況，甚至不知道發(fā)生糾紛，可以根據(jù)《合同法》進行處理。在宅基地出租中，很多承租方正是抓住農(nóng)民普遍的弱點，侵害農(nóng)民宅基地出租的合法財產(chǎn)權(quán)益。因而，宅基地出租的過程中不可避免地出現(xiàn)農(nóng)民的租金無法隨市場的變化而提高、承租方惡意承租等社會現(xiàn)象，這些現(xiàn)象對農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益造成了極大的影響。

3.5? 農(nóng)民生計來源減少

宅基地盤活利用過程中不可避免地會出現(xiàn)農(nóng)民被勸搬遷上樓的現(xiàn)象，該情況極易造成農(nóng)民生計來源被切斷的情況。農(nóng)民離開村落搬到中心村（鎮(zhèn)）后，農(nóng)民的生活必然會受到一定的影響。宅基地退出對于長期在土地上耕作的農(nóng)民來說，其耕作的不便利性顯而易見。農(nóng)民無法在沒有宅基地及其構(gòu)筑物的村落進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民無法在土地上種植作物自給自足，維持生活的基本要素都需要購買。因此，失去宅基地的農(nóng)民也間接地失去了土地，失去了收入來源之一。農(nóng)民在中心村（鎮(zhèn)）的生活也增加了其生活負擔(dān)，物業(yè)費、暖氣費等費用增加了農(nóng)民的經(jīng)濟壓力。退出宅地基后，村民也喪失了地方建筑物的所有權(quán)，其所帶來的原本收益也消失了，影響村民的收入來源。農(nóng)民的收入來源減少、以往自給自足的現(xiàn)象被迫阻斷、無法優(yōu)惠的集中居住的成本等現(xiàn)象對于農(nóng)民來說，都是巨大的生活壓力和經(jīng)濟來源的焦慮。

4? 宅基地多元盤活利用中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)問題成因分析

4.1? 農(nóng)民主體地位未落實到位

農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益與農(nóng)民自身息息相關(guān)，絕大多數(shù)地方政府未將農(nóng)民在宅基地盤活中的主體地位落實到位。我國宅基地多元盤活始終將農(nóng)民置于主體地位，堅持宅基地多元盤活始終維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民的利益。除此之外，還應(yīng)保障農(nóng)民對宅基地盤活各種政策的知情權(quán)、對宅基地盤活的方式、具體方案實施等事項的參與權(quán)、話語權(quán)，對宅基地盤活中政府權(quán)力運行的監(jiān)督權(quán)［12］。但由于我國早期的政策禁止宅基地的自由流轉(zhuǎn)，因此，宅基地的盤活絕大多數(shù)都是政府主導(dǎo)下的盤活，農(nóng)民沒有選擇的權(quán)利。政府主導(dǎo)宅基地盤活的各個具體運行過程，長期觀念的影響使其無法將農(nóng)民作為宅基地盤活的主體，習(xí)慣性地包辦一切。地方政府及村集體時常根據(jù)經(jīng)濟利益替農(nóng)民做決定，農(nóng)民沒有選擇是否退出、回收、出租、入股的權(quán)利；農(nóng)民對于宅基地盤活過程中與地方政府存在爭議的問題，農(nóng)民并沒有話語權(quán)，地方政府一手包攬，農(nóng)民無法表達自己真實的意愿；地方政府抓住農(nóng)民法律知識欠缺的弱點，經(jīng)常以政務(wù)秘密為由不對農(nóng)民公開。政府不能真正尊重農(nóng)民的主體地位，無法聽取農(nóng)民的真實意愿、理解農(nóng)民真實訴求，導(dǎo)致農(nóng)民對政府的不信任，加劇雙方的矛盾。

4.2? 宅基地評估價格缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)

無論是宅基地退出、回收都會產(chǎn)生經(jīng)濟問題。我國并沒有對宅基地的市場價格進行評估的相關(guān)機制，因此，各地政府對宅基地及其構(gòu)筑物進行的評估都是依靠政府自身作出，甚至沒有明確的地方政策或者文件對補償農(nóng)民的經(jīng)濟損失等方面作出規(guī)定。未將經(jīng)濟補償標(biāo)準(zhǔn)明確化，村民閑置宅基地及其構(gòu)筑物的價格定位、補償價格評估可能會面臨被損害的風(fēng)險。在科學(xué)評估體系沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)來參考的情況下，農(nóng)民自身對閑置宅基地的價值也缺乏清晰的認識，因而無法判斷其權(quán)益有無受損。農(nóng)民有限的知識與經(jīng)濟能力也無法支持他們找到專業(yè)的宅基地評估機構(gòu)對其宅基地及其構(gòu)筑物進行評估。村民閑置宅基地的流轉(zhuǎn)價格不足、補償價格被壓低等問題普遍存在［13］。村集體回收宅基地或者農(nóng)民退出宅基地實行農(nóng)民集中居住，農(nóng)民理應(yīng)獲得屬于自己財產(chǎn)損失的補償。目前，宅基地盤活經(jīng)濟評估標(biāo)準(zhǔn)的模糊、補償分配主體的不唯一，容易導(dǎo)致補償不合理、不充分而讓農(nóng)民權(quán)益受損［14］。如以天津華明鎮(zhèn)“宅基地換房”模式，由于經(jīng)濟補償體系的模糊性，使農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損，不僅使他們失去世代熟悉的院落，更要負擔(dān)數(shù)額不等的房款。

4.3? 地方政府缺乏約束與監(jiān)督

宅基地盤活利用的主體涉及多方，包括政府、村集體和外來資本等，宅基地盤活作為國家的政策方針，具有明顯的政治性。對于農(nóng)民宅基地盤活的方式以及農(nóng)民權(quán)益保護等都是由我國的法律或者政策法規(guī)規(guī)定，并沒有具體到地方。因此，宅基地盤活過程中的政策、法規(guī)都來源于地方人民政府。由于搬遷中的房屋評估、拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)等因素具有不穩(wěn)定性、主觀性，地方人民政府出臺的政策、法規(guī)等合理性、規(guī)范性不可避免地存在一定的問題，是否真正做到保護農(nóng)民的權(quán)益不得而知。地方政府的政策文件往往是比較籠統(tǒng)，缺乏明確、具體的規(guī)定，有些甚至是中央文件的簡單重復(fù)，致使農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護并沒有相關(guān)的依據(jù)，甚至造成新的“政策性”傷害。地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟性組織作為宅基地盤活中的重要參與者，缺乏相應(yīng)的約束監(jiān)督，因而很容易造成對農(nóng)民權(quán)益的損害。地方政府主導(dǎo)宅基地盤活的各個具體運行過程，由于其長期理念的影響，可能無法將農(nóng)民置于宅基地盤活主體的地位，包攬宅基地盤活中的一切事宜。地方政府及集體經(jīng)濟性組織缺乏相應(yīng)的監(jiān)管。

4.4? 社會保障政策存在缺陷

宅基地多元盤活利用過程中，我國的社會保障制度并不完善，而不完善的社會保障也間接導(dǎo)致農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損。首先，進城農(nóng)民的養(yǎng)老保險、子女上學(xué)、購房補貼、返鄉(xiāng)住房等不能得到保障。同時，在農(nóng)村社會保障體制還不健全的情況下，農(nóng)民暫時失去宅基地走進了城鎮(zhèn)，但卻沒有完善的城鎮(zhèn)社會保障體系給予其保障。這種現(xiàn)象直接導(dǎo)致失去宅基地的農(nóng)民既不是城鎮(zhèn)居民，又不是純粹的農(nóng)民。農(nóng)民自身長久的生存問題會變得比較嚴(yán)重，長期生活在消費水平更高的城鎮(zhèn)，經(jīng)濟權(quán)益不可避免地受損［15］。其次，未進城的農(nóng)民在搬到中心（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)居住后，由于社會保障不到位，也無法獲得穩(wěn)定的生活。隨著宅基地盤活范圍的擴大，必然會導(dǎo)致很多失宅農(nóng)民。農(nóng)民失去穩(wěn)定的住所，也就意味著他們的承包地也間接失去了意義。宅基地基本的功能便是保障農(nóng)民的居住和養(yǎng)老，農(nóng)民在失地后，便無法再得到該份財產(chǎn)性保障。而且農(nóng)民由于普遍缺乏文化及其他社會技能，就業(yè)對于農(nóng)民來說變得尤為艱難。正常的生活保障無法到位，對農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益造成了極大的損害。

4.5? 農(nóng)民權(quán)益保護司法救濟路徑不通暢

我國宅基地糾紛主張先協(xié)調(diào)處理、先行復(fù)議原則。農(nóng)民的文化水平不高，對政策的理解不到位，法律知識淡薄，農(nóng)民的維權(quán)能力并不強大。因此造就了農(nóng)民處于弱勢地位的狀態(tài)，很多時候面對不滿、權(quán)益受損，農(nóng)民無法與政府抗衡。因而農(nóng)民的權(quán)益得不到有效的保護。我國農(nóng)民的文化教育水平相對較低，法律意識整體比較淡薄。具體表現(xiàn)在農(nóng)民對我國現(xiàn)行法律條文的了解不是很全面、對法律條文的理解不是很到位等方面。因此，他們在面對問題時沒有體現(xiàn)出法律意識，沒有能力維護自身合法權(quán)益，也很少通過自身并不熟悉的法律來解決相關(guān)問題。他們的權(quán)益在遭受不法侵害時，往往因求助無門而選擇放棄維權(quán)其合法權(quán)益。一些求助無門的農(nóng)民甚至采取極端的方式或者違法的方式來解決相關(guān)問題。而且農(nóng)村非訴救濟方式比較匱乏。部分村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民調(diào)委員會目前尚不完善，并不能真實解決農(nóng)民切實的問題。在我國并沒有充足的社會法律援助方面的專門指導(dǎo)、政策和制度上對農(nóng)民維護其權(quán)益的支持。

5? 宅基地多元盤活利用中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)的法治路徑

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及社會的不斷進步，宅基地不再保持以往單一的功能，其經(jīng)濟功能日益凸顯，宅基地的重要性越來越突出。因此，保障宅基地多元盤活中、處于弱勢地位的農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益不受損是大勢所趨，也是民心所向。

5.1? 注重保障農(nóng)民的主體地位

宅基地多元盤活的過程中，農(nóng)民作為利益的共享者，必須尊重農(nóng)民的主體地位。當(dāng)?shù)卣仨氉屴r(nóng)民自主選擇盤活宅基地的方式，不能將政府的意志強加于農(nóng)民。政府應(yīng)當(dāng)把自己置于幫助農(nóng)民盤活宅基地的服務(wù)者的地位，不能彰顯政府權(quán)力，替農(nóng)民做主。農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益是否得到保障，農(nóng)民是切身的體會者。因此，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保護，應(yīng)當(dāng)多聆聽農(nóng)民的意見，將農(nóng)民放在主體地位。地方政府不能將農(nóng)村宅基地的多元盤的成功與否活作為評價自己政務(wù)優(yōu)良與否的標(biāo)準(zhǔn)，必須堅持宅基地盤活尊重農(nóng)民的意愿，充分保障農(nóng)民的知情權(quán)［16］。例如農(nóng)民應(yīng)知曉宅基地到底采取哪種方式進行盤活、哪種方式盤活更有利于農(nóng)民的利益，例如宅基地盤活中的農(nóng)民原有房屋或其他建筑物的評估價格、補償標(biāo)準(zhǔn)等。政府或村集體必須充分保障農(nóng)民的參與權(quán)和話語權(quán)。例如制度何種政策盤活宅基地、具體方案如何實施、讓農(nóng)民對宅基地盤活積極建言獻策等。政府或村集體必須充分保障農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)。例如將宅基地多元盤活涉及的可公開的政務(wù)公開、對于不能公開的也對農(nóng)民耐心解釋說明理由等，充分保障農(nóng)民的主體地位。

5.2? 建立科學(xué)的宅基地評估價格體系

由于我國宅基地多元盤活中，宅基地流轉(zhuǎn)價格、經(jīng)濟補償沒有真實的市場價格和科學(xué)的評估價格，而經(jīng)常造成農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益被侵害。首先，經(jīng)濟發(fā)展水平相當(dāng)?shù)母鞯胤秸枰?lián)動建立科學(xué)的評估價格體系，明確宅基地價格評估標(biāo)準(zhǔn)，將宅基地盤活流轉(zhuǎn)價格、補償價格等等涉及經(jīng)濟的要素標(biāo)準(zhǔn)化、清晰化，保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益不受侵害。各地方政府應(yīng)當(dāng)聘請具備資質(zhì)的評估機構(gòu)，在政策或者文件中將宅基地的真實的市場價格和科學(xué)的評估價格的參考范圍明確化、將補償標(biāo)準(zhǔn)大致范圍化。此舉可使村民對閑置宅基地的價值有清晰和準(zhǔn)確的認識，且會大量減少政府把村民閑置宅基地的補償價格變相壓低的情況［17］。其次，地方政府應(yīng)出臺相關(guān)地方性法規(guī)、文件，采用數(shù)據(jù)的方式說明農(nóng)民退出宅基地的價格評估及經(jīng)濟補償?shù)鹊拇笾路秶?。同時，為了避免因補償分配主體過于多元造成的財產(chǎn)權(quán)益損失，可以將政府確定為利益分配主體。加強監(jiān)管政府在農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益分配中的作為，保障農(nóng)民利益的實現(xiàn)。

5.3? 加強對地方政府的監(jiān)管確保農(nóng)民利益最大化

宅基地盤活最重要的事情便是保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，保證宅基地盤活主體的合法權(quán)益不受侵害。農(nóng)村宅基地盤活利用過程中許多政策的制定與實施，都缺乏法律法規(guī)以及地方立法的規(guī)范，即使部分地方政府有此相關(guān)規(guī)定，該規(guī)定也非?；\統(tǒng)、模糊，如對搬遷中的房屋評估、拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。規(guī)定缺乏可操作性，原則性太強，不可避免地導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定在落實的過程中，地方政府的權(quán)力過大。地方政府對相關(guān)規(guī)定過大的解釋權(quán)，極易對農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益造成侵害，無法真正做到保護農(nóng)民權(quán)益。在宅基地盤活的過程中，農(nóng)民是否自愿退出、出租其宅基地、農(nóng)民搬遷中的房屋評估、拆遷后補償標(biāo)準(zhǔn)等類似的問題上，都是由政府決定，農(nóng)民并沒有話語權(quán)。因此，加強對地方政府行政行為的監(jiān)管，可以起到對相關(guān)規(guī)定的二次檢查，能夠很大程度上從源頭制止政府對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的侵害。綜上，建立完善的監(jiān)管機制，加強對政府的行為監(jiān)管，以此保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，刻不容緩［18］。

5.4? 持續(xù)完善社會保障體系

宅基地多元盤活利用過程中，我國的社會保障制度不完善，不可避免地會造成進城農(nóng)民以及未進城農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益的損害。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)持續(xù)推進社會保障體系的不斷完善，充分實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益。社會保障制度的完善，可以更充分地調(diào)動農(nóng)村宅基地的經(jīng)濟效益。首先，地方政府應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)政府形成聯(lián)動，將進城農(nóng)民享受“臨時的”社會保障體系，該社保體系應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)居民一致。如此可使其享有城鎮(zhèn)居民同等的戶籍、子女上學(xué)、社保等政策，解決農(nóng)民面臨的融入城鎮(zhèn)的社會難題，緩解農(nóng)民在城鎮(zhèn)生活的壓力，為其帶來繼續(xù)在城鎮(zhèn)生活的動力。其次，對于農(nóng)村宅基地的多元盤活的未進城的失宅農(nóng)民，地方政府應(yīng)當(dāng)保障其接受繼續(xù)教育或技能培訓(xùn)，保證失宅農(nóng)民有一定的文化或者一技之長可以在失去住宅乃至失去耕地時可以繼續(xù)維持經(jīng)濟收入［19］。由此可見，社會保障體系的完善，可以間接保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的來源。

5.5? 健全農(nóng)民權(quán)益保護司法救濟途徑

農(nóng)民作為社會的弱勢群體，由于其自身知識和能力的欠缺，農(nóng)民對其合法權(quán)益的維護和救濟往往存在各種障礙。因此，相關(guān)的機關(guān)要充分發(fā)揮利用法律資源。加大講座、宣傳欄、法律咨詢點等開放的力度。免費為農(nóng)民提供法律援助、幫助農(nóng)民實際解決所面臨的問題，提升農(nóng)民自身素質(zhì)的發(fā)展。為了使普法貫徹的更深入，相關(guān)部門及其人員有必要深入農(nóng)村并主動向他們普及法律知識，宣傳能夠保護其權(quán)益的、我國現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)及政策。地方政府可以積極引導(dǎo)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立民調(diào)委員會，并為其配備足夠的、專業(yè)的人員解決農(nóng)民的問題。政府還需進一步補充我國現(xiàn)有的法律援助機制以更好地保障農(nóng)民合法權(quán)益的實現(xiàn)，讓法律援助深入農(nóng)村。政府還應(yīng)主動形成社會各方對法律援助機構(gòu)的監(jiān)督，保證該類機構(gòu)處理糾紛的效率和力度，保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)。

6? 結(jié)語

多元盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，可以充分調(diào)動農(nóng)村閑置資源發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而多元資源的引入也會激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。此舉不僅會維持鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定的生活，而且會帶動農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興提供一份堅定的力量，實現(xiàn)共同富裕。但是在宅基地盤活中因各種原因出現(xiàn)的價格標(biāo)準(zhǔn)不明確且相對較低，增值收益無法到位，收入來源被切斷，農(nóng)民因缺乏就業(yè)指導(dǎo)而就業(yè)困難，農(nóng)民在宅基地盤活后生活壓力大等情況，對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益造成了極大的損害。宅基地多元盤活不僅是經(jīng)濟問題，還是很深刻的社會問題。宅基地多元盤活要在充分保障農(nóng)民權(quán)益的前提下實施，嚴(yán)格遵照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但也必須以保障農(nóng)民合理的需求，并保障多元盤活后的農(nóng)民能夠安居樂業(yè)。宅基地多元盤活利用必須在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，建立健全相關(guān)法律制度，使宅基地改革有章可循。同時還得配備完善的輔助措施，如加強對政府的監(jiān)管、完善農(nóng)民權(quán)益保護司法救濟途徑等，充分發(fā)揮市場在宅基地多元盤活利用中的作用，充分保障宅基地多元盤活利用中農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益得以有效實現(xiàn)。

參考文獻

［1］

張勇.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下閑置宅基地盤活利用的現(xiàn)實障礙與破解路徑［J］.河海大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020，22（5）：61-67，108.

［2］岳永兵.宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓政策嬗變、實踐突破與路徑選擇［J］.西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020，20（6）：20-27.

［3］楊建波，王莉.促進糧食核心區(qū)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)［J］.天津農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017，23（5）：74-77.

［4］農(nóng)業(yè)農(nóng)村部.農(nóng)村宅基地管理法律政策問答（一）［J］.湖南農(nóng)業(yè)，2021（1）：48.

［5］劉瑞東，楊子生.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村宅基地盤活利用問題初探［J］.安徽農(nóng)學(xué)通報，2020，26（4）：9-12，42.

［6］張勇，周麗，賈偉.農(nóng)村宅基地盤活利用研究進展與展望［J］.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2020，25（6）：129-141.

［7］郎秀云.“三權(quán)分置”制度下農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)的多元路徑［J］.學(xué)術(shù)界，2022（2）：146-155.

［8］李歡，張安錄.農(nóng)村宅基地退出前后農(nóng)戶福利測度及其動態(tài)變化：以浙江省德清縣201戶農(nóng)戶為例［J］.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2019（7）：79-90.

［9］寧匯榮，王偉.基于金寨縣農(nóng)村宅基地制度改革實踐的思考［J］.安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2019，36（3）：33-38.

［10］許成科.西安市高陵區(qū)推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經(jīng)驗與啟示［J］.西部學(xué)刊，2018（11）：45-47.

［11］張佰林，張鳳榮，曲衍波，等.宅基地退出與再利用研究熱點與展望［J］.資源科學(xué)，2021，43（7）：1277-1292.

［12］張勇，周麗.農(nóng)村宅基地多元盤活利用中的農(nóng)民權(quán)益實現(xiàn)［J］.中州學(xué)刊，2021（4）：41-47.

［13］趙霞. 農(nóng)村宅基地有償退出中的農(nóng)民權(quán)益保護研究［D］.天津：天津師范大學(xué)，2020.

［14］張勇.鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地盤活利用問題研究［J］.中州學(xué)刊，2019（6）：37-42.

［15］陳丹.宅基地“三權(quán)分置”下農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)路徑［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2020（7）：54-62.

［16］許英.農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的實踐探索與政策啟示［J］.嘉興學(xué)院學(xué)報，2021，33（4）：81-88.

［17］朱麗麗. 農(nóng)村宅基地漸進式盤活路徑研究［D］.合肥：中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)，2020.

［18］白呈明，紀(jì)凱.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損的形成與應(yīng)對：基于陜西四縣（區(qū)）的調(diào)研［J］.西安財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2018，31（6）：57-63.

［19］朱翠紅. 臨沂市宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保障研究［D］.秦皇島：河北科技師范學(xué)院，2021.