【內(nèi)容摘要】??由于國(guó)家安全機(jī)制的缺位或無(wú)效，撒哈拉以南非洲地區(qū)的安全供給出現(xiàn)地方化、社會(huì)化、商業(yè)化和外部化趨勢(shì)。該地區(qū)國(guó)家內(nèi)部的非國(guó)家行為體和來(lái)自外部的跨國(guó)行為體在不同的條件下組合，形成了碎片化、多種安全主體互補(bǔ)又競(jìng)爭(zhēng)的“多元混雜”的安全供給格局，這與單一中心、自上而下的安全供給格局明顯不同。在這種供給格局中，很難明確區(qū)分“國(guó)家和非國(guó)家”“正式和非正式”“現(xiàn)代和傳統(tǒng)”，它們重疊交織在一起。安全供給的地方化、社會(huì)化、商業(yè)化和外部化使這一地區(qū)國(guó)家的安全能力被限制，整個(gè)國(guó)家的安全建設(shè)陷入困境，從而導(dǎo)致其“脆弱國(guó)家”的地位被“鎖定”。由于國(guó)家化的動(dòng)力不足，該地區(qū)安全供給的“多元混雜”格局短期內(nèi)很難改變。作為全球“安全洼地”，中國(guó)與這一地區(qū)的安全合作空間巨大，因此可以從理念創(chuàng)新和實(shí)際操作兩方面推動(dòng)全球安全倡議的實(shí)踐。

【關(guān)鍵詞】??非洲地區(qū)安全??安全供給??多元混雜??能力建設(shè)??全球安全倡議

【作者簡(jiǎn)介】??李因才，上海社會(huì)科學(xué)院國(guó)際問(wèn)題研究所副研究員（上海，200020）

【中圖分類(lèi)號(hào)】?D815.5????????????【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】?A

【文章編號(hào)】?1006-1568-（2024）01-0115-21

【DOI編號(hào)】?10.13851/j.cnki.gjzw.202401007

安全問(wèn)題一直是撒哈拉以南非洲地區(qū)的短板，其中西非薩赫勒、東非之角和大湖地區(qū)尤其是剛果民主共和國(guó)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“剛果（金）”）東部這三個(gè)區(qū)域的安全問(wèn)題非常突出。與疫情前相比，這三個(gè)區(qū)域的安全問(wèn)題持續(xù)惡化。2021年以來(lái)，由于安全局勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩，馬里、幾內(nèi)亞、布基納法索、尼日爾等西非薩赫勒國(guó)家先后發(fā)生軍事政變，政變引發(fā)區(qū)域陣營(yíng)對(duì)立，導(dǎo)致這一地區(qū)的安全形勢(shì)更加嚴(yán)峻。在中非地區(qū)，盤(pán)踞在剛果（金）東部的一百多支非法武裝非常活躍，特別是2021年10月以來(lái)重新回流的“M23運(yùn)動(dòng)”組織，在剛果（金）東部和周邊鄰國(guó)引發(fā)一系列安全問(wèn)題。在東非之角，隨著非盟駐索馬里過(guò)渡特派團(tuán)的撤離，索馬里的恐怖組織“青年黨”再次活躍。埃塞俄比亞的國(guó)內(nèi)沖突從提格雷蔓延到了阿姆哈拉地區(qū)，蘇丹政府軍與準(zhǔn)軍事武裝之間則爆發(fā)大規(guī)模沖突。與此同時(shí)，日益激烈的地緣政治緊張局勢(shì)進(jìn)一步加劇了這些地區(qū)的安全風(fēng)險(xiǎn)。因此西非薩赫勒、東非之角和大湖地區(qū)這三個(gè)區(qū)域?qū)Π踩伯a(chǎn)品的需求特別大，安全態(tài)勢(shì)的特點(diǎn)也具有典型性，本文主要分析這三個(gè)區(qū)域的安全供給問(wèn)題。

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)撒哈拉以南非洲地區(qū)安全的研究未能關(guān)注這一地區(qū)的特殊性，將西方的國(guó)家概念簡(jiǎn)單套在該地區(qū)，認(rèn)為國(guó)家在這一地區(qū)的安全治理中同樣處于主導(dǎo)地位，無(wú)視非國(guó)家和跨國(guó)家安全行為體的特殊角色，這種慣性思維框架不僅無(wú)益于理解非洲地區(qū)紛繁復(fù)雜的安全問(wèn)題，而且可能在政策上造成嚴(yán)重后果。對(duì)撒哈拉以南非洲地區(qū)安全問(wèn)題的研究需要回歸本土和現(xiàn)實(shí)?；诖?，本文試圖消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)，深入剖析非洲安全供給的多元性和復(fù)雜性，以及這一復(fù)雜體系長(zhǎng)期運(yùn)作的邏輯。

一、撒哈拉以南非洲地區(qū)安全供給中國(guó)家的缺位

在韋伯的經(jīng)典“國(guó)家”概念中，“國(guó)家是一定區(qū)域的人類(lèi)共同體，這個(gè)共同體在本區(qū)域之內(nèi)要求（有效地）壟斷合法的有形暴力……國(guó)家被視為應(yīng)用暴力‘權(quán)利’的唯一源泉?！?“壟斷合法的有形暴力”成為界定現(xiàn)代國(guó)家的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是現(xiàn)代國(guó)家必備的典型特征。根據(jù)這一定義，國(guó)家機(jī)構(gòu)被視為公共安全的天然提供者，是公共秩序的必然守護(hù)者，非國(guó)家行為體介入安全領(lǐng)域則是不穩(wěn)定、混亂和不安全的根源。不過(guò)，這一定義在適用撒哈拉以南非洲地區(qū)時(shí)卻面臨很多問(wèn)題，因?yàn)槎鄶?shù)國(guó)家不但無(wú)法壟斷暴力，而且安全職能也多由非國(guó)家行為體承擔(dān)。當(dāng)國(guó)家和正式的安全機(jī)制不能為民眾提供有效的保護(hù)時(shí)，當(dāng)?shù)孛癖娋蜁?huì)轉(zhuǎn)而向內(nèi)求助于國(guó)家之外的安全提供者，向外求助于其他國(guó)家或國(guó)際行為體。不少研究發(fā)現(xiàn)，在許多沖突后國(guó)家，其安全和司法部門(mén)中的非國(guó)家行為體的比例高達(dá)80%。?在尼日利亞，一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，基層社區(qū)自發(fā)建立了多達(dá)16種不同類(lèi)型的治安機(jī)制以應(yīng)對(duì)犯罪問(wèn)題。

這種現(xiàn)象的出現(xiàn)主要源于國(guó)家安全機(jī)制的缺位或無(wú)效。撒哈拉以南非洲地區(qū)的國(guó)家并非是從其自身的社會(huì)基礎(chǔ)上自然成長(zhǎng)起來(lái)的，而是由殖民者強(qiáng)加的。這種外部強(qiáng)加的“國(guó)家”與非洲傳統(tǒng)治理模式的斷裂式組合，導(dǎo)致國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的疏離，阻礙了國(guó)家的正常發(fā)展。即便在國(guó)家獨(dú)立之后，這種模式依然困擾并阻礙著國(guó)家的成長(zhǎng)。不少?lài)?guó)家經(jīng)歷了長(zhǎng)期的動(dòng)蕩與沖突，處于艱難的國(guó)家建構(gòu)階段。后殖民時(shí)代的權(quán)力結(jié)構(gòu)從一開(kāi)始就是片面、支離破碎和不穩(wěn)定的，導(dǎo)致國(guó)家的滲透和控制能力非常薄弱。領(lǐng)土廣袤和人口稀少也阻礙了國(guó)家權(quán)力向城市之外地區(qū)的擴(kuò)展。?在索馬里，國(guó)家機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期缺位；馬里北部各大區(qū)和莫普提大區(qū)，僅有33%的國(guó)家官員到任；?在剛果（金）東部，一百多支非法武裝長(zhǎng)期盤(pán)踞在這里，政府根本無(wú)力維持對(duì)這一地區(qū)的控制，執(zhí)政當(dāng)局只能頻繁借助鄰國(guó)和區(qū)域集團(tuán)武裝協(xié)助維穩(wěn)、平叛、反恐；即便在尼日利亞這樣的地區(qū)強(qiáng)國(guó)，北部多個(gè)州也長(zhǎng)期受到恐怖組織“博科圣地”和之后出現(xiàn)的“伊斯蘭國(guó)”武裝分子的侵?jǐn)_甚至控制。由于撒哈拉以南非洲不少?lài)?guó)家僅在城鎮(zhèn)駐軍，到邊遠(yuǎn)村莊巡邏不多，警察力量也極為薄弱或不受信任，因而來(lái)自政府的安全壓力非常小，這就為非法武裝團(tuán)伙的滋生、蔓延提供了巨大的空間。

布魯斯·貝克（Bruce?Baker）對(duì)沖突后非洲國(guó)家的比較研究發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家的警察部隊(duì)不僅數(shù)量有限、訓(xùn)練不足，而且腐化墮落，傾向于維護(hù)政權(quán)安全與秩序而非民眾利益，導(dǎo)致正規(guī)的警察力量很難發(fā)展，當(dāng)?shù)刂伟餐傻胤矫駡F(tuán)、糾察隊(duì)、村社聯(lián)保、義警等非國(guó)家行為體來(lái)承擔(dān)。

持久的國(guó)內(nèi)沖突造成的經(jīng)濟(jì)萎縮、資源破壞和社會(huì)分裂使國(guó)家獲取資源非常困難。由于國(guó)家財(cái)政能力有限，政府在公共安全方面的投入嚴(yán)重不足。從全球軍費(fèi)支出比例看，撒哈拉以南地區(qū)非常低。1988—2003年，這一地區(qū)的軍費(fèi)總額為1?734億美元，占同期世界軍費(fèi)總額的1.02%；2004—2017年的軍費(fèi)總額為2?772億美元，占同期世界軍費(fèi)總額的1.25%。?資源投入普遍低于其他地區(qū)，撒哈拉以南非洲地區(qū)國(guó)家在軍事和內(nèi)部安全的人均支出方面，與歐洲、亞太、中東地區(qū)相比存在很大差距。?近年來(lái)，北非四個(gè)國(guó)家（阿爾及利亞、利比亞、摩洛哥和突尼斯）的軍費(fèi)開(kāi)支遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于撒哈拉以南地區(qū)的49個(gè)國(guó)家。不僅如此，撒哈拉以南地區(qū)國(guó)家的軍費(fèi)開(kāi)支又主要集中在南非、安哥拉、蘇丹、尼日利亞、肯尼亞和埃塞俄比亞少數(shù)幾個(gè)國(guó)家，其他國(guó)家的軍費(fèi)開(kāi)支微乎其微。

在不少?lài)?guó)家，出于政治目的，權(quán)力精英也會(huì)采取各種方式為非國(guó)家行為體和外部的安全供給提供便利。例如，軍隊(duì)征召和晉升的對(duì)象往往傾向于特定部族、地方或族裔群體，建立平行的安全結(jié)構(gòu)，包括總統(tǒng)衛(wèi)隊(duì)、準(zhǔn)軍事武裝和民兵。軍人特意保持他們的部族和族裔身份，從而形成特殊的“軍事—社會(huì)”聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。這些安全安排有利于維持私人化的權(quán)力結(jié)構(gòu)，但不同群體的競(jìng)爭(zhēng)也引發(fā)了政變、革命和長(zhǎng)期的不穩(wěn)定，并導(dǎo)致不同安全機(jī)制之間的邊界日益模糊。

在全球化的沖擊下，政治權(quán)威和安全供給分散在更廣泛的全球、國(guó)家和地方層面的權(quán)力和安全網(wǎng)絡(luò)中。域外大國(guó)、國(guó)際和地區(qū)組織等對(duì)撒哈拉以南非洲地區(qū)的頻繁干預(yù)，域內(nèi)精英群體、公民社會(huì)團(tuán)體對(duì)不同形式跨國(guó)行為的借力，進(jìn)一步強(qiáng)化了這種盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的碎片化結(jié)構(gòu)。而這一地區(qū)長(zhǎng)期面臨的錯(cuò)綜復(fù)雜的安全挑戰(zhàn)，包括恐怖主義、族群沖突和治理不善等問(wèn)題，決定了非主權(quán)國(guó)家的安全供給始終扮演著重要角色。

二、撒哈拉以南非洲地區(qū)安全供給的“多元混雜”格局

撒哈拉以南非洲地區(qū)國(guó)家在公共安全供給能力方面的弱化，導(dǎo)致安全供給出現(xiàn)地方化、社會(huì)化、商業(yè)化和外部化現(xiàn)象。在這種情況下，安全供給不是單一中心、自上而下的，而是碎片化、多種安全主體互補(bǔ)又競(jìng)爭(zhēng)的“多元混雜”格局。安全供給圍繞政治中心，形成一種“差序格局”，越到邊緣，國(guó)家控制能力也就越弱，公共安全供給的能力也越差，供給主體也越多元、越分散。在一國(guó)的首都，國(guó)家還有可能壟斷武力，但越往外擴(kuò)散，國(guó)家就不得不與其他供給主體競(jìng)爭(zhēng)或合作。各國(guó)的邊境地區(qū)則幾乎成為“安全真空”地帶，成為極端暴恐分子、走私犯罪網(wǎng)絡(luò)、武裝團(tuán)伙的“天堂”。

（一）安全供給的地方化

地方化指的是安全供給的主體下沉，地方行政機(jī)構(gòu)或地方權(quán)力網(wǎng)絡(luò)不適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展而形成的較為強(qiáng)大的軍事、警察、司法、沖突調(diào)解等能力，并具備或大或小、能脫離中央政府控制的自主能力，形成一種分散的安全供給態(tài)勢(shì)。這種地方化源于一種特殊的政治安排，如埃塞俄比亞憲法第39條確立了以族群為基礎(chǔ)的松散聯(lián)邦制，第52條第六款規(guī)定各州“組織并領(lǐng)導(dǎo)本州的警察部隊(duì)，在本州保證法律效力和秩序”。在這種憲法結(jié)構(gòu)下，所有9個(gè)以民族為基礎(chǔ)的地區(qū)都擁有自己獨(dú)立的地區(qū)武裝和民兵，其總數(shù)大大超過(guò)聯(lián)邦軍隊(duì)。?這種特殊的安排導(dǎo)致各民族州具備較為獨(dú)立的安全自主能力。

安全供給的地方化更多是一種長(zhǎng)期存在的當(dāng)?shù)胤钦綑?quán)力網(wǎng)絡(luò)自發(fā)演化的結(jié)果。非洲傳統(tǒng)社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)很少是集權(quán)制的，尤其在地方層面，部族社會(huì)的結(jié)構(gòu)使社會(huì)治理高度依賴(lài)以部族酋長(zhǎng)為代表的地方精英，同時(shí)權(quán)力從中央向地方的傾斜和分流雖然并非制度化，但極為普遍。這種地方治理網(wǎng)絡(luò)“傾向于持久存在或只是被不完全‘淹沒(méi)’，它們與正式的結(jié)構(gòu)在一種脆弱的平衡中共存，一旦認(rèn)為不安全便準(zhǔn)備‘重新浮出水面’”。

在某些情況下，地方安全供給機(jī)制的發(fā)展也與當(dāng)?shù)靥厥獾臎_突態(tài)勢(shì)有關(guān)。在尼日利亞、馬里、中非、蘇丹、肯尼亞等國(guó)家，圍繞礦產(chǎn)、土地、牲畜、水等資源的爭(zhēng)奪在地方層面引發(fā)廣泛的農(nóng)牧民沖突、族群沖突和社區(qū)沖突。國(guó)家正式機(jī)制在解決暴力沖突方面往往陷入困境。塞維林·奧特瑟拉（Séverine?Autesserre）對(duì)剛果（金）的案例研究充分揭示了持續(xù)沖突的原因是地方性的，因而解決也只能依靠地方的沖突調(diào)解和管理能力。

（二）安全供給的社會(huì)化

社會(huì)化的供給主體大致分為三類(lèi)。一是傳統(tǒng)的社會(huì)力量。在政府無(wú)法發(fā)揮功能或無(wú)法滲透的地區(qū)，諸如習(xí)慣法、傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)（大家庭、氏族、部落、宗教兄弟會(huì)、村莊社區(qū)等）和傳統(tǒng)權(quán)威（如村莊長(zhǎng)老、族長(zhǎng)、氏族首領(lǐng)、宗教領(lǐng)袖等）便會(huì)重新組織，成為維持當(dāng)?shù)匕踩⒅刃?、司法和沖突調(diào)解的權(quán)威機(jī)制。?在索馬里，宗族身份和習(xí)慣法（xeer）授權(quán)部族長(zhǎng)老調(diào)解糾紛，協(xié)助解決邦特蘭和索馬里蘭的安全問(wèn)題。

二是基于部落、族群、宗教、語(yǔ)言、文化等群體身份及身份認(rèn)同，安全供給出現(xiàn)在擁有共享價(jià)值、共同的信仰和身份認(rèn)同的群體網(wǎng)絡(luò)中。?這些行為體五花八門(mén)：有活躍于布基納法索西部、馬里南部和科特迪瓦北部的傳統(tǒng)獵人“多佐”（dozo）；有出于宗教、政治、獨(dú)立運(yùn)動(dòng)等各種目的設(shè)立的準(zhǔn)軍事組織、民兵等，如旨在保護(hù)和促進(jìn)尼日利亞約魯巴人利益的烏杜瓦人民代表大會(huì)（OPC）。

三是公民社會(huì)組織和以聚居地形成的社區(qū)村落等。20世紀(jì)90年代，在肯尼亞?wèn)|北部的瓦吉爾地區(qū)，針對(duì)到處流竄的匪徒，當(dāng)?shù)氐牟柯溟L(zhǎng)老、非政府組織、商人、神職人員等設(shè)法建立了一個(gè)“和平委員會(huì)”，以應(yīng)對(duì)各類(lèi)沖突事件。?這種安排很快成為現(xiàn)在肯尼亞北部公民聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)。更為常見(jiàn)的是以聚居地為中心的各類(lèi)安全自助組織，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)保護(hù)所在社區(qū)。在布基納法索，為應(yīng)對(duì)極端組織叛亂和打擊犯罪，一個(gè)名為“科高威格”（Koglweogo）（當(dāng)?shù)啬髡Z(yǔ)，意為“叢林守護(hù)者”）的自衛(wèi)民兵組織應(yīng)運(yùn)而生。自2014年以來(lái)，這種民兵組織在該國(guó)大部分地區(qū)出現(xiàn)，據(jù)估計(jì)，到2018年布基納法索全國(guó)約有4?500個(gè)類(lèi)似團(tuán)體，會(huì)員總數(shù)約為4.5萬(wàn)人。?此外，在不少地區(qū)，還經(jīng)?？梢钥吹截?fù)責(zé)巡邏、警衛(wèi)、解決日常糾紛等職能的義警、社區(qū)警察。

（三）安全供給的商業(yè)化

安全供給的商業(yè)化指通過(guò)市場(chǎng)交易的方式為特定群體提供安全。在21世紀(jì)初，私營(yíng)軍事和安保公司在武裝沖突中的角色引發(fā)關(guān)注，通過(guò)直接私有化、外包和公私伙伴關(guān)系，安全供給從國(guó)家轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)。?由于缺乏對(duì)暴力的有效壟斷，撒哈拉以南非洲地區(qū)出現(xiàn)大量私營(yíng)軍事和安保公司。南非擁有最大規(guī)模的安保隊(duì)伍，私營(yíng)軍事和安保公司的數(shù)量接近5?000家，從業(yè)者超過(guò)30萬(wàn)人。在動(dòng)蕩的西非地區(qū)，幾乎每個(gè)國(guó)家都有大批的私營(yíng)軍事和安保公司，根據(jù)2021年的數(shù)據(jù)，科特迪瓦有600—900家，加納有400家，利比里亞有127家，馬里有263家，塞內(nèi)加爾有240家，西非大國(guó)尼日利亞則有1?850家，有82萬(wàn)從業(yè)人員。?數(shù)量如此龐大的軍事和安保公司的存在，說(shuō)明安全和安保的市場(chǎng)需求非常大。這些公司提供的軍事服務(wù)包括配合作戰(zhàn)、軍事或安全訓(xùn)練、警衛(wèi)以及向武裝部隊(duì)提供物資和技術(shù)支持，技術(shù)支持包括戰(zhàn)略規(guī)劃、情報(bào)、調(diào)查、衛(wèi)星監(jiān)視或其他有關(guān)活動(dòng)。安?；顒?dòng)則包括守衛(wèi)和保護(hù)人員、物品以及提供各種類(lèi)型的培訓(xùn)、咨詢(xún)活動(dòng)等。私營(yíng)軍事和安保公司的運(yùn)作成為改善公共安全的一個(gè)來(lái)源：通過(guò)市場(chǎng)化吸納了部分武裝分子、復(fù)員軍人和民兵，有效維護(hù)了特定區(qū)域的安全和秩序。

但是，私營(yíng)軍事公司應(yīng)在活動(dòng)范圍和使用武力方面受到嚴(yán)格限制，不應(yīng)卷入反叛或直接參與武裝沖突，這是人們達(dá)成的普遍共識(shí)。國(guó)際法律框架特別禁止雇傭軍的兩種活動(dòng)：武裝沖突和“旨在推翻政府或以其他方式破壞國(guó)家憲法秩序的協(xié)同暴力行為，或破壞一國(guó)的領(lǐng)土完整。”?2014年《非洲司法和人權(quán)法院規(guī)約議定書(shū)修正議定書(shū)》還引入第28H條，擴(kuò)大了雇傭軍罪行的范圍，包括“協(xié)助政府維持權(quán)力”和“協(xié)助一群人獲取權(quán)力”。?但由于撒哈拉以南非洲地區(qū)的武裝沖突非常復(fù)雜，特別是非國(guó)家武裝的擴(kuò)散和第三國(guó)的干涉，使雇傭軍非常容易卷進(jìn)來(lái)。利比亞問(wèn)題專(zhuān)家小組2021年3月發(fā)布的報(bào)告指出，俄羅斯瓦格納集團(tuán)、阿聯(lián)酋三家公司和土耳其薩達(dá)特國(guó)際防務(wù)咨詢(xún)公司參與了利比亞的沖突。?在馬里、蘇丹、中非等國(guó)，俄羅斯的瓦格納集團(tuán)參與了所在國(guó)的反恐平叛行動(dòng)。

（四）安全供給的外部化

非洲地區(qū)的自主發(fā)展被西方打破之后，開(kāi)始以殖民地的不平等身份嵌入到歐美主導(dǎo)的世界體系，與外部世界逐步形成一種結(jié)構(gòu)性的依賴(lài)關(guān)系。?外部的跨國(guó)行為體在非洲尤其是在撒哈拉以南非洲地區(qū)安全事務(wù)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。從歷史上看，外部勢(shì)力通過(guò)觀念輸出、軍事征服、武力干涉、簽署防務(wù)協(xié)定、組建軍事聯(lián)盟、軍火供應(yīng)等方式塑造了非洲地區(qū)的安全。盡管非洲國(guó)家已經(jīng)獨(dú)立了半個(gè)世紀(jì)，但這一地區(qū)的安全政策和活動(dòng)仍然受到包括其他國(guó)家、國(guó)際組織、非政府組織和私營(yíng)公司在內(nèi)的一系列跨國(guó)行動(dòng)體的影響。

第一，安全治理觀念的外部化。西方的安全治理觀念、安全架構(gòu)深刻影響了撒哈拉以南非洲地區(qū)。冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，在西方自由主義思潮的影響下，安全治理觀念從以國(guó)家為中心轉(zhuǎn)向以人為中心，從軍事安全為主轉(zhuǎn)向多層面安全并舉。受自由主義影響，作為公共安全供給最重要的安全部門(mén)也被引入民主治理的框架。一方面，安全部門(mén)的概念泛化，司法和執(zhí)法部門(mén)、非法定安全部門(mén)和參與監(jiān)督的公民社會(huì)都被納入安全部門(mén)。另一方面，安全部門(mén)的責(zé)任和監(jiān)督受到重點(diǎn)關(guān)注，民主監(jiān)督、民主運(yùn)作、民主化發(fā)展成為內(nèi)部改革和外部援助的方向。?這要求遵從自由主義的理論范式，并從指導(dǎo)原則、組織架構(gòu)、運(yùn)行程序、法律框架等各方面對(duì)安全部門(mén)進(jìn)行改革或重塑。

第二，安全治理主體的外部化。撒哈拉以南非洲國(guó)家的安全治理仍深度依賴(lài)周邊國(guó)家和國(guó)際社會(huì)的參與。由于沖突頻發(fā)，而自身能力不足，難以管控危機(jī)和沖突，導(dǎo)致這一地區(qū)的國(guó)家頻繁借助外力。為平息剛果（金）東部的武裝叛亂，齊塞克迪政府先是引入烏干達(dá)和布隆迪的武裝力量，此后又分別邀請(qǐng)東非經(jīng)濟(jì)共同體和南非經(jīng)濟(jì)共同體，尋求兩個(gè)次區(qū)域組織派兵協(xié)助打擊反叛武裝。2012年馬里北部圖阿雷格人叛亂并誘發(fā)政變后，法國(guó)迅速于2013年1月啟動(dòng)“藪貓行動(dòng)”（一年后被規(guī)模更大的“新月形沙丘行動(dòng)”取代），聯(lián)合國(guó)設(shè)立了超過(guò)1.2萬(wàn)人的馬里穩(wěn)定團(tuán)，歐盟特派團(tuán)則設(shè)立馬里培訓(xùn)團(tuán)和薩赫勒能力建設(shè)團(tuán)。與此同時(shí)，美國(guó)、非盟、西非經(jīng)濟(jì)共同體、薩赫勒五國(guó)集團(tuán)等也紛紛參與，共同協(xié)助維持馬里及周邊地區(qū)的安全。

第三，安全資源的外部化。這主要包括武器裝備、技能技術(shù)、資金、情報(bào)、后勤等。非洲國(guó)家維和力量的裝備和人員訓(xùn)練嚴(yán)重不足，多數(shù)國(guó)家缺乏現(xiàn)代化的軍事裝備，能夠執(zhí)行軍事投放和軍事打擊的直升機(jī)、戰(zhàn)斗機(jī)、運(yùn)輸機(jī)、無(wú)人機(jī)等飛行器和海面艦艇尤其短缺。安全領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)支出依賴(lài)國(guó)際社會(huì)的捐助。非洲國(guó)家每年在和平行動(dòng)方面的開(kāi)支約為12億美元，其中95%依賴(lài)國(guó)際社會(huì)的援助。?例如，非盟開(kāi)展的最主要維和行動(dòng)——索馬里特派團(tuán)，其部署和運(yùn)作經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自歐盟、聯(lián)合國(guó)和個(gè)別國(guó)家的捐助。歐盟承擔(dān)維和軍人的津貼，聯(lián)合國(guó)提供后勤支助。?薩赫勒G5聯(lián)合部隊(duì)組建后，歐盟、沙特、阿聯(lián)酋、美國(guó)、聯(lián)合國(guó)管理的信托基金等為其提供經(jīng)費(fèi)，?聯(lián)合國(guó)馬里穩(wěn)定團(tuán)向其提供行動(dòng)和后勤支助。

撒哈拉以南非洲的安全供給模式反映出以國(guó)家為單一中心的分析框架的局限性，國(guó)家內(nèi)部的非國(guó)家行為體和來(lái)自外部的跨國(guó)行為體在不同的條件下發(fā)揮各自的作用，形成這種“多元混雜”的安全供給格局。稱(chēng)其為“多元混雜”格局，原因在于：其一，盡管?chē)?guó)家依然處于安全供給的中心位置，但多種供給主體也在其中發(fā)揮作用，而非國(guó)家壟斷，在任何條件下，安全供給都是多種主體以不同的方式組合在一起，其中某種供給可能發(fā)揮主導(dǎo)作用；其二，這種組合并沒(méi)有任何規(guī)則，而是臨時(shí)拼湊而成，混雜在一起；其三，這種“多元混雜”格局并非固定不變，其中的供給主體和供給模式都處于動(dòng)態(tài)變化中。概言之，“多元混雜”安全供給格局呈現(xiàn)出多種供給主體、多種供給模式的并存。在這種供給格局中，很難明確區(qū)分“國(guó)家和非國(guó)家”“正式和非正式”“現(xiàn)代和傳統(tǒng)”，它們重疊交織在一起。

三、“多元混雜”格局下撒哈拉以南非洲國(guó)家

安全能力建設(shè)的困境

安全供給的地方化、社會(huì)化、商業(yè)化和外部化，反映了撒哈拉以南非洲地區(qū)國(guó)家安全供給能力的嚴(yán)重不足，導(dǎo)致安全供給的縱向下沉或向外部的橫向擴(kuò)散。其中地方化、社會(huì)化、商業(yè)化是安全供給主體的縱向下沉，是一國(guó)內(nèi)部的多中心擴(kuò)散發(fā)展。外部化則將這種“脆弱國(guó)家”的地位更牢固地鎖定在全球化的安全治理結(jié)構(gòu)中。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，安全供給的內(nèi)外兩方面發(fā)展都對(duì)撒哈拉以南非洲地區(qū)國(guó)家安全能力的建設(shè)產(chǎn)生制約。地方化、社會(huì)化、商業(yè)化越強(qiáng)，國(guó)家的供給能力可能越弱，對(duì)外部安全供給的需求越大。反之，外部跨國(guó)行為體在一國(guó)內(nèi)部的安全角色越突出，越會(huì)削弱國(guó)家的合法性和權(quán)威性，從而更趨向地方化、社會(huì)化、商業(yè)化的發(fā)展。這就形成一個(gè)難以打破的怪圈，國(guó)家的安全供給能力被牢牢限制，安全供給的地方化、社會(huì)化、商業(yè)化難以避免，整個(gè)國(guó)家的安全建設(shè)陷入困境，無(wú)法實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定，也無(wú)法突破自身轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌男螒B(tài)，只能使內(nèi)部更加復(fù)雜化，以至于“脆弱國(guó)家”的地位被“鎖定”。

（一）內(nèi)部“多元混雜”的供給格局與國(guó)家能力建設(shè)的困境

國(guó)家能力本質(zhì)上是內(nèi)生性的，安全能力的建設(shè)主要依賴(lài)國(guó)家內(nèi)部的整合。安全供給的地方化、社會(huì)化、商業(yè)化是撒哈拉以南非洲地區(qū)國(guó)家權(quán)力多中心結(jié)構(gòu)的必然結(jié)果。一方面，它是因國(guó)家功能不足而產(chǎn)生的一種替代性結(jié)果；另一方面，非國(guó)家行為體安全供給的大量盛行又不斷侵蝕正式安全制度的生存空間，導(dǎo)致國(guó)家安全供給的無(wú)效與合法性的流失。

第一，國(guó)家供給與非國(guó)家供給形成補(bǔ)充、合作，以及競(jìng)爭(zhēng)、沖突和替代的關(guān)系。由于認(rèn)識(shí)到自身能力的局限以及非正式機(jī)制的相對(duì)強(qiáng)大實(shí)力，撒哈拉以南非洲地區(qū)各國(guó)政府往往依靠后者來(lái)履行某些國(guó)家職能。?國(guó)家機(jī)構(gòu)（警察、軍方）經(jīng)常采取間接策略，與地方精英結(jié)成聯(lián)盟，或與農(nóng)村或城市社區(qū)組建的安全團(tuán)體包括民兵達(dá)成默契。一些非洲國(guó)家如尼日爾試圖通過(guò)正式的法律制度承認(rèn)非正式機(jī)制所發(fā)揮的作用，來(lái)應(yīng)對(duì)“非正式化”的安全態(tài)勢(shì)。布基納法索對(duì)“科高威格”，索馬里對(duì)“鄰里守望”機(jī)制等，也都予以認(rèn)可，但同時(shí)通過(guò)法律法規(guī)來(lái)約束其行為。肯·曼克浩斯（Ken?Menkhaus）將這種安排稱(chēng)為“調(diào)解”國(guó)家，埃里克·謝耶（Eric?Scheye）則將其命名為“中間人統(tǒng)治”。在這種政治生態(tài)中，國(guó)家無(wú)法壟斷權(quán)力，必須與其他治理主體協(xié)商、協(xié)調(diào)，分享權(quán)威，認(rèn)可其他的安全機(jī)制。

不過(guò)，這種關(guān)系多數(shù)情況下并不融洽。非國(guó)家的供應(yīng)機(jī)制一旦發(fā)展壯大，很可能尾大不掉，挑戰(zhàn)現(xiàn)存秩序。特別是在國(guó)家試圖收編、改編或解除武裝的時(shí)候，不少民團(tuán)、地方或族群自衛(wèi)武裝發(fā)展成為反叛武裝。蘇丹的快速支援部隊(duì)原本是一支活躍于蘇丹和乍得的阿拉伯部落民兵武裝，在鎮(zhèn)壓達(dá)爾富爾地方叛亂中崛起，隨后被當(dāng)時(shí)的蘇丹總統(tǒng)巴希爾帶回首都，置于蘇丹國(guó)家情報(bào)與安全局控制之下，完全獨(dú)立于軍方，由此在蘇丹形成了國(guó)家武裝部隊(duì)與快速支援部隊(duì)的二元軍事體系。這為2023年以來(lái)兩大武裝派別之間持續(xù)的沖突埋下了重大隱患。

第二，安全供給不均衡、不完整，形成了碎片化的安全秩序，安全治理成本更高。這種供給不是面向所有人，而是限于特定群體，是特惠的而非普惠的，因而很難稱(chēng)為公共安全供給。依賴(lài)傳統(tǒng)權(quán)威的安全供給固化了當(dāng)?shù)氐牟黄降群筒缓侠淼膫鹘y(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)。由市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的商業(yè)化供給，則偏向財(cái)富和權(quán)力階層。?更糟糕的是，這些行為體以維護(hù)特定群體的利益和安全為存在理由，在面臨群體糾紛時(shí)，它們可能具有巨大的破壞性和掠奪性。不同的非國(guó)家安全機(jī)制之間的沖突和競(jìng)爭(zhēng)，意味著安全困境和非法武裝擴(kuò)散，這大幅增加了暴力沖突的概率，加劇了平民的脆弱性。?在馬里，由于國(guó)家無(wú)力提供保護(hù)，地方紛紛強(qiáng)化自衛(wèi)武裝。隨著中部地區(qū)富拉尼族與班巴拉族、多貢族之間矛盾的激化，這種自衛(wèi)武裝頻繁以“屠村”的恐怖形態(tài)相互對(duì)抗和報(bào)復(fù)。這無(wú)疑助長(zhǎng)了暴力循環(huán)并導(dǎo)致沖突長(zhǎng)期化。實(shí)際上，大量非國(guó)家安全供給的存在導(dǎo)致安全碎片化，整個(gè)社會(huì)在安全治理上投入的成本更高。正如前文所述，撒哈拉以南非洲地區(qū)國(guó)家正式安全部門(mén)的支出費(fèi)用不高，但大量人力、物力、財(cái)富浪費(fèi)在各自為政、重疊交錯(cuò)的“小圈子”安全的維護(hù)上?！靶∪ψ印钡南嗷ジ盍选?duì)各自“小圈子”安全的追求必然導(dǎo)致普遍的安全困境，即整個(gè)社會(huì)的安全投入不斷增加，但“小圈子”間的沖突以及國(guó)家越來(lái)越弱的管控能力使公共安全和公共秩序面臨更大的危機(jī)。

第三，國(guó)家權(quán)威和合法性的流失，導(dǎo)致國(guó)家安全機(jī)制進(jìn)一步萎縮和邊緣化。倚重非國(guó)家供應(yīng)機(jī)制往往是一把雙刃劍，它在彌補(bǔ)國(guó)家功能不足、解決迫切安全需求的同時(shí)，也從根本上削弱了國(guó)家權(quán)威及安全供給的能力。在這種供給格局下，國(guó)家只是眾多行為體之一，而國(guó)家秩序只是提供安全、解決沖突的眾多秩序之一。不論哪種安全供給，只要能及時(shí)響應(yīng)并維持秩序和安全，就容易獲得合法性和權(quán)威。?非國(guó)家安全供給往往更廉價(jià)、更靈活，以當(dāng)?shù)厣鐣?huì)現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，且更能夠滿(mǎn)足當(dāng)?shù)氐男枨?。因而相比?guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)家行為體，它們往往更易獲得地方的信任。由于大量的資源分配和安全供給在國(guó)家之外產(chǎn)生，導(dǎo)致民眾與國(guó)家正式機(jī)制的脫鉤非常普遍。

這種對(duì)資源和安全的私有化控制，大大增加了打造替代性非國(guó)家安全機(jī)制的可能性。?在撒哈拉以南的非洲地區(qū)，社會(huì)的多元化和沖突特征使國(guó)家很難將基礎(chǔ)建立在社會(huì)的堅(jiān)定支持及對(duì)社會(huì)的有效控制之上，資源的短缺又導(dǎo)致國(guó)家用于社會(huì)投資的資源越來(lái)越少，這些社會(huì)投資本可以通過(guò)供應(yīng)公共產(chǎn)品的方式軟化政治反對(duì)者并維持關(guān)鍵社會(huì)群體的忠誠(chéng)。?在非國(guó)家安全供給逐步填補(bǔ)權(quán)力和治理真空的過(guò)程中，必然導(dǎo)致國(guó)家的安全供給進(jìn)一步萎縮和邊緣化。

（二）外部安全供給與國(guó)家安全能力建設(shè)的困境

特殊的殖民歷史、動(dòng)蕩沖突的環(huán)境以及不斷外溢的危機(jī)導(dǎo)致撒哈拉以南非洲的外部安全供給不成比例地高于其他地區(qū)。外部的參與雖然緩解了這一地區(qū)安全供給不足的問(wèn)題，但從長(zhǎng)期來(lái)看，其對(duì)國(guó)家安全能力的發(fā)展及安全機(jī)制建設(shè)的效用并不明顯，在不少情況下甚至適得其反。

國(guó)家安全能力的發(fā)展與安全機(jī)制建設(shè)效用不明顯的原因是多方面的。首先，能力發(fā)展和安全機(jī)制的建設(shè)本身是一種內(nèi)生過(guò)程。外部行為體可以提供資源、知識(shí)技能和廣泛支持，通過(guò)勸服或施壓來(lái)推動(dòng)受援國(guó)的能力和機(jī)制建設(shè)，但終究是邊緣性的，無(wú)法代替或繞過(guò)自身能力發(fā)展和安全機(jī)制建設(shè)這一內(nèi)生過(guò)程。其次，安全機(jī)制建設(shè)的周期非常長(zhǎng)，需要外部安全供給持續(xù)、充分發(fā)揮作用。遺憾的是，外部供給通常是不穩(wěn)定的，往往集中在簽署和平協(xié)議后的短暫時(shí)期，此后外部供給的興趣和規(guī)模便大幅下降。塞拉利昂的安全部門(mén)建設(shè)之所以被視為成功范例，在于英國(guó)十多年持續(xù)不斷大規(guī)模投入。1999年6月英國(guó)就推出了一份安全部門(mén)改革方案，2001—2005年英國(guó)在這一方案上投入的資源占其指定用于非洲安全部門(mén)援助預(yù)算的60%（1.449億英鎊），此后一直延續(xù)到2010年左右。英國(guó)援助的范圍也較為廣泛，包括組建新的武裝部隊(duì)、訓(xùn)練警察以及安全和司法部門(mén)的體制能力建設(shè)等。

適得其反的例子也極其常見(jiàn)。原因在于，外部的安全供給方和需求國(guó)的需求通常并不一致，外部安全供給方通常具有自己的議程和優(yōu)先關(guān)注事項(xiàng)。有的關(guān)注能力提升，有的關(guān)注問(wèn)責(zé)或治理，有的關(guān)注穩(wěn)定和秩序，更多的是關(guān)注與自身利益相關(guān)的政策領(lǐng)域。?近年來(lái)，聯(lián)合國(guó)在撒哈拉以南非洲地區(qū)的維和行動(dòng)接連受挫，駐馬里、中非、蘇丹達(dá)爾富爾、南蘇丹、剛果（金）的維和特派團(tuán)紛紛被迫撤出或縮編。主要原因是聯(lián)合國(guó)日益將維和重心放在保護(hù)平民上，由于維和原則的先天限制，對(duì)這些國(guó)家內(nèi)部肆虐的恐怖主義、地方族群沖突等新形態(tài)沖突完全失去應(yīng)對(duì)能力，也未能在東道國(guó)政府期待的“協(xié)助恢復(fù)秩序”和“穩(wěn)定”方面發(fā)揮太大作用，導(dǎo)致雙方的政策和行動(dòng)運(yùn)行在不同的軌道上。而特派團(tuán)對(duì)當(dāng)?shù)厝藱?quán)問(wèn)題的不斷介入和批評(píng)，對(duì)政治安全事務(wù)的持續(xù)干涉，對(duì)維和任務(wù)區(qū)及周邊安全治理的不斷滲入，實(shí)際上損害了東道國(guó)的主權(quán)和合法性。

由于對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r不了解，外部安全供給容易導(dǎo)致那些不符合霸權(quán)國(guó)價(jià)值觀的國(guó)家和不為外部（西方）所熟悉的“制度”失去合法性。而本土精英為了獲得更多的外部支持，他們往往繞過(guò)正常發(fā)展的國(guó)家安全機(jī)制，針對(duì)外部行為體尤其是援助方的偏好，采取同構(gòu)模仿的方式改革體制，結(jié)果形成了“國(guó)家能力陷阱”，削弱而不是增強(qiáng)了國(guó)家安全能力。2003年利比里亞內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束以后，國(guó)際社會(huì)一直參與重建，然而，越來(lái)越多的研究表明，利比里亞的安全能力建設(shè)成為外部推進(jìn)的改革進(jìn)程的附屬品。?維倫（Nina?Wilén）對(duì)尼日爾的案例研究同樣表明，美歐在反恐、邊界管治驅(qū)動(dòng)下提供的安全部隊(duì)援助，引發(fā)軍方不同部隊(duì)、憲兵隊(duì)和警察、國(guó)防部和內(nèi)政部等不同安全部門(mén)之間的廣泛競(jìng)爭(zhēng)與混亂，這導(dǎo)致尼日爾的安全供給進(jìn)一步碎片化。?這種外源性的國(guó)家援助試圖重建一個(gè)韋伯式的現(xiàn)代國(guó)家，卻完全不考慮當(dāng)?shù)匕踩┙o的“多元混雜”格局，其失敗是必然的。

（三）改變“多元混雜”格局？

從公共安全的角度看，單一中心的安全供給模式更能維護(hù)公共秩序和不同群體的權(quán)益。撒哈拉以南非洲地區(qū)的國(guó)家能超越“多元混雜”格局，實(shí)現(xiàn)單一的國(guó)家安全供給嗎？

現(xiàn)代國(guó)家產(chǎn)生和發(fā)展的歷史表明，國(guó)家建設(shè)或國(guó)家形成的過(guò)程本質(zhì)上是充滿(mǎn)暴力的“淘汰競(jìng)賽”模式。查爾斯·蒂利（Charles?Tilly）提出了“戰(zhàn)爭(zhēng)締造國(guó)家，國(guó)家發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)”的經(jīng)典國(guó)家形成模型，他認(rèn)為，正是頻繁的戰(zhàn)爭(zhēng)迫使近代歐洲各國(guó)不斷革新國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和軍事制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)武力和財(cái)政體系的集中控制，進(jìn)而帶動(dòng)國(guó)家機(jī)器的全面擴(kuò)張。?戰(zhàn)爭(zhēng)會(huì)遵循同樣的邏輯驅(qū)動(dòng)撒哈拉以南非洲國(guó)家的建設(shè)嗎？與近代歐洲的國(guó)家間沖突模式不同，當(dāng)前很多戰(zhàn)爭(zhēng)出現(xiàn)在國(guó)家內(nèi)部，撒哈拉以南非洲地區(qū)尤其如此。國(guó)內(nèi)沖突能否成為國(guó)家建設(shè)的動(dòng)力？寇亨（Youssef?Cohen）等人給出了肯定的回答，他們認(rèn)為新獨(dú)立國(guó)家內(nèi)部出現(xiàn)的暴力沖突并不是政治衰敗的癥候，而是國(guó)家權(quán)力原始積累進(jìn)程的具體表現(xiàn)。?但不少研究并不認(rèn)可這一觀點(diǎn)，赫伯斯特（Jeffrey?Herbst）部分認(rèn)可國(guó)內(nèi)安全威脅“可能會(huì)迫使國(guó)家增加稅收”，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“國(guó)內(nèi)沖突也造成民眾的分裂和相互的敵意?！?/p>

一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的沖突蔓延，演變成了內(nèi)部人之間的仇殺，戰(zhàn)爭(zhēng)的邏輯機(jī)制因而發(fā)生變化。其一，由宗教、民族、種族、資源爭(zhēng)奪、地方分離等各種因素引發(fā)的內(nèi)部沖突，導(dǎo)致社會(huì)的碎片化以及不同群體之間的對(duì)立。這樣的戰(zhàn)爭(zhēng)非但不能推動(dòng)民族國(guó)家整合，促進(jìn)共同體認(rèn)同，反而會(huì)成為破壞因素。其二，持久的國(guó)內(nèi)沖突所造成的經(jīng)濟(jì)萎縮、資源破壞和社會(huì)分裂使國(guó)家對(duì)資源的汲取變得越來(lái)越困難。由于資源短缺，導(dǎo)致國(guó)家規(guī)模難以擴(kuò)大，或者成為僅僅維護(hù)小部分社會(huì)群體或統(tǒng)治者權(quán)益的“掠奪性國(guó)家”。其三，戰(zhàn)爭(zhēng)增加了中央政府對(duì)地方和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的依賴(lài)，強(qiáng)化了結(jié)構(gòu)的碎片化以及中央控制地方的難度。?這種國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的二元分裂，嚴(yán)重弱化了國(guó)家能力。其結(jié)果正如摩爾（Mick?Moore）所指出的，在撒哈拉以南地區(qū)的多數(shù)國(guó)家，武裝團(tuán)體之間的競(jìng)爭(zhēng)很大程度上是為了獲取資源，他們將沖突視為生計(jì)的源泉，更有興趣保護(hù)和擴(kuò)展他們的掠奪能力，而非解決他們的分歧。因此，恰恰相反，國(guó)內(nèi)沖突不是強(qiáng)化而是破壞和摧毀了國(guó)家制度。

實(shí)際上，由于內(nèi)部沖突有可能破壞整個(gè)區(qū)域的穩(wěn)定，特別是面對(duì)沖突的災(zāi)難性后果，如人道主義災(zāi)難、大規(guī)模難民涌出、有組織犯罪和恐怖主義擴(kuò)散等，國(guó)際社會(huì)很難置身事外。在沖突爆發(fā)后，國(guó)際社會(huì)的政治和軍事行動(dòng)會(huì)接踵而至。目前在埃塞俄比亞和蘇丹的兩場(chǎng)國(guó)內(nèi)沖突，都受到了外部干預(yù)，鄰國(guó)、地區(qū)國(guó)家、域外國(guó)家和其他國(guó)際行為體都不同程度地采取了干預(yù)措施。

作為國(guó)家最重要的軍事機(jī)器，撒哈拉以南非洲國(guó)家的軍隊(duì)頻繁介入政治甚至發(fā)動(dòng)軍事政變，而各方政治勢(shì)力也竭力拉攏軍隊(duì)，或者組建自己的軍事武裝，導(dǎo)致國(guó)家軍隊(duì)的高度政治化。?這就使得軍隊(duì)難以成為推動(dòng)國(guó)家建設(shè)的可靠力量。由于缺乏國(guó)家化的充足動(dòng)力，目前的“多元混雜”安全供給格局很難改變，很可能會(huì)長(zhǎng)期化。

四、全球安全倡議與中國(guó)在撒哈拉以南非洲的安全參與

十年來(lái)，隨著中非關(guān)系的迅速發(fā)展，長(zhǎng)期滯后、受到限制的安全領(lǐng)域的合作快速發(fā)展，非盟和多數(shù)非洲國(guó)家也希望中國(guó)加大投入。在2012年中非合作論壇部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，中國(guó)發(fā)起“中非和平安全合作伙伴倡議”，正式將安全合作列為雙邊合作的重點(diǎn)。2014年時(shí)任總理李克強(qiáng)訪(fǎng)非時(shí)，將這一倡議具體化為“和平安全合作工程”，并列為中非重點(diǎn)推進(jìn)的“六大工程”之一。2015年中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)確定的中非“十大合作計(jì)劃”中，有“中非和平與安全合作計(jì)劃”。2018年的中非合作論壇北京峰會(huì)將“和平安全”列為重點(diǎn)實(shí)施的“八大行動(dòng)”之一。2021年中非合作論壇第八屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議批準(zhǔn)的“九項(xiàng)工程”中有“和平安全工程”。總體來(lái)看，中國(guó)對(duì)非洲安全事務(wù)的參與變得更積極。

2022年，習(xí)近平主席提出了全球安全倡議，隨后逐漸推廣，并在2023年發(fā)布了《全球安全倡議概念文件》。全球安全倡議反映了中國(guó)在和平安全領(lǐng)域的智慧和觀念，也為熱點(diǎn)問(wèn)題的解決提供了中國(guó)方案。從現(xiàn)實(shí)情況看，中國(guó)與撒哈拉以南非洲地區(qū)國(guó)家的安全合作空間巨大，因而全球安全倡議在該地區(qū)也具有較大的發(fā)展空間。?但是，全球安全倡議如何落地，還需要在理念創(chuàng)新和實(shí)際操作層面做好文章。

在理念上，從短期來(lái)看，撒哈拉以南非洲地區(qū)的國(guó)家只能被視為安全供給的監(jiān)管者，而非壟斷者。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，國(guó)家安全制度和能力建設(shè)是構(gòu)建撒哈拉以南非洲地區(qū)安全的基石，而安全供給能力不足和制度缺乏恰是其短板，因此必須加大在國(guó)家層面的安全投入?；诖耍虬踩h可以更多強(qiáng)調(diào)發(fā)展、穩(wěn)定，反對(duì)強(qiáng)制。

首先，關(guān)于發(fā)展。發(fā)展是最具中國(guó)特色也最有說(shuō)服力的概念。發(fā)展在安全領(lǐng)域的邏輯在于，沖突的根源是發(fā)展不足，因而解決問(wèn)題的手段不是軍事化而是轉(zhuǎn)向發(fā)展，發(fā)展既是問(wèn)題的根源，又是最終的解決手段。

其次，關(guān)于穩(wěn)定?！鞍l(fā)展—安全”聯(lián)結(jié)事實(shí)上也可以轉(zhuǎn)化為“發(fā)展—穩(wěn)定”聯(lián)結(jié)。因?yàn)檫@一概念更符合中國(guó)話(huà)語(yǔ)，中國(guó)一直強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，將其與改革、發(fā)展并列。實(shí)際上，2001年阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)后，美、英、法等國(guó)也頻繁使用“穩(wěn)定”一詞，成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，并將這一概念推廣到安理會(huì)。聯(lián)合國(guó)2004年在海地，2010年以來(lái)又接連在馬里、中非、剛果（金）三國(guó)設(shè)立以“穩(wěn)定”命名的維和特派團(tuán)。當(dāng)然，與中國(guó)話(huà)語(yǔ)不同，它們主要針對(duì)沖突管理，其內(nèi)涵是外部行為體通過(guò)支持所在國(guó)的安全部隊(duì)來(lái)擴(kuò)展國(guó)家權(quán)力，協(xié)助安全部門(mén)建設(shè)，以幫助該國(guó)結(jié)束戰(zhàn)亂，恢復(fù)秩序和穩(wěn)定。?與“發(fā)展—安全”相比，“發(fā)展—穩(wěn)定”有其優(yōu)勢(shì)。一是穩(wěn)定意味著回歸國(guó)家中心，也意味著對(duì)主權(quán)的尊重和對(duì)執(zhí)政當(dāng)局的尊重；而安全包含的內(nèi)容過(guò)于寬泛，其關(guān)注的重心也不是國(guó)家，而是個(gè)體的人，即處于首要地位的不是國(guó)家安全，而是人的安全。二是穩(wěn)定意味著沖突的凍結(jié)，即維持一種總體不沖突的狀態(tài)，在此基礎(chǔ)上慢慢消除沖突的根源。必須強(qiáng)調(diào)的是，西方強(qiáng)調(diào)的穩(wěn)定更多依托軍事化手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，中國(guó)強(qiáng)調(diào)的穩(wěn)定則更看重政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等綜合路徑，這種路徑包含著一種和解、包容的哲學(xué)思維，即不以迫使對(duì)手屈服為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。這種思維與撒哈拉以南非洲國(guó)家的傳統(tǒng)智慧有共通之處，因而更有借鑒意義。

再次，關(guān)于反對(duì)強(qiáng)制。強(qiáng)制包括隨意的軍事干預(yù)和濫用制裁。域外國(guó)家和國(guó)際組織、地區(qū)組織對(duì)撒哈拉以南非洲地區(qū)國(guó)家的軍事干預(yù)非常頻繁，盡管目前干預(yù)的次數(shù)在減少，但仍不時(shí)出現(xiàn)。法國(guó)在薩赫勒地帶尤其是在馬里的軍事行動(dòng)于2023年才被迫終止就是最直接的例證。對(duì)于軍事干預(yù)，還需要平衡的是地區(qū)內(nèi)部包括非盟、非洲次區(qū)域組織、非洲國(guó)家及國(guó)家集團(tuán)的軍事干預(yù)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，這類(lèi)干預(yù)比較突出，特別是針對(duì)政權(quán)的“非憲制更迭”。強(qiáng)制制裁也分兩類(lèi)，一類(lèi)是美歐國(guó)家針對(duì)這一地區(qū)國(guó)家的單邊制裁，另一類(lèi)是聯(lián)合國(guó)的多邊制裁。兩種類(lèi)型的制裁數(shù)量都非常多，比如聯(lián)合國(guó)對(duì)馬里、剛果（金）、中非、蘇丹、南蘇丹、津巴布韋等多國(guó)采取了制裁措施。單邊制裁不得人心，多邊制裁也有諸多不合理之處。在這一領(lǐng)域，中國(guó)可以回應(yīng)地區(qū)國(guó)家的訴求，反對(duì)單邊制裁，適當(dāng)放松多邊制裁，主張要更慎重地使用多邊制裁工具，也要更有針對(duì)性。根據(jù)一些國(guó)家反恐的現(xiàn)實(shí)需要，要適當(dāng)放松或解除武器管制以及有礙人道主義的措施，這有助于這些國(guó)家的安全能力建設(shè)。

在實(shí)際操作層面，中國(guó)目前在非安全領(lǐng)域的主要舉措包括以下幾個(gè)方面。參加聯(lián)合國(guó)在非的維和行動(dòng)，參與涉非安全事務(wù)磋商、警務(wù)和軍事培訓(xùn)、警務(wù)和軍事援助以及安全部門(mén)的交流與合作，包括安保、輕小武器管控、反恐、情報(bào)信息交流、案件協(xié)查和行動(dòng)協(xié)調(diào)、打擊犯罪和走私、網(wǎng)絡(luò)安全、海上安全、社區(qū)警務(wù)等內(nèi)容。總體上看，中國(guó)參與的安全范圍不廣、層次不高，面臨一些具體挑戰(zhàn)。其一，與非國(guó)家層面的安全供給主體的接觸不多，中非、馬里、剛果（金）等國(guó)的案例顯示，中國(guó)在非利益、資產(chǎn)和人員安全面臨來(lái)自非國(guó)家層面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其二，過(guò)去中國(guó)參與非洲安全事務(wù)的主要方式是維和，隨著非洲大規(guī)模維和行動(dòng)的落幕，中國(guó)的維和能力需要轉(zhuǎn)型，參與形式需要拓展和升級(jí)。其三，撒哈拉以南非洲地區(qū)面臨的安全挑戰(zhàn)持續(xù)上升，與此同時(shí)，聯(lián)合國(guó)維和力量和歐洲的安全力量快速退出，而域內(nèi)國(guó)家的自主意識(shí)也在增強(qiáng)。在此背景下，中國(guó)應(yīng)該如何作為？

針對(duì)與非國(guó)家層面的安全供給主體接觸不多的問(wèn)題，且鑒于撒哈拉以南非洲地區(qū)國(guó)家安全供給“多元混雜”的現(xiàn)實(shí)格局，中國(guó)的安全參與必須覆蓋其他安全供給機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)非國(guó)家和跨國(guó)家安全供給主體的接觸和支持，密切關(guān)注非國(guó)家安全機(jī)制與安全態(tài)勢(shì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展，建立有效、多層面的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。近些年，為有效應(yīng)對(duì)這類(lèi)安全挑戰(zhàn)，中資機(jī)構(gòu)和人員在非洲有不少創(chuàng)新實(shí)踐，包括雇傭和組建安保公司、與當(dāng)?shù)鼐旖⒕窈献鳈C(jī)制以及與當(dāng)?shù)厝A僑華人、中資企業(yè)、在非人員共同組建聯(lián)合自保網(wǎng)絡(luò)等。當(dāng)然，這類(lèi)實(shí)踐屬于消極的應(yīng)急舉措，為此還需要發(fā)展一些熟悉當(dāng)?shù)厍闆r、在當(dāng)?shù)鬲?dú)立開(kāi)展工作的社會(huì)組織。同時(shí)，中國(guó)也需要恪守邊界和限度，防止過(guò)度卷入該地區(qū)國(guó)家的安全問(wèn)題。

針對(duì)維和功能轉(zhuǎn)型的問(wèn)題，中國(guó)可以從派遣維和人員轉(zhuǎn)向技術(shù)援助和能力建設(shè)。在這方面，中國(guó)作為后來(lái)者，可以在培訓(xùn)、裝備、基礎(chǔ)設(shè)施三方面投入更多資源。在培訓(xùn)方面，中國(guó)可以擴(kuò)大與撒哈拉以南非洲國(guó)家的雙邊軍事交流，設(shè)立更多的軍事培訓(xùn)項(xiàng)目，擴(kuò)大在北京和廊坊的維和培訓(xùn)規(guī)模，可以與聯(lián)合國(guó)合作開(kāi)展多邊聯(lián)合培訓(xùn)，還可以單獨(dú)或與聯(lián)合國(guó)共建巡回教官團(tuán)，在維和任務(wù)區(qū)開(kāi)展培訓(xùn)和聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)。在裝備方面，中國(guó)可以在力所能及的范圍內(nèi)，為非洲國(guó)家提供必要協(xié)助。例如，在維和行動(dòng)結(jié)束后，將中國(guó)的一些裝備轉(zhuǎn)交非方，或?yàn)槠涮峁┲鄙龣C(jī)、運(yùn)輸機(jī)、無(wú)人機(jī)、掃雷設(shè)備、裝甲車(chē)、工程機(jī)械等，有效提升其自主維和能力。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，中國(guó)可以為撒哈拉以南非洲國(guó)家、非盟和次區(qū)域組織提供后勤、營(yíng)地、指揮院所、指揮通信情報(bào)系統(tǒng)、戰(zhàn)地醫(yī)院等各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的援建或建設(shè)。

撒哈拉以南非洲地區(qū)對(duì)中國(guó)的意義重大，其不僅是中國(guó)全球戰(zhàn)略布局的重要依托點(diǎn)，而且是重要的經(jīng)濟(jì)伙伴、出口市場(chǎng)和資源、能源來(lái)源地。中國(guó)對(duì)非洲的安全投入本身不多，在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，安全參與規(guī)模難以縮減。一方面，西非薩赫勒、大湖地區(qū)和東非之角這三個(gè)地區(qū)的總體安全形勢(shì)在惡化；另一方面，由于短時(shí)間內(nèi)聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)大幅收縮、歐盟以及部分歐洲國(guó)家從薩赫勒國(guó)家撤軍，從而在該地區(qū)形成了更大的安全漏洞。非盟、非洲次區(qū)域組織和國(guó)家集團(tuán)等的力量很難及時(shí)填補(bǔ)，在西非薩赫勒地區(qū)，由于政變后形成的陣營(yíng)對(duì)立，地區(qū)的自主安全安排甚至陷入癱瘓，無(wú)法運(yùn)作。因而三地實(shí)際上對(duì)外部的安全需求更大了。

中國(guó)與非洲國(guó)家的安全合作總體上要遵循這些原則：適度推進(jìn)、以非洲人為主導(dǎo)、重點(diǎn)領(lǐng)域突破、雙邊參與和多邊參與相結(jié)合、少介入、多培訓(xùn)?？紤]到資源、能力和經(jīng)驗(yàn)不足，同時(shí)慮及非洲安全問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，中國(guó)在安全參與上仍宜保持超脫姿態(tài)，盡量依托聯(lián)合國(guó)、非盟和各個(gè)次區(qū)域組織等多邊框架，與非盟和各個(gè)次區(qū)域組織如伊加特可保持更密切接觸。在一些具有戰(zhàn)略意義的支點(diǎn)國(guó)家，如埃塞俄比亞、津巴布韋、安哥拉、贊比亞等，可以尋求更緊密的雙邊安全合作。中國(guó)還應(yīng)吸取西方國(guó)家軍事介入非洲國(guó)家安全的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，多做安保能力培訓(xùn)和安全制度建設(shè)工作。中國(guó)與非洲國(guó)家安全合作的總體目標(biāo)是：更好地保護(hù)中國(guó)公民的權(quán)益和利益，穩(wěn)步拓展國(guó)家安全和戰(zhàn)略利益，同時(shí)關(guān)注非洲國(guó)家自身的需求。

[責(zé)任編輯：楊??立]