摘要：全面建設社會主義現(xiàn)代化國家最艱巨最繁重的任務仍然在農村。全面推進鄉(xiāng)村振興是確保國家糧食安全和食物安全的重大任務，是解決我國發(fā)展不平衡不充分主要矛盾的關鍵舉措，也是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求，要從全局和戰(zhàn)略高度充分認識鄉(xiāng)村振興的必要性和重要性；推進鄉(xiāng)村產業(yè)振興，要堅持以夯實糧食生產和農業(yè)高質量發(fā)展為根基，以促進三產融合發(fā)展為導向，以拓展農業(yè)多功能性和新業(yè)態(tài)為增長點，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展添動力；要因地制宜處理好龍頭企業(yè)、集體和農民三者利益關系，形成推動鄉(xiāng)村振興的合力；要用改革的辦法破解“人地錢”要素瓶頸制約，把政策支持與市場機制作用相結合起來；要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果工作，在更高起點上全面推進鄉(xiāng)村振興。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興 糧食安全 脫貧攻堅

作者簡介：杜鷹，國家發(fā)展改革委原副主任。

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出這是新時代“三農”工作的總抓手，黨的二十大再次強調全面推進鄉(xiāng)村振興。本文就為什么要全面推進鄉(xiāng)村振興、如何推進鄉(xiāng)村振興等問題談幾點認識和體會。

一、充分認識鄉(xiāng)村振興的必要性和重要性

黨的十八大以來，我國農業(yè)農村發(fā)展取得了歷史性成就。糧食生產能力跨上新臺階，連續(xù)8年穩(wěn)定在1.3萬億斤的高水平上；農民人均收入從2011年的6977元增加到2022年的20133元，城鄉(xiāng)收入差距從2.88∶1縮小到2.45∶1；脫貧攻堅取得全面勝利，歷史性地消滅了絕對貧困，農村面貌發(fā)生可喜變化。（ 數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2021》《2022年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。）但是我們也要清醒地認識到農業(yè)農村的脆弱性，農業(yè)仍然是國民經濟的短板，農村仍然是現(xiàn)代化進程中的薄弱環(huán)節(jié)，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。這突出地表現(xiàn)在以下幾方面。

一是確保國家糧食和食物安全矛盾突出。加入世界貿易組織（WTO）20多年來，我國農產品貿易規(guī)模不斷擴大，在全球的排名從第12位上升到第1位。但值得注意的是，從2004年開始，我國從農產品凈出口國轉為凈進口國，貿易逆差持續(xù)擴大，2022年的逆差額擴大到1378億美元，“大進小出”已成常態(tài)（見圖1）。分品種看，除口糧品種保持較高自給率以外，油料、大豆、糖類、肉類、奶類等蛋白類食物的進口量不斷增加。我國以熱量計算的總的食物自給率已從2000年的96.7%下降至2021年的74.1%，年均下降1個多百分點（見圖2）。據(jù)測算，到2035年我國食物自給率有可能進一步下降到65%左右。食物自給率持續(xù)下滑背后的深層原因，在于我國農業(yè)傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢明顯下降，多數(shù)農產品已不具備國際比較優(yōu)勢（見圖3）。如何打造農業(yè)競爭新優(yōu)勢，是新時期我國做好“三農”工作面臨的首要任務。

二是農業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。據(jù)第三次國土資源調查數(shù)據(jù)，2019年底全國耕地面積19.18億畝，比10年前的“二調”減少了1.13億畝，到2030年耕地要保有18.25億畝的壓力很大。農業(yè)用水總量3600億立方，占全國總用水量的61.5%，隨著生活、工業(yè)、生態(tài)用水量增加，農業(yè)用水矛盾突出。據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的2022年全國地表水環(huán)境質量狀況數(shù)據(jù)，農業(yè)面源污染已超過城市生活、工業(yè)點源而成為首位的污染源。又據(jù)測算，農業(yè)全產業(yè)鏈的溫室氣體排放約占全國排放總量的20%多，同樣面臨著碳排放雙減壓力。農產品成本居高不下，三種糧食畝均成本從2005年的425.8元增加到2022年的1247.8元，年均上漲6.5%，大體到2012年前后，我國三種糧食的國內價格已全面超過進口糧食的到岸價格，成為農業(yè)競爭力下降的重要原因（見圖4）。

三是農民收入增長勢頭放緩。由于農業(yè)凈收益波動下行，特別是外出打工人員增量和增速放緩，近6年農民收入的增速比此前6年明顯下降。2016—2022年，我國農村居民人均可支配收入扣除價格因素年均增長5.6%，比2010—2016年的增速9.1%下降了3.5個百分點（見圖5）；2022年全國農村外出打工人數(shù)1.72億人，比疫情前的2019年減少235萬人。（數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局。）尤其是中西部脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務十分繁重，亟待拓寬農民就業(yè)和增收新空間。

四是城市過密與鄉(xiāng)村過疏并存。一方面是城鎮(zhèn)化加速推進，城市面貌日新月異，一些特大城市人口膨脹、交通擁堵、房價高企、空氣質量下降等“城市病”凸顯；另一方面是農村勞動力、人才、資金、土地等要素大量流失，農村人口老齡化、村莊空心化、農業(yè)“失血貧血”和活力不足問題突出（見圖6、圖7、圖8）。本來鄉(xiāng)村的基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展滯后，存在公共品供給不足問題，隨著人口大量流失，又出現(xiàn)了鄉(xiāng)村住房閑置、基礎設施和公共設施利用不足問題。

國家的現(xiàn)代化離不開農業(yè)農村的現(xiàn)代化。盡管目前我國農業(yè)在三次產業(yè)中的占比已下降到7.3%，但農業(yè)作為提供農產品的產業(yè)，始終是國家現(xiàn)代化的基石，其重要性并不會因為比重下降而弱化。另據(jù)測算，到2035年我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時，戶籍人口城鎮(zhèn)化率約為65%左右，也就是說仍有5億多人口生活在農村，農業(yè)農村能否同步實現(xiàn)現(xiàn)代化，決定著國家現(xiàn)代化的成色和質量。因此，全面推進鄉(xiāng)村振興，是確保國家糧食安全和食物安全的重大任務，是解決我國發(fā)展不平衡不充分主要矛盾的關鍵舉措，也是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

如何認識和把握鄉(xiāng)村振興的內涵？可以從兩個方面來理解。一是中央明確提出全面推進鄉(xiāng)村振興，就是要實現(xiàn)“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡膴^斗目標。筆者理解，這五個方面的工作需要統(tǒng)籌推進，但產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎，是鄉(xiāng)村振興的首要任務，是帶動鄉(xiāng)村全面振興的關鍵。正如習近平總書記所說，產業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重。二是從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度來看，鄉(xiāng)村具有與城市不同的功能，鄉(xiāng)村振興不是要把鄉(xiāng)村變成城市，而是要把鄉(xiāng)村特有的又面臨衰敗風險的功能振興起來。農業(yè)農村具有多功能性，主要具有三大功能，即提供農產品有效供給、提供生態(tài)公共產品、保護和傳承中華傳統(tǒng)農耕文明。其中，首要的是要確保農產品有效供給，這同樣離不開產業(yè)興旺。

二、推進鄉(xiāng)村產業(yè)振興的路徑

振興鄉(xiāng)村產業(yè)，既包括一產，也包括適宜在縣域經濟范圍內布局的二、三產業(yè)。振興鄉(xiāng)村產業(yè)，就是要從各地的實際情況出發(fā)，把深度挖掘鄉(xiāng)土資源潛力與開發(fā)市場需求結合起來，改變傳統(tǒng)的資源利用方式和生產經營方式，培育新的具有比較優(yōu)勢的主導產業(yè)，通過不斷延伸產業(yè)鏈條、拓展農業(yè)農村多功能，打造三產融合發(fā)展的現(xiàn)代產業(yè)體系。為此，要著力抓好以下重點工作。

第一，夯實糧食安全根基，推動農業(yè)高質量發(fā)展。這是振興鄉(xiāng)村產業(yè)的基礎，也是衡量鄉(xiāng)村產業(yè)振興成效的重要標志。從近年來各地的實踐看，推進鄉(xiāng)村產業(yè)振興大體有兩種主要的模式。一種是以農文旅相結合為特點的田園綜合體模式，這種模式依托鄉(xiāng)村特有的資源，把城市的新動能引進來，著重開發(fā)鄉(xiāng)村旅游、休閑、康養(yǎng)等功能，從而帶動鄉(xiāng)村的振興。另一種是聚焦主要農產品生產，著力打造農業(yè)產業(yè)鏈，以三產融合發(fā)展為特點的鄉(xiāng)村振興模式。這兩種模式都是可行的、有效的，但相比之下，后一種模式更具有普遍性和全局意義。如前文所述，鄉(xiāng)村的首要功能是提供農產品有效供給，所以推進鄉(xiāng)村產業(yè)振興，還是要聚焦到夯實農業(yè)這個基礎上，堅持以推進農業(yè)的高質量發(fā)展為主要導向，而不能脫離了這條主線。為此，要持之以恒地推進“藏糧于地”“藏糧于技”戰(zhàn)略。一是切實保護耕地，加強高標準農田建設，提高土地的利用率和產出率，走主攻單產的技術路線，同時優(yōu)化農業(yè)生產力布局。二是努力打好“種業(yè)翻身仗”。要從凈化種業(yè)市場、加大知識產權保護入手，進一步明確生物育種產業(yè)化這個主攻方向，加快構建以企業(yè)為中心的產學研相結合、育繁推一體化的創(chuàng)新平臺，力爭取得新突破。三是用現(xiàn)代機械、信息、生物、環(huán)保技術裝備農業(yè)，降低農業(yè)成本，提高農業(yè)的勞動生產率和綜合效益。四是大力培育農業(yè)新型經營主體，推進土地適度規(guī)模經營，建立健全社會化分工的農業(yè)服務體系，實現(xiàn)生產方式的現(xiàn)代化。

第二，大力延伸農業(yè)產業(yè)鏈，促進三產融合發(fā)展。這是振興鄉(xiāng)村產業(yè)的發(fā)展方向，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村產業(yè)振興的有效途徑。大力發(fā)展農產品加工、物流、儲運、批發(fā)以及依托全產業(yè)鏈的各種服務業(yè)，可以有效地拓展農業(yè)的產業(yè)鏈和價值鏈。其中，加快農產品加工業(yè)的發(fā)展，是促進農村產業(yè)融合發(fā)展“接一連三”的關鍵，也是從整體上提高農業(yè)效益的必然選擇。與30年前農業(yè)產業(yè)化經營剛剛起步時相比，我國農產品加工轉化率已經有了明顯的提升，農產品加工增加值與農業(yè)增加值之比從當時的0.8∶1提高到現(xiàn)在的2.2∶1，但是與發(fā)達國家3∶1～4∶1的加工轉化水平相比，我們還有很大的差距。（農業(yè)農村部：《農產品加工業(yè)的發(fā)展與政策》，中國農業(yè)出版社，1999年。

）大力發(fā)展農產品加工業(yè)，一是要調整優(yōu)化布局。應明確農產品加工業(yè)布局的產地指向，引導更多的加工企業(yè)向縣域經濟和產區(qū)集中，形成原料基地與農產品加工的有機銜接，按加工需求組織原料生產。二是要提升農產品精深加工水平。適應市場需求升級需要，積極開發(fā)新產品，加大技術集成應用力度，提高關鍵裝備國產化水平，加強全過程質量管理。三是加強資源綜合利用。農產品加工中原料和副產品的循環(huán)利用、綜合利用大有可為，不僅可以提高產業(yè)鏈附加值，而且有利于清潔生產和環(huán)境友好，要進一步擴大資源綜合利用試點。四是以加工需求為導向，引導基地建設的規(guī)?；?、標準化、品牌化和市場化，從整體上改造農業(yè)的經營模式，推動農業(yè)技術進步，這是深化農業(yè)供給側結構性改革最重要的動力源泉。

第三，著力拓展農業(yè)多功能，積極發(fā)展農村新業(yè)態(tài)。這是振興鄉(xiāng)村產業(yè)新的增長點，也是最具成長性的開發(fā)領域。鄉(xiāng)村旅游業(yè)的興起是農村新業(yè)態(tài)的典型代表。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展到今天，相對于城市高密度、快節(jié)奏的生活方式，鄉(xiāng)村的田園風光、清新空氣、傳統(tǒng)文化和悠閑情趣反倒成了稀缺資源。鄉(xiāng)村的價值被重新發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)方興未艾。比如，四川省發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的行政村占全省行政村總數(shù)的1/10，2021年實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游總收入3637億元，比2017年增長了近60%。（四川省文化和旅游廳：《2021年四川省鄉(xiāng)村旅游年度報告》，文化和旅游部網站，2022年7月27日。）又比如，云南省從2012年到2021年，鄉(xiāng)村旅游接待游客從5600萬人增加到3.2億人，年均增長21.4%，鄉(xiāng)村旅游總收入從264億元增加到1794億元，年均增長23.7%，累計帶動了75萬貧困人口脫貧。（中投顧問產業(yè)與政策研究中心：《2017—2021年云南旅游行業(yè)深度調研及投資前景預測報告》，中國投資咨詢網，2017年5月5日。）鄉(xiāng)村旅游已經從早期的“農家樂”發(fā)展到了內涵更為豐富的新階段，許多地方深挖村落傳統(tǒng)基因，復合式發(fā)展農業(yè)體驗、特色民宿、遺產傳承、文化創(chuàng)意等，使鄉(xiāng)村旅游邁上新臺階。農村電商的快速發(fā)展是農村新業(yè)態(tài)的又一典型代表。2021年，全國農村網絡零售額達到2.1萬億元，比上年增長11.3%，比2016年翻了一番多；全國農村網商數(shù)量達到1632萬家，比2017年增長65.5%。（ 數(shù)據(jù)來源：農業(yè)農村部信息中心。）筆者考察過的蘇北沭陽縣堰下村以種植花卉苗木為主，全村400多農戶在阿里巴巴、淘寶、天貓等平臺開設網店1200多家，帶動從業(yè)人員2000多人，吸引12家快遞公司入駐該村，成為全國首批20個淘寶村之一。電商的發(fā)展不僅提供了便捷的商業(yè)模式，增加了農村就業(yè)和農民收入，還帶動了農業(yè)的轉型升級和三產深度融合。

第四，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，增添鄉(xiāng)村振興新動能。這是振興鄉(xiāng)村產業(yè)重要的帶動力量，也是推進鄉(xiāng)村產業(yè)振興重要的動力來源。鄉(xiāng)村與城市是既有分工又相互促進的關系。一方面，城鄉(xiāng)是不同產業(yè)的不同載體，鄉(xiāng)村產業(yè)布局一定要符合城鄉(xiāng)產業(yè)分工體系，不能把適宜在城市集聚發(fā)展的產業(yè)生硬地搬到鄉(xiāng)村，避免重蹈過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“村村點火，戶戶冒煙”的舊轍，造成資源的浪費和環(huán)境的破壞；另一方面，現(xiàn)在講的鄉(xiāng)村振興，一定是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展大背景下的鄉(xiāng)村振興，沒有城市的帶動，沒有現(xiàn)代要素的進入，鄉(xiāng)村振興任務是不可能完成的。城鄉(xiāng)之間產品和要素交換規(guī)模的擴大，對于鄉(xiāng)村振興具有決定性意義，可以從供給和需求兩端促進鄉(xiāng)村的結構性變革，為鄉(xiāng)村振興注入源源不斷的新動能。為此，就要進一步破除城鄉(xiāng)二元經濟結構和二元經濟體制的束縛，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動和平等交換；促進城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、基礎設施一體化、產業(yè)發(fā)展一體化、公共服務一體化。大量實踐經驗證明，只有把鄉(xiāng)村特有的功能和城市的現(xiàn)代要素優(yōu)勢有機結合起來，鄉(xiāng)村面貌才能發(fā)生實質性變化。

三、處理好龍頭企業(yè)、集體和農民三者利益關系

振興鄉(xiāng)村產業(yè)的過程，既是引導生產要素集聚和優(yōu)化配置的過程，也是推進農村生產關系再調整、體制機制不斷創(chuàng)新的過程。鄉(xiāng)村振興的主體是農民，要充分尊重農民的主體地位。同時也要看到，要把億萬小農與統(tǒng)一大市場有機連接起來，就要大力培育新型農業(yè)經營主體，其中，引導工商資本進入農業(yè)是必要的。工商資本企業(yè)作為農業(yè)產業(yè)化的龍頭企業(yè)，具有區(qū)別于農戶和集體的法人資格，可以實行企業(yè)化運作，能夠更好地適應市場法則。

工商資本進入農業(yè)，通常采取“公司+基地+農戶”的方式運作，就必然產生一個與集體和農戶的利益關系問題。這個關系處理得好不好，直接關系到項目的成敗和鄉(xiāng)村產業(yè)振興的成效。以筆者的調查和觀察，真正處理好三者利益關系并不容易。以利益聯(lián)結的緊密程度劃分，龍頭企業(yè)與集體、農戶的聯(lián)結方式一般有四種：一是“訂單農業(yè)”方式。龍頭企業(yè)給農戶下訂單組織生產，雙方按合同價格結算，是比較單純的市場關系，如河南省發(fā)展優(yōu)質專用小麥、湖南省發(fā)展優(yōu)質米、云南省發(fā)展花卉產業(yè)等，大多采取這種辦法。二是租地建基地方式。龍頭企業(yè)把農民的土地流轉過來建生產基地，企業(yè)負責基地的開發(fā)和經營，農戶除了拿到土地租金外，還可以到基地打工，這是比“訂單農業(yè)”聯(lián)系更緊密的一種方式。三是“保底收益+二次返利”方式。龍頭企業(yè)為了調動集體和農民的生產積極性，在保底價格的基礎上，每年再從盈利里邊拿出一定比例返給集體和農民，比如江蘇省的絲綢集團帶動的170個合作社和11萬戶蠶農，就采取這種二次返利的方式。四是股份合作制。就是企業(yè)以資金、技術入股，集體和農戶以土地入股，組建股份合作的利益共同體，形成利益均沾、風險共擔的機制，這是利益聯(lián)結最緊密的一種方式，也是筆者認為最值得提倡和推廣的一種方式。

選擇哪種利益聯(lián)結方式是市場行為，要由農戶和企業(yè)去選擇，不可采取行政強制的辦法去推?，F(xiàn)在的問題是，在實踐中，龍頭企業(yè)與集體、農戶大多采取松散的利益聯(lián)結方式，采取緊密型利益聯(lián)結方式，特別是實行股份合作制的少而又少，為什么呢？筆者發(fā)現(xiàn)，這里既有企業(yè)方面的問題，也有農民的顧慮。一方面，企業(yè)認為其已經支付了土地流轉費和勞務報酬，沒有必要再讓農民入股分紅，而且與農民打交道成本高，產生糾紛不好解決，所以對實行股份合作患得患失；另一方面，農民更看重的是眼前利益，對入股合作興趣不高，不愿意與企業(yè)共擔經營風險。由此可見，盡管發(fā)展緊密型利益聯(lián)結是我們的政策導向，但真正實行起來是有條件的。這個條件至少有三條：一是要形成一定的規(guī)模和批量，在這種情況下，企業(yè)和農戶誰也離不開誰；二是要提高農民的組織化程度，有了合作社，就可以降低與企業(yè)打交道的交易成本；三是要加強農村信用體系建設，強化企業(yè)的社會責任，同時也要培養(yǎng)農民的契約意識。因此，發(fā)展緊密型利益聯(lián)結要講究條件，要順勢而為、因勢利導、水到渠成。

四、用改革的辦法破解“人地錢”要素瓶頸制約

去農村做鄉(xiāng)村振興調研，反映最多的困難是缺人、缺地、缺錢問題。在勞動力和人才方面，有技能的青壯勞動力大量外出打工，留下的勞動力數(shù)量不足、素質不高，特別是能經營、會管理、懂市場的人才更是稀缺。在項目用地方面，本來地方建設用地指標就緊張，保障農村產業(yè)項目用地更難。在投融資方面，農村產業(yè)項目通常具有初始投資大、回收周期長的特點，再加上缺乏有效抵押物，金融機構參與投融資的積極性不高。為解決這些問題，2018年印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》、2021年出臺的《鄉(xiāng)村振興促進法》，以及這幾年每年印發(fā)的中央一號文件，都強調要牢固樹立農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展政策導向，也都明確提出了一系列人才振興、用地保障、資金支持的政策措施，我們要把這些政策用足用好。本文著重分析如何用改革的辦法破解要素瓶頸制約問題。

在強化人才支撐方面，關鍵是要做好三件事：一是建立和暢通城鄉(xiāng)人才雙向流動機制。要落實國辦關于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新文件精神，鼓勵更多的農民工、大中專畢業(yè)生、退役士兵及科技人才到農村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。在這方面，各地都有許多好的經驗。比如，安徽省阜陽市開展“接您回家”活動，江西省撫州市開展“撫商返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、才子返鄉(xiāng)創(chuàng)新”活動，四川省達縣實施“達商回引工程”等。再比如，貴州省遵義市農業(yè)科學研究院落實職務科研成果市場化轉化政策，該所研究員余常水有償獲得自己團隊研發(fā)的“遵辣9號”新品種使用權，在遵義市一家公司入股占比20%，3年來累計推廣新品種60萬畝，產生效益30億元，椒農增收5億元。又比如，中國農業(yè)大學李小云教授在云南省最貧窮的十幾個村開展脫貧致富示范區(qū)先導工程，把農村的閑置資源與城市的新動能結合起來開發(fā)產業(yè)，面向全國招聘運營管理首席執(zhí)行官（CEO），并且與當?shù)馗咝：限k鄉(xiāng)村CEO培訓班，培養(yǎng)新一代鄉(xiāng)村職業(yè)經理人。二是搭建人才“引育用留”的平臺。平臺建設不僅要在引才方面制定創(chuàng)業(yè)信貸、稅收、人才住房、醫(yī)療社保、子女教育等方面的優(yōu)惠政策，建立“但求所用，不求所有”柔性引才機制，最重要的是要打造創(chuàng)業(yè)的條件和環(huán)境，使人才下鄉(xiāng)真正有用武之地。三是要建立縣域人才統(tǒng)籌使用制度，有針對性地招攬人才，高效率地使用人才，把中央一號文件明確提出的這項制度真正落到實處。

在落實用地保障方面，要按照《鄉(xiāng)村振興促進法》第六十七條的明確規(guī)定，重點盤活農村存量建設用地。據(jù)筆者調查，把農村未利用和閑置建設用地盤活，是大有文章可做的。一是借鑒農村“三變”改革經驗，把閑置資源變成資產，同時探索農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，深化農村宅基地制度改革試點，把閑置宅基地盤活；二是加強村莊規(guī)劃，引導農村建房適當集中，鼓勵有條件的返鄉(xiāng)人員到縣城購買商品房，減少鄉(xiāng)村分散建房，置換閑置宅基地；三是有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，實現(xiàn)與國有土地同價同權，完善產權流轉和增值收益分配，在增加建設用地供給的同時，還可以倒逼征地制度改革，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

在強化金融支持方面，要多管齊下增加鄉(xiāng)村振興的資金供給。一是涉農銀行要采取定向降準、涉農貸款增量獎勵、涉農貸款風險補償及分擔等措施，引導金融機構擴大對農村產業(yè)發(fā)展的信貸投放，有條件的可以采取供應鏈金融模式，實施主辦行與龍頭企業(yè)“一對一”對接貸款；同時通過農村土地“三權分置”改革、宅基地改革等，拓寬集體、農戶貸款抵質押物。二是支持龍頭企業(yè)發(fā)行專項債券開展直接融資，建立農村產權交易市場，拓寬直接融資渠道。三是在發(fā)展直接、間接投融資市場的同時，更重要的是推進農村集體產權制度改革。繼農村土地“三權分置”改革后，集體非土地的經營性資產產權界定不清晰、少數(shù)干部說了算、缺乏有效約束激勵機制的問題凸顯，改革勢在必行。深化集體產權制度改革，就是要將集體經營性資產清產核資、劃定股權，確定集體的成員權，將經營性資產折股量化到全體村民，組建股份經濟合作社。這項改革非常重要，是市場經濟條件下創(chuàng)新集體經濟有效實現(xiàn)方式的有益探索，有利于促進要素流動、激活存量資產，也有利于集體經濟組織更好地融入市場經濟、促進集體經濟發(fā)展壯大。

五、切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果工作

2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅表彰大會上宣告，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，創(chuàng)造了又一個彪炳史冊的人間奇跡。同時，總書記又指出，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點，要求我們切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項工作，堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。為落實總書記的重要指示，中央在2020年底發(fā)出的30號文件和近年的中央一號文件，就健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制、5年過渡期內保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定、持續(xù)推進脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興、加強農村低收入人口常態(tài)化幫扶等都提出了明確要求，做出了具體部署。強調做好鞏固脫貧攻堅成果工作主要有以下幾方面的直接原因。

第一，一些農戶的脫貧基礎還不穩(wěn)固，返貧的可能性仍然存在。不同農戶脫貧能力不同，容易返貧的主要是四類農戶：一是因家庭缺勞力、缺生產資料、缺技術的脫貧不穩(wěn)定戶；二是在建檔立卡時未納入貧困群體的邊緣戶；三是因病因災因意外事故導致剛性支出增加或收入大幅縮減的困難戶；四是始終都存在的低保戶。據(jù)河南、安徽等省的典型調查推算，這四類農戶大致占脫貧戶的5%～10%。

第二，扶貧產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力有待增強。8年的脫貧攻堅在發(fā)展扶貧產業(yè)方面取得了有目共睹的成績。但同時也要看到，一些地方扶貧產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展還存在不少問題：有的存在扶貧項目倉促上馬、“來得急，去得快”問題，有的存在同質化、低水平過度競爭問題，有的存在政府主導、重建輕管問題，有的存在使用扶貧資金的企業(yè)遭遇市場風險使資產收益分紅中斷問題，等等。任何產業(yè)的發(fā)展都需要一個培育過程，在貧困村、貧困縣、貧困地區(qū)發(fā)展起來的產業(yè)，更需要接受時間考驗。

第三，農村居民的收入差距仍呈擴大趨勢，需要我們持續(xù)關注低收入人口狀況。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的農村居民按收入5等份分組的人均可支配收入相關數(shù)據(jù)，2012年，農村20%最低收入組家庭人均可支配收入，相當于農村20%最高收入組家庭人均可支配收入的12.2%，而9年后的2021年，該比例下降到11.3%，且兩個組別平均收入的絕對差距從1.67萬元擴大到3.82萬元；2021年農村20%最低收入家庭人均可支配收入僅相當于全國農村居民人均可支配收入2008年的水平。另據(jù)有關研究，在脫貧攻堅期間，貧困地區(qū)農村居民收入差距呈擴大趨勢，且其中20%收入最低群體的收入增長具有不穩(wěn)定性。（ 國務院扶貧辦課題組：《中國貧困地區(qū)農村居民收入分配與消費研究》，《中國居民收入分配年度報告（2020）》，社會科學文獻出版社，2021年。）

第四，“三區(qū)三州”整體貧困問題得到解決后的發(fā)展問題仍需給予高度關注。西藏自治區(qū)、青甘川滇四省涉藏地區(qū)、南疆地區(qū)，以及云南省怒江州、四川省涼山州、甘肅省臨夏州作為深度貧困地區(qū)，是全國脫貧攻堅最難啃的“硬骨頭”，迄今仍然是全國最落后的地區(qū)。從主要經濟指標看，“三區(qū)三州”8年脫貧攻堅階段的增長速度大多高于全國或全省平均水平，但總體上仍呈現(xiàn)相對差距縮小、絕對差距擴大的態(tài)勢。如西藏自治區(qū)人均國內生產總值（GDP）、農村居民人均可支配收入的增速高于全國平均水平，但人均GDP的絕對差距從1.5萬元擴大到2.2萬元，農村居民人均可支配收入絕對差距從2220元擴大到3070元；又如南疆四地州人均GDP相當新疆和全國人均GDP的比重分別提高7.3和0.6個百分點，但絕對差距則分別從1.9萬元和2.4萬元擴大到2.7萬元和4.4萬元。尤其值得注意的是，“三區(qū)三州”還有不少地方的一些指標，不僅絕對差距擴大，而且相對差距也是擴大的。例如，青海省涉藏州縣人均GDP占全省人均GDP的比重下降了6.7個百分點，南疆四地州農村居民人均可支配收入占全疆平均收入的比重下降了1.9個百分點，云南省涉藏州縣農村居民人均可支配收入占全省平均水平的比重下降了8.6個百分點，以及南疆四地州、四省涉藏州縣、四川省涼山州的人均地方財政一般公共預算收入，與全省全國相比相對差和絕對差都是擴大的。總體上看，“三區(qū)三州”這樣的深度貧困地區(qū)盡管整體上消除了絕對貧困，但仍然未改變全國發(fā)展最落后的地位，鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務比其他地區(qū)要更加繁重艱巨。

由于以上四個方面的理由，我們可以清楚地看到鞏固拓展脫貧成果的必要性和緊迫性。同時，鞏固和拓展脫貧攻堅成果又具有多方面的重要意義。首先，是脫貧戶和脫貧地區(qū)在新起點繼續(xù)提高可持續(xù)發(fā)展能力的客觀需要，也是進一步增強全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)說服力的需要。

是進一步夯實鄉(xiāng)村振興基礎的需要，鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興密不可分，是做好“三農”工作的姊妹篇，只有使脫貧地區(qū)加快發(fā)展起來，才能更充分地發(fā)揮鄉(xiāng)村的功能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興宏偉目標。最后，鞏固拓展脫貧攻堅成果還關系到構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。億萬脫貧人口的收入增加了，就為擴大國內大市場、暢通國內國際雙循環(huán)帶來了新的機會，注入了新的活力；脫貧地區(qū)大踏步趕上來，就為促進區(qū)域間良性互動、發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢創(chuàng)造了更有利的條件?？傊?，把脫貧攻堅成果鞏固住，就意味著我們可以在更高起點上全面推進鄉(xiāng)村振興，這對促進國民經濟高質量發(fā)展和實現(xiàn)現(xiàn)代化目標具有極為重大的現(xiàn)實意義。

做好鞏固拓展脫貧攻堅成果工作涉及方方面面，核心是要促進脫貧地區(qū)發(fā)展、脫貧人口增收。為此，首先要做好以下三方面的基礎性工作。

第一，明確低收入人口識別標準，建立常態(tài)化幫扶機制。為落實中央關于對農村低收入人口建立健全動態(tài)監(jiān)測與精準幫扶機制的要求，首先就要明確農村低收入人口的識別標準。國際國內劃分低收入人口一般有三個辦法。一是按照每人每日攝入的熱量或恩格爾系數(shù)劃分，如我國1986年第一次制定的206元的貧困標準，即是按每人每天需攝入最低的熱量、蛋白質和脂肪折成收入計算的；1965年美國制定貧困標準，則是按恩格爾系數(shù)在30%以上的標準折算成當年收入制定的。二是按照居民平均收入或居民收入中位數(shù)的一定比例來劃分。其中，選擇中位數(shù)有利于消除過高極值引起的偏差，更接近人們的直觀感受，比如歐盟和經濟合作與發(fā)展組織（OECD）分別將居民收入中位數(shù)的60%和50%作為相對貧困標準。三是采用多維指標確定劃分標準，即以收入指標為主，同時綜合考慮家庭生活水平和發(fā)展能力等指標劃定低收入人口，如我國在脫貧攻堅階段識別建檔立卡貧困戶就是采取這個辦法。統(tǒng)籌考慮我國居民收入的實際情況及低收入人口幫扶的需要與可能，建議將農村居民收入中位數(shù)的45%作為低收入人口的識別標準。以2020年我國農村居民人均可支配收入中位數(shù)15204元計算，45%的低收入線為6842元，對應的農村人口約8000萬人，占農村人口的比重約為10.5%。這條線相當于2020年我國絕對貧困標準約4000元的1.7倍和當年農村平均低保標準5247元的1.3倍，既拉開了差距，又保持了一定的連續(xù)性，同時與我國農村低收入人口的實際情況也是相符的。在明確農村低收入群體識別標準的同時，要抓緊制定幫扶政策，根據(jù)目標群體的不同類型、困難原因、困難程度等開展幫扶工作，做到凡困必幫、有難必救。同時要建立健全動態(tài)調整和動態(tài)監(jiān)測機制，把對農村低收入人口的幫扶工作真正落到實處，真正做到常態(tài)化。

第二，守住不發(fā)生大規(guī)模返貧底線要聚焦重點人群、重點地區(qū)。鞏固脫貧攻堅成果涉及中西部22個省份、832個縣（市、區(qū)）、12.8萬個脫貧村，9899萬脫貧人口和幾千萬農戶。這些地方和人群的脫貧質量是不同的，有些地方和人群可以說已經徹底拔掉了窮根，但也有一些地方和人群仍然存在返貧風險。因此，做好鞏固拓展脫貧攻堅成果工作，既要落實到所有脫貧地區(qū)和脫貧人口，同時也要區(qū)分輕重緩急、突出重點。突出重點分兩個層面：在脫貧農戶層面，要重點關注四類農戶，即脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣戶、困難戶及低保戶。在建立防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制時，要把這四類農戶作為重點，定期檢查、及時幫扶、動態(tài)清零。在脫貧地區(qū)層面，要重點關注原深度貧困地區(qū)。在已脫貧的深度貧困地區(qū)中，又要特別關注“三區(qū)三州”。在“三區(qū)三州”中，從目前情況看，問題比較多的依然是南疆四地州、青海省及四川省涉藏州縣，以及四川省涼山州、甘肅省臨夏州。這些地區(qū)雖然絕對貧困消除了，但基礎不穩(wěn)固，發(fā)展的底子薄，因此幫扶的力度不能減弱。

第三，保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定要注意防止兩種傾向。中央已明確鞏固拓展脫貧攻堅成果設定5年過渡期，要求過渡期內保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定，嚴格落實“四個不摘”的要求，即不摘責任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管；同時中央又指出，現(xiàn)有幫扶政策該延續(xù)的延續(xù)、該優(yōu)化的優(yōu)化、該調整的調整。總的來說，就是要保持現(xiàn)有幫扶政策的“大穩(wěn)定、小調整”，這是十分必要的。那么，為什么有的幫扶政策要調整優(yōu)化呢？這是因為不同階段的實際工作需要不同。例如，在脫貧攻堅階段，建檔立卡貧困戶享受了不少傾斜政策。在健康扶貧方面，一般農戶住院治療報銷比例為60%，貧困戶可以報銷90%；在教育扶貧方面，貧困戶學生從學前教育到上大學都可以得到補助，一般農戶則較少補助或沒有補助；在資產收益扶貧方面，貧困戶可以享受，非貧困戶則不能享受，等等。在絕對貧困問題解決后，這些特殊政策是否要調整？筆者在與鄉(xiāng)村干部和老百姓座談時提出這個問題，他們總的態(tài)度是，在脫貧攻堅階段實行這些政策是必要的，貧困戶“銷號”后，這些政策可以保留一段時間，但不能“政策跟一輩子”，否則就會引起脫貧戶與非貧困戶特別是“邊緣戶”的矛盾。所以，這類幫扶政策要進行調整優(yōu)化，調整的方向是逐步向低收入人口幫扶政策過渡。這里需要特別指出的是，在扶貧特殊政策向常態(tài)化低收入人口幫扶政策的過渡中要注意防止兩種傾向：一種傾向是該調整優(yōu)化的沒有調整優(yōu)化，這樣不僅會陷入“福利陷阱”，而且不利于調動最廣大農民群眾投身鄉(xiāng)村振興的積極性；另一種傾向是該延續(xù)的不延續(xù)，該加強的不加強，采取“脫包袱”的態(tài)度，弱化對脫貧戶和脫貧地區(qū)的幫扶支持力度，這樣做也是十分不對的，搞不好會使脫貧攻堅成果得而復失。總之，“十四五”時期是鞏固拓展脫貧攻堅成果的關鍵時期，一定要把鞏固拓展脫貧攻堅成果作為政府工作的一項重要任務抓緊抓好。

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責任編輯：李 蕊