錢玉玲，劉瑾瑜，黃葭燕，梁 笛

復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，上海，200032

自2018年美國(guó)挑起中美貿(mào)易戰(zhàn)以來(lái),中美關(guān)系持續(xù)震蕩。從美方的角度,無(wú)論是特朗普政府還是拜登政府,都將中國(guó)視為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。美國(guó)現(xiàn)任國(guó)務(wù)卿布林肯將兩國(guó)關(guān)系界定為“該競(jìng)爭(zhēng)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)”“須對(duì)抗時(shí)對(duì)抗”“能合作時(shí)合作”。中方則強(qiáng)調(diào)美方同中方相向而行,共同致力于構(gòu)建不沖突不對(duì)抗、互相尊重、合作共贏的中美關(guān)系[1]。因而,當(dāng)下中美關(guān)系雖然存在戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)乃至對(duì)抗,但仍有較為廣闊的合作空間,尤其在公共衛(wèi)生安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。

盡管當(dāng)前的新型冠狀病毒感染疫情(以下簡(jiǎn)稱“新冠疫情”)趨于平緩,在當(dāng)前形勢(shì)下亟需世界各國(guó),尤其是中美兩國(guó)攜手應(yīng)對(duì)未來(lái)突發(fā)性的公共衛(wèi)生危機(jī)。在過(guò)去,中美兩國(guó)曾經(jīng)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域開(kāi)展過(guò)深入且廣泛的合作;在當(dāng)前,要加強(qiáng)新發(fā)傳染病疫情的預(yù)防、準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)能力,加強(qiáng)中美兩國(guó)的公共衛(wèi)生合作;而在未來(lái),要重塑全球公共衛(wèi)生安全治理體系,亦離不開(kāi)中美兩國(guó)的貢獻(xiàn)。有學(xué)者將中美兩國(guó)在兩個(gè)特殊時(shí)期衛(wèi)生領(lǐng)域的學(xué)術(shù)成果進(jìn)行對(duì)比,發(fā)現(xiàn)兩國(guó)在“新型冠狀病毒”研究方面的合作實(shí)力明顯低于“非典”研究[2]。既往國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)多以學(xué)術(shù)合作為研究主題來(lái)探討中美之間的衛(wèi)生合作[3-4],有文獻(xiàn)明確指出中美兩國(guó)仍然缺乏強(qiáng)有力的生態(tài)學(xué)聯(lián)合科學(xué)研究[4]。但是,現(xiàn)有相關(guān)研究較少深入探討和系統(tǒng)梳理中美政府間公共衛(wèi)生合作的發(fā)展歷史與特點(diǎn)。因此,本研究旨在梳理和分析中美兩國(guó)政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作歷程,總結(jié)過(guò)往主要的合作領(lǐng)域,以期對(duì)未來(lái)兩國(guó)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作提出相關(guān)建議。

1 中美政府間公共衛(wèi)生合作的發(fā)展歷史

中美政府在衛(wèi)生領(lǐng)域的合作,自改革開(kāi)放至今,大致可以劃分為以下3個(gè)階段,且主要體現(xiàn)在中美疾病預(yù)防控制中心(Center for Disease Control and Prevention,CDC)之間的技術(shù)合作[5]。

1.1 合作發(fā)展階段(1979-2002年)

1979年初,中美政府簽訂了第一個(gè)正式合作協(xié)定《中華人民共和國(guó)政府與美利堅(jiān)合眾國(guó)政府科學(xué)技術(shù)合作協(xié)定》(簡(jiǎn)稱《中美科技合作協(xié)定》)[6]。同年6月,美國(guó)衛(wèi)生、教育、福利部代表團(tuán)與中國(guó)衛(wèi)生部簽訂了《中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部和美利堅(jiān)合眾國(guó)衛(wèi)生、教育、福利部醫(yī)藥衛(wèi)生科技合作議定書(shū)》(簡(jiǎn)稱《衛(wèi)生合作議定書(shū)》)。這一份中美雙方在衛(wèi)生領(lǐng)域所簽署的第一份議定書(shū)標(biāo)志著中美政府間公共衛(wèi)生合作的開(kāi)端[7]。隨后,為具體推進(jìn)兩國(guó)的合作,兩國(guó)成立了一個(gè)特別工作組——中美醫(yī)藥公共衛(wèi)生聯(lián)合委員會(huì)。該聯(lián)合委員會(huì)由中國(guó)衛(wèi)生部副部長(zhǎng)與美國(guó)衛(wèi)生、教育、福利部助理部長(zhǎng)聯(lián)合擔(dān)任主席。20世紀(jì)90年代,由于中國(guó)沒(méi)有與美國(guó)CDC對(duì)等的機(jī)構(gòu),美國(guó)CDC主要通過(guò)與中國(guó)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)合作,以及與世界衛(wèi)生組織(World Health Organization, WHO)等國(guó)際組織合作的項(xiàng)目,協(xié)助促進(jìn)中國(guó)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展[5]。2001年,美國(guó)CDC幫助中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院組建了現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目。2002年1月,中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院改組為中國(guó)CDC,成為中國(guó)的重要公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)[8]。中國(guó)CDC自2002年成立之初即與美國(guó)CDC建立了機(jī)構(gòu)間正式合作關(guān)系。

1.2 合作深入階段(2003-2016年)

“非典”疫情之后,公共衛(wèi)生合作成為中美雙邊合作的首要內(nèi)容。2005年10月,中國(guó)衛(wèi)生部長(zhǎng)與美國(guó)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部部長(zhǎng)簽署了雙邊部級(jí)諒解備忘錄——《中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部和美利堅(jiān)合眾國(guó)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部關(guān)于建立新發(fā)和再發(fā)傳染病合作項(xiàng)目的諒解備忘錄》(簡(jiǎn)稱《中美新發(fā)和再發(fā)傳染病合作備忘錄》)[9]。在此諒解備忘錄框架下,中美新發(fā)和再發(fā)傳染病合作項(xiàng)目(emerging and re-emerging infectious disease, EID )正式啟動(dòng),旨在提高中美兩國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生科研技術(shù)人員的專業(yè)能力。這既包括傳染病方面的流行病學(xué)、預(yù)防、控制、診斷和治療方面的研究能力,也包括在各個(gè)操作層面上準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)新發(fā)傳染病威脅的能力,例如健康風(fēng)險(xiǎn)溝通項(xiàng)目。2006年底,美國(guó)CDC還在北京成立了駐華辦公室[5]。美國(guó)CDC和新成立的中國(guó)CDC除了合作開(kāi)展中美EID合作等一系列項(xiàng)目之外,還簽署了機(jī)構(gòu)間的合作備忘錄,并每年召開(kāi)主任級(jí)別會(huì)議[8]。兩國(guó)CDC的主任年會(huì)是一個(gè)指導(dǎo)和規(guī)劃雙方合作方向與進(jìn)程的協(xié)調(diào)機(jī)制,被雙方視為必要而有效的雙邊合作機(jī)制。在這一階段,兩國(guó)CDC之間在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作走向深入與密切。

1.3 合作倒退階段(2017-2020年)

特朗普政府的內(nèi)政外交政策表現(xiàn)出明顯的孤立主義傾向,在全球衛(wèi)生領(lǐng)域也概莫能外。特朗普政府取消了美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)下屬全球衛(wèi)生安全與生物防御辦公室,并不斷削減美國(guó)CDC的預(yù)算,這使得美國(guó)CDC被迫削減其人員和項(xiàng)目。同時(shí),特朗普政府對(duì)中國(guó)展現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗的姿態(tài)。因而,在特朗普政府執(zhí)政期間,美國(guó)在華公共衛(wèi)生人員大部分撤離,合作活動(dòng)大幅減少。政府暫停了中美兩國(guó)衛(wèi)生部門間的內(nèi)閣級(jí)對(duì)話,在之前的小布什和奧巴馬政府中,中美CDC主任每年至少會(huì)晤一次[5]。自此,中美衛(wèi)生部門高層正式接觸幾近停滯。但鑒于中美CDC之前堅(jiān)實(shí)的合作基礎(chǔ),中美CDC在新冠疫情中仍有高層互動(dòng)。根據(jù)美國(guó)媒體報(bào)道,早在2020年1月初,中美CDC主任已就新冠疫情進(jìn)行了多次電話討論[10]。雖然新冠疫情期間,中美CDC之間的官方合作較少,但雙方仍存在較為密切的信息交流。

2 中美政府間公共衛(wèi)生合作的主要特點(diǎn)

2.1 合作內(nèi)容以傳染病防治為主線

加強(qiáng)中國(guó)防控傳染病的能力是中美兩國(guó)共同的優(yōu)先事項(xiàng),中美CDC以傳染病防治為重點(diǎn),深入開(kāi)展了以中美EID項(xiàng)目為代表的若干公共衛(wèi)生合作項(xiàng)目。

中美EID項(xiàng)目始于2005年,是中美政府在衛(wèi)生領(lǐng)域的重大合作項(xiàng)目之一[11]。該項(xiàng)目旨在以技術(shù)支持、人員培訓(xùn)、聯(lián)合研究等方式,就中美及全球共同關(guān)注的新發(fā)和再發(fā)傳染病的預(yù)防、發(fā)現(xiàn)及應(yīng)對(duì)開(kāi)展合作,從而加強(qiáng)中國(guó)應(yīng)對(duì)大型傳染病暴發(fā)的能力[12]。中美EID項(xiàng)目是美國(guó)全球疾病監(jiān)測(cè)項(xiàng)目(Global Disease Detection,GDD)的一部分。GDD項(xiàng)目從2004年開(kāi)始實(shí)施,是美國(guó)CDC促進(jìn)全球衛(wèi)生安全最為主要的項(xiàng)目,旨在通過(guò)能力建設(shè)項(xiàng)目與伙伴國(guó)家建立堅(jiān)固的、可信任的網(wǎng)絡(luò),形成全球衛(wèi)生安全治理基礎(chǔ)[13]。中美EID項(xiàng)目主要聚焦于艾滋病(HIV/AIDS)、結(jié)核病(tuberculosis,TB)和流感三大領(lǐng)域。在艾滋病領(lǐng)域,中美CDC的合作始于2003年,當(dāng)時(shí)中美EID項(xiàng)目尚未開(kāi)始。為控制艾滋病的傳播,該項(xiàng)目的重點(diǎn)是向中國(guó)提供技術(shù)援助,幫助中國(guó)制定循證指南,健全防治策略,開(kāi)展創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目,加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室和公共衛(wèi)生人力資源能力建設(shè)。該項(xiàng)目特別關(guān)注高危人群,如男男性行為者、女性性工作者、注射吸毒者等。中美CDC在艾滋病領(lǐng)域的合作對(duì)于提高中國(guó)艾滋病防治水平以及艾滋病患者的福祉有著里程碑式的意義。在結(jié)核病領(lǐng)域,由于中國(guó)屬于結(jié)核病高負(fù)擔(dān)國(guó)家,中美EID項(xiàng)目自2008年起開(kāi)始納入結(jié)核病項(xiàng)目。項(xiàng)目重點(diǎn)為在結(jié)核病防控的優(yōu)先領(lǐng)域(如耐藥結(jié)核病、感染控制和實(shí)驗(yàn)室能力)提供技術(shù)援助,包括開(kāi)展實(shí)施性研究的培訓(xùn)等。在流感領(lǐng)域,美國(guó)CDC早在中國(guó)CDC成立前就一直支持中國(guó)國(guó)家流感中心(Chinese National Influenza Center, CNIC)和中國(guó)CDC加強(qiáng)季節(jié)性和流感大流行的防范、監(jiān)測(cè)、應(yīng)對(duì)和疫苗政策。

除了開(kāi)展針對(duì)特定傳染病的項(xiàng)目之外,中美EID項(xiàng)目啟動(dòng)了健康傳播能力建設(shè)項(xiàng)目,該項(xiàng)目旨在提高中國(guó)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)溝通能力,來(lái)應(yīng)對(duì)“非典”疫情期間發(fā)現(xiàn)的一些挑戰(zhàn)[9]。該項(xiàng)目將風(fēng)險(xiǎn)溝通的理念和理論引入中國(guó),幫助制定和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)溝通的準(zhǔn)則與方案,支持公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)探索評(píng)價(jià)包括社交媒體在內(nèi)的各類溝通渠道(如全國(guó)“12320”熱線等)的有效性、一致性和及時(shí)性,培訓(xùn)國(guó)家、省級(jí)和地方各級(jí)的公共衛(wèi)生專業(yè)人員,包括官員、發(fā)言人、衛(wèi)生應(yīng)急人員和健康教育工作者等[14]。風(fēng)險(xiǎn)溝通項(xiàng)目提高了專業(yè)人員風(fēng)險(xiǎn)溝通的技能,風(fēng)險(xiǎn)溝通也自此成為了中國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急工作的重要組成部分[15]。

此外,中美CDC的合作還會(huì)涉及計(jì)劃免疫、慢性非傳染性疾病等領(lǐng)域。美國(guó)CDC派駐WHO駐華代表處的專家負(fù)責(zé)為中國(guó)計(jì)劃免疫工作提供技術(shù)支持,雙方的合作包括消滅脊髓灰質(zhì)炎、消除麻疹、加快控制乙肝,為推動(dòng)新疫苗納入中國(guó)免疫規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù),優(yōu)化更新疫苗接種建議的程序,加強(qiáng)對(duì)疫苗生產(chǎn)的監(jiān)管和安全監(jiān)測(cè)等。中國(guó)CDC、美國(guó)CDC和美國(guó)國(guó)立癌癥研究所合作的“中美慢性病合作項(xiàng)目”于2009年正式啟動(dòng)[16]。該項(xiàng)目主要針對(duì)腫瘤等慢性疾病,基于我國(guó)已有的大規(guī)模人群隊(duì)列,開(kāi)展相關(guān)科研項(xiàng)目。

2.2 合作形式從技術(shù)援助逐步轉(zhuǎn)向平等共建

在合作早期,中美CDC的合作形式主要由美方對(duì)中方提供技術(shù)援助,開(kāi)展能力建設(shè);在合作后期,隨著中方技術(shù)能力的加強(qiáng),雙方的合作形式逐步轉(zhuǎn)向平等共建。在開(kāi)展公共衛(wèi)生能力建設(shè)的過(guò)程中,現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)調(diào)查與實(shí)驗(yàn)室能力是雙方合作的重點(diǎn)。

現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目是WHO所倡導(dǎo)的一項(xiàng)培養(yǎng)流行病學(xué)高級(jí)人才的先進(jìn)培訓(xùn)方法。該項(xiàng)目起源于美國(guó)CDC于1951年創(chuàng)立的流行病學(xué)情報(bào)服務(wù)[17],因而一般由美國(guó)CDC負(fù)責(zé)向開(kāi)展培訓(xùn)的國(guó)家提供培訓(xùn)所需的人力資源和技術(shù)資源支持?，F(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目在中國(guó)的建設(shè)可追溯到中國(guó)CDC成立之前。2001年,在WHO和聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)的支持下,中國(guó)衛(wèi)生部組建了中國(guó)現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目(Chinese Field Epidemiology Training Program,CFETP),成立了執(zhí)行委員會(huì),由中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院具體組織實(shí)施。而美國(guó)CDC則派出了顧問(wèn)與師資,以協(xié)助該項(xiàng)目在中國(guó)的建設(shè)。2003年,CFETP加入全球流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目和公共衛(wèi)生干預(yù)網(wǎng)絡(luò)(Training Programs in Epidemiology and Public Health Interventions Network, TEPHINET),并很快成為該網(wǎng)絡(luò)最重要的成員之一。2005年,CFETP被納入中美EID項(xiàng)目支持的子項(xiàng)目,得到美國(guó)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部和美國(guó)CDC的長(zhǎng)期經(jīng)費(fèi)資助[17]。美國(guó)CDC開(kāi)始為該項(xiàng)目派駐長(zhǎng)期顧問(wèn)。同年,中美兩國(guó)簽署合作諒解備忘錄,CFETP被明確列為兩國(guó)公共衛(wèi)生戰(zhàn)略合作的重要領(lǐng)域之一。2019年,CFETP獲得了TEPHINET的認(rèn)證。CFETP作為中國(guó)CDC的重要工作內(nèi)容,已經(jīng)形成中國(guó)特色的三級(jí)培訓(xùn)模式,成為全球第二大國(guó)家級(jí)現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目,也被譽(yù)為培養(yǎng)應(yīng)用型公共衛(wèi)生人才的“黃埔軍校”。在國(guó)內(nèi), CFETP的畢業(yè)生分布在國(guó)家、省級(jí)及地方衛(wèi)生部門,成為公共衛(wèi)生事件應(yīng)急和疾病預(yù)防控制的領(lǐng)軍和骨干人才,對(duì)緩解我國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急高級(jí)現(xiàn)場(chǎng)人才缺乏的局面發(fā)揮了積極作用[18]。在國(guó)外,CFETP已成為國(guó)際交流、合作和對(duì)外援助的重要平臺(tái),在提升中國(guó)公共衛(wèi)生形象、增進(jìn)睦鄰友好方面發(fā)揮著重要作用。

中美EID項(xiàng)目除了培養(yǎng)流行病學(xué)高級(jí)人才,還增強(qiáng)當(dāng)?shù)氐膶?shí)驗(yàn)室檢測(cè)能力。中美CDC在實(shí)驗(yàn)室能力建設(shè)方面的合作主要集中在流感病毒學(xué)領(lǐng)域。早在1978年,CNIC與美國(guó)CDC即開(kāi)始探討中國(guó)的流感病毒學(xué)監(jiān)測(cè)。1989年,CNIC與美國(guó)CDC簽署協(xié)議開(kāi)展流感監(jiān)測(cè)研究項(xiàng)目,由美國(guó)CDC為中國(guó)的流感監(jiān)測(cè)提供技術(shù)和資金支持。2004年,此時(shí)隸屬于中國(guó)CDC的CNIC與美國(guó)CDC流感部門簽署了雙邊合作協(xié)議,以開(kāi)發(fā)和建設(shè)中國(guó)流感監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)的能力。2007年,中國(guó)CDC與美國(guó)CDC簽署了中美EID項(xiàng)目的補(bǔ)充合作協(xié)議,根據(jù)該協(xié)議,美國(guó)CDC的GDD項(xiàng)目將進(jìn)一步支持CNIC與美國(guó)CDC流感部門的合作。在2004-2014年,CNIC不僅派出人員赴美國(guó)CDC接受培訓(xùn),還在美國(guó)CDC的支持下為國(guó)內(nèi)流感監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室和哨點(diǎn)醫(yī)院的專業(yè)人員提供了培訓(xùn)[19]。CNIC和美國(guó)CDC還在實(shí)驗(yàn)室質(zhì)控與認(rèn)證、建立流感病毒檢測(cè)新技術(shù)等方面開(kāi)展合作,以提升中國(guó)流感監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的質(zhì)量與能力。在中國(guó)的持續(xù)投入下,中國(guó)的流感監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)大。截至2018年,中國(guó)已建成408家流感監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室與554家流感監(jiān)測(cè)哨點(diǎn)醫(yī)院,該網(wǎng)絡(luò)已覆蓋中國(guó)31省份(港澳臺(tái)除外)的地市級(jí)城市,且99%的網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室具備了核酸檢測(cè)能力,94%的實(shí)驗(yàn)室具備了病毒分離能力,超過(guò)95%的哨點(diǎn)醫(yī)院全年每周及時(shí)報(bào)告監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和采集標(biāo)本[20]。隨著中國(guó)流感監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的建立,中國(guó)具備了監(jiān)測(cè)和評(píng)估國(guó)內(nèi)流感病毒傳播風(fēng)險(xiǎn)、收集流感疾病負(fù)擔(dān)和疫苗有效性證據(jù)、與國(guó)際社會(huì)分享數(shù)據(jù)的先進(jìn)能力。在2009年的甲型H1N1 流感大流行和 2013-2014 年高致病性禽流感H7N9疫情中,雙方及時(shí)共同分享信息分析數(shù)據(jù),在病毒識(shí)別、疫苗開(kāi)發(fā)等方面開(kāi)展了密切合作,提高了兩國(guó)的早期應(yīng)對(duì)能力。

2.3 合作機(jī)制從雙邊合作逐步轉(zhuǎn)向多邊合作

在奧巴馬政府執(zhí)政時(shí)期,由于中國(guó)CDC能力的加強(qiáng),中國(guó)對(duì)于美國(guó)援助(包括技術(shù)支持)的需要逐漸減少,雙方開(kāi)始在第三方進(jìn)行合作。其中,抗擊西非埃博拉疫情與建設(shè)非洲CDC是中美CDC在第三方合作的典型案例。

第一階段是西非埃博拉疫情期間。在美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬與中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平的支持下,中美CDC在非洲開(kāi)展合作,共同應(yīng)對(duì)埃博拉,以防止其擴(kuò)散到全球。中美CDC從2014年8月起在多個(gè)層面開(kāi)展了積極的合作,合作內(nèi)容包括實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)、開(kāi)展流行病學(xué)調(diào)查、提供應(yīng)急物資與技術(shù)援助等[21]。中美兩國(guó)CDC主任專門就埃博拉疫情召開(kāi)多次電話會(huì)議,以交流雙方應(yīng)對(duì)疫情的工作進(jìn)展、援助西非3國(guó)的情況等[22]。CFETP派遣學(xué)員赴塞拉利昂參加援非抗疫工作,對(duì)塞拉利昂建立現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目提供技術(shù)和現(xiàn)場(chǎng)支持。自CFETP建立以來(lái),特別是中美EID項(xiàng)目成立以來(lái),CFETP作為EID支持的子項(xiàng)目,持續(xù)得到美國(guó)CDC提供的技術(shù)和資源支持。中美EID項(xiàng)目為中美兩國(guó)在非洲共同抗擊埃博拉搭建了很好的平臺(tái)。通過(guò)中美EID項(xiàng)目,雙方在實(shí)驗(yàn)室和流行病學(xué)等方面保持著密切的信息共享和及時(shí)溝通,美國(guó)CDC把埃博拉聚合酶鏈?zhǔn)椒磻?yīng)(PCR)檢測(cè)所需的探針和引物分享給了中國(guó)CDC在塞拉利昂的實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì);由中美EID項(xiàng)目資助赴美國(guó)CDC進(jìn)修的兩名中國(guó)CDC應(yīng)急人員,被任命為中國(guó)CDC駐美國(guó)CDC的應(yīng)對(duì)埃博拉疫情的聯(lián)絡(luò)員和觀察員。

第二個(gè)階段的合作是在后埃博拉時(shí)期。早在2014年非洲聯(lián)盟(簡(jiǎn)稱“非盟”)就與中國(guó)和美國(guó)政府進(jìn)行對(duì)話,包括與兩國(guó)CDC進(jìn)行溝通,以探討共同建設(shè)非洲疾病預(yù)防控制中心(簡(jiǎn)稱非洲CDC)的可能性[23]。為了尊重非盟和非洲國(guó)家的意愿,美國(guó)和中國(guó)同意在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息系統(tǒng)建設(shè)、設(shè)備、專業(yè)知識(shí)和培訓(xùn)方面提供援助。2016年6月,中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話戰(zhàn)略軌道會(huì)談上,中美同意加快與非盟在建立非洲CDC方面的合作,在基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)方面為非盟提供支持。2016年11月,中美兩國(guó)簽署了諒解備忘錄,同意共同支持非洲CDC建設(shè)和非洲其他的公共衛(wèi)生活動(dòng)[24]。

3 中美政府間公共衛(wèi)生合作的展望

3.1 中美政府間公共衛(wèi)生合作可繼續(xù)以傳染病為重點(diǎn)

中美兩國(guó)曾經(jīng)在傳染病領(lǐng)域有堅(jiān)實(shí)的合作基礎(chǔ)。在《中美科技合作協(xié)定》的框架下,中美兩國(guó)政府有關(guān)部門簽署了覆蓋環(huán)境、衛(wèi)生等領(lǐng)域的一系列議定書(shū)。其中,衛(wèi)生領(lǐng)域是《衛(wèi)生合作議定書(shū)》,兩國(guó)在2016年續(xù)簽了諒解備忘錄,有效期為5年?！吨忻佬掳l(fā)和再發(fā)傳染病合作備忘錄》自2005年起每隔5年續(xù)簽一次,該備忘錄從屬并遵從《衛(wèi)生合作協(xié)定書(shū)》,分別于2010年與2015年進(jìn)行了續(xù)簽。通過(guò)這3次備忘錄的續(xù)簽,中美兩國(guó)CDC共同實(shí)施了3個(gè)5年周期的合作項(xiàng)目,建立起了堅(jiān)實(shí)的合作基礎(chǔ)。但在特朗普政府期間,中美有3個(gè)衛(wèi)生合作協(xié)議在期滿后不再續(xù)約。如今的形勢(shì)與“非典”疫情之后中美雙方在傳染病防治領(lǐng)域所進(jìn)行的合作有鮮明的對(duì)比。中美兩國(guó)應(yīng)繼續(xù)以傳染病為重點(diǎn),逐漸開(kāi)啟政府間的高層對(duì)話,續(xù)簽與公共衛(wèi)生有關(guān)的雙邊協(xié)議并形成備忘錄。

3.2 維護(hù)衛(wèi)生安全是兩國(guó)開(kāi)展公共衛(wèi)生合作的主要驅(qū)動(dòng)力

中美雙方合作的基礎(chǔ)和動(dòng)力沒(méi)有消失,維護(hù)衛(wèi)生安全成為兩國(guó)開(kāi)展公共衛(wèi)生合作的主要驅(qū)動(dòng)力。2021年11月,兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人舉行的視頻會(huì)談中,明確指出氣候變化和公共衛(wèi)生安全是兩國(guó)未來(lái)可以合作的領(lǐng)域。美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心一份政策報(bào)告稱,美國(guó)應(yīng)該采取切實(shí)措施,擴(kuò)大與中國(guó)在衛(wèi)生安全領(lǐng)域的合作,在兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤的基礎(chǔ)上增強(qiáng)在該領(lǐng)域的關(guān)系和勢(shì)頭[25]。在早期的技術(shù)合作中,由于美國(guó)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域具有較強(qiáng)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)[26],美國(guó)往往是輸出技術(shù)的一方。在此階段的合作中,中美共同開(kāi)展了一系列聚焦于傳染病防控的公共衛(wèi)生項(xiàng)目,提升了中國(guó)的公共衛(wèi)生能力。開(kāi)展傳染病相關(guān)合作,有利于保障兩國(guó)公共衛(wèi)生安全與維護(hù)全球公共衛(wèi)生安全。且中美兩國(guó)曾經(jīng)在新發(fā)和再發(fā)傳染病領(lǐng)域,通過(guò)長(zhǎng)期合作產(chǎn)生了豐富且影響深遠(yuǎn)的成果,如CFETP和CNIC。2022年,大流行基金(Pandemic Fund)正式啟動(dòng),這是第一個(gè)專門為幫助各國(guó)建立預(yù)防、準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)流行病和大流行病的能力而提供持續(xù)融資的機(jī)制[27]。美國(guó)政府一直是大流行基金的主要支持者,中國(guó)政府也是捐助國(guó)之一。但該基金僅僅是一個(gè)防備工具,目前存在一些融資機(jī)制問(wèn)題,需要《國(guó)際衛(wèi)生條例》和目前正在談判的“大流行病條約”等衛(wèi)生安全框架建立密切的聯(lián)系[28]。雖然隨著中國(guó)公共衛(wèi)生能力的增強(qiáng),中國(guó)對(duì)于美國(guó)技術(shù)支持的需要逐漸減少,但雙方在傳染病防控領(lǐng)域的平等合作,如信息共享與行動(dòng)協(xié)調(diào),對(duì)于兩國(guó)應(yīng)對(duì)未來(lái)的突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī),以及全球的公共衛(wèi)生安全都至關(guān)重要[29]。

3.3 中美政府可拓展在全球衛(wèi)生領(lǐng)域的合作

中美既往在第三方所開(kāi)展的公共衛(wèi)生合作表明,雙方的合作對(duì)于維護(hù)全球衛(wèi)生安全也可以發(fā)揮積極的作用。中美兩國(guó)合作抗擊西非埃博拉和非洲CDC的建設(shè)是中美非三邊合作的有力證明。中美兩國(guó)對(duì)外衛(wèi)生援助都以雙邊援助為主,但援助策略不同,中國(guó)注重以衛(wèi)生系統(tǒng)加強(qiáng)為基礎(chǔ)的橫向策略,而美國(guó)注重以特定疾病為中心的縱向策略[30-31]。兩國(guó)雖然對(duì)外衛(wèi)生援助策略與方式不同,但既往合作表明,雙方仍然有可能在第三方找到互補(bǔ)的合作模式。除了在第三方協(xié)調(diào)中美兩國(guó)的雙邊衛(wèi)生援助外,中美雙方還可以拓展在多邊框架下的公共衛(wèi)生合作。在之前的合作歷程中,中美在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作,不論是在中國(guó)國(guó)內(nèi),還是在第三方,都以雙邊框架下的合作為主。但若要共同應(yīng)對(duì)未來(lái)的突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī),重塑全球公共衛(wèi)生安全治理體系,雙方還需要在WHO等多邊框架下攜手合作。如果中國(guó)雙方持續(xù)在WHO等框架下發(fā)生沖突,勢(shì)必會(huì)對(duì)WHO發(fā)揮其作用,以及進(jìn)行改革產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響。

綜上所述,中美兩國(guó)政府曾經(jīng)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域展開(kāi)過(guò)深入且富有成效的合作,兩國(guó)能否開(kāi)啟新的公共衛(wèi)生合作階段,或?qū)蓢?guó)乃至全球公共衛(wèi)生安全產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。隨著中國(guó)逐漸在全球衛(wèi)生治理體系中承擔(dān)起重要的角色與義務(wù),中國(guó)可充分發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)力和主觀能動(dòng)性促成公共衛(wèi)生合作新階段的開(kāi)啟。