摘要：研究目的：“標準地”出讓改革是土地要素市場化配置中的政策創(chuàng)新，以全國各地級市層面“標準地”出讓改革的實施作為準自然實驗，探究該政策對工業(yè)用地利用效率的影響，為產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用和制造業(yè)高質量發(fā)展提供決策依據(jù)。研究方法：超效率的SBM-Undesirable模型、漸進雙重差分模型。研究結果：（1）研究期內(nèi)，“標準地”出讓改革顯著提升了工業(yè)用地利用效率；（2）“標準地”出讓改革對工業(yè)用地利用效率的提升效應呈現(xiàn)逐年積累的特征；（3）“標準地”出讓改革對工業(yè)用地利用效率的提升作用具有明顯的異質性：其中，“標準地”出讓改革的提升效應在中西部地區(qū)和產(chǎn)業(yè)結構高度依賴制造業(yè)的地區(qū)更加顯著。研究結論：地方政府應全面深化土地要素市場化配置改革，因地制宜地推行“標準地”出讓模式，促進工業(yè)用地提質增效，賦能制造業(yè)高質量發(fā)展。

關鍵詞：“標準地”改革；工業(yè)用地；利用效率；高質量發(fā)展；政策擴散；漸進雙重差分法

中圖分類號： F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）06-0078-10

基金項目：國家社會科學重大課題“城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場構建及利益分配機制研究”（15ZDA024）。

中共十九大報告明確提出，中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。資源要素的精準配置和高效利用是高質量發(fā)展的應有之義[1]。在所有生產(chǎn)要素中，土地要素作為經(jīng)濟社會發(fā)展稟賦基礎和空間平臺載體，具有資源要素之首的重要地位。自20世紀90年代以來，我國制造業(yè)實現(xiàn)高速增長的重要驅動力之一就是“以地謀發(fā)展”模式，即地方政府通過大量供給廉價工業(yè)用地實現(xiàn)招商引資[2]。然而，“以地謀發(fā)展”模式在推動制造業(yè)發(fā)展的同時，也造成了土地要素粗放使用的問題。已有研究發(fā)現(xiàn)，單位工業(yè)用地產(chǎn)值自2011年開始出現(xiàn)了明顯的下滑，并且在之后數(shù)年整體呈現(xiàn)負增長的態(tài)勢[3]。隨著“以地謀發(fā)展”模式動力的枯竭，如何以土地要素市場化配置改革為抓手，解決土地供需矛盾加劇、利用方式粗放、利用效率低下等問題，已經(jīng)成為了一個社會各界共同關注的議題。

“標準地”出讓改革作為一項深化資源要素配置市場化配置和優(yōu)化營商環(huán)境的重要改革舉措，旨在通過引入市場機制優(yōu)化工業(yè)用地配置，提升土地利用的效率和質量。一般而言，“標準地”出讓改革由4個政策要素組成：一是“事先做評價”，在工業(yè)用地出讓前做好區(qū)域評估，一般包括區(qū)域能評、區(qū)域規(guī)劃環(huán)評、區(qū)域防洪評價、地質災害危險性評估等；二是“事前定標準”，結合區(qū)域評估結果和當?shù)匕l(fā)展規(guī)劃，在出讓公告中明確投資強度、畝均稅收、能源消耗及污染物排放等控制性準入指標；三是“事中作承諾”，企業(yè)在投資協(xié)議或合同中明確投達產(chǎn)時間、準入標準、違約責任、退出條件，并明確違約責任；四是“事后強監(jiān)管”，政府部門在壓縮全流程審批程序的基礎上，對項目進行竣工和達產(chǎn)復核，并在項目正常運營后按畝均效益進行綜合評價管理[4]。這一改革不僅關注簡化土地出讓程序，減輕企業(yè)負擔，還致力于通過標準化、規(guī)范化的全過程監(jiān)管提升土地資源的利用效率，促進經(jīng)濟高質量發(fā)展。

就政策的實施和推廣路徑而言，自浙江省在2017年8月首次在湖州市德清縣試點推行“標準地”出讓，經(jīng)過初步試點和經(jīng)驗總結，該政策逐漸被上海、福建、安徽、湖北等省份學習借鑒。2021年4月，國務院辦公廳印發(fā)《關于服務“六穩(wěn)”“六?！边M一步做好“放管服”改革有關工作的意見》，鼓勵各地區(qū)推進“標準地”出讓改革，科學構建“標準地”出讓指標體系，簡化優(yōu)化工業(yè)項目供地流程，壓縮供地時間，降低投資項目運行成本；2022年1月，國務院辦公廳在《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》中再次鼓勵各地優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供應方式，支持產(chǎn)業(yè)用地實行“標準地”出讓，提高配置效率。從地方探索實踐到中央認可推廣，“標準地”出讓正以典型的政策擴散路徑被越來越多的地方政府推行落實[5]。

近年來，“標準地”出讓改革的推行狀況、現(xiàn)存問題及其政策效果等相關議題逐漸被學界所關注。其中，絕大部分研究通過質性手段考察“標準地”出讓政策，包括對政策總體落地現(xiàn)狀的歸納總結[6]、對特定試點地區(qū)的案例分析[7]、對多個試點地區(qū)政策特點與實施效果的比較研究[8]。直到最近，部分學者利用定量方法對特定地區(qū)的“標準地”出讓進行了政策效果評估，如“標準地”改革對綠色全要素生產(chǎn)率[9]和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)落地[10]的影響。相較于“標準地”出讓改革的重要實踐意義，圍繞其改革效應的定量研究稍顯不足。尤其是對“標準地”出讓改革的初衷，即“標準地”出讓在多大程度上提高了工業(yè)用地利用效率，尚需進一步研究。因此，探究“標準地”出讓改革對工業(yè)用地利用效率的影響，以及這一影響在時間和空間維度上是否存在異質性，有助于更準確地評價“標準地”改革的效果，并為政策因地制宜的精準制定和差異化執(zhí)行提供重要參考。

鑒于此，本文以“標準地”出讓改革的實施作為準自然實驗，利用2013—2021年275個地級市的面板數(shù)據(jù)，基于漸進雙重差分模型，探究“標準地”出讓改革對工業(yè)用地利用效率的影響及其異質性。本文可能的邊際貢獻在于：（1）就研究內(nèi)容而言，現(xiàn)有研究較少關注“標準地”出讓改革對工業(yè)用地利用效率的影響效果，本文則在理論分析的基礎上，利用超效率SBM-Undesirable 模型計算了城市工業(yè)用地利用效率，結合漸進雙重差分模型實證評估了“標準地”出讓改革對工業(yè)用地利用效率的影響，對現(xiàn)有“標準地”出讓政策評估和工業(yè)用地優(yōu)化配置研究形成有益補充。（2）就研究樣本而言，現(xiàn)有對“標準地”出讓改革的研究往往聚焦長三角等政策先行地區(qū)，在研究結論的外部有效性方面可能稍顯不足[11]。本文則基于手工搜集的全國各城市“標準地”出讓改革的推行情況，將研究樣本拓寬至全國層面，在提升研究結論的有效性的同時，也為探討政策效應的空間異質性提供了條件。

1 制度背景與理論假說

長期以來，在晉升錦標賽和財政分權的雙重邏輯下，地方政府圍繞招商引資展開了工業(yè)用地價格的“逐底競爭”，從而導致中國工業(yè)用地資源整體呈現(xiàn)低效利用的狀態(tài)[12]。工業(yè)用地利用效率的提升需要摒棄傳統(tǒng)的單純強調(diào)勞動力、資本和能源要素投入數(shù)量的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式，而這一過程的實現(xiàn)離不開有效市場和有為政府的結合[13]。在讓“有效市場”在土地資源配置中起決定性作用的同時，充分發(fā)揮“有為政府”在市場監(jiān)管和配套機制落實等方面的作用[14]。從政府市場關系的理論視角出發(fā)，“標準地”出讓改革正是在土地出讓過程中處理好政府與市場關系的一次重要探索。相較于傳統(tǒng)的土地出讓模式，通過理清政府與市場的邊界，“標準地”出讓改革政策有望從要素精準配置和降低交易成本兩大維度提升工業(yè)用地利用效率。在推動要素精準配置方面，“標準地”出讓改革允許地方政府在事前從畝均稅收、能耗排污、投資強度等方面對土地資源設置控制性準入指標，在事后對企業(yè)是否踐諾實施跟蹤評價和獎懲，使得地方政府能夠根據(jù)本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃和資源稟賦等特征因地制宜地匹配優(yōu)質項目落地，實現(xiàn)土地在企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域間的優(yōu)化配置，進而提高單位土地資源的經(jīng)濟產(chǎn)出。在降低土地利用過程中社會交易成本方面，“標準地”出讓作為國家“放管服”改革的重要探索，在嚴格執(zhí)行“凈地”出讓規(guī)定的同時，以“一窗受理”等方式壓縮全過程審批流程和時間，促進項目的快速開工建設和投產(chǎn)運營，通過減少拿地過程中企業(yè)交易費用的方式提高土地利用效率[15]。綜上，提出本文的假說一。

假說一：“標準地”出讓改革的推行能夠促進工業(yè)用地利用效率的提升。

從動態(tài)視角分析，“標準地”出讓改革帶來的工業(yè)用地效率提升可能隨著時間的推移而愈發(fā)顯著，即存在逐年積累的特征。一方面，從以“標準地”出讓為抓手實現(xiàn)優(yōu)質項目與土地要素的精準匹配，到項目竣工投產(chǎn)并形成工業(yè)產(chǎn)出需要一定周期，且所匹配的優(yōu)質企業(yè)往往具有生產(chǎn)規(guī)模大、投產(chǎn)時間長的特點，更有利于工業(yè)用地利用效率的長效提升[16]。另一方面，“標準地”出讓改革對企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生的溢出效應也存在一定滯后性。例如，嚴格的控制性指標體系和監(jiān)管機制構成了對企業(yè)生產(chǎn)流程和技術選擇的外部約束，迫使企業(yè)在生產(chǎn)過程中采納更為高效且環(huán)境友好的技術[17-18]；履約獎懲制度的落實為企業(yè)提供了遵循更高標準的經(jīng)濟激勵，進一步確保了企業(yè)在追求高效率與環(huán)境可持續(xù)性方面的努力[19]；審核流程的簡化與“凈地”出讓優(yōu)化了營商環(huán)境，壓降了目標企業(yè)的土地持有成本，減輕其面臨的外部融資約束，使得這些企業(yè)能夠擁有充裕的資本進行研究與開發(fā)創(chuàng)新[20]。上述這些“標準地”出讓改革對企業(yè)經(jīng)營層面的影響，在較長的周期內(nèi)都會有助于工業(yè)用地利用效率的提升。綜合上述分析，提出本文的假說二。

假說二：“標準地”出讓改革的推行對工業(yè)用地利用效率的提升效應存在逐年積累的特征。

浙江省是首個在全省范圍內(nèi)推行“標準地”出讓改革的省份。此后，“標準地”改革的浙江經(jīng)驗在廣西、湖北、江西等省份被陸續(xù)推廣試點。從地理區(qū)位考察，推行“標準地”改革的城市在東部、中部、西部和東北地區(qū)均有分布；從產(chǎn)業(yè)結構考察，推行“標準地”改革的城市部分以制造業(yè)為主導，如石家莊市、長治市、遼陽市等，部分則以服務業(yè)為主導，如杭州市、徐州市、蚌埠市等。由于“標準地”出讓改革城市在產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)濟發(fā)展水平和未來發(fā)展規(guī)劃等方面存在顯著差異，因此，在改革方案的制定與具體推行過程中，政策的不同配置組合、控制性指標體系的不同構成等差異將會對工業(yè)用地要素與企業(yè)的匹配形成差異化的影響，進而引致工業(yè)用地利用效率提升效應在空間層面的異質性。

對于中西部地區(qū)的城市而言，從歷史政策角度考察，2003年后我國出于區(qū)域均衡發(fā)展的考慮實行了偏向中西部的土地供應模式。這雖然使中西部地區(qū)掌握了更加豐富的土地要素[21]，但也使得當?shù)卣^度依賴新增建設用地，造成了建設用地利用粗放、工業(yè)用地利用效率低下、污染物排放監(jiān)管缺失等問題。在此背景下推行“標準地”改革，意味著在市場決定資源配置的原則下引入政府的強監(jiān)管，能夠有效約束低效利用工業(yè)用地的行為，因此預期“標準地”改革的邊際效應在中西部更高[22]。

對于產(chǎn)業(yè)結構高度依賴制造業(yè)的城市而言。其一，由于制造業(yè)企業(yè)對生產(chǎn)成本較為敏感，用地審批流程的簡化可以降低企業(yè)的交易費用，因此這些地區(qū)的企業(yè)對“標準地”出讓制度的響應更為積極和敏感[23]；其二，一般而言，對于制造業(yè)產(chǎn)值在總產(chǎn)值中占比較大的城市，工業(yè)用地在城市建設用地中的比重往往更高，因此改革對于工業(yè)用地利用效率的提升效應更加顯著[24]。綜合上述分析，提出本文的假說三。

假說三：“標準地”出讓改革對工業(yè)用地利用效率的影響具有異質性，對中西部地區(qū)和產(chǎn)業(yè)結構高度依賴制造業(yè)的地區(qū)更加顯著。

綜合以上，“標準地”出讓改革影響工業(yè)用地利用效率的理論分析框架如圖1所示。

2 研究數(shù)據(jù)與方法

2.1 實證模型與識別策略

本文將“標準地”出讓改革政策的實施作為政策沖擊。由于各地級市試點“標準地”出讓政策的時點不同，即研究對象成為“處理組”的時間存在先后差異，因此，相較于傳統(tǒng)雙重差分模型，漸進雙重差分法更適合于這一分析場景。本文借鑒譚榮輝等[25]的做法，構建如下漸進雙重差分模型。

2.2 變量說明

（1）被解釋變量。被解釋變量為工業(yè)用地利用效率（EFF），本文借鑒已有研究[26]，使用包含非期望產(chǎn)出的 SBM-Undesirable 模型對其進行測算。在實證研究中，SBM-Undesirable模型代表了對傳統(tǒng)數(shù)據(jù)包絡分析（DEA）方法的重要拓展，允許學者在效率評估過程中納入不良產(chǎn)出因素[27]。區(qū)別于以往模型僅集中于正面產(chǎn)出的增長，SBM-Undesirable模型引入了負面影響如污染和資源過度消耗的考量，從而為決策單元（DMUs）提供一個更加全面的效能分析框架。通過綜合考慮經(jīng)濟活動可能產(chǎn)生的負面外部性，該模型強調(diào)了在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)性之間尋求均衡的必要性，并指導實踐中對不良產(chǎn)出進行有效管理和優(yōu)化，以實現(xiàn)資源的高效利用和環(huán)境保護的雙重目標[28]。

工業(yè)用地利用效率指當工業(yè)用地投入一定時，獲得最大化工業(yè)產(chǎn)出的能力，或者經(jīng)濟產(chǎn)出一定的約束下，工業(yè)用地利用的充分程度。本文參考周詠馨等[29]的做法，從投入和產(chǎn)出兩個方面測算工業(yè)用地利用效率（表1）。投入方面，指標主要包括用于衡量土地要素投入的工業(yè)用地面積、用于衡量資本要素投入的工業(yè)固定資產(chǎn)凈值和用于衡量勞動要素投入的工業(yè)從業(yè)人員人數(shù)；產(chǎn)出則分為預期產(chǎn)出和非預期產(chǎn)出兩方面，其中預期產(chǎn)出包括工業(yè)增加值，以表征工業(yè)用地利用過程中的經(jīng)濟產(chǎn)出，非預期產(chǎn)出包括地均工業(yè)廢水排放量和地均工業(yè)二氧化硫排放量，以表征環(huán)境污染。

（2）解釋變量。本文的核心解釋變量為“標準地”出讓改革，等同于傳統(tǒng)雙重差分模型中政策虛擬變量和時間虛擬變量的交互項（Treat×Time）。變量賦值規(guī)則為：若城市i在第t年推行“標準地”出讓改革，則賦值為1；否則賦值為0。為了構建“標準地”出讓改革的雙重差分項，本文采取手工整理的方式，首先從北大法寶、北大法意、匯法網(wǎng)等中央地方政策匯編數(shù)據(jù)庫中以“標準地”作為關鍵詞查找政府文件。然后利用網(wǎng)絡搜索平臺，按照“城市名稱+標準地”作為關鍵詞開展逐一檢索，對網(wǎng)絡等公開渠道上關于城市推行“標準地”出讓改革的新聞和相關政策文件進行逐一整理。在采取上述兩個步驟得到“標準地”出讓改革情況的初步整理后，本文借鑒田彬彬等[30]的方法對數(shù)據(jù)做了進一步清洗：第一，對于改革開始的最早時間，以上述兩種渠道中獲得的最早政策年份為賦值依據(jù)。第二，對于在城市層面無法確定政策是否實施的情況，結合省級文件、通知中是否明確宣布在全省范圍內(nèi)推行“標準地”出讓改革的政策表述，來判定該省的地級市是否已推行改革。在本文關注的2013—2021年，共有68個地級市通過上述方法被識別為“標準地”出讓改革試點城市。本文將這68個政策試點地級市作為處理組，其他地級市作為控制組。

（3）控制變量。為了緩解遺漏變量偏誤，本文借鑒既有研究[31]，選取以下可能對工業(yè)用地利用效率造成影響的指標作控制變量：經(jīng)濟發(fā)展水平（lnGDP），以人均 GDP 取對數(shù)表示；產(chǎn)業(yè)結構（Industry），用第二產(chǎn)業(yè)占比表示；人口規(guī)模（lnintensity），以人口密度取對數(shù)表示；政府干預程度 （lnGovern），用一般公共預算支出取對數(shù)表示；基礎設施建設水平（lnRoad），用人均道路面積取對數(shù)表示；公共服務供給水平（lnGreen），以園林綠地面積取對數(shù)表示。

2.3 數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計

本文選取2013—2021年275個地級市的平衡面板數(shù)據(jù)衡量“標準地”出讓改革對工業(yè)用地利用效率的影響，使用線性插值法填補少量缺失數(shù)據(jù)。被解釋變量、解釋變量和控制變量的主要數(shù)據(jù)來源為北大法寶、北大法意、匯法網(wǎng)、《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》，《中國城市統(tǒng)計年鑒》、中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫、各省市統(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計公報及其他城市信息公開平臺。表2展示了各變量的含義及其描述性統(tǒng)計。

3 實證結果與討論

3.1 基準回歸結果

表3報告了 “標準地”出讓改革影響工業(yè)用地利用效率的基準回歸結果。其中，模型（1）控制了時間層面的固定效應，模型（2）在模型（1）的基礎上加入城市個體固定效應進行回歸分析，模型（3）、模型（4）和模型（5）在模型（2）的基礎上逐次加入經(jīng)濟發(fā)展水平（lnGDP）、產(chǎn)業(yè)結構（Industry）、人口規(guī)模（lnintensity）、政府干預程度（lnExpense）、基礎設施建設水平（lnRoad）、公共服務供給水平（lnGreen）6個控制變量。根據(jù)回歸結果，所有模型中“標準地”出讓改革政策（DID）的估計系數(shù)均在1%水平下顯著為正。給定工業(yè)用地利用效率的平均值為0.312，模型（5）中回歸系數(shù)0.080意味著“標準地”出讓改革的實施使得試點城市的工業(yè)用地利用效率平均提升25.64%。因此，基準回歸結果表明“標準地”出讓改革的推行對工業(yè)用地利用效率具有提升效果，本文的假說一得到驗證。

此外，考察控制變量的回歸結果，經(jīng)濟發(fā)展水平（lnGDP）、產(chǎn)業(yè)結構（Industry）和公共服務供給水平（lnGreen）對因變量的影響均顯著為正，這一結果可能表明，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提升和工業(yè)規(guī)模的擴張，優(yōu)質企業(yè)在政策推行地區(qū)進一步集聚，推動了單位工業(yè)用地經(jīng)濟產(chǎn)出的增加。同時，較強的公共服務供給水平能夠提高土地的集約化程度，進而促進工業(yè)用地利用效率的提升[32]。相比之下，而人口規(guī)模（lnintensity）、政府干預程度（lnExpense）、基礎設施建設水平（lnRoad）則未通過顯著性檢驗。

3.2 穩(wěn)健性檢驗

3.2.1 傾向得分值匹配雙重差分法（PSM-DID）

為確保基準回歸結果的穩(wěn)健性，并減少由于樣本自選擇導致的內(nèi)生性問題，本文使用傾向得分值匹配雙重差分法（PSM-DID）考察“標準地”出讓改革的政策效果。圖2顯示了樣本匹配前后的核密度分布，相比于匹配前，處理組與對照組樣本的概率密度分布曲線在匹配后更為接近，表明通過了樣本的平衡性檢驗?；貧w結果如表4所示。結果顯示，無論采取何種匹配方式、是否加入控制變量以及控制城市個體的固定效應，“標準地”出讓改革政策（DID）的估計系數(shù)均在1%水平下顯著為正，控制變量的符號與顯著性與表3所呈現(xiàn)的基準回歸結果基本一致，由此驗證了“標準地”出讓改革對工業(yè)用地利用效率的提升效應的顯著性。

3.2.2 安慰劑檢驗

為了進一步驗證“標準地”出讓改革對工業(yè)用地利用效率提升不是由其他隨機性因導致的素，本文借鑒吳茵茵等[33]的做法，根據(jù)基準回歸中“標準地”出讓改革政策的分布情況，通過引入隨機分配的偽政策虛擬變量進行非參置換檢驗，利用模型（5）重復進行500次回歸，并將回歸結果進行統(tǒng)計。圖3報告了500次重復回歸的核密度與估計系數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)，偽政策變量回歸的估計系數(shù)均不顯著不等于0，且表3中模型（5）的DID回歸系數(shù)（0.08）位于非參數(shù)置換檢驗的低尾位置，表明實際觀察到的政策處理效應顯著大于在隨機情況下安慰劑處理效應，因此，本文的基準回歸結果是穩(wěn)健的。

3.3 平行趨勢檢驗與“標準地”出讓改革的動態(tài)效應

為檢驗平行趨勢假定與分析政策的時滯性，本文借鑒LI等[34]的做法，利用事件分析法（Event Study）進行平行趨勢檢驗并對政策的動態(tài)效應進行考察。為連續(xù)展現(xiàn)政策實施前后工業(yè)用地利用效率的變化，將式（1）中的雙重差分項（DIDj，t）替換為“標準地”出讓改革政策啟動前5年、啟動年份、啟動后3年的年份虛擬變量與政策虛擬變量的交互項，估計如下回歸模型：

3.4 異質性檢驗

鑒于推行“標準地”出讓改革的城市在資源稟賦、地理區(qū)位和產(chǎn)業(yè)結構等方面均存在異質性，政策在不同城市對工業(yè)用地利用效率的影響可能存在差異。因此，本文在表2基準回歸的基礎上，通過將雙重差分項與地區(qū)虛擬變量、產(chǎn)業(yè)結構虛擬變量的交互項依次引入模型（5），以驗證政策影響的地區(qū)異質性與產(chǎn)業(yè)結構異質性。

（1）地理區(qū)位異質性。本文按照地理區(qū)位將樣本城市劃分為東部地區(qū)城市和中西部地區(qū)城市，表5中列（1）和列（2）的回歸結果表明，與東部地區(qū)相比，“標準地”出讓改革對中西部地區(qū)樣本城市工業(yè)用地利用效率的提升效果在經(jīng)濟學意義和統(tǒng)計學意義上均更為顯著。可能的原因在于，相較于東部地區(qū)，由于中西部地區(qū)更為寬松的土地供應模式，在土地利用過程容易出現(xiàn)較高的容積率損失與投資強度損失，導致工業(yè)用地利用效率低下等問題。因此，“標準地”出讓改革的推行對癥下藥地引入了事前精準匹配與全流程監(jiān)管，能夠引導地方政府對工業(yè)用地資源的集約化利用。

（2）產(chǎn)業(yè)結構異質性。本文按照中位數(shù)將樣本城市劃分為高度依賴制造業(yè)和低度依賴制造業(yè)，表5中列（3）和列（4）的回歸結果表明，對于產(chǎn)業(yè)結構高度依賴制造業(yè)的城市而言，“標準地”出讓改革的實施使得工業(yè)用地利用效率指數(shù)提升0.154，并通過顯著性水平為1%的顯著性檢驗，而對于低度依賴制造業(yè)的樣本城市的提升效果不顯著。

制造業(yè)高度發(fā)達的城市通常具有較高的工業(yè)用地比重[24]，“標準地”出讓改革的政策影響更為顯著；同時，由于土地的取得和持有成本在制造業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本中占比較高，“標準地”出讓改革降低拿地過程中的交易成本，可以更為直接地為制造業(yè)企業(yè)減負，進而提高土地利用效率。

綜上，對于地理區(qū)位與產(chǎn)業(yè)結構存在異質性的城市，“標準地”出讓改革對工業(yè)用地利用效率的提升呈現(xiàn)出不同的效果。因此，異質性分析的結果表明，“標準地”出讓改革對工業(yè)用地利用效率的影響具有異質性，對中西部地區(qū)和產(chǎn)業(yè)結構高度依賴制造業(yè)的地區(qū)更加顯著。本文的假說三得到驗證。

4 結論性評述

4.1 結論與理論反思

隨著我國經(jīng)濟進入高質量增長階段，如何提高資源要素的利用效率已經(jīng)成為了社會各界共同關注的話題。作為土地要素市場化配置改革的重要環(huán)節(jié)，發(fā)軔于浙江省的“標準地”出讓改革近年來在全國范圍內(nèi)得到了推廣。本文首次以全國2013—2021年275個地級市作為研究樣本，基于政策法規(guī)數(shù)據(jù)和媒體報道數(shù)據(jù)識別了“標準地”出讓改革在各地的實施情況，并通過超效率的SBM-Undesirable模型計算了各城市的工業(yè)用地效率，在此基礎上利用雙重差分法探究“標準地”出讓改革對城市工業(yè)用地效率的影響效果及其異質性。實證分析表明，“標準地”出讓改革的推行可使得工業(yè)用地利用效率指數(shù)顯著提升約25.64%，且這一提升效應呈現(xiàn)逐年顯著的“累積性”特征。同時，“標準地”出讓改革對工業(yè)用地利用效率的提升作用具有明顯的異質性，其中，“標準地”出讓改革的提升效應在中西部地區(qū)和產(chǎn)業(yè)結構高度依賴制造業(yè)的地區(qū)更加顯著。

正確處理好政府與市場關系是我國經(jīng)濟體制改革的核心問題。近年來部分學者指出實現(xiàn)“有效市場”與“有為政府”良性互動對于高質量發(fā)展的重要性[35]。本文關于“標準地”出讓改革的研究從土地要素配置的角度與該理論相呼應：在我國獨特的土地產(chǎn)權制度和土地管理制度下，推行土地要素市場化配置改革，關鍵在于正確處理好政府與市場關系，在讓“有效市場”在土地資源配置中起決定性作用的同時，充分發(fā)揮“有為政府”在市場監(jiān)管和配套機制落實等方面的作用[36]?！皹藴实亍背鲎尭母锍浞肿C明了政府如何通過“事先做評價、事前定標準、事中做承諾、事后強監(jiān)管”的方式參與到資源要素的市場化配置過程中，通過對用地主體設計合理的激勵模式，極大地提升了工業(yè)用地的利用效率。從這個角度而言，土地要素的市場化配置改革需要在“有效市場”和“有為政府”結合的框架下進行，以實現(xiàn)土地要素配置的自主有序和高效公平。

4.2 政策建議

第一，作為一項地方認可、具有長效積極影響的創(chuàng)新性政策，“標準地”出讓改革應得到更加全面的推廣。事實上，國務院辦公廳在2021年印發(fā)的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》就明確提出，要支持產(chǎn)業(yè)用地實行“標準地”出讓。但在“標準地”出讓政策落實的過程中，出現(xiàn)了一些普遍的難點與阻力。例如，地方發(fā)改委和自然資源部門在推行“標準地”的協(xié)調(diào)配合過程中存在權責不清的問題，企業(yè)難以履約從而導致“標準地”硬指標“軟化”等問題。因此，為了在更大范圍內(nèi)精細化推進落實“標準地”出讓，國家層面應在吸取地方實踐經(jīng)驗的基礎上，加強頂層設計，完善相關制度配套。其一，為破除區(qū)域評估與控制性指標評定時部門間溝通不暢的政策阻力，可以多個部門聯(lián)合發(fā)文的形式出臺相關政策，明確地方“標準地”出讓管理的牽頭部門及相應的管理規(guī)范和配套政策等方式，確保“標準地”出讓政策的有序實施；其二，針對企業(yè)拿地后履約監(jiān)管不到位的問題，應將企業(yè)在“標準地”事中承諾履約情況納入到全國統(tǒng)一的企業(yè)征信體系建設中，健全“標準地”出讓項目的全過程信用管理，倒逼企業(yè)在拿地時“量入為出”，實現(xiàn)工業(yè)用地利用提質增效。

第二，考慮到“標準地”出讓改革效應具有的明顯異質性，建議地方政府在推行落實“標準地”出讓政策的過程中，應充分結合自身的經(jīng)濟發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結構特征制定合理的政策細則。雖然一般意義上“標準地”的指標體系是從綠色、質量、效益、創(chuàng)新等角度構建，但不同地區(qū)需因地制宜在控制性指標的設立與權重上有所側重。例如，對于工業(yè)用地供給較為緊張的東部發(fā)達地區(qū)，畝均效益和RD經(jīng)費投入占比的提升應作為更加重要的評價標準，從而進一步提高工業(yè)用地利用的集約化程度；對于產(chǎn)業(yè)結構主要由較高污染制造業(yè)企業(yè)構成的地區(qū)，應更注重將單位排放增加值、單位能耗增加值等綠色發(fā)展納入評價體系。同時，也要根據(jù)經(jīng)濟周期和產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況對指標體系進行及時調(diào)整，充分發(fā)揮“標準地”出讓改革的“指揮棒”的作用，促進經(jīng)濟高質量發(fā)展。

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WANG Zeju1， LU Shenghua2， WANG Hui2

（1.School of Economics，Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China）

Abstract： The purpose of this study is to investigate the influence of the “standard land” supply reform on the efficiency of industrial land use in China， to provide insights for the optimal allocation of industrial land resources. The research methods are as follows. The Super SBM-Undesirable model is used to measure the efficiency of industrial land use. And a quasi-natural experiment is conducted across 275 cities from 2013 to 2021， using a staggered difference-in-differences（DID） model to probe the causal effect of the “standard land” supply reform on land use efficiency. The results show that： 1） during the research period， the implementation of “standard land” supply reform has significantly promoted the improvement in industrial land use efficiency. 2） The implementation of “standard land” supply reform has a cumulative effect on the improvement of industrial land use efficiency. 3） The “standard land” supply reform has a significant heterogeneity in improving industrial land use efficiency， with a more significant positive effect in central and western regions and manufacturing dependent cities. In conclusion， it is recommended that local governments should deepen the market-based allocation reform of land resources. By continuing the implementation of the “standard land” supply reform adapted to local conditions， the efficiency of industrial land use can be increased， contributing to the high-quality development of manufacturing industry.

Key words： “standard land” reform； industrial land； use efficiency； high-quality development； policy diffusion； staggered DID

（本文責編：張冰松）