摘要：耕地是保障國家糧食安全和經(jīng)濟社會行穩(wěn)致遠的堅實基礎(chǔ)，加強耕地保護是關(guān)系國計民生的頭等大事。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展與耕地保護之間的矛盾日益突出，耕地保護政策理應(yīng)結(jié)合實際情況不斷調(diào)整優(yōu)化。文章以成都市為調(diào)研對象，運用金登的多源流理論，構(gòu)建成都加強耕地保護對策研究的理論模型，從問題源流、政策源流、政治源流三大理論源流入手探討成都耕地保護的現(xiàn)狀和困境，進一步追根溯源分析其政策舉措，并以此為基礎(chǔ)提出具有借鑒價值與推廣價值的耕地保護政策建議：加強耕地保護需要加強頂層設(shè)計，健全耕地保護體制機制；調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局；拓展補充途徑，改革完善耕地占補平衡制度；提高土地利用效能，推進土地節(jié)約集約利用；創(chuàng)新發(fā)展模式，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新形態(tài)；嚴(yán)格管制土地用途，全力避免存量耕地流失；完善監(jiān)管體系，深化耕地全生命周期管理。通過綜合施策，牢牢守住耕地保護紅線，保障糧食安全，確保中國人的飯碗端在中國人自己手中。

關(guān)鍵詞：糧食安全；耕地保護；多源流理論；成都市

中圖分類號：F323文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1672-9684（2024）06-0062-011

黨的二十大報告對耕地保護做出重要指示，要求“全方位夯實糧食安全根基……牢牢守住十八億畝耕地紅線……確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”［1］。耕地保護與糧食安全問題始終是黨和國家高度重視的基礎(chǔ)性問題，是事關(guān)國計民生的頭等大事。近年來，國內(nèi)學(xué)界關(guān)于耕地保護的研究逐年增多，圍繞耕地保護現(xiàn)狀［2］、政策制度［3］、農(nóng)戶參與意愿［4］等方面的研究成果頗豐，這為進一步研究相關(guān)問題奠定了堅實基礎(chǔ)。成都市作為常住人口超2 000萬的超大城市，正處于高速發(fā)展期，人均耕地少，人地矛盾日益突出。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快以及經(jīng)濟比較效益的驅(qū)動，部分區(qū)域?qū)⒋罅哭r(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，將流轉(zhuǎn)土地用于效益較高的經(jīng)濟作物，耕地保護工作面臨較大壓力。習(xí)近平總書記來川視察時指出：“成都平原自古有‘天府之國’的美稱，要嚴(yán)守耕地紅線，保護好這片產(chǎn)糧寶地，把糧食生產(chǎn)抓緊抓牢，在新時代打造更高水平的‘天府糧倉’。”［5］因此，如何加強耕地保護，守好天府糧倉，為國家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展作出積極貢獻，是成都當(dāng)前面臨的重要時代課題。本文從成都市耕地保護的基本情況和主要舉措出發(fā)，以多源流理論為分析框架，探究成都市耕地保護的現(xiàn)存問題，并以此為基礎(chǔ)提出具有借鑒價值與推廣價值的政策建議。

一、成都市耕地保護的基本情況和主要舉措

成都平原有“天府之國”的美稱，地處四川盆地西部邊緣，自古便是重要的糧食生產(chǎn)基地。成都市地處岷江、沱江兩大流域，水源充足，土壤類型多樣且土質(zhì)肥厚，屬亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，熱量充足，雨熱同期，無霜期較長，優(yōu)越的農(nóng)業(yè)區(qū)位因素為農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了重要的自然基礎(chǔ)。作為國家中心城市、四川省省會城市的成都由于城市化進程加快，各項經(jīng)濟建設(shè)的推進與耕地保護之間存在一定沖突，如何守好“天府糧倉”的糧食安全問題就顯得非常突出。

（一）成都當(dāng)前耕地保護的基本情況

第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）數(shù)據(jù)顯示，截至2019年12月，成都市農(nóng)用地1 594.69萬畝、建設(shè)用地489.56萬畝、未利用地65.98萬畝，分別占全市總面積的74.16%、22.77%和3.07%［6］。與“二調(diào)”數(shù)據(jù)相比，“三調(diào)”數(shù)據(jù)主要存在以下變化：一是耕地面積銳減，全市耕地497.99萬畝，標(biāo)注“恢復(fù)屬性”土地為277萬畝，流出378.09萬畝，流入65.61萬畝，凈減少312.48萬畝，減幅為38.56%。二是建設(shè)用地高速增長，全市建設(shè)用地增加了102.13萬畝，增幅為26.36%，土地開發(fā)強度由18.02%提升至22.77%，建設(shè)用地擴張和耕地保護之間的矛盾日益凸顯。三是生態(tài)用地規(guī)模增加，全市濕地、林地、草地和湖泊等生態(tài)用地達1 082.44萬畝，增加28.2萬畝，有力地支撐了公園城市示范區(qū)建設(shè)，但生態(tài)用地的增加主要是因為耕地流向了林地。四是鄉(xiāng)村資源盤活有潛力，全市村莊用地212.42萬畝，增加了40.95萬畝，增幅為23.88%，占全市城鎮(zhèn)村及工礦用地的49.17%，充分釋放了農(nóng)村土地資源的利用空間和潛力。五是存量建設(shè)用地規(guī)模大，人均村莊建設(shè)用地達252平方米，十年間，全市獲批國有建設(shè)用地117.11萬畝，批而未供的有53.98萬畝，占同期獲批國有建設(shè)用地的46.09%。

從耕地面積來看，成都2020年耕地較“三調(diào)”凈減少11.28萬畝，2021年耕地較2020年凈減少2.8萬畝，雖然耕地數(shù)量減幅縮小，但新增耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題仍未得到完全遏制，耕地呈凈流出狀態(tài)，與黨中央、國務(wù)院關(guān)于確保長期穩(wěn)定利用耕地不再減少的要求還存在一定差距。同時，成都作為超大城市正處于高速發(fā)展期，城市人口不斷增加，各類建設(shè)用地需求日益旺盛，“大城市帶大農(nóng)村”特征明顯，統(tǒng)籌耕地保護和經(jīng)濟發(fā)展面臨著較大壓力。由此可見，成都要深入抓好耕地保護，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”問題，未來仍有一段路要走。

（二）成都加強耕地保護的主要舉措

為確保在快速城市化的進程中更好地做好耕地保護工作，緩解城市化發(fā)展與耕地保護之間的矛盾，成都不斷完善耕地保護體制機制，標(biāo)本兼治，在耕地保護工作方面取得了一定成效。

1.深挖存量、嚴(yán)管增量，提升土地利用水平

成都始終堅持規(guī)劃引領(lǐng)，不斷完善增量安排和存量盤活機制，通過深挖存量、嚴(yán)管增量等方式切實提升了土地利用水平。一是精細供給工業(yè)用地，推行租賃、彈性年期出讓和差別化供地方式。近5年來，成都市共出讓工業(yè)用地1 072宗、71 414畝，其中20年期短期出讓697宗、37 340畝，50年期出讓311宗、31 667畝。二是推進工業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”改革，加強工業(yè)用地全生命周期監(jiān)管與提高工業(yè)用地利用效率。截至2022年10月，成都市共出讓工業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”77宗、面積5 650畝。三是強化批而未供及閑置土地處置，采取將新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)分配與存量建設(shè)用地消化相掛鉤等一系列獎懲措施，推動本市批而未供土地及閑置土地處置。自2018年實施“增存掛鉤”以來，成都市共計處置批而未供土地2609萬畝、閑置土地464萬畝。

2.接續(xù)開展拆遷安置，落實社會配套保障

耕地是農(nóng)民生活和生計的基礎(chǔ)，保護好農(nóng)民的合法權(quán)益，有助于推進耕地保護工作。成都切實關(guān)注農(nóng)民的現(xiàn)實需求，以人為本，精準(zhǔn)施策，積極調(diào)動農(nóng)民參與耕地保護的積極性。一是配置建設(shè)用地資源用于保障拆遷安置工作。在環(huán)城生態(tài)區(qū)全域持續(xù)開展拆遷拆違，配置334萬畝建設(shè)用地資源用于保障拆遷安置工作，規(guī)劃建設(shè)51處安置小區(qū)，為搬遷農(nóng)民提供住房保障（含過渡保障）。二是出臺土地綜合整治工作與農(nóng)民社會保障配套政策。農(nóng)民參加土地綜合整治后，在享有土地流轉(zhuǎn)費、耕地保護金、集體經(jīng)濟分紅、個人繳納城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金等既有保障收入基礎(chǔ)上，還享受政府補貼的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。三是優(yōu)化耕地保護補償制度。修改現(xiàn)行耕地保護基金管理辦法，進一步提高激勵資金補貼的精準(zhǔn)性和有效性，以調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶保護耕地的積極性和主動性。

3.大力推進土地整治，確保耕地占補平衡

為全面提升耕地質(zhì)量，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，成都始終堅持以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔的原則，嚴(yán)格落實耕地占補平衡責(zé)任，多渠道落實補充耕地任務(wù)。一是統(tǒng)籌實施土地整治，拓寬補充耕地的來源。通過推動環(huán)城生態(tài)區(qū)土地綜合整治，力爭用三年時間在環(huán)城生態(tài)區(qū)建設(shè)耕地10.1萬畝，截至2022年10月，已實施完成農(nóng)田整治5.12萬畝。2004年以來，全市共立項實施土地整治項目641個，新增耕地60.41萬畝。二是印發(fā)《成都市建設(shè)占用耕地易地占補平衡指標(biāo)交易管理規(guī)定》和《成都市建設(shè)占用耕地易地占補平衡指標(biāo)交易規(guī)則》，以成都農(nóng)交所為平臺，積極推動省域內(nèi)占補平衡指標(biāo)規(guī)范流轉(zhuǎn)。2004年以來，全市共購買易地占補平衡指標(biāo)25.24萬畝，在保障重大建設(shè)項目順利落地的同時，助推涼山、巴中等地區(qū)脫貧攻堅。

4.強化耕地用途管制，嚴(yán)管耕地“非糧化”“非農(nóng)化”

針對耕地“非糧化”“非農(nóng)化”問題，成都不斷完善管制規(guī)則，強化監(jiān)測監(jiān)管，堅決守住耕地保護紅線。一是實行耕地年度“進出平衡”。對耕地轉(zhuǎn)為園地、林地、草地等其他用地和產(chǎn)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，實行耕地年度“進出平衡”。二是積極有序推進耕地恢復(fù)。根據(jù)“三調(diào)”耕地流出調(diào)查分析，按照“苗圃上山、果園上丘、平地還耕”思路，印發(fā)《成都市2022年耕地恢復(fù)行動方案》。三是推進耕地保護“非農(nóng)化”問題整改。開展2009年以來衛(wèi)片執(zhí)法和國家歷年督察反饋未整改到位問題處置，截至2022年8月，完成耕地“非農(nóng)化”問題整改9 274.49畝，占完成工作任務(wù)總量的47.43%；有序推進農(nóng)村亂占耕地建房問題整治，截至2022年10月，成都市納入農(nóng)村亂占耕地建房問題臺賬的圖斑有8 472個、占耕12 829.5畝，已整改到位2 333個。

二、多源流理論模型構(gòu)建

作為公共政策領(lǐng)域內(nèi)的重要議題，公共政策如何制定受到了廣大專家學(xué)者、政府官員的闡釋與說明，不同領(lǐng)域的專家學(xué)者都提出了自己的政策形成分析理論。美國政策科學(xué)家約翰·w·金登在垃圾桶模型的基礎(chǔ)上建立起多源流分析框架，以分析社會問題進入政策議程的過程，而多源流理論適用于解釋耕地保護問題的特征。

（一）多源流理論解釋

多源流理論最早在《議程、備選方案與公共政策》一書中被提出［7］119，認為在某個公共領(lǐng)域內(nèi)，若干個彼此獨立的要素，在偶然的時機下，因特定原因會彼此產(chǎn)生互動，其結(jié)果會促使某個公共領(lǐng)域內(nèi)的問題被推上公共政策議程并貫穿議程始終。金登將這些獨立的要素分為問題源流、政策源流以及政治源流。三條源流的耦合是影響政策制定最直接的因素，能打開“政策之窗”，使公共問題被識別、判斷、重視，使公共政策方案被接受、采納、實行。但“政策之窗”的開啟是短暫的，需要系統(tǒng)中的政策倡議者投入時間、精力、智慧，把握確切時機促進公共政策成型，才有可能實現(xiàn)公共政策效能并解決該公共問題。

問題源流指的是現(xiàn)實生活中公共問題被政府或者相關(guān)人員識別并重視。金登認為問題源流由三個因素所驅(qū)動：社會指標(biāo)、焦點事件以及信息反饋［8］。正是驅(qū)動因素產(chǎn)生耦合反應(yīng)，使得亟待解決問題的緊迫感更加凸顯。政策源流是指政府對公共問題應(yīng)對方案的采納與政策倡議者所提政策建議的吸收過程，其主要由官方智庫、政府官員、半官方智庫、專家學(xué)者以及民間智庫、新意見階層等多元主體提出的各種應(yīng)對方案和對策建議構(gòu)成［9］。政治源流指的是對公共政策議程產(chǎn)生影響的多重要素的集合，主要由國民情緒變化、執(zhí)政黨意識形態(tài)以及利益相關(guān)者訴求等因素構(gòu)成［10］。多源流理論框架運行邏輯見圖1。

（二）多源流理論在本文中的適配性

多源流理論具有高度解釋性、靈活性和適用性，它作為一套方法論工具廣受學(xué)界、政界關(guān)注。時至今日，多源流理論因展示出來的優(yōu)良特性，被廣泛運用于不同領(lǐng)域的不同問題，展現(xiàn)出蓬勃生機。但是將多源流理論與國內(nèi)社會問題相結(jié)合，用以解釋相關(guān)國內(nèi)政策時，需要理清其適用性并將其本土化。就適用性而言，多源流理論要求政治經(jīng)濟環(huán)境更加開放、民眾的參與積極性更加強烈。改革開放以來，我國在政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域進行了一系列改革，經(jīng)濟實力和綜合國力發(fā)生了前所未有的變化，我國的現(xiàn)代化水平、民主化程度、法治化水平更上一階，人民群眾當(dāng)家作主的主人翁意識更加凸顯，給多源流理論在我國的適用提供了良好的社會基礎(chǔ)。針對本土性而言，多源流理論由于其優(yōu)良特性，受到廣大學(xué)者的重視，經(jīng)過我國學(xué)者的進一步改良、完善，廣泛運用于我國教育［11］、國土規(guī)劃［12］、環(huán)境衛(wèi)生［10］等領(lǐng)域，這些研究表明多源流理論在經(jīng)過改良、完善后可用以解決我國的公共問題，且理論運用具有顯著的中國特色。

因此，可以嘗試運用金登的多源流理論框架，用以研究糧食安全背景下成都加強耕地保護的政策建議。其一是問題源流，包括成都耕地占用壓力增大、耕地“非糧化”“非農(nóng)化”、耕地撂荒或流失等問題。其二是政策源流，包括政府角色沖突掣肘耕地保護、新意見階層行動不足、專家學(xué)者積極性與參與性不夠三個方面。其三是政治源流，包括農(nóng)民耕地保護意愿有待提升和部分政策制定者制定政策時考慮不充分。本研究根據(jù)文獻研究和實地調(diào)研結(jié)果構(gòu)建了如圖2所示的理論框架。

三、多源流理論下成都市耕地保護現(xiàn)存問題分析

根據(jù)多源流模型的分析框架，“問題源流”“政策源流”與“政治源流”耦合時，“政策之窗”便會短暫開啟。本部分以耕地占用壓力加大、耕地“非糧化”“非農(nóng)化”、現(xiàn)有耕地撂荒與質(zhì)量下降等焦點問題為“問題源流”，以政府角色沖突掣肘耕地保護、新意見階層的行動不足、專家學(xué)者積極性與參與性不夠等政策影響因素為“政策源流”，以農(nóng)民耕地保護的意愿有待提升、目前部分政策制定者和參與決策的政治精英在制定相關(guān)政策規(guī)劃時考慮不充分等政治因素為“政治源流”，全面分析成都在糧食安全背景下耕地保護的現(xiàn)實困境。

（一）現(xiàn)實困境

1.問題源流

“通常，問題并不是通過某些政治壓力或?qū)θ说恼J識的重視而引起政府決策者關(guān)注的，問題引起政府決策者關(guān)注的原因常常在于某些指標(biāo)完全表明那兒本來就有一個問題存在?！保?］119如果成都在打造天府糧倉的過程中，耕地一直處于穩(wěn)定狀態(tài)，則沒有必要將耕地保護放置于突出位置，由此可見，政府決策者或者專家學(xué)者一定是發(fā)現(xiàn)了耕地保護對于建設(shè)天府糧倉、糧食安全的重要性，同時也察覺到了若不對耕地問題進行管制可能會引起的變化。

一是耕地占用壓力加大。城市化進程的加快使得大量人口流入，相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)的快速集聚致使城市用地與居民居住用地向外擴展，占用了大量的農(nóng)業(yè)用地，造成耕地數(shù)量在一定程度上減少。此外，成都從2018年提出公園城市建設(shè)至今，已累計建成各級綠道5 327公里，新建各類公園86個，新增公園面積達4 300萬平方米，生態(tài)綠地建設(shè)用地的增加客觀上帶來了耕地數(shù)量的減少。

二是耕地“非糧化”“非農(nóng)化”。糧食作物與非糧作物相比，每畝產(chǎn)量、產(chǎn)值、凈利潤均不占優(yōu)勢，糧食生產(chǎn)和非糧生產(chǎn)之間出現(xiàn)的利益剪刀差致使部分農(nóng)民改變耕地用途，誘發(fā)耕地“非糧化”“非農(nóng)化”問題［2］。

三是現(xiàn)有耕地撂荒與質(zhì)量下降。許多優(yōu)質(zhì)青壯年勞動力在非農(nóng)行業(yè)工資收入更高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤較小且存在機械化替代和擠出的情況下選擇進城務(wù)工，使得部分耕地出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。同時我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式大多為小農(nóng)經(jīng)營，耕地中細碎地塊偏多，部分農(nóng)民為提高畝產(chǎn)，過度使用農(nóng)藥、肥料，造成耕地土壤養(yǎng)分結(jié)構(gòu)失調(diào)、土壤性狀惡化，從而使現(xiàn)有耕地質(zhì)量下降。

2.政策源流

當(dāng)上述耕地保護壓力增加的問題開始被識別且被政府決策者或者專家學(xué)者當(dāng)作亟待解決的問題時，一個由糧食安全與耕地保護相關(guān)領(lǐng)域的政策制定者與有關(guān)專家所組成的政策共同體就耕地保護問題展開思維碰撞，會產(chǎn)生許多思維的火花與對策建議。同樣，若相關(guān)政策制定者與專家對耕地保護問題重視程度不足或者流于形式，則會對耕地保護形成阻礙。

一是政府角色沖突掣肘耕地保護。一方面，成都市政府承擔(dān)著耕地保護與促進糧食生產(chǎn)的政策責(zé)任，但另一方面又承擔(dān)著促進經(jīng)濟發(fā)展、建設(shè)公園城市的重擔(dān)，而經(jīng)濟發(fā)展與建設(shè)公園城市往往意味著占用一定數(shù)量的耕地。

二是新意見階層的行動力不足。所謂新意見階層，是指關(guān)注時事新聞、在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表看法、出于政治旨趣而聚合的網(wǎng)民群體，其將互聯(lián)網(wǎng)與各種虛擬空間當(dāng)作自己政治參與的工具［13］。新意見階層的行動對守好耕地紅線起著重要作用，對農(nóng)民等利益主體的訴求有著較為直接、具體而充分的表達，但同時也存在對耕地保護中出現(xiàn)的不當(dāng)行為缺乏有效監(jiān)督、對政府耕地保護的征求意見響應(yīng)度不高等問題。

三是專家學(xué)者積極性與參與性不夠。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第三次會議上強調(diào)，專家是推進改革發(fā)展的重要智力資源，要完善專家參與公共決策的政策保障與激勵措施［14］。在耕地保護中，由于為專家學(xué)者走進耕地、走上耕地、走入耕地所提供的資金、人員、材料等支撐還不足，因此暫且還不能充分調(diào)動專家學(xué)者的積極性與參與熱情。

3.政治源流

政治源流是公眾情緒、執(zhí)政黨意識形態(tài)、利益相關(guān)者訴求及執(zhí)政黨的執(zhí)政理念與戰(zhàn)略決策等多重要素的集合，能在一定程度上加快社會問題進入政策議程的步伐，促進政策的建立。

一是農(nóng)民耕地保護的情緒有待提升。盡管政府每年種糧補貼額度總量較大，但是平均到每畝糧食和單個農(nóng)民的數(shù)額偏少，且糧食補貼政策不精準(zhǔn)，補貼額度相較于糧食生產(chǎn)投入成本較低，無法彌補與種植經(jīng)濟作物、非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的收益差距，因此農(nóng)民對于耕地保護的積極性不高。

二是目前部分政策制定者和參與決策的政治精英在制定相關(guān)政策規(guī)劃時存在考慮不充分的問題。主要表現(xiàn)在：第一，沒有持續(xù)關(guān)注農(nóng)民等利益相關(guān)者的情緒、傾聽農(nóng)民等利益相關(guān)者的聲音、滿足農(nóng)民等利益相關(guān)者的合理要求，政策與實際情況出現(xiàn)較大空隙；第二，沒能及時引導(dǎo)農(nóng)民等利益相關(guān)者合理合法參與到耕地保護工作之中，沒能調(diào)動其保護耕地的積極性；第三，政府與農(nóng)民等利益相關(guān)者之間的溝通渠道不暢，政策制定者未能完全從包辦性心理轉(zhuǎn)向服務(wù)性心理。

（二）根源探析

1.種糧補償金額較低無法調(diào)動農(nóng)民熱情

有效的種糧補償能夠使農(nóng)民獲得相對均衡的收益，使農(nóng)民自覺產(chǎn)生種糧護耕的積極性和主動性。但是，目前的補償標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民的激勵作用還不足。與非糧作物如特色水果、花卉苗木等相比，糧食作物的每畝產(chǎn)量、產(chǎn)值、凈利潤均不占優(yōu)勢。政府現(xiàn)有的種糧補助并不能滿足農(nóng)民的現(xiàn)實收益需求，如2023年，成都市某區(qū)耕地的保護補貼標(biāo)準(zhǔn)為88.23元/畝，實際種糧農(nóng)民一次性補貼標(biāo)準(zhǔn)為23.54元/畝。部分學(xué)者通過問卷調(diào)查了農(nóng)戶的一般經(jīng)濟價值感知、一般生態(tài)價值感知和特殊情感價值感知對耕地保護的影響，結(jié)果表明，經(jīng)濟價值感知是影響農(nóng)戶參與耕地保護的關(guān)鍵因素［15］。

2.耕地實時監(jiān)管機制不健全

在耕地保護中充分利用信息化技術(shù)手段可以提高耕地資源信息的實時性、準(zhǔn)確性，從而為耕地保護提供有力支撐。借助信息技術(shù)和遙感監(jiān)測技術(shù)，全面準(zhǔn)確核實耕地資源信息，特別是耕地面積及作物種植空間分布信息，能夠為耕地管理者提供監(jiān)管依據(jù)。但當(dāng)前，自然資源部門提供的耕地圖斑時間信息不充分，原衛(wèi)片圖斑采取分季度下發(fā)的形式，且遙感監(jiān)測集中在農(nóng)作物采收后的時間段進行，未能有效顯示耕地已有量。平時雖開展了巡查工作，但缺少視頻實時監(jiān)控等管理手段，智慧化管理程度不高。

3.部門協(xié)作機制尚待提高

耕地保護要取得實效就需要有效的部門協(xié)作機制提供保障。當(dāng)前，在縱向工作機制上，由于缺少土地監(jiān)管調(diào)度協(xié)調(diào)機制、清單化工作管理機制、調(diào)度督導(dǎo)推進機制，使得部分拆除復(fù)墾圖斑整改進度緩慢，歷年掛賬數(shù)量增加。在橫向協(xié)同監(jiān)管機制上，各監(jiān)管部門之間的協(xié)同監(jiān)管機制尚未建立，影響了監(jiān)管效果和監(jiān)管效率。各部門對耕地、耕地“非糧化”、耕地“非農(nóng)化”等概念理解不一致，職責(zé)邊界不清，存在推諉扯皮、踢皮球的現(xiàn)象，使得政策執(zhí)行不暢。在土地征用機制上，政府投資項目多采取“一會四函一書”等綠色通道方式，土地征收前就動工建設(shè)，這就造成程序性違法，以致后續(xù)報征整改難度大、成本高、不可控。

四、加強耕地保護的對策建議

習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)，要堅決守住18億畝耕地紅線，堅決遏制“非農(nóng)化”、有效防止“非糧化”［16］。如何筑牢糧食安全防線、堅守耕地保護底線是黨和國家高度重視的問題。以成都市耕地保護為例，基于對現(xiàn)實困境和問題根源的深入分析，提出以下對策建議。

（一）加強頂層設(shè)計，健全耕地保護體制機制

做好耕地保護工作需要加強頂層設(shè)計，運用系統(tǒng)論方法統(tǒng)籌布局，健全制度保障。一是健全耕地保護組織體系。理清部門職責(zé)邊界，如自然資源部門側(cè)重土地用途管制，主要負責(zé)管控耕地“非農(nóng)化”問題；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門側(cè)重耕地利用的優(yōu)先順序和耕地種植的用途管制，與林業(yè)部門共同負責(zé)管控耕地的“非糧化”問題。二是優(yōu)化耕地保護補償制度。完善現(xiàn)行耕地保護基金管理辦法，進一步提高激勵資金補貼的精準(zhǔn)性和有效性，逐步縮小糧食生產(chǎn)和非糧生產(chǎn)之間的利益剪刀差，控制土地撂荒現(xiàn)象，以調(diào)動農(nóng)民還耕和種糧的積極性。三是完善“田長制”工作機制。創(chuàng)新基層耕地保護管理機制，采用“田長制+其他機構(gòu)”的高效協(xié)同聯(lián)動機制，實現(xiàn)各機構(gòu)協(xié)同作戰(zhàn)，將永久基本農(nóng)田保護任務(wù)落實到具體責(zé)任人、責(zé)任地塊和責(zé)任網(wǎng)格，形成一級抓一級、層層抓落實的耕地保護機制，以實現(xiàn)保護監(jiān)督責(zé)任全覆蓋。四是落實“清單制+責(zé)任制”。通過清單制的方式明確各級各部門耕地保護的主要職責(zé)，對年度耕地底線目標(biāo)未守住、占補平衡補充耕地任務(wù)未完成、恢復(fù)耕地面積未落實的相關(guān)責(zé)任主體啟動督導(dǎo)、約談、問責(zé)、追責(zé)程序，堅決落實黨政同責(zé)、剛性考核、終身追責(zé)、一票否決［17］原則。

（二）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局

堅持貫徹新發(fā)展理念、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，積極推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，逐步減少土地的占用和消耗。一是推動勞動密集型產(chǎn)業(yè)、中低端制造業(yè)向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移。突破行政區(qū)劃上的地理邊界，加強城市間的協(xié)作配合，抱團發(fā)展、共建共享，搭建統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)作平臺。做好產(chǎn)業(yè)甄選工作，分析不同地區(qū)的發(fā)展?jié)摿彤a(chǎn)業(yè)承接方向，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)定位，推動產(chǎn)業(yè)差異化梯度分工，引導(dǎo)勞動密集型產(chǎn)業(yè)、中低端制造業(yè)向勞動力豐富及區(qū)位交通便利的其他地區(qū)有序轉(zhuǎn)移，盡量減少勞動密集型產(chǎn)業(yè)、中低端制造業(yè)對土地資源的占用。二是重點發(fā)展先進制造業(yè)。加大力度培育先進制造業(yè)優(yōu)質(zhì)企業(yè)，促進企業(yè)融通創(chuàng)新，推動中小企業(yè)在細分領(lǐng)域聚焦主業(yè)、精耕細作，不斷突破核心技術(shù)，推動產(chǎn)品升級和質(zhì)量躍升，迅速成長為行業(yè)專精特新“小巨人”。對以上企業(yè)在用地審批上給予一定的傾斜，實行差異化土地供應(yīng)價格，減少傳統(tǒng)制造業(yè)對土地的大規(guī)模占用與污染，從而不斷優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，達到保護耕地的目的。

（三）拓展補充途徑，改革完善耕地占補平衡制度

落實和完善耕地占補平衡制度有助于守牢耕地保護紅線和糧食安全保障底線。一是推進土地綜合整治。圍繞數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、布局有優(yōu)化、生態(tài)有改善的整治目標(biāo)，全力推動土地綜合整治，確保建設(shè)用地能得到有效補充。有序開展退林還耕工作，按耕地標(biāo)準(zhǔn)將林木有序移植至生態(tài)修復(fù)區(qū)，形成林蔭綠道、林蔭園、濱水涵養(yǎng)林、生態(tài)區(qū)邊界林等林地體系。二是探索異地造地、異地種糧、異地儲糧新模式。開展耕地指標(biāo)跨地區(qū)交易試點，探索建立省域內(nèi)跨地區(qū)補充耕地指標(biāo)交易市場，建立“土地超市”，完善交易規(guī)則和服務(wù)體系，積極打造“市域外農(nóng)場”［18］。與省外耕地資源優(yōu)勢區(qū)域開展深度合作，鼓勵更多企業(yè)到耕地資源稟賦優(yōu)勢突出的地區(qū)投資種糧，打造跨省域農(nóng)業(yè)合作園區(qū)，減輕本地區(qū)資源承載壓力。三是把改變用途的耕地扭轉(zhuǎn)回來。按照“誰經(jīng)營、誰恢復(fù)，誰承包、誰恢復(fù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰恢復(fù)”的原則，確定恢復(fù)責(zé)任主體，并根據(jù)開發(fā)水田、旱地的標(biāo)準(zhǔn)，分類制定恢復(fù)措施、確定恢復(fù)時限、落實后期管護主體責(zé)任。積極引導(dǎo)農(nóng)民在荒山荒坡荒地上發(fā)展林業(yè)、果業(yè)，將宜耕地區(qū)被破壞的耕地逐漸恢復(fù)。

（四）提高土地利用效能，推進土地節(jié)約集約利用

土地節(jié)約集約利用是新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇，因此要切實提升土地節(jié)約集約水平，為地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供強力支撐。一是制定低效工業(yè)用地的認定標(biāo)準(zhǔn)，運用市場機制加大低效工業(yè)用地盤活力度，鼓勵優(yōu)質(zhì)開發(fā)企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)過戶等方式取得低效工業(yè)用地使用權(quán)［19］。結(jié)合產(chǎn)業(yè)生命周期，優(yōu)化工業(yè)用地出讓年期，完善彈性年期出讓制度，鼓勵采用長期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)等方式供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地。注重用地標(biāo)準(zhǔn)控制、企業(yè)準(zhǔn)入管理、產(chǎn)出效益評價、土地用途兼容復(fù)合利用等，將項目建設(shè)投入、產(chǎn)出、節(jié)能、環(huán)保等要素納入日常管理范圍。完善以信用為基礎(chǔ)的監(jiān)管體系，對嚴(yán)重失信或者不配合落實政府閑置低效用地處置政策的企業(yè)，按照相關(guān)規(guī)定實施聯(lián)合懲戒，以提高土地利用效率。二是開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，建設(shè)永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。堅持規(guī)模開發(fā)，整體推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，對集體經(jīng)濟土地整體進行規(guī)模開發(fā)，通過田塊整治、土地平整、溝渠配套、節(jié)水灌溉、林網(wǎng)建設(shè)和集成推廣綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)等措施，著力打造地塊方格化、灌溉最大化、耕作機械化、環(huán)境園林化的農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，形成集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田［20］。

（五）創(chuàng)新發(fā)展模式，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新形態(tài)

改革創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本動力，要積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。一是創(chuàng)建國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。按照“誰投資、誰建設(shè)、誰受益”的原則，鼓勵國有、集體、私營、外商一齊發(fā)力，充分調(diào)動各種積極力量共同投入到創(chuàng)建國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)中來。鼓勵農(nóng)業(yè)科研院所、農(nóng)業(yè)院校以及農(nóng)業(yè)技術(shù)人員以技術(shù)服務(wù)、技術(shù)參股、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等形式參與示范區(qū)建設(shè)，建立科研、示范、推廣、生產(chǎn)緊密聯(lián)系的農(nóng)業(yè)科技運行機制，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。二是打造“田園綜合體”與糧食公園。高效優(yōu)質(zhì)推進生態(tài)公園農(nóng)業(yè)種植和土地綜合整治工作，在生態(tài)公園大面積種植水稻，開展科研示范、文化科普、休閑旅游等活動，形成多種落地場景，營造“城中有田、田中有城”的公園城市形態(tài)，著力打造“10萬畝糧食產(chǎn)業(yè)帶”。三是打造以糧食生產(chǎn)為特色的鄉(xiāng)村示范樣板。選取糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)村地區(qū)進行示范建設(shè)，開展灌排渠道、山塘、機臺、高效節(jié)水灌溉等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，聚焦主要糧食作物，引進優(yōu)質(zhì)品種，采用科學(xué)耕作模式、防蟲滅蟲管理模式和倉儲管理模式，實現(xiàn)增糧增收，打造以糧食生產(chǎn)為特色的鄉(xiāng)村示范區(qū)，樹立種糧也是搞經(jīng)濟的新理念。

（六）嚴(yán)格管制土地用途，全力避免存量耕地流失

統(tǒng)一的土地用途管制是加強耕地保護工作的重要實施手段，使用土地的組織或者個人必須按照此土地在國家土地總體規(guī)劃之中所確定好的土地用途去出讓或使用土地。一是出臺相應(yīng)的政策文件、實施標(biāo)準(zhǔn)和審批程序，以嚴(yán)格限制各類土地轉(zhuǎn)讓。在土地出讓或土地使用審批時，嚴(yán)格按照相關(guān)政策文件與程序，嚴(yán)格審查相關(guān)人員的信用度與資質(zhì)，對土地開發(fā)利用狀況、環(huán)境污染指標(biāo)等進行檢測分析，形成一張全面的土地使用清單，定期派遣專人對土地使用清單進行更新，實時了解土地使用動態(tài)。二是加強土地審批后的檢查監(jiān)管。對未經(jīng)審批私自出讓或者改變土地用途的相關(guān)人員，依照相關(guān)法律法規(guī)進行懲戒并責(zé)令其恢復(fù)土地原有屬性，實行耕地保護常態(tài)化、實時化、嚴(yán)肅化，建立土地用地協(xié)同監(jiān)管，充分發(fā)揮各部門的積極作用，以數(shù)字化新興技術(shù)嚴(yán)格管制土地用途。

（七）完善監(jiān)管體系，深化耕地全生命周期管理

傳統(tǒng)耕地保護多采用衛(wèi)片執(zhí)法、日常巡查等手段，存在發(fā)現(xiàn)不及時、時效性不強等問題，要積極推動治理創(chuàng)新，以數(shù)字化手段為支撐，提升耕地資源管理的現(xiàn)代化能力。一是健全耕地保護智慧監(jiān)管體系。結(jié)合智慧蓉城建設(shè)背景，在城運平臺中接入耕地智慧監(jiān)管系統(tǒng)，打造耕地資源數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”監(jiān)管體系。結(jié)合人工智能技術(shù)，對遙感影像、視頻圖像進行分析，對耕地“非農(nóng)化、非糧化”、違法占用耕地、閑置用地等情況進行智能識別和空間智能感知，提升耕地保護工作中的技術(shù)分析水平。通過無人機實時拍攝等技術(shù)手段，對基本農(nóng)田劃定“電子圍欄”，全面加強對耕地資源的監(jiān)管。二是加強耕地變化情況全生命周期管理。將耕地變化的衛(wèi)星圖斑與實地數(shù)據(jù)疊加分析，提高耕地變化數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，主動尋找耕地保護工作中存在的問題，解決“源頭—過程—結(jié)果”中耕地保護缺乏有效監(jiān)測數(shù)據(jù)和智慧平臺等問題。同時，創(chuàng)設(shè)耕地保護月報或季報?？?，定期開展上報、分析、處置、總結(jié)、反思工作，以強化對耕地的全生命周期管理。

［責(zé)任編輯：張思軍］

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Research on Countermeasures to Strengthen the Cultivated Land

Protection Under the Perspective of MultipleStreams Theory

——Based on the Research and Analysis of Chengdu City

LI Chunmei，CHENG Yanzheng

（School of Marxism，Southwest Jiaotong University，Chengdu 611756，China）

Abstract：Cultivated land is a solid foundation for ensuring national food security and economic and social stability，and strengthening farmland protection is a top priority affecting the national economy and peoples livelihood.With the contradiction between the development of economy and society and the protection of cultivated land becoming increasingly prominent，the policy of cultivated land protection should be continuously adjusted and optimized according to the actual situation.Taking Chengdu as the research object and using Jindens multiplestreams theory to build a theoretical model for Chengdu to strengthen the research on countermeasures of cultivated land protection，the author discusses the current situation and dilemma of cultivated land protection in Chengdu from the three theoretical sources of problem stream，policy stream and political stream，and further analyzes its policy measures by tracing the source.On this basis，the author puts forward the policy suggestions of cultivated land protection with reference value and popularization value：to strengthen the protection of cultivated land，we need to strengthen toplevel design and improve the system and mechanism of cultivated land protection；we should adjust the industrial structure and optimize the structure and layout of land use；we should expand ways of replenishment，reform and improve the system of balance between the land use and compensation；we should improve the efficiency of land use and promote the economical and intensive use of land；we should innovate the development model and establish a new form of modern agriculture；we should strictly control the use of land and make every effort to prevent the loss of existing cultivated land；we should improve the supervision system and deepen the management of the whole life cycle of cultivated land.Through comprehensive measures，we will firmly safeguard the red line of arable land protection，ensure food security，and ensure that the rice bowl of the Chinese people is in the hands of the Chinese people.

Key words：food security；cultivated land protection；multiplestreams theory；Chengdu city

基金項目：成都市社科優(yōu)秀青年人才“雛鷹計劃”青年項目“新時代成都基層社區(qū)黨組織群眾組織力提升研究”（NY0320231300）

作者簡介：李春梅，西南交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；成彥崢，西南交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。