［摘 要］ 行政復(fù)議制度具備解決糾紛、救濟(jì)權(quán)利、內(nèi)部監(jiān)督三項(xiàng)功能，其中權(quán)利救濟(jì)體現(xiàn)了行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用的價(jià)值追求，以權(quán)利救濟(jì)為首的多項(xiàng)功能共存，能夠有效回應(yīng)復(fù)議制度的實(shí)踐需求，發(fā)揮主渠道作用。主渠道條款作為新行政復(fù)議法的立法目的，對具體制度設(shè)計(jì)具有統(tǒng)籌作用。從整體性視角出發(fā)，行政復(fù)議制度相比于行政訴訟具有制度性優(yōu)勢，這種優(yōu)勢是發(fā)揮行政復(fù)議化解行政糾紛的主渠道作用的基礎(chǔ)。在制度修訂過程中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議的制度優(yōu)勢，進(jìn)一步改革行政復(fù)議管轄制度、擴(kuò)大受案范圍、運(yùn)用信息技術(shù)手段增強(qiáng)復(fù)議能力。

［關(guān)鍵詞］ 行政復(fù)議；權(quán)利救濟(jì)；糾紛解決；行政訴訟

［中圖分類號(hào)］D922．112 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ ［文章編號(hào)］ 10081763（2024）04013408

Value Orientation and Perfect Path of Administrative

Reconsideration under Function Orientation

Abstract：The administrative reconsideration system has three functions： dispute resolution， relief right and internal supervision， among which the right relief reflects the value pursuit of the main channel role of administrative reconsideration in resolving administrative disputes. Multiple functions led by right relief coexist， which can effectively respond to the practical needs of the reconsideration system and play the role of the main channel. As the legislative purpose of the new administrative reconsideration law， the main channel clause plays an overall role in the specific system design. From the perspective of integrity， administrative reconsideration system has institutional advantages compared with administrative litigation， which is the basis for administrative reconsideration to play its role as the main channel in resolving administrative disputes. In the process of system revision， we should further takethe advantages of the system of administrative reconsideration， further reform the jurisdiction system of administrative reconsideration， expand the scope of accepting cases， and enhance the ability of reconsideration by means of information technology.

Key words： administrative reconsideration; right relief; dispute resolution;administrative litigation

一 問題的提出

自《行政復(fù)議條例》頒布之日起，理論界和實(shí)務(wù)界就行政復(fù)議如何有效發(fā)揮功能這一問題不斷展開討論。從早期的制度定位之爭，到定義為糾紛化解主渠道之后的實(shí)效保證，理論爭鳴隨著制度的演變而逐漸推進(jìn)。從功能定位看來，不論是內(nèi)部監(jiān)督，還是糾紛化解，行政復(fù)議無疑要兼具結(jié)論的公平性與過程的效率性。隨著2020年和2023年的兩次修法，《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）確立了公正公開及時(shí)便民等多項(xiàng)行政復(fù)議的基本原則，體現(xiàn)了行政復(fù)議對于公平正義和及時(shí)高效的兼顧。

《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》將推進(jìn)復(fù)議體制改革作為一項(xiàng)重要制度目標(biāo)，通過將復(fù)議管轄范圍和內(nèi)容進(jìn)行集中，以更加暢通的復(fù)議程序和渠道滿足實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛的功能。值得一提的是，《行政復(fù)議法》在規(guī)范上拓展了行政復(fù)議的制度功能，將該制度定位為化解行政復(fù)議的主渠道?？梢哉J(rèn)為，充分發(fā)揮行政復(fù)議的糾紛化解作用，將行政復(fù)議建設(shè)成為行政糾紛解決的主渠道，是彰顯行政復(fù)議制度實(shí)效的根本舉措。因此，探討主渠道的地位如何體現(xiàn)、如何發(fā)揮行政復(fù)議糾紛化解功能是理論界無法回避的問題。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將討論的視角上升到行政糾紛解決的制度環(huán)境下，著重討論行政復(fù)議與其他糾紛解決機(jī)制尤其是行政訴訟制度的比較優(yōu)勢，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，最大化地發(fā)揮制度優(yōu)勢，才能完成行政復(fù)議作為行政糾紛解決主渠道的定位。

二 行政復(fù)議主渠道功能定位的正當(dāng)性證成

根據(jù)文義解釋，將行政復(fù)議設(shè)定為化解行政爭議的主渠道，就是在數(shù)量上將多數(shù)的行政糾紛納入行政復(fù)議體制進(jìn)行解決，原則上將能夠通過行政復(fù)議根本性解決的行政爭議，全部納入行政復(fù)議的受案范圍，通過復(fù)議加以解決并不再由其他制度管轄[1]17。這一解釋為制度的功能定位提供了基本的概念，有助于我們理解基本含義，但單獨(dú)通過文義解釋不足以明確這一條款的統(tǒng)籌性的指導(dǎo)作用，還應(yīng)當(dāng)立足于體系解釋，明確這一條款為行政復(fù)議體制帶來的改革導(dǎo)向。

（一）糾紛解決主渠道的復(fù)合性功能

在過去30多年的行政復(fù)議實(shí)踐中，行政復(fù)議制度在內(nèi)部監(jiān)督、糾紛解決等方面發(fā)揮了明顯的作用，由于該制度是以行政系統(tǒng)為依托，對于行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作方式以及產(chǎn)生的問題較為熟悉，因此行政復(fù)議對于監(jiān)督和保障行政行為合法性而言，具有一定的制度優(yōu)勢。但是，當(dāng)時(shí)我國的行政復(fù)議制度主要是被設(shè)定為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮作用的，是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的糾錯(cuò)機(jī)制，具有強(qiáng)烈的行政屬性。而在制度的另一方面，行政復(fù)議是以行政相對人的意愿而啟動(dòng)的，行政相對人出于自身權(quán)利救濟(jì)的目的而訴諸行政機(jī)關(guān)，請求化解糾紛。從這個(gè)角度上講，行政復(fù)議的功能設(shè)定，一方面是內(nèi)部監(jiān)督與行政糾錯(cuò)，另一方面涉及相對人的權(quán)利保障。可以說，行政相對人的求助是行政復(fù)議的制度起點(diǎn)。從行政復(fù)議過程來看，行政復(fù)議的開展既是行政相對人的意愿，也是行政相對人與行政機(jī)關(guān)的合意：一方面，行政相對人的主動(dòng)求助是行政復(fù)議制度運(yùn)作的前提，另一方面，行政復(fù)議結(jié)果的合理性離不開相對人的滿意，否則就無法使行政糾紛得到實(shí)質(zhì)性的解決。因此，雖然從形式上看，行政復(fù)議是由行政機(jī)關(guān)具體承載，但是從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看，其具有司法屬性，并且在功能定位上兼具內(nèi)部監(jiān)督、糾紛解決與權(quán)利救濟(jì)三項(xiàng)功能。三項(xiàng)功能同時(shí)存在并不會(huì)造成顧此失彼的困局，而是相互支撐。從時(shí)間上看，最早得到肯定的是內(nèi)部監(jiān)督功能，因此有學(xué)者將其稱為“原生性功能”，內(nèi)部監(jiān)督功能經(jīng)過30多年的制度實(shí)踐，已經(jīng)被現(xiàn)有的制度文本所涵蓋，制度運(yùn)行能夠有效完成這一監(jiān)督功能?；鉅幾h功能是其他兩項(xiàng)功能的基礎(chǔ)，行政復(fù)議的提起必然引起行政爭議的出現(xiàn)，如果爭議得不到解決，內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)功能也就無法實(shí)現(xiàn)。權(quán)利救濟(jì)功能面向行政相對人，體現(xiàn)了行政復(fù)議公正性的價(jià)值導(dǎo)向，同時(shí)也暗含行政相對人意愿上的效率價(jià)值，體現(xiàn)的是各種價(jià)值的調(diào)和與折中。所以說，通過權(quán)利救濟(jì)功能的價(jià)值引導(dǎo)，以上三項(xiàng)功能共存于行政復(fù)議中是可行的，這一共存的秩序同時(shí)體現(xiàn)了行政復(fù)議作為化解行政爭議主渠道的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（二）主渠道視角下行政復(fù)議制度的多元價(jià)值追求

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，利益結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜化，這導(dǎo)致社會(huì)中的各種矛盾糾紛也愈加復(fù)雜。在這一背景下，行政復(fù)議作為解決行政糾紛的主渠道，具有高效、低成本等制度優(yōu)勢。隨著法治國家建設(shè)和行政體制改革逐步進(jìn)入深水區(qū)，行政復(fù)議制度面臨著更深層次、更多元化的追求。如何準(zhǔn)確地理解行政糾紛化解的主渠道作用，是在制度運(yùn)行中確保發(fā)揮實(shí)效的理論前提。

第一，權(quán)利救濟(jì)是行政復(fù)議制度的主要價(jià)值功能，決定了行政復(fù)議制度改革的基本方向和價(jià)值導(dǎo)向。行政復(fù)議通過行政救濟(jì)發(fā)揮功能，在化解行政爭議的過程中，必然會(huì)涉及對作為被申請人的行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與糾錯(cuò)，以及對雙方當(dāng)事人之間的行政糾紛進(jìn)行認(rèn)定、化解。權(quán)利救濟(jì)作為行政復(fù)議的價(jià)值引導(dǎo)，是其他兩項(xiàng)制度功能能否共同發(fā)揮作用的關(guān)鍵，如果在行政復(fù)議的過程中無法追求權(quán)利救濟(jì)價(jià)值，不僅會(huì)影響到內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，也會(huì)影響制度權(quán)威，降低行政相對人通過行政復(fù)議解決行政糾紛的意愿。因此，糾紛解決功能是其余兩項(xiàng)功能發(fā)揮實(shí)際作用的基礎(chǔ)。公正性、效率價(jià)值是行政復(fù)議制度所追求的核心價(jià)值，同時(shí)也是制度的優(yōu)勢所在[2]160。這一追求為行政復(fù)議制度改革提供了頂層基礎(chǔ)和基本原則，是行政復(fù)議立法的根本價(jià)值導(dǎo)向。

行政法治的要義核心在于良法善治，在實(shí)現(xiàn)良法善治的過程中以公平正義、權(quán)利保護(hù)為價(jià)值導(dǎo)向，發(fā)揮制度治理的優(yōu)勢[3]183。因此，將行政復(fù)議定義為化解行政糾紛的主渠道，首要前提就是必須要在行政糾紛解決過程中體現(xiàn)權(quán)利保護(hù)的根本價(jià)值理念，在內(nèi)部監(jiān)督、解決糾紛之上以權(quán)利保護(hù)為根本的價(jià)值遵循，這正是主渠道條款實(shí)現(xiàn)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。同樣，在實(shí)效上考慮，如果沒有權(quán)利救濟(jì)作為價(jià)值導(dǎo)向的作用，將大量的行政糾紛案件納入行政復(fù)議過程中，能否產(chǎn)生立法者預(yù)想的效果難免令人生疑：因?yàn)樵诤鲆晝r(jià)值追求的情形下，內(nèi)部監(jiān)督與糾紛解決兩項(xiàng)功能缺乏根本的價(jià)值引領(lǐng)，在實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)顧此失彼的狀況，會(huì)影響行政復(fù)議的功能實(shí)現(xiàn)以及權(quán)威高效的制度設(shè)定。公平正義的價(jià)值在于保障公民權(quán)利。在行政復(fù)議的諸多功能設(shè)定中，雖然不同功能的基本面向有所不同，但作為行政相對人權(quán)利保護(hù)的重要制度載體，行政復(fù)議的核心仍然要考慮通過公平正義的制度設(shè)計(jì)，保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。結(jié)合中央的論述，行政復(fù)議的司法屬性，決定了制度必須以公平正義作為最終的價(jià)值引導(dǎo)，確保人民群眾能夠通過行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性地解決爭議，感受到復(fù)議案件中所體現(xiàn)的公平正義價(jià)值。實(shí)證數(shù)據(jù)也充分證明了行政復(fù)議這一核心價(jià)值的有效發(fā)揮。未來的制度修訂仍然要朝著公平正義的方向，將其作為根本價(jià)值予以完善。

第二，以“權(quán)利救濟(jì)”為首的多項(xiàng)功能共存，能夠有效回應(yīng)復(fù)議制度的實(shí)踐需求，發(fā)揮主渠道作用。將行政復(fù)議制度設(shè)定為糾紛解決的主渠道，在提高復(fù)議制度實(shí)效的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注意制度在行政相對人心中的權(quán)威性，提高行政相對人將行政復(fù)議作為首選渠道的意愿。當(dāng)前，行政相對人參與行政復(fù)議意愿低下的原因主要是行政復(fù)議的自我監(jiān)督色彩強(qiáng)烈[4]11，這也導(dǎo)致行政復(fù)議在運(yùn)行的過程中以行政化為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)效率，忽略公正。行政相對人求助行政復(fù)議的意愿不高，就會(huì)導(dǎo)致制度空轉(zhuǎn)，功能無從實(shí)現(xiàn)。因此，未來的制度走向應(yīng)以司法性為主，體現(xiàn)公平正義價(jià)值，對行政化進(jìn)行調(diào)和。這一思路要求行政復(fù)議必須以權(quán)利救濟(jì)為首要，以公平正義地解決行政爭議為價(jià)值基礎(chǔ)，充分、及時(shí)地回應(yīng)行政相對人對行政復(fù)議制度的公正需求，在復(fù)議決定中體現(xiàn)行政相對人的期望。這是提高制度權(quán)威、提升人民意愿的根本途徑。價(jià)值基礎(chǔ)如果無法落實(shí)，人民群眾的申請意愿低的話，行政復(fù)議的諸多功能都將無從體現(xiàn)?？偠灾?，行政復(fù)議程序要為權(quán)利受到國家影響的公民提供救濟(jì)，這是行政復(fù)議制度的首要功能[5]25。

權(quán)利救濟(jì)功能體現(xiàn)的是行政復(fù)議的司法性，體現(xiàn)了公平正義的制度價(jià)值。在改革行政復(fù)議的過程中，不應(yīng)忽視行政復(fù)議作為爭議化解的主渠道所應(yīng)當(dāng)具有的高效、及時(shí)等價(jià)值。在制度設(shè)計(jì)上，除了彰顯基本原則外，在行政復(fù)議的申請、受理、審理以及決定等部分，都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)行政復(fù)議的靈活便捷、高效專業(yè)、成本低等制度優(yōu)勢，同時(shí)也要盡可能地確保在程序設(shè)計(jì)、組織機(jī)構(gòu)、人員組成等方面保障行政復(fù)議制度的公正性、復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、程序的公開性等特征，調(diào)和效率價(jià)值與公平正義價(jià)值的沖突。例如，在組織機(jī)構(gòu)上，可以肯定當(dāng)下進(jìn)行的改革舉措，將其落實(shí)到法律之中，包括肯定復(fù)議集中的做法、保障復(fù)議機(jī)構(gòu)的裁判權(quán)；在人員組成上，吸納外部專家學(xué)者作為第三方主體，復(fù)議決定的公開，程序上繁簡分流等。今后的行政復(fù)議體制改革試點(diǎn)，還應(yīng)繼續(xù)探索有利于提升行政復(fù)議公正性的舉措，也要確保行政復(fù)議的高效、及時(shí)以及如何與公平解決糾紛相結(jié)合，探索一條調(diào)和各種價(jià)值需求的復(fù)議之道。

綜上所述，本文認(rèn)為，2023年修訂的《行政復(fù)議法》正式確認(rèn)將行政復(fù)議設(shè)定為解決行政糾紛的主渠道，其正當(dāng)性就體現(xiàn)在行政復(fù)議內(nèi)部諸多價(jià)值在當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)背景下，順應(yīng)時(shí)代需求的靈活調(diào)整。本次制度修改，要將更好地實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的權(quán)利救濟(jì)功能作為根本的價(jià)值遵循，調(diào)和這一功能與其他功能可能出現(xiàn)的抵觸，同時(shí)認(rèn)識(shí)到行政復(fù)議制度在兼具行政性和司法性基礎(chǔ)上帶來的效率、公正價(jià)值兼?zhèn)?，積極發(fā)揮行政復(fù)議在我國行政糾紛解決體系中的比較優(yōu)勢，將行政復(fù)議打造成為能夠切實(shí)、實(shí)質(zhì)性地解決行政糾紛、保障公民合法權(quán)益，同時(shí)有效發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、糾錯(cuò)功能的制度。

（三）復(fù)議前置作為行政復(fù)議主渠道功能的邏輯前提

以糾紛解決主渠道為定位修正行政復(fù)議制度，不僅具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，其在法理基礎(chǔ)方面更具備深刻的邏輯基礎(chǔ)。這種邏輯上的修正和補(bǔ)足，具體指向行政復(fù)議前置，通過優(yōu)化行政復(fù)議與行政訴訟的邏輯關(guān)聯(lián)，推出行政復(fù)議立法修正的總體方向。

隨著立法的修正以及復(fù)議范圍的不斷擴(kuò)大，作為主要渠道的行政復(fù)議制度更加契合我國行政糾紛的現(xiàn)實(shí)樣貌，能夠與行政復(fù)議實(shí)踐和司法實(shí)踐契合。以主渠道為定位修正行政復(fù)議，應(yīng)當(dāng)明確復(fù)議前置的邏輯前提，即所有的行政爭議都應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議范圍。總體而言，作為行政復(fù)議主渠道功能，復(fù)議前置不僅是一項(xiàng)制度理念，更應(yīng)當(dāng)成為行政復(fù)議制度改革的基本原則。復(fù)議前置，要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院形成合理的分工，共同作用于行政糾紛的實(shí)質(zhì)性化解。復(fù)議前置，一方面可以緩解行政訴訟資源緊張的現(xiàn)實(shí)局面，要求行政相對人在窮盡行政救濟(jì)的基礎(chǔ)上再行訴訟。相反，如果允許行政相對人在訴訟和復(fù)議之間任意選擇，或者將復(fù)議與訴訟置于平行的位置，勢必會(huì)造成司法資源的緊張，不利于高效解決行政爭議。復(fù)議前置，意味著行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以憑借其行政定位，充分調(diào)配各種制度和權(quán)威資源，提高糾紛解決效率，行政相對人對于復(fù)議結(jié)果不服，仍然可以向法院提起行政訴訟，因此并不存在削弱行政救濟(jì)權(quán)能的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，復(fù)議前置可以確保行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮行政訴訟的制度優(yōu)勢，尤其是相較于行政訴訟的高效性和靈活性。例如，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在查明事實(shí)真相、搜集證據(jù)等方面，不論是時(shí)間還是效果上，都具有法院所不具備的優(yōu)勢；在審查后果方面，行政復(fù)議可以判斷行政行為的合理性，而不必考慮行政權(quán)與司法權(quán)的界限和分工問題；在執(zhí)行層面，同屬于行政系統(tǒng)的復(fù)議機(jī)關(guān)能夠有更多的現(xiàn)實(shí)資源，可以要求行政機(jī)關(guān)采納復(fù)議結(jié)果，從而更加實(shí)質(zhì)性地落實(shí)權(quán)利救濟(jì)。綜上，作為行政復(fù)議制度改革的邏輯前提，復(fù)議前置能夠使行政機(jī)關(guān)發(fā)揮最大的復(fù)議優(yōu)勢，切實(shí)解決行政糾紛，保障和救濟(jì)行政相對人的合法權(quán)利。

三 主渠道視角下行政復(fù)議的

目標(biāo)重塑及影響

在明確立法為行政復(fù)議制度提供的主渠道功能基礎(chǔ)上，完善相關(guān)的制度建設(shè)首先應(yīng)當(dāng)重塑行政復(fù)議諸多價(jià)值功能之間的關(guān)聯(lián)，消弭不同功能為制度設(shè)計(jì)帶來的目標(biāo)之間的抵牾。主渠道條款在《行政復(fù)議法》中被列為第一條，在立法目的條款中得以體現(xiàn)。立法目的是立法者制定法律時(shí)所欲求的基本目標(biāo)，是一部法律面對社會(huì)關(guān)系應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的基本功能。通常立法目的對整部法律具有總領(lǐng)性的指導(dǎo)作用，在立法目的條款的指導(dǎo)下，具體的制度設(shè)計(jì)才有了主線。因此，制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)的是立法目的條款的精神內(nèi)涵，是在立法目的指導(dǎo)下形成的規(guī)則體系，具體呈現(xiàn)著立法目的的價(jià)值導(dǎo)向。作為制度設(shè)計(jì)目標(biāo)的主渠道條款，從以下方面對制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生影響：

首先，主渠道條款決定著行政復(fù)議的根本功能。我國理論界和實(shí)務(wù)界對于行政復(fù)議的認(rèn)知經(jīng)歷了單一的價(jià)值取向到多元復(fù)合定位的演進(jìn)趨勢。這一模式的轉(zhuǎn)變，與行政復(fù)議背后的法律性質(zhì)之爭有著密切聯(lián)系。關(guān)于法律性質(zhì)，長久以來有著行政說、司法說與準(zhǔn)司法說的爭論。根據(jù)通說，行政復(fù)議是兼具司法性質(zhì)的糾紛解決機(jī)制與發(fā)揮行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督作用的行政行為的統(tǒng)一，從功能上來講，行政復(fù)議同時(shí)具備了內(nèi)部監(jiān)督、糾紛解決以及權(quán)利救濟(jì)的復(fù)合型功能。這種復(fù)合型功能體系中，各功能之間并非相互呈現(xiàn)對立態(tài)勢的個(gè)體，而是在各自功能解決的過程中，形成了互相促進(jìn)、相輔相成的統(tǒng)一有機(jī)整體。隨著制度的演化，各種功能之間逐漸凝結(jié)成各種價(jià)值，比較明顯的是效率價(jià)值與公平價(jià)值之間的對比關(guān)系，二者各自相互對應(yīng)著行政復(fù)議的行政屬性與司法屬性。從這個(gè)角度來看，主渠道條款不僅要求行政復(fù)議能夠公平正義地解決行政爭議，而且要在程序設(shè)計(jì)上，體現(xiàn)效率要求。畢竟從公眾期待的角度看，與行政訴訟相比，人們更加期盼的是一個(gè)能夠在短時(shí)間內(nèi)滿足自己訴求的行政復(fù)議機(jī)制，而不是一個(gè)如同訴訟一般曠日持久的糾紛解決模式[6]22。

其次，在具體制度設(shè)計(jì)上，主渠道條款為未來的行政復(fù)議法提供了總綱與主線，未來的制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行都將圍繞這一功能而展開。從早期的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制定位，到如今的糾紛解決功能定位，我國行政復(fù)議的制度功能經(jīng)歷了由行政性的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制到司法性的權(quán)利保障機(jī)制，最后形成復(fù)合型、多元化的多功能機(jī)制的演變。這一演變過程，有立法者對行政復(fù)議認(rèn)識(shí)的不斷深入的作用，也有結(jié)合實(shí)踐困境而產(chǎn)生的一定政策考量，正是由于這些因素的實(shí)質(zhì)性影響，在數(shù)次的制度修訂過程中，立法目的條款通過從微觀視角影響個(gè)別制度的功能發(fā)揮，再到從整體上形成一條主線指導(dǎo)制度實(shí)踐，最終形成目的性的總綱為接下來的制度完善提供總綱性指引[7]14。因此，主渠道條款并非僅僅是一種目的宣示，并非只是在政策背景下的被動(dòng)回應(yīng)，而是作為一種立法總綱，統(tǒng)領(lǐng)制度各章節(jié)按照主渠道這一功能定位所暗含的制度特征與功能定位進(jìn)行設(shè)計(jì)，確保立法目的的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)中，主渠道條款已經(jīng)為制度設(shè)計(jì)提供了諸多具體的探索，結(jié)合行政復(fù)議體制改革試點(diǎn)來看，在主渠道條款的引領(lǐng)下，復(fù)議制度設(shè)計(jì)和工作實(shí)踐具有了基本的方向。譬如，通過行政復(fù)議權(quán)的相對集中，將受理、審理、決定權(quán)集中于各級政府，確保行政爭議的集中解決；通過創(chuàng)新協(xié)調(diào)復(fù)議調(diào)解機(jī)制促成行政機(jī)關(guān)與行政相對人就爭議事實(shí)進(jìn)行商議，確保復(fù)議結(jié)果的可接受性。

最后，從整體性的視角看，行政復(fù)議的主渠道定位將影響整體行政糾紛化解制度的運(yùn)行，改變糾紛解決的格局。在內(nèi)部監(jiān)督的功能定位下，行政復(fù)議的制度運(yùn)行邏輯是通過行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部自我糾錯(cuò)，完成行政復(fù)議機(jī)關(guān)對被申請人的監(jiān)督，在這樣一種運(yùn)行模式下，我國行政復(fù)議長期被看作行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的“自我糾錯(cuò)”機(jī)制，缺乏外部視角，在糾紛解決層面缺乏權(quán)威性和公正性。由于權(quán)威性缺失，在實(shí)踐中，發(fā)生行政爭議時(shí)，信訪、行政訴訟也就成為了行政相對人的首選，行政相對人傾向于通過信訪、行政訴訟等方式解決糾紛、保障自身權(quán)益。從功能上看，行政相對人認(rèn)為行政復(fù)議所承載的功能，信訪、行政訴訟等制度同樣能夠?qū)崿F(xiàn)。因此，形成“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的行政爭議化解格局也就不足為奇。這樣一種運(yùn)行邏輯與現(xiàn)實(shí)無法與行政復(fù)議作為主渠道化解行政糾紛的制度功能定位相容，與制度性質(zhì)不相稱。但是，強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的主渠道功能定位，并非有意削弱行政訴訟的實(shí)效，或者說行政訴訟在解決行政糾紛上效果弱于行政復(fù)議?？紤]到隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政爭議的數(shù)量增多已是事實(shí)，在這種背景下如果沒有行政復(fù)議的分流作用，放任行政案件大量地涌入司法訴訟，會(huì)導(dǎo)致行政糾紛不能及時(shí)解決，不利于行政相對人的權(quán)利保障。與行政訴訟、信訪制度相比，行政復(fù)議兼具效率、公正等價(jià)值，在制度功能上同時(shí)發(fā)揮著相對人權(quán)益保障與行政糾紛實(shí)質(zhì)解決等功效。正是在這種比較優(yōu)勢下，行政復(fù)議天然地具有化解行政糾紛的主渠道功能定位，并且在權(quán)利保護(hù)方面成為一種更為有效的方式。

四 行政復(fù)議制度變革的方向

與具體進(jìn)路的選擇

在制度設(shè)計(jì)中如何體現(xiàn)行政復(fù)議的制度優(yōu)勢，如何通過制度設(shè)計(jì)完成預(yù)設(shè)的功能定位至關(guān)重要，沒有具體的規(guī)范作載體，立法目的難以實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，在制度設(shè)計(jì)層面，在權(quán)利救濟(jì)的價(jià)值目標(biāo)下，若要實(shí)現(xiàn)主渠道條款，必須改革行政訴訟管轄制度，進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，科學(xué)地分配行政復(fù)議資源，明確行政復(fù)議與行政訴訟的制度關(guān)系，在程序與實(shí)體制度上分別體現(xiàn)公平正義的制度價(jià)值，同時(shí)借助數(shù)字化科技提升行政復(fù)議能力，從而有效實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的主渠道作用。

（一）以更為集中的復(fù)議管轄權(quán)提高復(fù)議效率

從制定法看，我國現(xiàn)行的行政復(fù)議制度總體上是一種分散式的行政復(fù)議體制，與集中式的行政復(fù)議體制相對。由于管轄權(quán)認(rèn)定的復(fù)雜，這一體制模式一方面不方便相對人找準(zhǔn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，另一方面由于有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)分散在各級政府及其部門，無法形成集中的行政復(fù)議案件審理資源，形成分散化的工作力量，不利于培養(yǎng)相關(guān)人員的行政復(fù)議能力，無法快速及時(shí)地積累辦案經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)重影響行政復(fù)議制度效能的發(fā)揮。針對這一問題，同時(shí)結(jié)合行政復(fù)議改革試點(diǎn)的做法，《征求意見稿》以及2023年修訂的《行政復(fù)議法》改條條管轄為主為塊塊管轄為主，將行政復(fù)議權(quán)相對集中的這一改革經(jīng)驗(yàn)全面予以落實(shí)。除了部分行政機(jī)關(guān)外，縣級以上地方人民政府成為復(fù)議管轄的主體機(jī)構(gòu)，集中領(lǐng)導(dǎo)本級復(fù)議工作，這是試點(diǎn)改革以來，對我國行政復(fù)議體制作出的最重要的改革，也是從組織層面探索加強(qiáng)行政復(fù)議制度能力的有益做法，是健全復(fù)議機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)復(fù)議工作隊(duì)伍專業(yè)化、專門化等工作的前提[8]46。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將集中復(fù)議權(quán)的做法進(jìn)一步通過行政復(fù)議法實(shí)施細(xì)則加以落實(shí)。從2023年《行政復(fù)議法》的修法過程來看，地方經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)得到制度首肯，而作為最高級行政機(jī)關(guān)，國務(wù)院最終裁決規(guī)則的存在，會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中的大量疑難案件、重大標(biāo)的案件的當(dāng)事人選擇不經(jīng)行政復(fù)議，徑直走向行政訴訟。這一現(xiàn)象是不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)在作為化解行政糾紛的主渠道的行政復(fù)議體制之中的。在實(shí)踐中，如果出現(xiàn)行政相對人不信任行政復(fù)議中的國務(wù)院最終裁決，既不利于行政復(fù)議制度權(quán)威的建立，也會(huì)破壞行政復(fù)議與行政訴訟之間的銜接關(guān)系，不利于行政糾紛解決體系的建立，更有違司法最終解決原則。因此，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)取消國務(wù)院最終局裁決的規(guī)定，對國務(wù)院各部委的行政行為不服的，可以以各部委為被申請人向國務(wù)院提起行政復(fù)議。這樣，一方面可以使行政復(fù)議管轄權(quán)全方位地落實(shí)到制度中，從中央到地方統(tǒng)一復(fù)議管轄標(biāo)準(zhǔn)，有利于制度體系的建立；另一方面，可以增強(qiáng)行政復(fù)議決定的客觀性，有助于加強(qiáng)復(fù)議權(quán)威，從長遠(yuǎn)來看，更是有助于確立行政復(fù)議的主渠道地位。

（二）改革行政復(fù)議受案范圍，總體上應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大受案范圍

在受案范圍上，比較行政復(fù)議與行政訴訟可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》與行政訴訟制度存在趨同[9]167，由于受案范圍的限定直接關(guān)系相關(guān)的行政爭議能否進(jìn)入行政復(fù)議程序，因此這樣的趨同規(guī)定在客觀上造成了兩者制度功能的混同，限制了行政復(fù)議制度功能的發(fā)揮，不利于最大化地實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的制度性優(yōu)勢，無法實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的糾紛解決主渠道功能。行政復(fù)議制度在便民、高效等方面存在制度優(yōu)勢，對此，2023年的《行政復(fù)議法》擴(kuò)張了復(fù)議范圍，在肯定式列舉的基礎(chǔ)上，專門列舉了不屬于行政復(fù)議范圍的行為，作為排除性規(guī)定。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議受案范圍應(yīng)當(dāng)繼續(xù)擴(kuò)大。

其一，行政復(fù)議作為化解行政爭議的主渠道，行政復(fù)議的申請前提條件不應(yīng)當(dāng)被設(shè)定過高，行政復(fù)議范圍也不應(yīng)當(dāng)受到過多限制。從順應(yīng)政策需求上看，對行政復(fù)議范圍加以過多限制不利于行政爭議進(jìn)入行政復(fù)議，不利于發(fā)揮行政爭議解決的主渠道作用。如果不考慮制度能力以及資源成本，一般的行政爭議都能通過行政復(fù)議解決。此外，由于行政復(fù)議有著行政訴訟所不具有的制度性優(yōu)勢，因此一些無法通過行政訴訟得到解決或者無法進(jìn)入行政訴訟程序的案件，也應(yīng)當(dāng)一并被納入到行政復(fù)議的受案范圍內(nèi)。從審理深度上來看，2023年《行政復(fù)議法》要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查被申請行政行為的形式和實(shí)質(zhì)合法性，可見行政復(fù)議的審查強(qiáng)度是大于行政訴訟的合法性審查的。因此，應(yīng)當(dāng)確保行政復(fù)議的受案范圍大于行政訴訟，從而通過行政復(fù)議這一化解行政糾紛的主渠道，實(shí)質(zhì)性地解決當(dāng)事人之間的行政爭議。

其二，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到并非所有的行政爭議都能夠通過行政復(fù)議解決，行政復(fù)議的受案范圍應(yīng)當(dāng)受到限定。在實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)諸如行政指導(dǎo)等未對相對人的合法權(quán)益造成實(shí)質(zhì)性影響的行政行為以及部分事實(shí)行為，這些行為的作出雖然不會(huì)影響當(dāng)事人的權(quán)利，但這并不表明不會(huì)在行政相對人與行政機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生行政爭議。由于行政復(fù)議的功能定位是化解行政糾紛，同時(shí)兼顧權(quán)利救濟(jì)與內(nèi)部監(jiān)督，因此這些并不實(shí)質(zhì)性影響相對人合法權(quán)益的行政行為，雖然產(chǎn)生了行政爭議，但出于制度資源、成本收益比較等因素的考量，可以將這些行為排除行政復(fù)議受案范圍。也就是說，可以以“實(shí)質(zhì)性影響”作為劃分受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)，以行政行為是否對相對人的合法權(quán)利造成實(shí)體上的影響為標(biāo)準(zhǔn)，來判斷該行為是否屬于復(fù)議范圍。

其三，在復(fù)議范圍的規(guī)范方式上，可以在特征概括的基礎(chǔ)上，通過正向列舉與負(fù)面排除的方式，盡可能地使復(fù)議范圍精確化。一方面，特征概括可以描述行政復(fù)議受案范圍內(nèi)的行政行為的特征，提取不同行為之間的同類項(xiàng)。這樣一來，既可以盡可能地概括所有應(yīng)當(dāng)納入受案范圍的行政行為的基本特征，也能夠體現(xiàn)制度的靈活性，待新的行政行為類型出現(xiàn)后，能及時(shí)涵蓋到受案范圍之中。另一方面，肯定式的概括同時(shí)采用排除式的“負(fù)面清單”模式，明確列舉不屬于行政復(fù)議受案范圍的行為類型，表明具有相同特征的行政行為不宜由行政復(fù)議進(jìn)行審查，這些行為具體包括行政立法行為、國家行為、刑事偵查行為、調(diào)解、仲裁、信訪，以及對相對人權(quán)利義務(wù)沒有實(shí)際影響的監(jiān)督、規(guī)劃、指導(dǎo)等事實(shí)行為。

其四，在具體行政行為之外，還應(yīng)當(dāng)注意到行政復(fù)議的附帶審查功能，這一功能可以在一定程度上確保抽象行政行為經(jīng)受合法性審查。因此，為了增強(qiáng)行政復(fù)議行為對抽象行政行為審查的制度實(shí)效，應(yīng)當(dāng)通過制定法將其他規(guī)范性文件納入行政復(fù)議的審查范圍。同時(shí)，在審查結(jié)果上采取更加嚴(yán)格、規(guī)范的立場，加大對行政規(guī)范性文件的審查強(qiáng)度。筆者認(rèn)為，可以考慮由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)、主動(dòng)對相關(guān)的行政規(guī)范性文件開展審查?，F(xiàn)有規(guī)范肯定了行政相對人有權(quán)在提起行政復(fù)議時(shí)對行政行為依據(jù)的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，即現(xiàn)有的行政規(guī)范性文件附帶審查是一種依申請審查。從理論與實(shí)踐的角度出發(fā)，授權(quán)行政復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)審查行政規(guī)范性文件，其正當(dāng)性基礎(chǔ)在于從系統(tǒng)劃分的視角看，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)一般同屬行政系統(tǒng)，且在很多情況下行政復(fù)議機(jī)關(guān)是指定機(jī)關(guān)的上級，依據(jù)憲法占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位；同時(shí)如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)與指定機(jī)關(guān)并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，可以通過行政系統(tǒng)的內(nèi)部程序轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。

（三）優(yōu)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對信息技術(shù)的應(yīng)用

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)信息爆炸的社會(huì)，而這一社會(huì)背景的到來伴隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，并進(jìn)一步造成了公法學(xué)理論體系的變革[10]6。現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展極大地提高了行政復(fù)議能力。數(shù)據(jù)庫的建設(shè)與大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，線上技術(shù)、遠(yuǎn)程辦公等信息技術(shù)，方便了行政相對人通過行政復(fù)議解決爭議，也極大降低了行政復(fù)議的制度成本，使行政復(fù)議機(jī)關(guān)有足夠的資源去應(yīng)對制度運(yùn)行過程中的實(shí)質(zhì)爭議。正是看到了這一點(diǎn)，2023年《行政復(fù)議法》第8條要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高復(fù)議效率。

由此可見，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)尤其是信息技術(shù)的發(fā)展可以為行政復(fù)議的制度建設(shè)提供助力，為行政復(fù)議能力的提升提供工具性支持。通過技術(shù)賦能，行政復(fù)議運(yùn)行模式迎來了深刻的變更。這一變更有著廣泛的現(xiàn)實(shí)需求：一方面，就行政復(fù)議機(jī)關(guān)而言，降低復(fù)議成本、提高復(fù)議效率是行政機(jī)關(guān)及其組成人員的共同盼望，這一期盼驅(qū)動(dòng)著行政復(fù)議機(jī)關(guān)廣泛采取新技術(shù)手段完成行政復(fù)議工作；另一方面，信息技術(shù)變革帶來的巨大便利使行政復(fù)議機(jī)關(guān)有運(yùn)用信息技術(shù)履行職能的強(qiáng)烈愿望。從一定程度上講，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的效率價(jià)值與行政系統(tǒng)的運(yùn)行邏輯完美契合，是信息技術(shù)廣泛嵌入行政復(fù)議過程的根本前提。信息技術(shù)的運(yùn)用，充分發(fā)揮行政復(fù)議便民為民的制度優(yōu)勢。具體到實(shí)踐中，申請人可以通過線上渠道提交行政復(fù)議申請書，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也可以通過信息技術(shù)匯總復(fù)議數(shù)據(jù)，并且對輿情、大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管進(jìn)而調(diào)整自身的決定傾向，這能夠在一定程度上降低行政復(fù)議機(jī)關(guān)以及申請人的時(shí)間成本。信息技術(shù)的發(fā)展和運(yùn)用，在行政復(fù)議的不同階段能夠有效應(yīng)對和發(fā)揮行政復(fù)議的公正需求和效率價(jià)值[11]75?？梢哉f，未來的行政復(fù)議制度在科技加持下的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是從行政復(fù)議申請?zhí)岢龅叫姓?fù)議受理，再到行政復(fù)議審理，最后直至行政復(fù)議決定作出、送達(dá)，現(xiàn)代信息技術(shù)均可運(yùn)用于其中。

（四）優(yōu)化復(fù)議前置的配套機(jī)制

復(fù)議前置是行政復(fù)議制度改革的邏輯前提，在執(zhí)行過程中需要一系列的配套機(jī)制，保障復(fù)議前置的功能落于實(shí)處。

首先，從立案標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確行政復(fù)議的受理范圍，細(xì)化行政復(fù)議和行政訴訟的分工界限。雖然復(fù)議前置可以確保行政復(fù)議機(jī)關(guān)過濾大部分不適合行政訴訟的爭議案件，但也會(huì)在一定程度上造成行政復(fù)議機(jī)構(gòu)面對現(xiàn)實(shí)中大量的糾紛爭議，增加行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行成本。如果放任所有的爭議都被納入復(fù)議范圍，勢必會(huì)削弱行政復(fù)議的比較優(yōu)勢。因此，應(yīng)當(dāng)增加行政復(fù)議立案工作的人財(cái)物供給，包括設(shè)置專門的立案場所和人員，擴(kuò)建復(fù)議管理中心等[12]58。同時(shí)，在程序方面應(yīng)當(dāng)細(xì)化行政復(fù)議立案受理的工作細(xì)則，使行政復(fù)議在前端實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，確保行政復(fù)議程序的穩(wěn)定運(yùn)行。

其次，以爭議解決為導(dǎo)向，優(yōu)化復(fù)議結(jié)果的執(zhí)行機(jī)制。立案是復(fù)議前端，執(zhí)行是確保權(quán)利救濟(jì)的后端［13］。在立法過程中，應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對相關(guān)爭議案件的審查和決定工作，包括明確行政復(fù)議的審查原則和標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化對申請人的答復(fù)和對被申請機(jī)關(guān)的通知方式，同時(shí)可以借助多元手段優(yōu)化行政復(fù)議結(jié)果的執(zhí)行，保障相對人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。另外，行政復(fù)議過程的公開和透明是監(jiān)督復(fù)議機(jī)關(guān)的有力保障，應(yīng)當(dāng)以公開為原則，不公開為例外，督促行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過程中不偏不倚，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)合法行使權(quán)力。

最后，在考核標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)行政復(fù)議的主渠道變革，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)在實(shí)質(zhì)性化解行政爭議方面的考核標(biāo)準(zhǔn)。目前的行政復(fù)議制度體系內(nèi)，相關(guān)的規(guī)則建設(shè)已經(jīng)趨于全面，但是在事后的考核方面仍然存在一定不足，這導(dǎo)致行政復(fù)議法所規(guī)定的各項(xiàng)原則和措施有失效空轉(zhuǎn)之嫌。因此，應(yīng)當(dāng)通過有效、強(qiáng)力的考核標(biāo)準(zhǔn)來保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)和被申請機(jī)關(guān)受行政復(fù)議立法精神的約束，將前端的立案標(biāo)準(zhǔn)、過程中的審查和事后的執(zhí)行納入績效考核和評估范圍，通過設(shè)置一定的獎(jiǎng)懲規(guī)則確保行政復(fù)議改革的實(shí)效性。

五 結(jié) 語

本文是對行政復(fù)議作為“化解行政爭議的主渠道”這一功能定位的理解、解釋，并在此基礎(chǔ)上通過列舉行政復(fù)議制度優(yōu)勢，從制度運(yùn)行的不同側(cè)面論證如何在制度理念、規(guī)范設(shè)計(jì)等層面落實(shí)這一功能定位。行政復(fù)議制度在過去數(shù)十年間被一代代立法者不斷更新、完善，至今仍有許多現(xiàn)實(shí)問題亟待解決，這正是由于我國社會(huì)不斷變遷的背景下，公民對于權(quán)利保護(hù)的需求不斷增加，以及行政相對人日益多元化的主張所造成的［14］。本次修法，不可能一蹴而就地解決現(xiàn)實(shí)中的各種問題。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，未來公民的社會(huì)關(guān)系還會(huì)更加復(fù)雜，公民對行政機(jī)關(guān)的訴求還會(huì)更加多元，行政糾紛也會(huì)更加復(fù)雜。因此，應(yīng)當(dāng)立足于行政復(fù)議制度的功能定位，從制度本身出發(fā)，明確行政糾紛化解制度之間的區(qū)別與聯(lián)系，明晰制度之間的關(guān)系，同時(shí)應(yīng)當(dāng)秉持不斷順應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的理念與思路，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

［參 考 文 獻(xiàn)］

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