〔提"""要〕"以2014年克里米亞危機為重要節(jié)點，韌性在北約整體戰(zhàn)略層面的重要性受到空前重視。北約的韌性建設以加強聯(lián)盟在軍事、民事和更廣泛社會層面預防、抵抗重大沖擊并從中恢復的能力為目標，以“全聯(lián)盟、全政府、全社會”的360度全方位措施為重要實現(xiàn)手段，是北約對近年來歐洲安全環(huán)境變遷的一種反思和因應，亦是其掀起“新冷戰(zhàn)”敘事、重塑聯(lián)盟共同價值的一種“身份建構”。通過強化韌性建設，北約進一步激活其在歐洲防務中的主導地位，強化以美國為中心的跨大西洋聯(lián)盟資源整合，推動大國競爭向“集團化”和“泛安全化”方向發(fā)展。北約強化韌性建設的兩面性和內(nèi)在矛盾性使其前景充滿不確定性。

〔關"鍵"詞〕北大西洋公約組織、韌性建設、歐洲地緣政治、聯(lián)盟戰(zhàn)略

〔作者簡介〕張雪，蘇州大學政治與公共管理學院副教授

〔中圖分類號〕E161

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452"8832（2024）5期0119-19

克里米亞危機以來，二戰(zhàn)后一度“褪色”的韌性（resilience）議程在北約整體戰(zhàn)略中的定位得到空前強調，甚至被評估為北約“集體防御的核心要素”。2022年6月，北約在時隔12年出臺的《北約2022：戰(zhàn)略概念》文件中將“韌性”作為其未來十年的優(yōu)先事項，強調成員國和聯(lián)盟集體的韌性對于聯(lián)盟實現(xiàn)各項核心任務至關重要。作為聯(lián)盟的一項基本承諾，韌性建設在北約存續(xù)和發(fā)展不同時期的戰(zhàn)略定位、建設重點以及主要實現(xiàn)手段存在明顯差異?；诖耍到y(tǒng)評估北約強化韌性建設的進展、動機及制約因素有助于更好地理解當前北約的集體安全認知及其在組織建設目標、戰(zhàn)略重點等層面的整體布局，對研判歐洲安全動態(tài)、把握中國與北約的關系具有重要現(xiàn)實意義。

一、北約強化韌性建設的進展

北約框架下的韌性是指成員國單獨和集體預防、抵御、應對各種內(nèi)外危機并從中快速恢復的能力，是北約凝聚聯(lián)盟共識、提升集體防御能力的關鍵組成部分。這一概念根植于1949年《北大西洋公約》第三條，“締約國應單獨和聯(lián)合通過持續(xù)有效的自助和互助，保持和發(fā)展單獨和集體抵御武裝攻擊的能力”。正如時任北約秘書長斯托爾滕貝格"（Jens"Stoltenberg）"在2020年布拉迪斯拉發(fā)全球安全論壇（GLOBSEC）上所述，北約的基因里蘊含著韌性。

冷戰(zhàn)時期，北約的韌性建設服務于美蘇對抗的戰(zhàn)略需求，其核心目標在于加強北大西洋區(qū)域防御安全的整體性，從而集中一切力量防御和遏制來自蘇聯(lián)的軍事威脅。這一時期，北約韌性建設的范疇聚焦于傳統(tǒng)安全領域。為此，北約大規(guī)模發(fā)展武裝力量，強勢推進各種防御安全戰(zhàn)略，如貫穿冷戰(zhàn)時期的“前沿防御戰(zhàn)略”“劍與盾戰(zhàn)略”“靈活反應戰(zhàn)略”等，從而協(xié)調成員國圍繞政治決策權、區(qū)域軍事指揮權、核武器控制權、防務開支攤派、軍事資源分配等問題產(chǎn)生的分歧。為了加強對各成員國民事支援能力的高層協(xié)調，20世紀50年代，北約成立了“民事應急規(guī)劃委員會”（Civil"Emergency"Planning"Committee，CEPC）作為民防領域的最高咨詢機構，大力支持各成員國通過強化民事準備提升對軍事行動的支持。此外，冷戰(zhàn)期間北約為應對各種政治、軍事和安全危機所制定的應急計劃，如“柏林緊急計劃”“海上緊急計劃”等，也在客觀上反映了北約政治與安全戰(zhàn)略中的韌性空間。

冷戰(zhàn)結束后，北約所面臨的安全威脅逐漸由東西歐軍事對抗與政治分裂轉變?yōu)槁?lián)盟周邊的地區(qū)安全沖突和價值安全。北約整體安全戰(zhàn)略鎖定的威脅目標、范疇、途徑、方法等也發(fā)生了巨大變化，聯(lián)盟的脆弱性開始從大西洋區(qū)域內(nèi)部轉移至北約領土邊界之外。相應的，北約對傳統(tǒng)安全領域韌性的關注逐漸被其他問題所取代。第一，軍事聯(lián)盟角色的消退使北約將首要任務由遏制與威懾蘇聯(lián)轉變?yōu)閷崿F(xiàn)北約在歐洲安全體系中的支配地位。歐洲成員國的軍隊面臨著預算持續(xù)削減、部隊規(guī)?？s小、常規(guī)力量大規(guī)模退役等問題。第二，通過“擴大防區(qū)”推進民主與自由，提升對國際危機的快速響應和處置能力，在整個歐洲建立以西方價值規(guī)范為基礎的安全架構。第三，基于對歐洲整體安全環(huán)境的樂觀認知，大幅減少對民防領域的投資和支持，并增加對私營部門關鍵服務和基礎設施的依賴，使非戰(zhàn)斗性軍事任務、需求和能力外包成為常態(tài)。

2014年克里米亞危機后，以傳統(tǒng)二元結構性對抗為色彩的地緣政治邏輯重新主導了北約的戰(zhàn)略視野。同時，以恐怖主義、難民問題等為代表的新型非傳統(tǒng)安全威脅給北約帶來了更多風險與脆弱性。在這一背景下，韌性建設被推上北約整體戰(zhàn)略的關鍵位置，其建設目標、重點領域以及主要實現(xiàn)手段也發(fā)生了重大變化。正如跨大西洋領導力網(wǎng)絡在《1+4："描繪北約在動蕩時代的未來》報告中所述，北約正進行所謂“綜合韌性”的轉向。

首先，在頂層設計和戰(zhàn)略規(guī)劃層面，韌性上升為北約有效威懾與防御的第一道防線"。在2016年華沙峰會上，北約領導人首次以韌性建設為主題形成高級別政治文件《強化韌性承諾》（Commitment"to"Enhance"Resilience）。2021年布魯塞爾峰會期間，北約進一步將“提升韌性”作為其未來十年強化聯(lián)盟的“九大議程”之一。在《北約2022：戰(zhàn)略概念》中，“韌性建設”更是被定義為新一輪戰(zhàn)略轉型中實現(xiàn)聯(lián)盟威懾與防御、危機預防與管理、安全合作三大核心任務的關鍵，以及北約捍衛(wèi)國家、社會和共同價值觀的基礎。

其次，在建設主體和責任分擔方面，北約鼓勵包括成員國政府、戰(zhàn)略伙伴、私營部門等在內(nèi)的多層次行為體積極參與韌性建設。北約要求成員國在國內(nèi)開發(fā)和建設適合本國國情和風險狀況的韌性體系，為此各成員國在2016年華沙峰會上就國家韌性的七項基本要求達成一致，成員國可據(jù)此自行決定如何建立和實現(xiàn)韌性目標，并以合適的方式實施相應計劃。各成員國政府是北約韌性建設首要責任主體，與此同時，北約鼓勵包括戰(zhàn)略伙伴、私營部門和民眾等在內(nèi)的多層次行為體參與并支持韌性建設。成員國需要通過情報共享、互惠協(xié)議、資金安排等獲得私營部門的支持，并幫助它們建立抵抗危機的能力。此外，與歐盟、聯(lián)合國等其他國際組織的合作也成為北約強化韌性建設的重要發(fā)力點。

再次，民事準備是北約強化韌性建設的核心內(nèi)容和重點領域。民事準備（civil"preparedness）的三項核心功能包括政府的連續(xù)性、向民眾提供基本服務的連續(xù)性以及對軍事行動的民事支持。保衛(wèi)北約領土和人口的軍事努力需要強有力的民事準備和全方位的軍民合作，從而確保聯(lián)盟的軍事力量可以在任何時候得到民用資源的有效支持。為此，北約盟軍轉型司令部（ACT）啟動了“協(xié)作韌性”（collaborative"resilience，CoRe）"、“分層韌性”（layered"resilience）等概念，以識別、評估和量化北約軍事力量對國家民用關鍵基礎設施和服務的依賴，并為北約的防御規(guī)劃流程提供相關信息支撐。目前，分層韌性的概念已經(jīng)被納入“北約作戰(zhàn)拱頂石概念”（NATO"Warfighting"Capstone"Concept，NWCC），作為北約在未來20年內(nèi)軍事能力建設“一攬子計劃”的“五個發(fā)展要務”之一。

最后，在實現(xiàn)手段上，北約強調要采取更強大、更綜合、更連貫的方法建立國家和全聯(lián)盟的韌性。第一，為韌性建設提供更多有效機制和通用工具。例如，創(chuàng)設并定期召開北約“韌性論壇”（Resilience"Symposium），匯集北約和成員國國家安全、民事和私營部門的領導人、政策制定者以及行業(yè)專家等討論、共同制定和實施韌性計劃。成立“韌性委員會”（Resilience"Committee，RC）作為統(tǒng)籌聯(lián)盟韌性建設的專門機構。韌性委員會直接向北大西洋理事會（NAC）報告，其主要任務在于規(guī)劃、指導和協(xié)調成員國的韌性建設工作，向北約軍事機構及其他相關委員會提供建議以促進北約國防規(guī)劃和行動韌性等。第二，常態(tài)化韌性審查與演習實踐。例如在國防規(guī)劃流程（NATO"Defense"Planning"Process，NDPP）框架下對成員國的韌性建設進行定期審查，監(jiān)督“歐洲—大西洋救災協(xié)調中心”的活動等。在“北約危機管理演習”、“三叉戟接點—18”軍演、“火焰之劍”演習等常規(guī)軍事演習中納入韌性內(nèi)容，并通過全面防御的方式訓練和檢驗其成效等。"第三，打破傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的界限，將韌性建設的范疇拓展至全方位的軍事、民事和更廣泛層面上的社會韌性。值得關注的是，確保供應鏈的安全與多樣化、確保關鍵基礎設施和關鍵行業(yè)的韌性、關注氣候變化加劇等自然災害的影響成為近年來北約強化韌性建設的新內(nèi)容。

二、北約強化韌性建設的動因

作為未來十年北約實現(xiàn)聯(lián)盟三大核心任務的基礎，強化韌性建設既是聯(lián)盟基本政治與安全邏輯的外在體現(xiàn)，也是北約根據(jù)外部環(huán)境變化優(yōu)化組織資源配置和安全供給能力的重要戰(zhàn)略決策結果。這種調整主要基于以下考量。

（一）因應歐洲安全環(huán)境新變化

作為歐洲—大西洋區(qū)域集體防御的軍事聯(lián)盟，北約在戰(zhàn)略層面對韌性議程的重新強調，是對歐洲近年來安全環(huán)境變遷的一種反思和因應。實際上，縱觀北約存續(xù)與發(fā)展的歷史不難發(fā)現(xiàn)，其政治指導方針與安全戰(zhàn)略的調整與歐洲政治與安全博弈的變化存在著必然聯(lián)系。一旦歐洲地緣政治格局趨于緊張，北約就會強勢推進各種防御安全戰(zhàn)略，并有針對性地加快防御安全體系建設的步伐。進入21世紀以來，在一系列安全危機的刺激下，歐洲徹底回歸權力政治時代。俄羅斯與美西方國家在歐洲的戰(zhàn)略僵持狀態(tài)被徹底打破，歐洲的地緣政治格局呈現(xiàn)權力競逐和集團對抗的白熱化狀態(tài)。與此同時，2014年克里米亞危機以來，在武裝沖突以及傳統(tǒng)戰(zhàn)爭門檻下進行的“混合戰(zhàn)爭”（hybrid"warfare）威脅也在事實上擾亂了北約作為傳統(tǒng)安全聯(lián)盟在成員國受到“武裝攻擊”時采取集體防御的承諾。在這一背景下，強化韌性建設并將這一概念注入北約及其成員國的安全信條與集體防御構想中，是北約塑造新的聯(lián)盟安全觀、推動聯(lián)盟核心安全戰(zhàn)略轉變的重要手段。與冷戰(zhàn)時期相比，當前北約韌性建設在以傳統(tǒng)安全為核心的功能布局基礎上，更加注重通過增強組織綜合防御能力對主要地緣競爭對手形成戰(zhàn)略威懾。正如北約在2021年發(fā)布的《強化韌性承諾》（Strengthened"Resilience"Commitment）文件中所述，在日益復雜的安全環(huán)境中進一步增強北約成員國和集體的韌性是提升聯(lián)盟防御和威懾能力的重要基礎，這一承諾是“基于聯(lián)盟安全的不可分割性”。

應對“混合戰(zhàn)爭”威脅是北約強化韌性建設的重要目標之一。該目標推動北約及其成員國關注三個方向的集體防御能力建設：一是在加強北約武裝力量常規(guī)威懾能力的同時，根據(jù)混合威脅的特征和復雜性著力發(fā)展綜合力量，特別是應急干預力量；二是在政治、經(jīng)濟、技術和更廣泛的社會層面構建內(nèi)向化安全戰(zhàn)略，增強抵御內(nèi)部風險的能力，并將混合威脅納入援引《北大西洋公約》第5條的威脅范疇；三是采用360度全方位措施，綜合運用各種手段進行多元化的安全機制建設，如創(chuàng)建反混合威脅支持小組（Counter"Hybrid"Support"Team，CHST）、聯(lián)合情報與安全部門（Joint"Intelligence"and"Security"Division，"JISD）等應對來自各個方向的外部威脅。

（二）維護聯(lián)盟存續(xù)與發(fā)展合法性

從北約的組織屬性、功能及特征出發(fā)，現(xiàn)實或潛在“共同威脅”的存在是北約存續(xù)和發(fā)展的重要動力以及組織合法性的根基。冷戰(zhàn)期間，北約將蘇聯(lián)和東歐社會主義國家明確定義為聯(lián)盟的安全威脅，韌性建設是當時北約強化聯(lián)盟共同威脅認知、塑造和維護組織合法性的重要手段。冷戰(zhàn)結束后，隨著蘇聯(lián)解體和華約解散，北約賴以存在的價值觀基礎分崩瓦解，出現(xiàn)合法性危機，甚至有北約正在經(jīng)歷事實上“腦死亡”的聲音。為此，北約試圖通過所謂“延伸威懾戰(zhàn)略”（extended"deterrence"strategy），為聯(lián)盟尋找新的“敵人”，從而在聯(lián)盟內(nèi)部建立并保持新的合法性。起初，北約將目標鎖定在傳統(tǒng)歐洲“邊緣地區(qū)”，并通過五輪東擴積極介入和影響聯(lián)盟周邊的安全沖突，將防范安全風險從周邊拓展至歐洲—大西洋地區(qū)。直至美國推動烏克蘭加入北約誘發(fā)烏克蘭危機反噬了歐洲安全，北約才不得不轉向“通過大國對抗尋找動力”的老路，而韌性則成為北約掀起“新冷戰(zhàn)”敘事、強化聯(lián)盟共同價值的一種“身份建構”。北約對韌性的塑造具有明顯的冷戰(zhàn)對抗思維和意識形態(tài)偏見，在強化韌性建設的高級別文件中，北約極力渲染戰(zhàn)略競爭對手尤其是俄羅斯對西方“自由民主國家”形成的“全領域威脅”，掀起所謂“民主對抗專制”的價值觀安全敘事。此外，在強化韌性建設的過程中，北約進一步升級了冷戰(zhàn)時期的組織機制能力和任務延展。例如，將民事應急規(guī)劃委員會正式并入韌性委員會，全面調整冷戰(zhàn)時期成立的“科學促進和平與安全計劃”項目（The"Science"for"Peace"and"Security，SPS）以促進成員國與伙伴國之間在強化韌性方面的對話與務實合作等。同時，加快建立新的集體防御機制，如建立“聯(lián)合情報與安全部門”作為北約第一個整合軍事與民事兩套情報機構的聯(lián)合部門、在總部設立混合威脅分析機構（Hybrid"Analysis"Branch）推動成員國之間的共享態(tài)勢感知等。

（三）服務北約新一輪戰(zhàn)略擴張

強化韌性是北約新一輪轉型過程中在更廣泛的歐洲—大西洋政治與安全事務中加強凝聚力和協(xié)商一致性、重振和鞏固其在歐洲安全體系中主導地位、進一步擴大集體防御功能的重要手段，這主要體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，彌合聯(lián)盟內(nèi)部的政治分歧。冷戰(zhàn)結束以來，聯(lián)盟的不斷擴張加劇了成員國安全與聯(lián)盟整體安全之間的張力，導致組織共識弱化、內(nèi)部矛盾加劇以及美國權威和領導力下降等。特朗普政府時期，美國因防務分擔與經(jīng)貿(mào)摩擦等原因頻繁挑戰(zhàn)大西洋聯(lián)盟關系，甚至一度宣稱要“退約”，使歐洲成員國越來越不滿美國在歐洲事務上的獨斷專行。此外，以波羅的海沿岸地區(qū)為代表的中東歐成員國地緣重要性的提升，進一步引發(fā)了因北約內(nèi)部權力結構變動導致的新一輪分歧。拜登執(zhí)政后，美國大力推動北約戰(zhàn)略轉型，其核心目的在于改變聯(lián)盟的松散化狀態(tài)、恢復美國在北約中的主導地位。而韌性作為近年來歐洲話語中被廣泛重視的概念，則成為美國重塑聯(lián)盟威脅認知、與歐洲成員國達成新戰(zhàn)略共識的重要抓手。第二，強化與歐盟的戰(zhàn)略伙伴關系。實際上，在歐洲安全體系中長期存在關于“歐洲主義”和“大西洋主義”的爭論。"英國“脫歐”和美歐關系的一系列變化也加速了歐盟戰(zhàn)略自主的進程。2016年，歐盟在外交與安全政策全球戰(zhàn)略文件《共有的愿景，共同的行動：一個更強大的歐洲》（Shared"Vision，"Common"Action："A"Stronger"Europe）中提出，要“讓歐盟成為更強大、更有力的安全提供者”。隨后，歐盟又相繼啟動“永久性結構合作框架”（Permanent"Structured"Cooperation，PESCO），設立“歐洲防務基金”（European"Defence"Fund，EDF）等，旨在加強歐盟成員國在防務研發(fā)、軍事能力、裝備共享等方面的合作。在這一背景下，北約將韌性作為擴大、深化雙方合作的優(yōu)先議程，啟動了與歐盟強化韌性建設的結構性對話，試圖通過雙方在韌性方面的互利互補合作，使歐洲—大西洋地區(qū)以及更廣泛的鄰國更加安全。第三，擴大聯(lián)盟集體防御的功能領域。在新一輪轉型進程中，北約的大戰(zhàn)略設計凸顯以混合性手段補充和優(yōu)化軍事競爭能力的整體思路。冷戰(zhàn)后的北約軍隊，嚴重依賴民用和商業(yè)部門提供的運輸、通信、能源，甚至食物和水等基本物資。據(jù)統(tǒng)計，北約大型軍事行動的運輸有90%由租用或從商業(yè)部門征用的民用資產(chǎn)完成；70%以上用于國防目的的衛(wèi)星通信由私營部門提供；大約95%的跨大西洋互聯(lián)網(wǎng)流量通過非軍方海底光纖電纜網(wǎng)絡傳輸。此外，北約在東道國進行軍事行動時所需要的基礎設施和服務支持也約有75%由當?shù)氐乃綘I部門提供。因此，為提高非軍事力量對軍事競爭能力的支援和補充作用，北約大力推動成員國內(nèi)部軍事部門、行政部門、私營部門與公民社會組成的多元多層次韌性網(wǎng)絡架構，以支撐北約軍事力量在和平、危機或沖突時期的行動。

三、北約強化韌性建設的影響

北約強化韌性建設的努力進一步激活北約在歐洲防務中的主導作用，成為北約和歐盟增加務實合作的重點領域，也進一步強化美國對北約的控制，加深北約與美國的戰(zhàn)略聯(lián)系。這進一步推動大國競爭向“集團化”和“泛安全化”方向發(fā)展，進一步擠壓俄羅斯的戰(zhàn)略空間，同時也給中國帶來新的挑戰(zhàn)和負面沖擊。

（一）激活北約在歐洲防務中的主導作用

以支持北約成員國韌性建設為由，2016年以來，北約公開表示在一個或多個成員國受到混合挑戰(zhàn)時，可以援引《北大西洋公約》第5條的規(guī)定在任何階段介入。例如，2021年北約單方面將白俄羅斯、波蘭邊境和立陶宛、拉脫維亞邊境的難民問題定性為白俄羅斯發(fā)動且受到俄羅斯支持的“混合戰(zhàn)爭”，并以此為借口于同年9月向立陶宛派出“反混合威脅支持小組”，隨后又于11月22日至12月4日在靠近白俄羅斯邊境的拉脫維亞首都里加附近舉行“冬季之盾2021”軍事演習。歐盟在2022年3月發(fā)布的《歐盟戰(zhàn)略指南》（The"Strategicnbsp;Compass"of"the"European"Union）中認可了其在防務層面對北約的輔助和補充性定位，指出北約仍是其成員國集體防御的基礎，跨大西洋關系以及歐盟與北約的合作是歐洲整體安全的關鍵。北約也在其新版戰(zhàn)略概念性文件中明確歐盟的共同防務建設不應與北約出現(xiàn)功能重疊，拒絕非歐盟國家的北約成員國參與歐洲共同防務建設。近年來，越來越多的北約歐洲成員國增加了國防支出。2023年，北約成員國的國防支出總額增加到12641億美元，比2021年增長了9.6%，比2014年增長了34%。根據(jù)北約成員國的國防預算，預計2024年北約成員國的國防支出總額將增加到13990億美元，北約軍費支出在全球軍費支出總額中的占比將從2014年的45.4%增加到2024年的56%。

（二）拓展北約和歐盟在相關領域的合作

韌性建設成為促進北約與歐盟開展務實合作的催化劑。相較于傳統(tǒng)軍事威脅，包括混合威脅在內(nèi)的新型威脅被認為兼具民事和軍事特征，無法通過單一手段應對。長期以來，歐盟在民事韌性和北約在軍事韌性上的相對優(yōu)勢使雙方進一步強化了在韌性建設方面的合作意愿。近年來雙方已經(jīng)把相關承諾轉化為70多項具體措施，深化和擴大了在韌性相關領域的合作。第一，構建韌性合作機制。例如成立“北約—歐盟關鍵基礎設施韌性建設工作組”（NATO-EU"Task"Force"on"Resilience"of"Critical"Infrastructure）等，強化雙方在應對共同安全威脅方面的協(xié)調合作以及在韌性建設和軍事機動性方面的結構性對話，為評估、檢測并推廣雙方在韌性建設方面的有效經(jīng)驗提供了機制保障。第二，強化戰(zhàn)略溝通和信息共享。近年來，雙方通過各種信息共享平臺如歐洲應對混合威脅卓越中心（Hybrid"CoE）、“歐洲—大西洋韌性中心”強化在應對混合威脅方面的戰(zhàn)略互動。第三，將聯(lián)合演習確定為增加雙方互動、強化韌性合作和戰(zhàn)略互信的合作框架。在北約同歐盟啟動的“并行協(xié)調演習”（Parallel"and"Coordinated"Exercises，PACE）概念框架下，雙方自2017年以來定期開展了一系列旨在強化韌性合作的演習，如北約“危機管理演習”、歐盟“混合多層演習”（Hybrid"Exercise"Multilayer）、歐盟“綜合解決方案演習”（Integrated"Resolve）等。

（三）強化北約與美國的戰(zhàn)略捆綁

作為以美國為主導的非對稱安全組織，北約的韌性建設強化了以美國為中心的跨大西洋資源整合，并體現(xiàn)出明顯針對俄羅斯和中國的“雙遏制”意圖。近年來，北約不斷擴展韌性合作的范疇，除北約各成員國外，還與“從事類似努力的伙伴國家”建立了穩(wěn)定的合作關系。借助韌性建設，北約強化與芬蘭、瑞典兩國的對話與合作，推動兩國分別于2023年4月和2024年2月正式加入北約。芬蘭和瑞典的相繼加入標志著北約完成自1999年以來的第六次東擴。自此，波羅的海成為“北約之湖”，進一步擠壓了俄羅斯的戰(zhàn)略空間，也意味著將有更多歐洲國家以北約成員國的身份被綁上美國“戰(zhàn)車”。同時，北約還通過韌性建設不斷加強與格魯吉亞、波黑等伙伴國家的協(xié)調合作。例如與約旦共同合作實施“加強約旦防范和應對化學、生物、放射性和核武器"（CBRN）"恐怖襲擊能力”項目；通過北約對烏克蘭安全援助與培訓中心（NSATU），協(xié)調成員國和合作伙伴向烏克蘭提供軍事裝備與培訓等。

此外，由于近年來美國將中國定位為主要競爭對手和“假想敵”，應對中國的“挑戰(zhàn)”成為北約強化韌性建設的題中之義。在軍事韌性建設層面，美國推動北約積極介入包括南海問題在內(nèi)的安全議題，推動英國、法國等歐洲成員國頻繁在亞太地區(qū)開展聯(lián)合軍事演習。在意識形態(tài)韌性建設方面，利用“民主自由價值觀”拉攏、拼湊盟友對華的政治對立。在關鍵技術和工業(yè)、關鍵基礎設施、戰(zhàn)略資源和供應鏈韌性等方面對中國進行指責，企圖構筑排除中國的價值鏈與供應鏈，并將中俄關系定義為“破壞國際秩序”和“損害北約利益”的關鍵?？傊?，北約不斷宣揚中國對歐洲—大西洋構成的“系統(tǒng)性安全挑戰(zhàn)”，強調要通過提高聯(lián)盟共識、增強韌性和準備來應對“中國威脅”。

（四）推動大國競爭向“泛安全化”方向發(fā)展

北約韌性建設以“泛安全化”的思維重構北約集體防御的內(nèi)容，擴大了聯(lián)盟安全利益的范疇。除傳統(tǒng)安全議題外，北約將保障供應鏈多元化，確保關鍵基礎設施和關鍵行業(yè)的韌性，應對新興技術、能源安全、氣候變化的挑戰(zhàn)等非傳統(tǒng)安全議題廣泛納入韌性議程，無節(jié)制地擴大其韌性建設的“工具箱”，加速與戰(zhàn)略競爭對手“脫鉤”，凸顯以混合手段強化戰(zhàn)略競爭能力的整體思路。尤其是在網(wǎng)絡安全領域，北約通過發(fā)布戰(zhàn)略政策文件、完善組織機構、組建作戰(zhàn)力量、制定行為規(guī)范等手段加速推進網(wǎng)絡韌性建設。2021年布魯塞爾峰會通過新版《網(wǎng)絡防御政策》（Cyber"Defence"Policy）。2023年維爾紐斯峰會上，北約又以整合政治、軍事和技術三個層面的網(wǎng)絡防御工具為由啟動“虛擬網(wǎng)絡事件支持能力”（NATO’s"Virtual"Cyber"Incident"Support"Capability）。這在實質上使北約網(wǎng)絡安全體系的軍事導向以及進攻性日趨強化，加劇了網(wǎng)絡空間的軍事化趨勢。

四、北約韌性建設面臨的制約

強化韌性建設既是北約在日趨復雜的環(huán)境下增強集體防御能力、優(yōu)化組織治理、緩解聯(lián)盟脆弱性等問題的戰(zhàn)略手段，同時又折射出明顯的以價值觀和意識形態(tài)對立為內(nèi)核的深刻政治意圖。這將必然導致北約強化韌性建設的議程面臨諸多內(nèi)在矛盾和前景的不確定性。

（一）資金短缺問題難以解決

北約韌性建設強調在更廣泛的領域以更綜合的手段提升應對危機的準備水平，這意味著北約將花費更高昂的成本應對一些可能并不會發(fā)生的潛在危機，這無疑使聯(lián)盟長期存在的資金短缺問題雪上加霜。實際上，北約支撐組織各項能力建設的資金來源于成員國的直接和間接貢獻。北約的“間接資金”是組織資金的最大組成部分，由各個成員國承擔。北約的“直接資金”包括共同資金和聯(lián)合資金，主要用于民事預算、軍事預算和北約安全投資三方面的支出。共同資金在支持聯(lián)盟的目標、優(yōu)先事項和核心任務方面發(fā)揮了戰(zhàn)略作用。因此，成員國對北約的國防投入是北約韌性建設的關鍵資金來源。然而，盡管成員國在2014年威爾士峰會承諾于2024年實現(xiàn)將國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2%用于國防開支，其中20%的資金用于大型設備等軍事能力建設，烏克蘭危機升級后許多歐洲成員國也增加了對北約的防務貢獻，但截至2023年，只有11個成員國實現(xiàn)將GDP的2%用于國防開支的目標。在維爾紐斯峰會期間，北約將該承諾調整為“持久承諾”。這意味著美國與歐洲成員國之間關于內(nèi)部責任分擔的問題并非短期能夠解決。很多經(jīng)濟增長乏力的歐洲成員國仍面臨很大的防務支出缺口，這將掣肘北約韌性建設的速度。

（二）與歐盟存在潛在競爭關系

北約和歐盟在支撐歐洲各成員國韌性建設方面存在機制重疊和潛在的競爭關系。對于北約來講，與可量化的軍事需求不同，北約各個成員國在政體、法律制度、經(jīng)濟水平、文化和宗教等方面的差異導致“成員國的韌性無法簡單聚合為聯(lián)盟集體的韌性”。盡管相比冷戰(zhàn)時期，北約確實強化了從聯(lián)盟層面協(xié)調和支持成員國韌性建設的努力，并嘗試在“七項基準”外制定更多的要求和指導方針，但北約本身并不擁有對成員國私營部門的立法或監(jiān)管權，也不是成員國民事準備的供資機構。相比之下，歐盟在細化成員國韌性目標以及評估、審查和監(jiān)測韌性進展等方面走在了北約前面。2016年，歐盟聯(lián)合研究中心、歐洲政治戰(zhàn)略中心與歐盟總秘書處和委員會各部門的代表共同建立了韌性測量研究網(wǎng)絡（Research"Network"for"the"Measurement"of"Resilience）。2020年，在第一份年度戰(zhàn)略前瞻報告的框架下，歐盟將韌性納入新的決策指南針，并開發(fā)“韌性儀表”（resilience"dashboards）作為歐盟韌性建設的指標體系。該指標體系從社會與經(jīng)濟韌性、生態(tài)韌性、數(shù)字韌性和地緣政治韌性四個層面衡量歐盟成員國的能力和脆弱性。從2021年第一版韌性儀表發(fā)布以來，歐盟已對相關指標進行三次更新。顯然，與歐盟相比，北約面臨著建立落實集體韌性、細化韌性指標體系后續(xù)機制的緊迫任務。此外，歐盟與北約強化韌性的目標與核心利益也并不完全一致。北約的韌性建設服務于美國的地緣政治博弈和霸權護持，歐盟則以促進歐洲一體化發(fā)展和增進成員國福祉為宗旨。這意味著當前歐洲成員國對美國的迎合，更多是出于換取美國在烏克蘭危機中給予更多支持的利益需要。

（三）聯(lián)盟內(nèi)部的利益偏好存在明顯差異

成員國各自的利益需求和偏好分歧考驗著北約韌性建設的持久性。北約強化韌性建設的一個重要任務是降低對戰(zhàn)略競爭對手的資源依賴并減少與其接觸。對于很多歐洲成員國而言，完全脫離對俄羅斯天然氣、石油和電力等能源的依賴，意味著歐洲能源轉型不得不重走“回頭路”。歐洲在能源領域的“脫俄”已經(jīng)引發(fā)明顯的反噬效應。一方面，歐洲形成對美國天然氣和原油進口的高度依賴。據(jù)統(tǒng)計，2022年和2023年，美國連續(xù)兩年成為歐盟市場最大的液化天然氣供應國。而從美國進口價格高昂的液化天然氣，導致歐洲能源供應緊張、物價飛漲。另一方面，部分歐洲國家在極端天氣、能源危機、地緣政治等諸多因素的影響下重啟煤電。例如，2022年荷蘭政府取消燃煤發(fā)電廠35%的產(chǎn)量上限，德國取消2035年可再生能源發(fā)電占比100%的目標，歐盟各國能源部長會議也將2030年可再生能源占比目標改回40%?；诖?，如果歐洲成員國無法在短期內(nèi)建立強有力的能源韌性系統(tǒng)，歐洲的能源轉型承諾將大打折扣。

在處理與中國的關系上，盡管北約已將中國列為“系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”，但歐洲成員國并非鐵板一塊。相比波羅的海地區(qū)的北約成員國，更強調歐洲主義、追求戰(zhàn)略自主性的法國、德國等國家并不愿意在對華政策上完全與美國捆綁，始終試圖在中美之間保持平衡，尋求降低與中國發(fā)生直接對抗的戰(zhàn)略風險。2023年4月，來華進行國事訪問的法國總統(tǒng)馬克龍在與習近平主席的會談中強調，法方堅持獨立自主外交，主張歐洲戰(zhàn)略自主，反對搞對立分裂，反對搞陣營對抗。法國不會選邊站隊，而是主張團結合作，大國關系保持穩(wěn)定。根據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2023年德國和中國的雙邊貿(mào)易額為2531億歐元，中國連續(xù)八年成為德國最重要的貿(mào)易伙伴?？梢?，許多歐洲國家雖然總體上保持與美國的戰(zhàn)略同盟關系，但仍視中國為重要的合作伙伴。

五、結語

圍繞強化韌性建設議程，北約的集體防御能力和組織治理體系建設正發(fā)生一系列重要變革，勢必給中美關系和國際安全帶來不容忽視的影響。

作為組織建設的新動態(tài)和重點領域，強化韌性建設是北約在日趨復雜的安全環(huán)境中對集體安全、組織治理、聯(lián)盟脆弱性等問題的反思和因應，其背后不僅反映出美西方國家對近年來安全治理困境和自由主義價值觀的補救，更折射出其背后蘊含的深刻政治意圖。一是要回歸傳統(tǒng)大國地緣政治競爭邏輯，實現(xiàn)組織“再凝聚”。北約圍繞強化韌性的話語建構具有清晰的價值觀和意識形態(tài)對立內(nèi)核。通過各種強化韌性建設的政策工具，北約試圖進一步捆綁和拉攏更多盟友、伙伴，在地緣政治戰(zhàn)略、意識形態(tài)、價值觀等層面形成對俄羅斯、中國等主要競爭對手的“集團化”遏制。二是要進一步推動北約由軍事同盟向更廣泛的安全機構轉變。北約韌性議程的演進，戰(zhàn)略內(nèi)涵的調整以及實現(xiàn)領域、建設手段的運用無不體現(xiàn)出北約以混合性手段優(yōu)化軍事競爭，推動經(jīng)濟、社會、信息、技術等原本與安全無涉議題的“泛安全化”“政治化”趨勢。其目的在于無限制地擴大安全利益范圍，為北約推動防御范圍的擴大、在更廣泛的領域援引《北大西洋公約》第5條采取集體防御行動提供基礎。三是體現(xiàn)出維護美國霸權的明顯導向性。對于美國來說，北約是其霸權護持最重要的機制化平臺，要實現(xiàn)對俄羅斯、中國的“雙遏制”，就必須拉上歐洲，而拉住歐洲的最好抓手就是北約。北約強化“綜合韌性”的轉向實際上就是通過轉換北約的核心任務，在更多競爭領域將歐洲捆綁在美國的“戰(zhàn)車”上，削弱歐洲的戰(zhàn)略自主性，為美國實現(xiàn)軍事霸權、政治霸權、經(jīng)濟霸權與文化霸權提供合法性支撐。

北約強化韌性建設給中國帶來各種挑戰(zhàn)和負面沖擊。在強化韌性建設框架下，北約正通過加強與亞太伙伴的合作來影響中國周邊的安全態(tài)勢，進而影響中美在印太地區(qū)的軍事平衡。在經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)韌性方面，北約推動歐洲乃至全球供應鏈重塑，利用地緣經(jīng)濟方式整合盟友與伙伴對抗中國，將對中國關鍵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、貿(mào)易投資、國際科技合作、能源安全等領域造成重大沖擊。此外，北約強化韌性建設強調360度全方位綜合手段，涉及多層次行為主體，各種戰(zhàn)術交織運用、協(xié)同發(fā)揮作用，這種全政府組織、全社會動員、全系統(tǒng)打壓的競爭性對抗方式也將對中國構成新的挑戰(zhàn)。

針對北約強化韌性建設帶來的負面影響及其內(nèi)在的矛盾性和前景的不確定性，中國一方面須在相關領域強化早期預警機制，提高態(tài)勢感知能力，制定應對和消解負面沖擊的戰(zhàn)略；另一方面則需要跳出北約構建的具有“西方中心主義”和“意識形態(tài)對立”的韌性敘事結構，與更多志同道合的伙伴一起為解決全球性問題、構建人類命運共同體提供中國方案與中國智慧。

【責任編輯：母耕源】