黨的十八大以來，基層治理現(xiàn)代化逐漸成為一個重要問題。2021年，中共中央和國務院發(fā)布了《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，明確提出了基層治理現(xiàn)代化的指導思想、工作原則、主要目標和具體內(nèi)容等，成為新階段開展基層治理的工作指南。在我國，農(nóng)村基層治理是基層治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，而在農(nóng)村基層治理中，選擇性執(zhí)法是一個長期存在、久經(jīng)整治，但仍未能得到根治的問題。

一、農(nóng)村基層治理中的選擇性執(zhí)法問題

基層治理是社會治理的關(guān)鍵支撐，是國家治理的重要基石。黨的十八大以來，對基層治理的要求越來越高，然而在我國很多地方，基層治理卻存在很大問題，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行基層治理的能力不足、水平不高，法制意識不強，不能夠做到依法辦事，導致基層矛盾增加，干群沖突加劇，損害了黨委和政府形象。尤其是基層治理中普遍存在著的選擇性執(zhí)法，已經(jīng)成為基層治理的一個頑疾，迄今難以根除，成為阻礙基層治理現(xiàn)代化的罪魁禍首。

所謂選擇性執(zhí)法，主要是指執(zhí)法主體對不同的管轄客體，刻意區(qū)別對待、有違執(zhí)法公正的問題。選擇性執(zhí)法有兩種，一是對違法行為視而不見，不進行執(zhí)法；二是雖然進行了執(zhí)法，但是在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，故意從重或者從輕執(zhí)法?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第八十三條規(guī)定：“行政機關(guān)對應當予以制止和處罰的違法行為不予制止、處罰，致使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益、公共利益和社會秩序遭受損害的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”如果因為選擇性執(zhí)法而造成比較嚴重的后果，還有可能造成瀆職罪。后者是一種不明顯的違法行為，雖然法律對于這種執(zhí)法行為如何處罰并沒有明確規(guī)定，但仍然對其違法性進行了界定?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第五條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則?！边x擇性執(zhí)法明顯違背公正原則，這種執(zhí)法必然激化基層治理矛盾，引起諸多負面后果。

有的學者認為，只要有執(zhí)法存在，選擇性執(zhí)法就是不可避免的。選擇性執(zhí)法的根源在于自由裁量權(quán)的存在，而法律是不可能消滅自由裁量權(quán)的。所謂自由裁量權(quán)，是指執(zhí)法者在執(zhí)法時，能夠根據(jù)情況不同和情勢變化，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由決定從輕或者從重處理。這種觀點認為，執(zhí)法所面對的客體復雜而多變，違法行為的時間、空間、個體始終具有高度的不確定性，這就決定了執(zhí)法不可能面面俱到，只能挑選一部分違法事務進行執(zhí)法。自由裁量權(quán)讓執(zhí)法者能根據(jù)情況不同和情勢變化，在法律給定的自由尺度內(nèi)從重或者從輕處理、處罰。這種執(zhí)法具有一定的積極意義，它可以在較低的執(zhí)法成本下，通過執(zhí)法事務震懾違法行為，使執(zhí)法產(chǎn)生示范效應，彌補執(zhí)法力量的不足。從古至今，所有的執(zhí)法主體都是這樣執(zhí)法的。今天我們的基層治理，也難以回避選擇性執(zhí)法問題。

自由裁量權(quán)的存在是為了提高執(zhí)法效率，它與選擇性執(zhí)法有本質(zhì)的區(qū)別。自由裁量權(quán)是法律賦予的權(quán)力，包括行政自由裁量權(quán)和司法自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)指國家賦予行政機關(guān)在法律法規(guī)所規(guī)定的幅度、范圍內(nèi)進行處置的權(quán)力，它在行政許可、行政處罰、行政確認、行政強制以及行政征收、行政給付、行政裁決、行政補償、行政獎勵和行政監(jiān)督檢查等多個方面表現(xiàn)出來。司法自由裁量權(quán)是指法官或?qū)徟薪M織在認定事實的基礎之上，根據(jù)自己的認識、經(jīng)驗、態(tài)度、價值觀以及對法律規(guī)范的理解而選擇作出何種司法行為以及對案件作出何種裁判。不論是行政自由裁量權(quán)還是司法自由裁量權(quán)，都必須以法律授權(quán)為前提，不能超過合法限度。然而，與自由裁量權(quán)不同，選擇性執(zhí)法的目的是執(zhí)法主體通過執(zhí)法對執(zhí)法對象進行保護或打擊，這種行為直接違反公正原則。雖然在表面上，自由裁量權(quán)和選擇性執(zhí)法都體現(xiàn)出執(zhí)法者所擁有權(quán)力的伸縮性，但二者具有本質(zhì)的不同，自由裁量權(quán)是依法行使的行為，限定于一定的法律關(guān)系范圍之內(nèi)，而選擇性執(zhí)法是執(zhí)法者根據(jù)個人好惡以及利害關(guān)系而進行的選擇，給權(quán)力尋租提供了違法操作空間和責任規(guī)避空間，是必須要禁止的行為。

對農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化中的選擇性執(zhí)法問題進行研究，要選取一定的研究標的。由于研究對象是動態(tài)的，要取得比較詳實的研究數(shù)據(jù)，必須界定某一研究斷面。本研究隨機選擇2023年10月30日作為研究斷面。同時，考慮到基層治理的內(nèi)容繁雜，涉及防火、城管、民政、衛(wèi)生等各個方面，本研究只選定一個點開展。在農(nóng)村，宅基地建房屬于群眾最為關(guān)心的問題，而且矛盾高發(fā)，農(nóng)村宅基地管理一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展基層治理工作的重頭戲。因此，本研究選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對宅基地建房管理中發(fā)生的選擇性執(zhí)法行為作為研究對象。這一對象既具有典型性，又具有代表性，所得出的研究成果也更具有借鑒意義。

二、選擇性執(zhí)法典型案例分析

2022年3月1日，經(jīng)河南省許昌市建安區(qū)某鎮(zhèn)下轄社區(qū)居民委員會同意，該社區(qū)居民朱水亮與穆俊昌簽訂宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，協(xié)議明確記載“雙方的真實意思表示是宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”，并由居民委員會加蓋公章，經(jīng)村民代表簽字確認，按照許昌市建安區(qū)“四議兩公開”工作法程序向某鎮(zhèn)政府提交了《農(nóng)村村民宅基地和村民自建住房申請表》。所謂“四議兩公開”工作法，指的是在村級黨組織領導下對村級事務進行民主決策的一套基本工作程序?！八淖h”是指村黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，“兩公開”是指決議公開、實施結(jié)果公開。然而，就在朱水亮按照“四議兩公開”工作法程序遞交申請表后開始建房時，河南省許昌市建安區(qū)某鎮(zhèn)政府拒絕辦理，并因阻止建房引發(fā)沖突。據(jù)河南廣播電視臺報道：“許昌的朱先生求助大象助農(nóng)團，10月30日，他在幫哥哥朱水亮家裝修房屋時，許昌市建安區(qū)某鎮(zhèn)人大主席趙東升帶領政府工作人員，到現(xiàn)場說房子屬于違建要求拆除，隨后開始拆卸電機和扣押攪拌機，雙方發(fā)生爭執(zhí)，朱先生被推翻在地，電機和攪拌機被鎮(zhèn)政府人員帶走?！焙幽想娨暸_抖音公眾號發(fā)布的視頻配有相關(guān)解說：“整治農(nóng)村違建拆除扣押電機起沖突。未經(jīng)法定程序不得私自扣押公民財產(chǎn)，如扣押需出具法定蓋章文書?！敝链耍@一普通的建房問題成為熱點話題。

根據(jù)國家相關(guān)政策，朱水亮與穆俊昌之間的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同是合法的。2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），規(guī)定“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行”。此后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制進行了較大變革，由所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分置并行變成了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行（下稱“三權(quán)分置”）。這一變革客觀上強化了設置于農(nóng)村承包地之上的私權(quán)——由承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)而來的收益權(quán)。在《意見》出臺之前，農(nóng)村中的承包地是不允許轉(zhuǎn)包的，村集體對土地所有的只是有限所有權(quán)……農(nóng)民或農(nóng)民集體對自己擁有的土地使用權(quán)是無權(quán)轉(zhuǎn)讓的。《意見》出臺之后，農(nóng)村中的承包地可以采取比較靈活的承包和經(jīng)營手段，并產(chǎn)生相應的收益，而且這種收益可以同時對應于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

伴隨著土地制度改革中“三權(quán)分置”的逐步深入，宅基地打破傳統(tǒng)轉(zhuǎn)讓方式的改革也勢在必行。關(guān)于農(nóng)村宅基地在政策上是否可以適用“三權(quán)分置”問題也被提上了議程。2018年1月，中共中央和國務院頒布了《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，為農(nóng)村宅基地實行“三權(quán)分置”提供了依據(jù)。該文件指出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。這一文件的出臺為宅基地有限度地進入市場提供了政策出口，盤活閑置宅基地從此也變得有法可依。不僅農(nóng)村中的農(nóng)民承包地適用于“三權(quán)分置”，而且農(nóng)民的自有住宅同樣適用于“三權(quán)分置”。《中共中央國務院關(guān)于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》提出：“穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，切實摸清底數(shù)，加快房地一體宅基地確權(quán)登記頒證，加強規(guī)范管理，妥善化解歷史遺留問題，探索宅基地‘三權(quán)分置’有效實現(xiàn)形式?！痹俅螢橥七M宅基地深化改革和實行“三權(quán)分置”提供了依據(jù)。

由此理解農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”，其權(quán)利的具體內(nèi)容可以從兩個方面進行考慮：一方面是宅基地的集體所有權(quán)。農(nóng)村中的宅基地實行“三權(quán)分置”，并未改變宅基地的集體所有權(quán)性質(zhì)?！吨腥A人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第九條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！庇纱丝梢?，附著于宅基地的諸權(quán)利中，作為“三權(quán)分置”其中一項的集體所有權(quán)是保持不變的。另一方面是農(nóng)戶的資格權(quán)。所謂農(nóng)戶資格權(quán)，指的是哪些農(nóng)戶能夠擁有農(nóng)村中的宅基地使用權(quán)。我國現(xiàn)行法律規(guī)定宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓應當在本集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)進行。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒布的《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法（征求意見稿）》第二十九條規(guī)定：“經(jīng)宅基地所有權(quán)人同意，宅基地使用權(quán)可以在本集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)互換，也可以轉(zhuǎn)讓或贈與給符合宅基地申請條件的本集體經(jīng)濟組織成員，附著于該土地上的住宅及其附屬設施應當一并處分?！庇纱丝梢?，農(nóng)戶對宅基地的權(quán)利具有排他性，集體經(jīng)濟組織以外的人員不得受讓宅基地使用權(quán)。在本案例中，因為朱水亮本人是村集體經(jīng)濟組織的成員，不存在城市居民購買農(nóng)村宅基地問題和集體經(jīng)濟組織以外的人員購買本集體經(jīng)濟組織的宅基地問題。朱水亮建房屬于宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，不存在宅基地買賣問題，從法律意義上來說，也不存在一戶多宅問題。由此可見，朱水亮與穆俊昌之間簽訂的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議完全符合國家政策。

盡管朱水亮的宅基地符合國家政策，但由于基層政府選擇性執(zhí)法，引發(fā)了一起惡性事件，并通過網(wǎng)絡傳播引發(fā)了輿情。據(jù)了解，為了阻止朱水亮建房，某鎮(zhèn)政府將下轄某社區(qū)居民委員會的公章收交鎮(zhèn)政府保管，導致朱水亮在完成河南省許昌市建安區(qū)政府所規(guī)定的“四議兩公開”工作法建房流程以后，無法加蓋居民委員會的公章并向鎮(zhèn)政府提交《農(nóng)村村民宅基地和村民自建住房申請表》辦理施工許可證。相反，鎮(zhèn)政府以朱水亮的房子未辦理施工許可證為借口，先后多次選擇性執(zhí)法，給朱水亮下發(fā)違建通知。據(jù)調(diào)查，目前在某鎮(zhèn)范圍內(nèi)，農(nóng)村自建房均未辦理施工許可證。朱水亮的房子在2023年3月份開工，鎮(zhèn)政府多次阻止其建房。在離他約三四百米的地方，村集體經(jīng)濟組織以外的村民購買了他們村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的宅基地，于2023年6月份開工建房，至10月份已經(jīng)完全建成。這個房子和朱水亮建房用的建筑工人是同一班人馬，同樣沒有施工許可證，但鎮(zhèn)政府卻視而不見，從未執(zhí)法。與此同時，在該鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)，沿槍張公路向東，存在著大約兩公里無證違章建筑，已經(jīng)連點成片，這些違章建筑蓋在公路沿線兩邊的基本農(nóng)田中，該鎮(zhèn)政府也從未去執(zhí)法。從目前的狀態(tài)看，鎮(zhèn)政府的執(zhí)法行為已經(jīng)構(gòu)成典型的選擇性執(zhí)法問題。

三、選擇性執(zhí)法的原因及“破窗效應”

行政治理中選擇性執(zhí)法的過程往往是一個觸發(fā)矛盾的過程，在這個過程中，執(zhí)法者利用手中的權(quán)力對作為執(zhí)法對象的當事人進行執(zhí)法處理，會有兩種選擇。一是超常規(guī)嚴厲打擊。對于某種違法違規(guī)行為，執(zhí)行了超出一般常規(guī)和大眾認知的執(zhí)法力度。二是選擇性漠視，甚至保護性漠視。對于違法違規(guī)行為視而不見，甚至在被迫處理時“高高舉起、輕輕放下”。在這種情況下，執(zhí)法者對違法者起到了“保護傘”的作用。這是選擇性執(zhí)法的兩種具體表現(xiàn)。從基層治理現(xiàn)代化的實踐來看，選擇性執(zhí)法是一個非常嚴重的問題，選擇性執(zhí)法破壞執(zhí)法的公正性，直接導致“破窗效應”，并引發(fā)劇烈的社會矛盾。選擇性執(zhí)法之所以發(fā)生，大致有以下幾個方面的原因。

一是制訂出來的政策相互沖突，無法執(zhí)行，導致行政效率低下。比如，《河南省農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）》（豫政〔2021〕4號）第七條規(guī)定：“要在村莊規(guī)劃中對村民自建住房標準作出統(tǒng)一安排，原則上以不超過三層的低層住宅為主，不規(guī)劃建設三層以上的住房。確需建設三層以上住房的，要征得村集體經(jīng)濟組織或村民委員會（以下統(tǒng)稱村級組織）以及利益相關(guān)方的同意后，納入村莊規(guī)劃。”根據(jù)《許昌市貫徹lt;河南省農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）gt;實施方案》（許政〔2021〕19號），關(guān)于宅基地建設層數(shù)的規(guī)定已經(jīng)刪除。根據(jù)許昌市《建安區(qū)貫徹lt;河南省農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）gt;實施方案》（建安政〔2021〕15號），對農(nóng)村自建房層數(shù)的規(guī)定已經(jīng)改為：“要在村莊規(guī)劃中對村民自建住房標準作出統(tǒng)一安排，原則上以不超過二層的低層住宅為主，不規(guī)劃建設三層及以上的住房。確需建設三層及以上住房的，要征得村集體經(jīng)濟組織或村民委員會（以下統(tǒng)稱村級組織）以及利益相關(guān)方的同意后，納入村莊規(guī)劃”。這一規(guī)定直接與河南省政府出臺的《河南省農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）》（豫政〔2021〕4號）相沖突。同時，某鎮(zhèn)政府又將河南省政府出臺的《河南省農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）》（豫政〔2021〕4號）掛在其鎮(zhèn)政府官網(wǎng)上。根據(jù)一般性的常識，下級文件與上級文件發(fā)生沖突時，以上級文件為準。省、市、縣、鄉(xiāng)四級文件規(guī)定直接沖突，這種情況導致基層一執(zhí)法就會遇到阻力，只能選擇性執(zhí)法。按照通俗的說法，選擇性執(zhí)法“揀軟柿子捏”，執(zhí)法容易了就進行執(zhí)法，執(zhí)法遇到困難就停止執(zhí)法，極大地影響了行政效率。

二是行政資源的掌握者利用公權(quán)力影響資源配置，從而選擇性執(zhí)法，導致政府公信力降低。比如，某地為了發(fā)展經(jīng)濟，不惜以污染環(huán)境為代價引進高污染化工企業(yè)。資本為了一己私利，往往不惜做一些違法亂紀的事情。行政資源的掌握者為了達到增加GDP的目的，對違規(guī)違法行為視而不見，引發(fā)一系列后果。近年來，據(jù)相關(guān)媒體報道，有的地方企業(yè)疑似往地下鉆萬米深井排污；有的地方企業(yè)疑似利用下雨天直接向河道排污。某些地方政府對于這些事情往往心知肚明，但出于資源配置的目的，只有在媒體曝光引發(fā)的高壓之下，才會象征性地進行執(zhí)法，構(gòu)成典型的選擇性執(zhí)法，一定程度上影響了政府的公信力。例如，2019年3月21日，中國商報以《河南許昌建安區(qū)數(shù)千畝麥苗離奇枯死 村民有苦難言》一文報道了河南許昌市建安區(qū)將官池鎮(zhèn)、張潘鎮(zhèn)的秋湖村、汪坡村等數(shù)千畝麥苗離奇枯死的事件。隨后，新京報以《河南一化工園區(qū)旁2300畝麥苗枯死 官方：已展開調(diào)查，排除種子原因》跟進報道。據(jù)了解，近些年來，某鎮(zhèn)以建設精細化工產(chǎn)業(yè)園為名，大肆引進高污染企業(yè)，當?shù)卣畬ζ髽I(yè)的高污染行為不但沒有做到事前預警，而且在事后也沒有積極執(zhí)法。五年多時間過去了，當?shù)厝匀晃茨軐π←溈菟涝蜃鞒龉_調(diào)查以后的說明。

三是執(zhí)法者對執(zhí)法對象進行打擊報復，從而選擇性執(zhí)法，導致群眾對執(zhí)法者產(chǎn)生怨恨。在這種情況下，往往是執(zhí)法者與執(zhí)法對象在過去有矛盾，這種矛盾沒有化解，遇到合適的機會，執(zhí)法者就會利用執(zhí)法權(quán)“專門”對執(zhí)法對象進行執(zhí)法。這種執(zhí)法具有打擊報復和羞辱的性質(zhì)，往往給作為執(zhí)法對象的當事人造成巨大的精神壓力。在本文所討論的例子中，某鎮(zhèn)政府對朱水亮的執(zhí)法就屬于典型的打擊報復型選擇性執(zhí)法。據(jù)了解，朱水亮過去擔任過二十多年的村干部，其中有十多年擔任村黨支部書記，后來因為工作原因沒有和某鎮(zhèn)主要領導處理好關(guān)系而辭職。這一矛盾不斷積累，到特定時機使朱水亮受到了執(zhí)法者的“特別對待”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在未充分調(diào)查的情況下，先后給朱水亮的兒子、妻弟和本人下發(fā)違建通知書十幾份。連執(zhí)法對象都沒有搞清楚就急著進行選擇性執(zhí)法，執(zhí)法主體違法違規(guī)，打擊報復之心可見一斑。

四是執(zhí)法者利用權(quán)力進行尋租，從而選擇性執(zhí)法，導致執(zhí)法過程中滋生腐敗。所謂權(quán)力尋租，是指掌握公權(quán)力的執(zhí)法主體中的個別人，以權(quán)力為籌碼去謀取經(jīng)濟利益的行為。在權(quán)力尋租中，執(zhí)法者往往利用控制執(zhí)法的疏漏或者選擇執(zhí)法與否來威脅利誘管轄客體，從而將權(quán)力商品化，以權(quán)力為資本參與商品交換和市場競爭，謀取金錢和物質(zhì)利益?？梢哉f，權(quán)力尋租必然導致選擇性執(zhí)法，使執(zhí)法主體中的個別人通過權(quán)物交易、權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易、權(quán)色交易等達到自身目的。權(quán)力尋租與腐敗密切相關(guān)，當權(quán)力缺乏有效監(jiān)管之時，它往往成為執(zhí)法者尋求利益的“資本金”，侵犯了公眾利益和私人利益。但更重要的是，權(quán)力尋租嚴重損害了黨和國家的形象。

五是執(zhí)法者執(zhí)法水平不高，難以應付復雜的執(zhí)法工作，從而被動選擇性執(zhí)法，導致法律法規(guī)的嚴肅性受到削弱。在全面推進依法治國的今天，各種復雜的、新生的社會現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，諸多的違法行為不斷挑戰(zhàn)著法律的盲區(qū)。因此，執(zhí)法事件常常具有不可預知性、非均衡性，再加上執(zhí)法資源的有限性，個別基層公務員在執(zhí)法過程中存在選擇性執(zhí)法就成為不得已而為之的選擇。在這種情況下，選擇性執(zhí)法的否定性后果逐步出現(xiàn)：法規(guī)嚴肅性削弱、執(zhí)法代理人行為失范、法治權(quán)威性流失、執(zhí)法成本高。

因為執(zhí)法所面臨的情況千變?nèi)f化，所以選擇性執(zhí)法的情況也復雜多變。但無論什么樣的選擇性執(zhí)法，其本質(zhì)都是行政資源掌握者的執(zhí)法不公問題，事實上是有法不依問題。在基層治理現(xiàn)代化過程中，選擇性執(zhí)法最直接的后果是出現(xiàn)“破窗效應”?！捌拼靶敝傅氖牵阂淮庇猩僭S破窗的建筑，如果那些窗戶不被修理好，短期內(nèi)將會有更多的破壞者破壞更多的窗戶?！捌拼靶庇烧材肥俊ね栠d（James Q.Wilson）及喬治·凱林（George L.Kelling）在一篇題為Broken Windows的文章中提出。這一理論指出，在某一環(huán)境中，如果放任某一不良現(xiàn)象的存在，就會誘使人們仿效不良現(xiàn)象，甚至會出現(xiàn)變本加厲的情況。根據(jù)這一效應，一面墻如果出現(xiàn)一些涂鴉而未及時清理，很快這面墻上就會布滿亂七八糟、不堪入目的涂鴉；一條人行道如果出現(xiàn)一些垃圾而未及時清除，人們就會理所當然地將新的垃圾扔在這里，不久后這里會遍布垃圾?！捌拼靶笔箞?zhí)法對象不再傾向于機會成本比較大的遵紀守法，而是傾向于努力尋找機會成本比較小的選擇性執(zhí)法。顯然，“破窗效應”對法律的平等性、權(quán)威性、正義性和神圣性構(gòu)成了嚴峻挑戰(zhàn)，嚴重破壞了法制秩序。

四、選擇性執(zhí)法的糾治對策

因為選擇性執(zhí)法始終具有有法不依、違法不究的可能性，難以讓法治秩序得到根本的維護。因此，為了避免這一否定性后果，必須采取措施鞏固和維護法治秩序。

一是對執(zhí)法者加強思想教育，使他們牢固樹立為人民服務的理念。為人民服務是共產(chǎn)主義道德的基本特征，也是中國共產(chǎn)黨黨員和中華人民共和國國家機關(guān)及其工作人員的法定義務。《中華人民共和國憲法》第二十七條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！睘槿嗣穹兆鳛槲覀凕h的根本宗旨，是由黨的性質(zhì)決定的。只要共產(chǎn)黨存在，全心全意為人民服務就不會改變，也絕不會以任何理由把全心全意變成三心二意、半心半意、假心假意甚至無心無意。如果這個宗旨變了，就是對人民的脫離、對人民的背叛，最終也將被人民所唾棄。行政資源的掌握者掌握的是國家的公權(quán)力，不是私人的權(quán)力，他們進行行政管理時代表的是黨和政府的形象。如果不能夠做到為人民服務，在行政管理時趾高氣揚、在進行執(zhí)法時作風野蠻、在干群關(guān)系上作威作福，敗壞的是黨委和政府的形象。因此，必須要持續(xù)不斷地加強思想教育，使全體黨員干部“不忘初心、牢記使命”，牢固樹立為人民服務的思想。

二是嚴格執(zhí)法監(jiān)督，對于違法執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法進行嚴厲打擊。長期以來，基層治理的違法執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象已經(jīng)成為基層干群矛盾的主要燃爆點。在我國治理體系現(xiàn)代化建設中，越是到基層，違法違規(guī)現(xiàn)象就越多，這已經(jīng)成為一個不爭的事實。其重要原因在于，部分基層干部不學法、不懂法，漠視法律，在行政管理中“跟著感覺走”，甚至在執(zhí)法時態(tài)度蠻橫、為所欲為，不是和風細雨地做工作、講道理，而是習慣于用暴力去解決問題。近年來，在某些工作領域，基層或多或少都存在干部違法違規(guī)情況，農(nóng)村基層干部違法執(zhí)法已經(jīng)成為基層上訪的根源之一。如果基層干部在執(zhí)法過程中都能夠做到依法辦事，上訪事件將會大幅度減少。如果基層黨員干部在執(zhí)法過程中，本身就是違法的，那么其執(zhí)法就不可能公正，往往會激發(fā)出更大的矛盾。因此，加強基層治理現(xiàn)代化，必須防微杜漸，對農(nóng)村基層干部自身的違法執(zhí)法情況進行嚴厲打擊。只有這樣，才能建立有公信力的農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化體系，得到群眾的擁護。

三是完善法律法規(guī)，在盡可能大的范圍內(nèi)對法律法規(guī)進行細化，縮小自由裁量權(quán)。長期以來，關(guān)于自由裁量權(quán)與選擇性執(zhí)法的關(guān)系頗有爭議。有人認為，正是自由裁量權(quán)的存在造成了選擇性執(zhí)法。然而反對者認為，自由裁量權(quán)的存在是為了提高執(zhí)法效能，使抽象的法律條文與具體的法律事實之間產(chǎn)生效力，自由裁量權(quán)本身并不是選擇性執(zhí)法的原因。選擇性執(zhí)法一方面是在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)發(fā)生的，但有時候也會突破法律的界限，導致有法不依。實際上無論自由裁量權(quán)是否存在，選擇性執(zhí)法都有可能發(fā)生，但這并不代表著自由裁量權(quán)就是一種不加約束的權(quán)力。據(jù)媒體報道，北京市朝陽區(qū)一包子鋪在網(wǎng)上外賣平臺賣豆腐腦，被監(jiān)管部門認定為超范圍經(jīng)營熱食，被罰1.5萬元。此消息一出，網(wǎng)上一片嘩然，大多數(shù)人的意見是“哀嘆民生之多艱”。人們認為，或許另一家包子鋪也存在同樣的情況，但只處罰了500元。很明顯，這種行政執(zhí)法違反了“處罰與違法行為相適應”的原則，屬于明顯的選擇性執(zhí)法。因此，要減少選擇性執(zhí)法，就要盡可能地完善法律法規(guī)，在合理的限度內(nèi)壓縮自由裁量權(quán)的空間。

四是上級主管部門定期與不定期開展專項執(zhí)法，消滅因為選擇性執(zhí)法而造成的問題死角。選擇性執(zhí)法的危害之一就是通過權(quán)力尋租，保護了一些違法違規(guī)行為。農(nóng)村基層處于社會治理的底端，面對的是祖祖輩輩生活于此的群眾，他們或許已經(jīng)與執(zhí)法者形成了千絲萬縷的聯(lián)系。中國基層社會是一個人情社會，這一特征在農(nóng)村尤其突出，因此，農(nóng)村基層選擇性執(zhí)法不可避免。通過上級主管部門定期與不定期開展專項執(zhí)法，能夠避免權(quán)力尋租所造成的有法不依現(xiàn)象。專項執(zhí)法一般情況下是由執(zhí)法者選擇啟動時機，于短時間內(nèi)集中力量打殲滅戰(zhàn)。比如，在食品質(zhì)量問題嚴重的時候啟動食品專項整治活動，在生產(chǎn)安全形勢嚴峻的時候開展安全專項整治活動。執(zhí)法者能在充分準備后進行突然襲擊，對違法者而言，由于專項執(zhí)法的時間不確定，可以在一定程度上消除其投機心理。

作者黃蕾系河南財經(jīng)政法大學馬克思主義學院講師、博士；李建業(yè)系中共廣東省委黨校（廣東行政學院）在讀碩士研究生。

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