摘要：我國海洋伏季休漁制度是當(dāng)前我國最主要的漁業(yè)養(yǎng)護(hù)政策之一，并在實(shí)踐中不斷調(diào)整完善，對改善我國海洋漁業(yè)生態(tài)、推動漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。為論證我國伏季休漁政策建立以來的實(shí)施效果，文章先回顧了我國伏季休漁政策變化的歷程與特點(diǎn)，再以東海海域?yàn)槔治鲂轁O政策實(shí)施以來東海海域的捕撈產(chǎn)量、捕撈努力量和捕撈效率的變化特點(diǎn)，并對其代表性漁獲物的產(chǎn)量和品質(zhì)變化進(jìn)行討論，進(jìn)而結(jié)合東海南部部分漁港的漁獲物捕撈調(diào)研情況，分析我國當(dāng)前伏季休漁制度存在的問題，進(jìn)而提出進(jìn)一步優(yōu)化的措施和建議。

關(guān)鍵詞：伏季休漁;漁業(yè)資源;捕撈產(chǎn)量;捕撈效率

中圖分類號：S937 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）04-0152-09

0 引言

20世紀(jì)80年代以來海洋開發(fā)力度急劇增長，引起生物資源棲息地功能喪失、恢復(fù)力減弱、資源消耗過度等一系列問題，為緩解漁業(yè)資源壓力，國家資源養(yǎng)護(hù)政策陸續(xù)頒布，海洋伏季休漁制度（簡稱伏季休漁，伏休）是漁業(yè)投入控制的一種管理形式，目的是有效控制一定時空范圍內(nèi)的捕撈強(qiáng)度，以保護(hù)繁殖親體和幼魚自然生長，促進(jìn)漁業(yè)資源種群數(shù)量的增加和恢復(fù)[1-2]。該制度對維系我國現(xiàn)有漁業(yè)資源基礎(chǔ)、調(diào)整海洋漁業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)功不可沒，但依然存在種種局限。要實(shí)現(xiàn)伏休制度達(dá)到保護(hù)漁業(yè)資源的長期效果，需針對該制度現(xiàn)階段問題從更廣范圍更多層面深入研究，從海域條件、生物特性、氣候特點(diǎn)、作業(yè)方式等多方面不斷完善我國伏休制度[3]。

1 伏休制度變化歷程

回顧我國伏季休漁政策變化歷程[4-8]，大致分為3個階段：伏休制度起步階段、作為制度確定后的發(fā)展階段、史上最嚴(yán)伏休制度推出后的趨嚴(yán)階段。

（1）伏休制度起步階段（1980—1994年）：我國伏休制度可追溯到1980年，原國家水產(chǎn)總局先后發(fā)布《關(guān)于集體拖網(wǎng)漁船伏季休漁和聯(lián)合檢查國營漁輪幼魚比例的通知》和《東、黃海區(qū)水產(chǎn)資源保護(hù)的幾項(xiàng)暫行規(guī)定》[9]，規(guī)定對黃海和東海兩海域的集體拖網(wǎng)漁船的休漁時間;1987年、1992年陸續(xù)針對黃海東海拖網(wǎng)作業(yè)漁船增加休漁要求[4]。

（2）伏休制度發(fā)展階段（1995—2016年）：1995年，《關(guān)于修改lt;東、黃、渤海主要漁場漁汛生產(chǎn)安排和管理的規(guī)定gt;的通知》中在原休漁作業(yè)類型上增加帆張網(wǎng)漁船，該文件的發(fā)布標(biāo)志著伏季休漁被正式確定為一項(xiàng)國家制度。1999年，《關(guān)于在南海海域?qū)嵭蟹拘轁O制度的通知》中將伏季休漁范圍擴(kuò)展并覆蓋到渤海、黃海、東海和南海4個全部海區(qū)（除北緯12°以南海域）[4]。2012年休漁范圍擴(kuò)大為除釣具外的所有作業(yè)類型。

（3）伏休制度趨嚴(yán)階段（2017年至今）：2017年國家對伏休制度大幅調(diào)整，伏休作業(yè)類型統(tǒng)一并擴(kuò)大，休漁時間進(jìn)一步延長，最長的4個月，堪稱當(dāng)時的“史上最嚴(yán)伏休制度”[10]。

2 伏休制度實(shí)施效果

2.1 伏休制度演進(jìn)特點(diǎn)

（1）休漁海域逐步擴(kuò)大。1980—1997年的休漁海域僅針對黃海和東海海域范圍指定作業(yè)類型的漁船，到1998年、1999年陸續(xù)將渤海和南海部分海域納入禁漁期海域，東海的休漁范圍也逐漸覆蓋了我國東海全海域。

（2）休漁時間逐步延長。從1980年的2個月，到1998年3個月，2012年3.5個月，再到2017年最長達(dá)4.5個月。N26°30'—35°黃海和東海海域桁桿拖蝦、籠壺類、刺網(wǎng)和燈光圍（敷）網(wǎng)作業(yè)漁船從2012年的2個月，延長至2017年3個月，到2023年休漁期延長至4.5個月。

（3）作業(yè)類型逐步增多。從1980年休漁范圍僅包括集體拖網(wǎng)作業(yè)漁船，而后陸續(xù)將拖網(wǎng)、帆張網(wǎng)、定置作業(yè)、燈光圍網(wǎng)、桁桿拖蝦納入伏休范圍，到2011年則規(guī)定除釣具外的所有作業(yè)類型全部休漁。

（4）區(qū)域化網(wǎng)格化伏休。1992年的伏休政策中將東海劃分為N27°—35°和N24°30'—27°分塊管理，成為區(qū)域化網(wǎng)格化管理的雛形[11]。到2017年，N35°、N26°30'、閩粵海域分界線成為網(wǎng)格化休漁管理的主要分割線。

（5）逐步賦予地方管控權(quán)。2009年后，原農(nóng)業(yè)部要求各地可根據(jù)本地實(shí)際，制定更加嚴(yán)格的地方資源保護(hù)措施。浙江省規(guī)定了“定置作業(yè)”和“帆式張網(wǎng)作業(yè)”休漁時間、保護(hù)區(qū)休禁漁、特定生物資源的休禁漁及捕撈輔助船休禁漁的地方要求，實(shí)現(xiàn)了對國家伏休制度的進(jìn)一步完善[12]。

2.2 休漁效果分析

2.2.1 數(shù)據(jù)來源

以東海為例，漁業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源于《中國漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》[13]（1995—2021年），統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)包括東海的捕撈產(chǎn)量、歷年來實(shí)際在東海捕撈作業(yè)的省市的總捕撈產(chǎn)量、這些省市在東海的捕撈產(chǎn)量、這些省市的海洋機(jī)動捕撈漁船總功率、這些省市三類漁獲物的捕撈產(chǎn)量。根據(jù)在東海捕撈作業(yè)的省市其發(fā)生在東海的捕撈產(chǎn)量與這些省市在所有海域總捕撈產(chǎn)量的比值，計(jì)算東海的捕撈努力量、三類漁獲物在東海的捕撈產(chǎn)量。

采用海洋機(jī)動捕撈漁船功率作為捕撈努力量，捕撈產(chǎn)量與捕撈努力量的比值作為捕撈效率[14]，即：

V =Q/P

式中：V 為捕撈效率，無量綱;Q 為捕撈產(chǎn)量，單位為萬噸;P 為捕撈努力量，單位為萬千瓦。

調(diào)研資料來源于福建祥芝漁港、深滬漁港漁民2023年3月底至4月初期間出海捕撈漁獲物情況。分析伏休制度實(shí)施過程中東海捕撈產(chǎn)量、努力量和捕撈效率的變化;結(jié)合對福建沿海漁民漁獲物品質(zhì)現(xiàn)狀的調(diào)研情況，分析東海產(chǎn)量較大的3類代表性魚類的捕撈產(chǎn)量變化與漁獲品質(zhì)現(xiàn)狀。

2.2.2 結(jié)果分析

（1）捕撈產(chǎn)量與捕撈效率

東海是我國實(shí)施伏季休漁制度最早的海域之一，自1995年伏季休漁作為一項(xiàng)國家制度確定以來到2017年，東海的捕撈產(chǎn)量處于波動并趨于平衡狀態(tài)，捕撈努力量處于逐年上升趨勢，1995—2016年的20多年內(nèi)捕撈努力量增長了近1.7倍，捕撈效率出現(xiàn)先短期升高而后持續(xù)下降的趨勢，到2016年下降了約35%。2017年國家的休漁政策收緊，同年1月原農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國內(nèi)漁船管控實(shí)施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》，首次組織實(shí)施海洋漁業(yè)資源總量管理制度[15]，捕撈努力量升高趨勢減緩，但長期對海洋資源的過度開采，捕撈強(qiáng)度并未實(shí)質(zhì)性下降，在延長休漁期的政策背景下，2017—2021年的5年間捕撈效率由0.91下降到0.61（圖1）。

（2）漁獲物產(chǎn)量與品質(zhì)

圖2顯示了1995—2021年期間，帶魚、藍(lán)圓鰺、鮐魚在東海的捕撈產(chǎn)量。1998年開始對東海所有海域的拖網(wǎng)漁船實(shí)施了2～3個月的休漁管理，有效保護(hù)了親魚產(chǎn)卵和幼魚生長，帶魚產(chǎn)量從1998年開始有小幅增長而后趨于穩(wěn)定;2003年，《農(nóng)業(yè)部關(guān)于實(shí)施海洋捕撈網(wǎng)具最小網(wǎng)目尺寸制度通告》[16]的發(fā)布，2013年、2014年期間《農(nóng)業(yè)部關(guān)于實(shí)施海洋捕撈準(zhǔn)用漁具和過渡漁具最小網(wǎng)目尺寸制度的通告》[17]、《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于做好海洋捕撈漁具最小網(wǎng)目尺寸制度和禁用漁具目錄貫徹落實(shí)工作的通知》[18]、《關(guān)于禁止使用雙船單片多囊拖網(wǎng)等十三種漁具的通告》[19]等文件的發(fā)布實(shí)施，對魚類資源尤其是幼魚的保護(hù)發(fā)揮了積極作用，2004年后藍(lán)圓鰺、鮐魚產(chǎn)量有了小幅提升;2009年休漁類型覆蓋了單層刺網(wǎng)和釣具外的所有作業(yè)類型，鮐魚和藍(lán)圓鰺的產(chǎn)量較之前波動減小，產(chǎn)量走向平衡趨勢，藍(lán)圓鰺在2017年以后產(chǎn)量開始緩慢下降，表明休漁管理對魚類資源的修復(fù)起到了促進(jìn)作用，但強(qiáng)大的捕撈行為與資源修復(fù)之間的平衡處于短期的、低位的水平，相對脆弱，休漁期后的報復(fù)性開捕使得對漁業(yè)資源的保護(hù)未見到長期的效果。

根據(jù)福建省附近海域漁港一位有經(jīng)驗(yàn)的老漁民的反饋，3—4月初在N26°30'以南海域，像白帶魚、鮐魚、二長刺鯛等這樣的常見魚類均處于排卵期、幼苗期，這個時期捕撈回港的母魚很多還沒有產(chǎn)卵。

這個時期漁民單船每天幾十擔(dān)至幾百擔(dān)捕撈的大部分都是幼粗苗，正常打撈的成年鮐魚1條近0.25kg，大條的達(dá)到0.5kg以上，而在福建海域4月初時漁民捕撈的0.5kg鮐魚漁獲物達(dá)到30多條。捕撈過程中探魚儀顯示二長刺鯛的大量幼魚，0.5kg二長刺鯛漁獲物至少100多條，幼魚全部賣給魚販作為每千克不到1元多的飼料。漁獲物個體小型化、低齡化現(xiàn)象相當(dāng)明顯[20-21]，生態(tài)系統(tǒng)處于“幼態(tài)”局面依然沒有改變。

帶魚可通過快速繁殖等途經(jīng)來補(bǔ)充其群體數(shù)量[1]，使近年東海區(qū)帶魚產(chǎn)量仍維持在歷史的較高水平（圖2），但漁獲組成以當(dāng)齡魚為主。表明帶魚資源自身的適應(yīng)性調(diào)節(jié)雖然一定程度上尚能承受當(dāng)前捕撈壓力[22-23]，但漁獲質(zhì)量得不到改善，帶魚群體結(jié)構(gòu)得不到根本性的改觀[24]。

3 伏休制度存在問題與分析

3.1 漁民執(zhí)行休漁政策中產(chǎn)生的問題

理論上只要保持捕撈量不超過漁業(yè)資源的再生量，漁業(yè)資源就不會被破壞。然而實(shí)際捕撈強(qiáng)度居高不下，破壞資源的隱患持續(xù)存在[25-27]。東海區(qū)機(jī)動捕撈漁船捕撈努力量1996年為346萬kW，2012年進(jìn)一步增至506萬kW，到2017年攀至574萬kW。如此龐大的捕撈力量使得僅有平均14%能成為剩余群體進(jìn)入第二年繁殖[14]，休漁期間增多的魚類資源補(bǔ)充群體在開捕后強(qiáng)大的捕撈力量沖擊下，短暫的養(yǎng)護(hù)效果幾乎消耗殆盡[28-29]，同時捕撈技術(shù)提高也帶來了捕撈強(qiáng)度增加，這些都抵消了休漁效果。伏季休漁措施只局限于當(dāng)年休漁、當(dāng)年見效、當(dāng)年利用的短期效果行為，低位水平的平衡與資源修復(fù)的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)[30]。

3.2 休漁政策的合理性問題

自2017年休漁政策以來，各海域休漁期均始于每年5月1日，但不同魚類生長的適溫范圍不一，水溫升高能刺激性腺發(fā)育成熟的魚類排卵，進(jìn)而促發(fā)魚類的繁殖[31-32]。以藍(lán)圓鰺為例，其產(chǎn)卵季節(jié)集中在春季，到夏季基本結(jié)束，產(chǎn)卵季節(jié)集結(jié)從外海向近岸海域作生殖洄游，此階段未加控制的捕撈將影響藍(lán)圓鲹種群的繁殖[33];有研究表明，東海鮐魚產(chǎn)卵期較早，閩東漁場2 月開始就發(fā)現(xiàn)魚卵和仔魚[34-35];根據(jù)徐漢祥等人的研究結(jié)果[21，36-38]，增加帶魚產(chǎn)卵親魚數(shù)量是逐漸恢復(fù)帶魚資源的關(guān)鍵。當(dāng)前“一刀切”休漁開始時間不符合不同緯度魚類生長的自然規(guī)律和各作業(yè)類型對幼魚資源的損害規(guī)律[39]，對于產(chǎn)卵期較早的漁場，不利于對產(chǎn)卵親體的保護(hù)。此外，開捕后漁具網(wǎng)目尺寸偏小，難于釋放幼魚群體，造成其群體結(jié)構(gòu)仍處于小型化、低齡化。

3.3 休漁期間的執(zhí)法問題

漁政執(zhí)法單位執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法力量不足，抓扣違法船只回港辦案流程較長，加之執(zhí)法過程辛苦，執(zhí)法扣船過程存在矛盾對立，導(dǎo)致部分執(zhí)法僅停留于巡邏形式，非法作業(yè)漁民缺乏畏懼感，違反禁漁期規(guī)定非法捕撈、收購、轉(zhuǎn)載漁獲物、使用禁用漁具非法捕撈、“三無漁船”濫捕濫撈等現(xiàn)象嚴(yán)重[40]，違規(guī)漁船年年增加捕撈，甚至有持續(xù)泛濫趨勢。

4 優(yōu)化措施和建議

4.1 持續(xù)完善網(wǎng)格化多元化伏休制度

進(jìn)一步完善伏休制度需要從漁業(yè)資源評估、捕撈強(qiáng)度、捕撈作業(yè)習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)效益等多方面綜合考慮，同時結(jié)合我國海域南北漁業(yè)資源的差異性和季節(jié)性，改變固定休漁時間的觀念，依據(jù)漁業(yè)資源的生物學(xué)特征和氣候變化科學(xué)調(diào)整休漁時間;根據(jù)生產(chǎn)調(diào)查和科學(xué)調(diào)查的結(jié)果，如果發(fā)現(xiàn)幼魚資源所占比例高于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，排除漁具漁法等問題外，則應(yīng)實(shí)施臨時性休禁漁制度等。

4.2 設(shè)定開漁起捕網(wǎng)目尺寸和漁獲標(biāo)準(zhǔn)

建議通過控制開捕后一定時間段漁具網(wǎng)目尺寸，然后隨著當(dāng)年時間推移調(diào)整起捕規(guī)格，限制開捕前期上市魚規(guī)格，以期能夠使海洋漁業(yè)資源的保護(hù)實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)效應(yīng)，漁獲質(zhì)量得到提升。

4.3 賦予地方制度權(quán)限，激發(fā)責(zé)任擔(dān)當(dāng)

2009年后，伏休制度中賦予了地方漁業(yè)行政主管部門更多的管理權(quán)限，要求“沿海各省、自治區(qū)、直轄市漁業(yè)主管部門可以根據(jù)本地實(shí)際，在國家規(guī)定基礎(chǔ)上制定更加嚴(yán)格的資源保護(hù)措施”。各地方應(yīng)切實(shí)擔(dān)當(dāng)起保護(hù)海洋資源和傾聽漁民心聲的責(zé)任，在中央頒布的休漁政策基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貧夂蚝蛥^(qū)域特征制定區(qū)域性的休漁政策。中央應(yīng)將伏休政策實(shí)施效果列為各地主管部門考核內(nèi)容。

4.4 加強(qiáng)漁業(yè)執(zhí)法力度增強(qiáng)能力建設(shè)

建設(shè)一支精干高效、依法行政、政令暢通的海洋漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，要全面提升執(zhí)法人員的思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和綜合素質(zhì)。加強(qiáng)對一線隊(duì)伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，鼓勵執(zhí)法人員參加繼續(xù)教育;通過建立表彰獎勵機(jī)制，給予執(zhí)法單位和個人榮譽(yù)傾斜、職位補(bǔ)貼等鼓勵;增加野外執(zhí)法投入，保障漁政人員野外執(zhí)法能力。

4.5 重視伏休制度帶來的漁民生計(jì)問題

延長伏季休漁時間，實(shí)際上減少了漁民的出海捕撈收入，觸碰到了漁民的既得利益，這種情況下，政策的實(shí)施極易引起漁民抵觸。建議深入調(diào)研，聽取漁民意見建議，努力提高漁民群眾滿意度，減少漁民與執(zhí)法部門的對立;建立實(shí)質(zhì)性的漁獲產(chǎn)銷市場經(jīng)濟(jì)體系，保證捕撈漁民的勞動所得;穩(wěn)步促進(jìn)捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，提高漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)再就業(yè)率和實(shí)際收入;完善漁民社會和醫(yī)療保障，構(gòu)建伏季休漁制度保障體系。

5 結(jié)論

伏休制度事關(guān)沿海漁民切身利益，情況復(fù)雜，涉及面廣。該政策的執(zhí)行落地更是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)、影響面廣、參與度高的系統(tǒng)性工作。20世紀(jì)90年代以來該制度不斷被調(diào)整完善，截至目前僅起到短期暫養(yǎng)的養(yǎng)護(hù)作用，資源衰退的態(tài)勢仍難以得到根本性遏制。調(diào)整完善我國休漁政策并使其發(fā)揮實(shí)效，需要從制定多元化政策、限制開捕漁獲標(biāo)準(zhǔn)、提高地方責(zé)任擔(dān)當(dāng)、增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍力量、關(guān)注漁民生計(jì)等多方面入手，齊抓共管，發(fā)揮實(shí)效。

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