內容摘要：國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)檢銜接成為我國法治實踐中的新課題。當前由于規(guī)范供給的粗疏與缺漏， 監(jiān)檢銜接實踐工作中存在監(jiān)察中心主義的傾向， 這造成少數監(jiān)察活動的“非法”現象。在法治邏輯的審視之下，監(jiān)察調查本質應還原為國家追訴職能的行使，因此應重申“互相配合，互相制約”這一經典原則，推動監(jiān)檢銜接過程中審查起訴的實質化。在法律修改的時代背景下，基于“立法論—解釋論—立法論”的研究范式轉型趨勢，監(jiān)檢銜接的關鍵方法可以歸為幾點：擴大檢察偵查范圍促進監(jiān)檢管轄銜接；以刑事審判為標準促進監(jiān)檢證據銜接；以保障合法權利為目標促進監(jiān)檢強制措施銜接；充分發(fā)揮檢察機關在刑事訴訟中的主導作用促進監(jiān)檢審查起訴銜接；以審慎思維促進監(jiān)檢特別程序銜接。

關鍵詞：監(jiān)檢銜接 監(jiān)察機關 檢察機關 檢察偵查 監(jiān)察法 刑事訴訟法

引言

本輪憲制變革中，改革操刀者經由監(jiān)察法將原本由人民檢察院承擔的職務犯罪偵查職能交給監(jiān)察委員會。在公職人員職務犯罪案件的查辦中，監(jiān)察機關與檢察機關等刑事司法機關并非單純地“各管一段”，而是按需有序銜接，由此引發(fā)了一系列的實體與程序上的問題。本文所指的監(jiān)檢銜接主要體現在兩方面：就法律規(guī)范來說，監(jiān)檢銜接不僅體現在監(jiān)察法與刑事訴訟法之間的“法法銜接”，還表現在監(jiān)察法與刑法以及相關司法解釋、監(jiān)察法規(guī)以及各級檢察機關、監(jiān)察機關制定的規(guī)范性文件的銜接上；就法律實施和法律運行來說，監(jiān)檢銜接是職務犯罪案件辦理過程中，監(jiān)察機關與檢察機關在監(jiān)察程序與刑事司法程序中案件管轄、證據轉化、強制措施適用等方面的銜接。

我國學界對于監(jiān)檢銜接的研究已經具備扎實的基礎，不同部門法領域的學者從規(guī)范銜接、管轄銜接、證據銜接、強制措施銜接等角度入手作出了理論貢獻，這些研究筆者在前期已做過一定總結。實踐中，中央與地方各級機關也高度重視監(jiān)檢銜接工作，國家監(jiān)委先后單獨或會同司法機關出臺了《關于加強和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機制的意見（試行）》等有關監(jiān)檢銜接的制度規(guī)定，通過完善制度規(guī)范解決了前期監(jiān)檢銜接存在的部分實踐問題。然而在既有問題以外，隨著實踐發(fā)展，監(jiān)檢銜接領域也出現了一些新的問題，例如職務犯罪企業(yè)合規(guī)中的監(jiān)檢銜接、職務犯罪案件缺席審判中的監(jiān)檢銜接、違法所得沒收程序中的監(jiān)檢銜接。時至今日，監(jiān)察法以及2018年刑事訴訟法已經生效施行六年有余。一方面，根據全國人大常委會在2023年9月發(fā)布的立法規(guī)劃，刑事訴訟法的修改已經納入議程。另一方面，監(jiān)察法的修改也是“與時俱進”的，2024年全國人大常委會審議了一批法律案，監(jiān)察法即位列其中?；谛淌略V訟法和監(jiān)察法這兩個對我國反腐敗斗爭至關重要的基本法律即將修改的時代背景，本文將首先指出當前監(jiān)檢銜接的實踐困境，再從理論上對監(jiān)檢銜接的邏輯予以明確，最后提出下一階段監(jiān)檢銜接的關鍵方法，以期為后續(xù)法律修改以及監(jiān)檢銜接的運行提供一定的智識貢獻。

一、監(jiān)檢銜接的現實困境

（一）規(guī)范缺口：法律供需之間的緊張關系

2018年監(jiān)察法出臺后，刑事訴訟法也作出對應的修改。在監(jiān)察體制改革初期，由于強烈的現實需求及立法經驗的不足，我國的監(jiān)察立法采取“宜粗不宜細”的指導理念和綜合立法模式，以滿足改革的法制供給之需。監(jiān)察法僅以69則條文集實體法與程序法于一體，集組織法、行為法、責任法和救濟法于一身，此種情況下其規(guī)范監(jiān)檢銜接的內容屈指可數，這種過于原則的規(guī)定并未指明監(jiān)檢銜接的具體流程，不利于實踐工作的開展。2018年刑事訴訟法的修改也帶有很強的目的性，即為配合監(jiān)察體制改革，否則職務犯罪的訴訟活動將陷入無法可依的境地。本次修法也是刑事訴訟法修改歷史中唯一一次為了將其與其他法律相銜接而作出的修改。由于修法時間短，本次修改略顯倉促，其中涉及與監(jiān)察法相銜接的條款僅有14處，這對于監(jiān)檢銜接這一橫跨兩大國家機關系統(tǒng)的復雜程序來說是遠遠不夠的。

為了細化法律實施，最高人民檢察院隨后修訂了《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，從證據移送、指定管轄、留置與刑事強制措施銜接以及檢察介入偵查等方面進行規(guī)定。國家監(jiān)察委員會也制定了《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》），對監(jiān)察法中有關監(jiān)檢銜接的內容進行了一定延展，此外各級監(jiān)察、檢察機關也制定了不少有關監(jiān)檢銜接的規(guī)范性文件。誠然這些規(guī)范有不少可圈可點之處，但是并不能完全回應實踐中出現的問題。總體來說，這些規(guī)范表現出過度重視前端監(jiān)察程序的立法旨趣，這種傾向下檢察機關更多地去配合而非制約監(jiān)察調查活動。例如，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》在修改前就“充分征求國家監(jiān)委意見”，以確保監(jiān)檢辦案程序無縫銜接。這種“為了配合而配合”的傾向犧牲了刑事訴訟的獨立程序價值。而且在法律效力層面，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》和《監(jiān)察法實施條例》都是法律下一位階的規(guī)范，其效力僅涉及單一國家機關系統(tǒng)，只能規(guī)范制定機關所處的系統(tǒng)內的行為而并不具有普遍適用性。針對監(jiān)察法、刑事訴訟法本身并未涉及的制度缺漏，司法解釋、監(jiān)察法規(guī)這些下位規(guī)范也起不到填補作用。因此，從監(jiān)察法治長遠發(fā)展角度來說，只有推動更高層級的規(guī)范修改和制度出臺才能緩解這種法律規(guī)范供給與需求之間的緊張關系。

（二）思維瓶頸：監(jiān)察中心主義思想的發(fā)生

根據改革設計之原旨，監(jiān)察機關的性質和地位并不同于其他國家機關，有論者指出，從當前我國的政法實際來看，監(jiān)察委員會的實際地位將高于人民檢察院等刑事司法機關。在監(jiān)檢銜接中，監(jiān)察機關這種權力地位會產生影響職務犯罪案件辦理全局并對行為定性施加決定性影響的傾向，這種傾向就是“監(jiān)察中心主義”。

在“監(jiān)察中心主義”之下，強勢的監(jiān)察權對于監(jiān)檢銜接過程的“滲透”主要體現在如下方面：首先在管轄層面，監(jiān)察機關享有對絕大部分公職人員職務犯罪的絕對排他管轄權，在當前檢察機關試圖發(fā)力的司法職務犯罪偵查方面，法律也只是規(guī)定“可以”由檢察機關立案偵查。雖然實踐中此類司法職務犯罪一般都由檢察機關立案偵查，但是立法并未排除監(jiān)察機關的管轄權。其次，在退回補充偵查層面，就現實來看，檢察機關的自行補充偵查幾乎沒有發(fā)力空間。“考慮到監(jiān)察機關移送的案件政治性強，比較敏感”，在監(jiān)檢銜接的過程中職務犯罪案件以退回補充調查為先，只有必要時才可由檢察機關自行補充偵查。這樣一來，檢察機關這種補充偵查很難起到排查監(jiān)察階段非法行為和補充關鍵證據的作用。而且法律還規(guī)定檢察機關需認為退回補充調查的還應先報上級檢察院批準，上級檢察院若要批準還應當先與監(jiān)察機關溝通， 這實際賦予了監(jiān)察機關對退回補充調查的參與決定權，使得檢察機關的自行補充偵查毫無主動性可言。而且，在監(jiān)察機關將退補率和自補率當作考核標準的情況下，檢察機關再想去自行補充偵查的難度可想而知。這些情況反映到數據層面就是，較之于其他案件，監(jiān)察定案并且移送審查起訴后不起訴率、退回補充調查率、自行補充偵查率、排除非法證據率極低，起訴率極高，后續(xù)審判階段法院判定有罪概率極大，這顯然與以審判為中心的司法改革目標相背離。

（三）實踐越軌：形式合法背后存在的實質“不法”

以銜接便利為由，過去監(jiān)檢銜接實踐中出現了不少表面上遵守法律規(guī)定而實質上游離于法律之外的操作，合法的制度反而成為部分監(jiān)察機關、監(jiān)察人員規(guī)避法律規(guī)定的借口，具體表現為如下方面：一是監(jiān)察機關對檢察機關辦案時間和空間上的“擠占”。由于法律規(guī)定的辦案期限有限，部分監(jiān)察機關在法定辦案期滿后，在并未滿足審查起訴條件情況下仍會移送檢察機關審查起訴，隨后再要求檢察機關退回本機關進行補充調查，以此來變相延長調查期限。這種“擠占”不僅是時間上的，有時候還表現在程序空間上。因為法律雖然賦予了監(jiān)察機關留置權，但在目前“凡職務犯罪必留置”的辦案實際中，檢察機關在后續(xù)銜接過程中適用先行拘留和逮捕措施是板上釘釘的，這無異于變相延長了犯罪嫌疑人的羈押期限，實質上呈現的是一種由干預程度高的留置措施到干預程度較低的過渡性先行拘留，再到高干預程度逮捕的畸形強制措施適用模式，部分地方還出現了監(jiān)察機關直接“借用”檢察機關強制措施辦案的情況。二是對提前介入程序的誤用。按照法律設計，職務犯罪中作為檢察機關工作機制的提前介入本應發(fā)揮出“互相配合，互相制約”的功能，但受限于目前法律規(guī)定，提前介入程序的發(fā)動有賴于監(jiān)察機關的商請。面對監(jiān)察機關的介入訴求，為了不破壞兩機關之間關系，檢察機關大多數時候都會選擇介入案件，檢察機關提前介入職務犯罪已然成為監(jiān)檢銜接的常態(tài)。最終提前介入逐漸異化為審查起訴的替代程序，這一現象嚴重損害了刑事訴訟的獨立程序價值。

二、監(jiān)檢銜接的法治邏輯

（一）監(jiān)察活動性質的還原

為了實現反腐敗斗爭的迅速、高效、徹底，監(jiān)察體制改革的設計強調了監(jiān)察法、監(jiān)察委員會和監(jiān)察調查活動的獨立地位，這種改革邏輯可以歸結為三個“不同于”。首先，監(jiān)察機關不同于公安、檢察機關等政法機關，定位為國家反腐敗工作機構；其次，監(jiān)察法不同于刑事訴訟法，監(jiān)察法所指向的職務犯罪不同于一般刑事犯罪；最后，監(jiān)察機關行使的調查權不同于刑事偵查權，監(jiān)察強制措施的適用也與刑事強制措施的適用邏輯有別。在這種思路下，與普通刑事偵查不同的是，監(jiān)察強制措施之適用不需要遵循司法令狀原則，監(jiān)察機關并不需要報檢察機關批準就可以自行對被調查人采用人身強制措施，而且監(jiān)察階段也排除了律師介入的空間?？傮w來看，監(jiān)察階段的各類監(jiān)察活動已然自成一體，這會使部分監(jiān)察人員在辦案過程中存有“以我為主”的思維，這顯然不利于監(jiān)檢銜接。

監(jiān)察權雖然與刑事偵查權在主體、法律依據、適用對象上存在區(qū)別，但在本質上監(jiān)察調查雖無偵查之名，卻行偵查之實。雖然官方一再強調監(jiān)察活動不適用刑事訴訟法，但不可否認的是在對監(jiān)察調查“抽絲剝繭”之后其仍具有刑事司法的基本屬性。調查權與偵查權的實質區(qū)別是監(jiān)察調查權在政治屬性加持下與黨紀檢查權的混同。在監(jiān)檢銜接的過程中，根據“四種形態(tài)”，只有極少數案件被當作犯罪而移送至檢察機關，所以這種政法權力混同的現狀不應成為銜接工作的阻礙。因為權力本源的近似，監(jiān)察機關不應以政治因素為由拒絕檢察機關在監(jiān)檢銜接中的合法要求，檢察機關也不應以監(jiān)察階段不適用刑事訴訟法就不愿溝通、不會溝通，甚至不敢溝通。

（二）“互相配合，互相制約”原則的重申

監(jiān)察體制改革后，憲法將原刑事訴訟中公檢法三機關“互相配合，互相制約”原則沿用至職務犯罪案件中，爾后監(jiān)察法對這一原則進行了確認，但這種規(guī)范表述的趨同也給業(yè)界留下了到底什么是配合，什么又是制約，或者說在何種情況下要配合，在何種情況下要制約的難題。“銜接”一詞本身就與“互相配合，互相制約”這一原則相映襯，所以明晰“互相配合，互相制約”原則的教義內涵成為厘清監(jiān)檢銜接關系的關鍵。在當前時代背景下，尤其是要推動“互相制約”原則的實現，為監(jiān)察體制改革的下一步發(fā)展提供依據。

監(jiān)檢銜接主要體現為監(jiān)察機關與檢察機關的互相配合， 倘若不談配合那么也談不上有效銜接。從歷史來看，由于在“歸口管理”的思路下共同受政法主管部門的領導，“配合”一直是偵查機關與檢察機關之間的主旋律。早在20世紀50年代，中央紀委就開始與最高人民法院、最高人民檢察院建立辦案協(xié)作制度，這種強調“配合”的工作思維延續(xù)到了監(jiān)察法規(guī)范之中，據統(tǒng)計監(jiān)察法有14個條文與“互相配合”直接相關，僅有第47條屬于制約條款。在職務犯罪查辦過程中，監(jiān)察機關與檢察機關互相配合的目的是形成反腐敗合力，確保國家追訴機制運作的高效協(xié)同，體現不同國家機關在貫徹黨的反腐敗意志上的統(tǒng)一。在這種思路下，無論是后續(xù)出臺的《監(jiān)察法實施條例》還是其他監(jiān)檢銜接相關規(guī)范性文件，都是朝著加強監(jiān)檢銜接配合，更好形成監(jiān)督合力的方向制定的。從廣義上來說，監(jiān)察調查與刑事公訴實際都是國家控訴職能的體現，立法者之所以讓兩個而非單一的國家機關行使該職能的目的就是為了更好地保障被追訴人的權利， 這也是有論者強調當涉及干預公民基本權利的措施時，則應突出制約關系的緣由。就文義解釋來說，“互相”表示的是彼此之間的關系，但對三機關“互相制約”關系的理解應采取一種整體主義思維，申言之，“互相制約”是三機關之間的整體結構，三機關之間誰能制約誰要取決于相關機關職權的屬性。有論者在談到公、檢、法三者的制約關系時指出這種制約是遞進的。由于權力類型的趨同，這種分析思路也可適用至監(jiān)、檢、法三機關制約關系的討論中，即公安機關受檢察機關制約，而檢察機關受審判機關制約。根據程序先后，監(jiān)檢銜接中的制約雖然不是單向的，但也并非等量齊觀，應以檢察機關主導制約監(jiān)察機關的為主。由于立法并未將偵檢關系逮捕令狀主義復制至監(jiān)檢關系當中，所以當前監(jiān)檢銜接中制約關系的實現在很大程度上需借力于檢察機關審查起訴的實質作用的發(fā)揮。

（三）審查起訴作用的實質化

承上所言，當前職務犯罪案件辦理的全過程都受到監(jiān)察機關或有形或無形的影響，形成了監(jiān)察機關主導、檢察機關配合的局面，這種情況與以審判為中心的司法改革導向存在一定張力，而緩解這種張力的辦法就是真正實現監(jiān)檢銜接過程中審查起訴的樞紐作用，推動審查起訴的實質化。審查起訴直接連接著監(jiān)察程序和刑事訴訟程序，是在監(jiān)檢銜接中貫徹“互相配合，互相制約”原則的最關鍵一環(huán)，可以說監(jiān)檢銜接暢通之關鍵就在于審查起訴實質作用的發(fā)揮。在監(jiān)察立案制度闕如的當下，審查起訴是監(jiān)檢銜接的制度入口，發(fā)揮著對調查活動和證據材料進行客觀評價，實現犯罪嫌疑人羈押措施的調控的作用，以確保職務犯罪案件最終符合刑事訴訟法的要求。當前檢察機關審查起訴存在一些問題：非法證據排除決心不足；證據不夠充分，勉強起訴撤訴后又以原事實、證據重新起訴；不全面移送證據材料、將有利于被告人證據不移送；自行補充偵查、不起訴消極等。上述這些問題的解決都有賴于檢察機關審查起訴作用的實質性發(fā)揮。這種實質作用應表現為：首先，明確審查起訴的內容，對監(jiān)察機關移送審查起訴的案件應嚴格依據刑事訴訟法中有關審查起訴的規(guī)定作出是否起訴的決定，特別是要符合審判中心主義的需求；其次，審查起訴不僅要作形式審查，而且應當進行全面的實質審查；最后，對目前“配合有余，制約不足”的銜接現狀進行糾偏，進一步發(fā)揮審查起訴的制約作用，確保檢察機關起訴職能不受監(jiān)察機關的不當影響。為確保監(jiān)察權運行的規(guī)范化與法治化，在后續(xù)的法律修改中應建立檢察機關在監(jiān)察調查的事前、事中和事后的全過程發(fā)表咨詢性甚至指導性意見的程序機制。

三、監(jiān)檢銜接的關鍵方法

隨著《監(jiān)察法實施條例》和一系列監(jiān)檢銜接相關規(guī)范性文件的出臺，監(jiān)察法研究實現了“立法論—解釋論”的范式轉變。在監(jiān)察法規(guī)范適用的過程中，相關的解釋研究自然而然地會發(fā)現監(jiān)察法規(guī)范運行中存在的問題，在解釋不能之處則需要完善立法，由此又須實現“解釋論—立法論”的研究范式回歸。在系統(tǒng)總結了前期監(jiān)檢銜接的問題及分析了成因和處理邏輯后，下文擬從完善立法的角度提出一些對策。

（一）擴大檢察偵查范圍推動監(jiān)檢管轄銜接

作為法學概念的管轄指的是不同機關之間的職能權限和劃分。監(jiān)察體制改革在原來的刑事管轄制度外新增了監(jiān)察管轄制度，由此導致大量的互涉案件和關聯(lián)案件，造成公安、檢察院等原有刑事偵查機關與監(jiān)察機關之間的管轄銜接問題，對這些問題的厘清有助于劃定監(jiān)察機關的權力邊界，明確監(jiān)察機關與其他機關之間的權力分工。根據刑事訴訟法，檢察機關的管轄范圍僅限于訴訟活動實行法律監(jiān)督過程中發(fā)現的部分司法職務犯罪。司法公職人員為公職人員這一上位概念所囊括，因此對于司法職務犯罪監(jiān)察機關也享有管轄權，這就形成了監(jiān)檢管轄競合。就一般情況來看，當司法工作人員涉嫌非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正犯罪時，往往伴隨著權錢交易、利益輸送，因此也會涉嫌貪污腐敗犯罪，根據職權適用原則，此類案件既可以由監(jiān)察機關并案管轄，也可以由二機關分案管轄，由此形成監(jiān)檢互涉管轄。

首先，就監(jiān)檢管轄競合來說，雖然監(jiān)察機關也對此類案件享有管轄權，但實踐中監(jiān)察機關普遍對此類案件的管轄采謙抑態(tài)度而尊重檢察機關的優(yōu)先管轄權。本文認為，檢察機關對于司法職務犯罪的這種優(yōu)先管轄作為一種既定事實應在后續(xù)修法中予以確認。一方面，檢察機關在行使訴訟監(jiān)督職權中有著案件發(fā)現的天然優(yōu)勢，而且由檢察機關立案偵查此類案件也便于證據收集進而提高訴訟效率；另一方面，自行偵查權“拱衛(wèi)”著檢察機關法律監(jiān)督機關的憲制地位，將優(yōu)先管轄原則實定法化有助于法律監(jiān)督的剛性化。值得注意的是，檢察機關對司法工作人員職務犯罪的管轄是優(yōu)先管轄而非絕對排他管轄，基于功能適當之原則，個別案件仍應由監(jiān)察機關管轄。

其次，就監(jiān)檢互涉管轄來說，監(jiān)檢互涉案件實際上可分為“單純的主體互涉案件”和“主體互涉疊加事實互涉案件”兩種情況，前者指多種違法犯罪的主體均為司法工作人員，后者指同一行為主體分別涉嫌司法職務犯罪以及其他職務違法犯罪。這些案件辦理模式又可分為分案辦理（分別管轄）和并案辦理（合并管轄）。根據相關規(guī)定，對于一人數罪、共同犯罪、共同犯罪的公職人員實施其他犯罪的等情形，監(jiān)察機關具有單向的、強制性并案管轄權。對于分案管轄，監(jiān)察法并未沿用通用的“主罪管轄”原則而采取了獨特的“監(jiān)察優(yōu)先”原則，這導致檢察機關在處理司法職務犯罪案件時，若遇到牽涉監(jiān)察機關管轄的事項，必須及時與監(jiān)察機關進行溝通，若監(jiān)察機關認為整個案件應由其負責，檢察機關則有義務將整個案件移交給監(jiān)察機關。本文認為，在明確檢察機關對司法職務犯罪的優(yōu)先管轄權后，后續(xù)法律修改應進一步擴大檢察機關對司法職務犯罪管轄范圍，具體來說，在可能的情況下應將包括貪污腐敗犯罪在內的全部司法職務犯罪劃歸至檢察管轄，至少也應將司法工作人員的瀆職犯罪重新納入檢察偵查的范圍。在這種修法思路下，目前監(jiān)檢互涉案件中的分案管轄情況也將不復存在，取而代之為司法職務犯罪全部由檢察機關優(yōu)先管轄。而后如果存在需要并案管轄的情況，則可以在監(jiān)察機關和檢察機關之間采“主罪管轄”原則。需要補充說明的是，這種修法思路與國家監(jiān)察體制構建“集中統(tǒng)一、權威高效”的改革需求并不矛盾。根據國家監(jiān)察體制改革的先期設計，職務犯罪調查權幾乎完全為監(jiān)察機關所壟斷，但案多人少的局面反映出監(jiān)察機關對于司法瀆職犯罪的“心有余而力不足”。對于此類案件，檢察機關既有發(fā)現犯罪之便，又有強烈的反腐敗需求加持以及重新整裝待發(fā)的偵查隊伍。而且將這部分司法職務犯罪重新交由檢察機關優(yōu)先管轄也并不阻礙監(jiān)察“公職人員全覆蓋”的目標實現，監(jiān)察機關在滿足一定條件的情況下仍然可以行使相應的管轄權，只不過這種管轄權順位在檢察機關之后。

（二）以刑事審判為標準促進監(jiān)檢證據銜接

證據是監(jiān)檢銜接的核心問題，當前監(jiān)檢證據銜接的核心問題是監(jiān)察證據如何以及多大程度能夠轉化為刑事證據。在改革初期，監(jiān)察法第33條解決了監(jiān)察證據在刑事程序的準入問題，但獲得刑事訴訟準入資格也并不意味著該證據就具有當然效力?！侗O(jiān)察法實施條例》實現了監(jiān)察證據的初步類型化，但監(jiān)察證據的刑事轉化問題并未就此消弭。監(jiān)檢證據銜接之順暢要求監(jiān)察證據的取證程序應當以刑事訴訟法及相關司法解釋為參照。在審判中心主義的進路之下，為促進監(jiān)察證據向刑事證據的轉化，法律之修改應以刑事審判為標準規(guī)范監(jiān)察證據，使二者做到“程序二元，證據一體”，進而形成統(tǒng)一的證據要求、證據規(guī)則、證明標準。

其一，刑事訴訟法應明確監(jiān)察證據在刑事訴訟中的效力。此前監(jiān)察法只是單方面規(guī)定了監(jiān)察證據可以在刑事訴訟中使用，但刑事訴訟法卻并未對此作出回應，因此建議在刑事訴訟法第54條增設第3款，以回應監(jiān)察法“與刑事審判關于證據的要求和標準相一致”的規(guī)定。

其二，統(tǒng)一監(jiān)察法與刑事訴訟法中的取證規(guī)范。目前除審批等程序性事項外，監(jiān)察法當中關于取證規(guī)范的內容均與刑事訴訟法的規(guī)定一致，《監(jiān)察法實施條例》的出臺紓解了監(jiān)察法中監(jiān)察取證程序粗略的問題，這種將刑事訴訟取證規(guī)范內化為監(jiān)察規(guī)范的思路應直接體現在監(jiān)察法中。

其三，統(tǒng)一監(jiān)察法與刑事訴訟法的非法排除證據規(guī)則?，F行監(jiān)察法第40條第2款是對“禁止非法取證”的規(guī)定，具體規(guī)定了“威脅、引誘、欺騙”等非法取證方式?？紤]到職務犯罪案件的辦理中監(jiān)察證據需要在刑事訴訟程序中被檢察機關接收檢驗，故應參照刑事訴訟法和《監(jiān)察法實施條例》的相關規(guī)定，完善監(jiān)察法第40條第2款，增加對“非法取證方式”的列舉，同第33條第3款有關非法證據排除的規(guī)定相對應。并且應將目前監(jiān)察法規(guī)、司法解釋中關于監(jiān)察調查人員出庭的相關規(guī)定轉化到法律之中。

（三）以保障合法權利為目標促進監(jiān)檢強制措施銜接

在監(jiān)察體制改革中，監(jiān)察法將刑事訴訟法所規(guī)定的刑事強制措施轉化改造為“12+3”種監(jiān)察調查措施。除了留置外，這些調查措施的內容實質和實施方式與刑事強制措施并無二致，此點在學界已達成共識。在這些監(jiān)察措施之中，留置可謂是最為嚴厲的強制措施?，F階段監(jiān)檢強制措施銜接的主要問題實際圍繞著留置展開，這些問題可以分為：正向銜接中先行拘留的適用不當、反向銜接中留置的適用不明以及互涉案件中留置的介入不暢。

其一，正向銜接中先行拘留存在的適用不當。為了監(jiān)檢強制措施銜接之需應運而生的先行拘留措施雖然在留置與逮捕之間起到了過渡和隔離作用，但也有著適用階段不當、適用主體不當、適用對象不當和適用條件不當等缺陷。針對目前實踐中出現的留置必先行拘留的現象，首先應申明的是先行拘留只能被視為留置轉刑事強制措施的過渡措施，最終并非必然轉向逮捕，除此之外還有其他強制措施的選擇。此外，雖然目前從法條上看留置轉先行拘留后并無不采取任何強制措施的可能，但該規(guī)定還是有不足之處。因此，應增設先行拘留轉入其他刑事強制措施的適用性條件規(guī)則，并使之呈現出由輕到重的層次性。

其二，反向銜接中留置的適用不明。根據監(jiān)察法，一旦檢察機關經審查認為主要犯罪事實和證據需要補充核實而將案件退回監(jiān)察機關補充調查，那么案件就會從刑事訴訟階段“回流”至監(jiān)察階段，此時便涉及刑事強制措施與留置的反向銜接問題。如果遵循“案退人不退”的處置方法，則違背了監(jiān)察獨立原則，不利于監(jiān)察自行補充調查的進行，在監(jiān)察機關層面會遭到一定阻力，但如果按照“人案同進退”的處理方式，則不利于保障被調查人的辯護權。綜合考量來說，化解上述緊張關系的關鍵是在法律中賦予被調查人在監(jiān)察階段委托辯護律師的權利， 漸進性地允許辯護律師介入監(jiān)察調查環(huán)節(jié)。

其三，互涉案件中留置的介入不暢。不同于退回補充偵查案件中的強制措施流轉，監(jiān)檢互涉案件中強制措施的適用是競合問題，即此時分別獨立行使管轄權的監(jiān)察機關和檢察機關都可以對犯罪嫌疑人（被調查人）適用強制措施。對于同一對象不能重復性地疊加適用強制措施，這是“重復強制禁止”原則的題中應有之義。在案件尚未進行刑事立案之時，根據“監(jiān)察優(yōu)先”原則可以推導出留置措施的優(yōu)先適用，此點蓋無疑義。而如果檢察機關基于案件辦理之緊迫已對犯罪嫌疑人采取刑事強制措施或當案件已經由公安機關偵辦完畢移送審查起訴時，則不應一味遵從“監(jiān)察優(yōu)先”原則，此時需要仔細忖度監(jiān)察調查與司法程序孰先孰后的問題。前文已指出，在偵查階段可通過將司法職務犯罪劃歸檢察機關優(yōu)先管轄的方式，從而明確刑事強制措施在司法職務犯罪中的優(yōu)先適用原則。而對于公安與監(jiān)察互涉進入審查起訴階段案件中已被檢察機關批準逮捕的犯罪嫌疑人，監(jiān)察機關應在商請檢察機關解除既有刑事強制措施的基礎上才能適用留置措施，檢察機關也不能因為留置的“逆向介入”就把全案退回偵查機關，對案件的審查起訴仍然應當依法有序進行。

（四）充分發(fā)揮檢察機關在刑事訴訟中的主導作用促進監(jiān)檢審查起訴銜接

在審查起訴中，檢察機關可以對案件事實的真實性和證據的合法性進行審查，這種審查實質是檢察機關在刑事訴訟中主導作用的體現。監(jiān)察調查不同于刑事偵查，并非完全或者主要是為公訴作準備，但一旦案件進入審查起訴階段就意味著進入了刑事訴訟程序，此時檢察機關就應擺脫“監(jiān)察中心主義”的桎梏而當仁不讓地發(fā)揮主導作用。借助于審查起訴的制度支持，檢察機關可以在保障犯罪嫌疑人合法權利的同時更好助力監(jiān)察法治化。在目前來看，審查起訴階段需要明確的監(jiān)檢銜接機制主要包括提前介入銜接、認罪認罰從寬銜接以及涉案財物移送的銜接。

其一，提前介入監(jiān)檢銜接。根據公開數據，目前在全國各地監(jiān)檢銜接實踐中檢察機關提前介入案件數和占比呈穩(wěn)步上升態(tài)勢，其中2023年提前介入案件1.2萬余件，占監(jiān)委移送案件數達到60%。以上數據反映出實踐中檢察介入監(jiān)察比例居高，但介入案件中“按需商請”、被動介入、時間緊張、制約不足等問題頻生。為避免實踐中“逢案必介入”甚至淪為聯(lián)合辦案的問題，首先應明確解釋何為“重大、疑難、復雜”這一提起介入的前提條件，在此基礎上調和監(jiān)察獨立與檢察介入制約之間的緊張關系。監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察階段監(jiān)察機關依法獨立行使職權，不受任何干涉，然而早先學界部分觀點認為，檢察機關是法律監(jiān)督機關，可以通過提前介入的方式監(jiān)督監(jiān)察機關。這種“法律監(jiān)督說”顯然與監(jiān)察獨立原則之間存在一定張力。檢察機關提前介入監(jiān)察是因為兩者職能都具有依法實現國家求刑權、懲治腐敗犯罪的目的，而提前介入與審查起訴職能的關聯(lián)性決定了檢察機關有權對提前介入過程中發(fā)現的問題提出糾正意見、發(fā)揮制約作用，但是這種制約作用只能是工作程序上的制約，而非具有實質糾正權限的監(jiān)督。從尊重監(jiān)察獨立而非監(jiān)督監(jiān)察的角度來看，賦予檢察機關主動商請介入監(jiān)察案件的提請權是合理的，但是否接受介入的決定權則應歸屬于監(jiān)察機關。與此同時，應加強監(jiān)檢之間的協(xié)調溝通以及相關文書的說理，適度增強檢察提前介入意見的效力，特別是要提升有利于保障被調查人權利方面意見的效力。

其二，認罪認罰從寬監(jiān)檢銜接。通過比較法條可以發(fā)現，監(jiān)察法確立的認罪認罰規(guī)則方案有別于刑事訴訟認罪認罰從寬制度，這種規(guī)范上的分疏并非立法者的有意疏忽，而是考慮到監(jiān)察權限及其運行規(guī)律的特殊性后的理性考量。一般來說，職務犯罪案件在監(jiān)察階段滿足監(jiān)察認罪認罰標準的，監(jiān)察機關會提出從寬處罰建議， 在案件進入審查起訴階段后檢察機關就可以發(fā)揮主導作用而依法、獨立、主動決定是否適用認罪認罰程序。從長遠來看，應由刑法統(tǒng)一將認罪認罰確定為獨立的從寬量刑情節(jié)，進而從實體層面統(tǒng)一監(jiān)察法與刑事訴訟法認罪認罰的從寬范圍、條件和標準。在此基礎上，由國家監(jiān)委與最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合出臺常見職務犯罪量刑建議和量刑規(guī)范化指導意見，以實現認罪認罰從寬的監(jiān)檢有效銜接。

其三，涉案財物移送監(jiān)檢銜接。根據監(jiān)察法第46條，監(jiān)察機關應一并移送被調查人因職務犯罪所取得的財產，以保證檢察機關審查起訴工作順利進行。然而，在“財政返還政策”的制度誘因下，監(jiān)察機關可能會選擇性移送涉案財物，這給后續(xù)的審查起訴帶來不便。監(jiān)察機關在移送職務犯罪財物時，應遵循“應移盡移”原則，建議法律賦予檢察機關相關職權，在監(jiān)察機關沒有按照規(guī)定移送涉案財物之時，檢察機關可以責令監(jiān)察機關進行移送。檢察機關在審查起訴階段應當對涉案財物進行審查，檢察機關經審查認為財物不屬于犯罪所得的，應當將公職人員涉嫌違法所得部分的涉案財物退回監(jiān)察機關依法處理。對于監(jiān)察機關查封、扣押、凍結并移送的涉案財物，檢察機關應當在強制措施期限屆滿之前續(xù)行相應刑事強制措施，其續(xù)行順位與監(jiān)察機關相同。

（五）以審慎思維促進特別程序監(jiān)檢銜接

在監(jiān)檢銜接實踐如火如荼進行的同時，一些特別程序中的銜接問題也涌現出來，主要包括企業(yè)合規(guī)監(jiān)檢銜接、職務犯罪缺席審判監(jiān)檢銜接和違法所得沒收監(jiān)檢銜接，這些問題是否造成了監(jiān)檢銜接過程中新的調適難題不能習焉不察。前期學界對于這些問題著墨不多，其緣由大抵是要么法律對于這些程序缺乏明確規(guī)定，例如企業(yè)合規(guī)程序，要么是法律雖有規(guī)定，但實踐中卻“備而不用”僅起警示作用，例如缺席審判程序，遵循理論先行的研究進路，下文試著對以上程序作出一些初步的規(guī)則探討。

其一，企業(yè)合規(guī)監(jiān)檢銜接。近些年，單位賄賂犯罪比例與日俱增。據統(tǒng)計，2013年至2017年單位行賄案件占比約25%，而2018年至2022年這個比例提升到了35%。監(jiān)察機關認為涉嫌職務犯罪的企業(yè)符合企業(yè)合規(guī)適用條件的，可以向人民檢察院提出建議。目前，一些地方檢察機關已經試著探索推動企業(yè)合規(guī)監(jiān)檢銜接實踐，例如2023年武漢市武昌區(qū)就出臺了《關于建立涉職務犯罪案件企業(yè)合規(guī)改革工作機制的暫行辦法》，該辦法對涉企職務犯罪案件企業(yè)合規(guī)的內涵和適用范圍、適用和不適用條件、啟動與運行細則、評估處理等進行了明確規(guī)定。在企業(yè)合規(guī)即將走向立法的當下，為保證企業(yè)合規(guī)監(jiān)檢銜接之順暢進行，首先應在法律中將企業(yè)明確規(guī)定為合規(guī)考察的適用對象，并為監(jiān)察機關配置提出合規(guī)從寬建議等相應職權。如此一來可以使企業(yè)合規(guī)機制覆蓋至職務犯罪案件辦理全過程，涉嫌犯罪的單位及其辯護人不僅可以向監(jiān)察機關、檢察機關承諾進行合規(guī)整改，請求從寬處罰，而且在審判階段也可以向法院申請適用合規(guī)考察。在監(jiān)察階段經監(jiān)察機關商請同意，檢察機關可以派員介入監(jiān)察機關辦理單位職務犯罪案件。監(jiān)察機關和檢察機關應堅持依法規(guī)范適用寬嚴相濟刑事政策和認罪認罰從寬制度，強調綜合案件性質、情節(jié)、后果及合規(guī)整改情況等依法對涉案企業(yè)、人員作出處理，并保證其正當權利。人民檢察院在作出附條件不起訴的決定之前應當聽取監(jiān)察機關意見，并可以根據案件情況決定是否啟動公開聽證程序。兩者還要充分協(xié)同發(fā)揮監(jiān)察建議、檢察建議的作用，能動參與企業(yè)反腐敗治理，督促相關行業(yè)強化廉潔合規(guī)建設。

其二，職務犯罪缺席審判監(jiān)檢銜接。職務犯罪案件缺席審判本質上是一項司法審判活動，但該制度的運行離不開前端有效的監(jiān)檢銜接。目前法律上對于職務犯罪缺席審判已經有了原則性規(guī)定，但鑒于該程序對被告權利可能造成極大克減，所以無論是監(jiān)察機關還是司法機關在對該程序適用時都應抱之以審慎態(tài)度。監(jiān)察機關在啟動缺席審判程序時，應按照規(guī)定層報至國家監(jiān)委，此時也要聽取最高人民檢察院、最高人民法院、外交部等相關單位的意見，盡早確定案件的地域管轄和級別管轄。由于缺席審判不僅導致被告人權利的損失，而且案件輿論反響事關國際名聲，所以當屬于檢察機關介入的“重大、疑難、復雜”案件范圍。在我國首起適用刑事缺席審判程序審理的外逃被告人程三昌貪污案中，鄭州市人民檢察院就成立專案組提前介入該案，推動案件的順利辦理，為其他檢察機關承辦類似案件起到了良好的示范效應。監(jiān)察機關在完成調查工作后，應當向檢察機關移送被調查人的相關材料，檢察院在審查起訴時應當確保外逃人員已經知曉訴訟情況，這個過程涉及通過外交或領事機構、刑事司法協(xié)助等方式進行，監(jiān)察機關作為追逃辦的具體辦事單位，也須提供力所能及的協(xié)助。

其三，違法所得沒收監(jiān)檢銜接。違法所得沒收程序為刑事訴訟法最先規(guī)定，監(jiān)察法對此作了一定的調整，設立了初步的程序銜接框架。在該程序的銜接過程中，檢察機關應做好與監(jiān)察機關的協(xié)作配合，對于監(jiān)察機關擬適用違法所得沒收程序的職務犯罪案件，應當認真組織提前介入，審查沒收違法所得意見書及相關證據材料。經審查符合相關法律規(guī)定的，應向有管轄權的人民法院提出申請；不符合條件的應作出不提出沒收違法所得申請的決定；證據不足的，應要求監(jiān)察機關補充調查或者自行補充偵查。在證據審查時，考慮到沒收違法所得程序是對“物”而非“人”的處置，因而證據的證明標準與普通刑事程序不同。從認定犯罪事實的證據標準上看，檢察機關承擔證明犯罪嫌疑人貪污賄賂事實存在的舉證責任，在證明標準上則借鑒適用民事訴訟的優(yōu)勢證據標準，對所沒收的財產屬于違法所得的證明僅要求具有“高度可能性”。

結語

設立專門反腐敗偵查機構的改革舉措并非我國所首創(chuàng)，但創(chuàng)設一套全新而不適用刑事訴訟法的調查程序是我國監(jiān)察機關的不同之處，這需要我們運用中國法治思維，發(fā)揚中國法治智慧。隨著改革的持續(xù)深化，當前監(jiān)檢銜接工作主要面臨的是現行法律已不能滿足工作需要的問題，實踐中出現的諸多疑難雜癥只能通過制度規(guī)范的再造予以解決。就實質來看，監(jiān)檢銜接的背后事關國家權力優(yōu)化配置之事宜，如何超越部門本位思考而立基于憲制結構進行總體考量，既考慮監(jiān)察反腐目標的高效實現，又始終恪守人權保障立場是當前監(jiān)檢銜接工作進階之關鍵。值得反復聲明之處還在于，任何改革都不是一蹴而就的， 研究者在仰望星空的同時切忌不顧監(jiān)檢銜接之實然而大談理想主義之應然，更重要的是在總結既有經驗的同時，腳踏實地一步一個腳印地穩(wěn)步推進。