關(guān)鍵詞：經(jīng)濟立法 說明解釋 立法目標平衡 立法權(quán)分配 立法合理性 立法后評估

黨的二十大報告提出：“推進科學立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。完善和加強備案審查制度。堅持科學決策、民主決策、依法決策，全面落實重大決策程序制度?！边@是對新階段我國立法工作提出的要求和目標。立法是法治的基礎(chǔ)和重要前提。相對于主要通過總結(jié)和回應(yīng)社會成員暨市場主體的意思自治而生成規(guī)則的民商法而言，經(jīng)濟法在規(guī)則生成上具有更多的“建構(gòu)性”，主要體現(xiàn)為立法主體（廣義，包括國家權(quán)力機關(guān)，以及享有立法權(quán)的行政機關(guān)和地方權(quán)力機關(guān)，下同）主動制定各類經(jīng)濟法規(guī)范（廣義，包括前述立法主體制定的各類規(guī)范性文件，下同）。這對經(jīng)濟立法的科學性即規(guī)則合理性提出了更高的要求。2018年，在紀念我國改革開放40周年時，筆者曾對改革開放后我國經(jīng)濟法的立法過程、代表性立法例及主要法治成就作了梳理和概括。本文擬對當前我國經(jīng)濟法的立法路徑及其特點再作評析，審視尚存的問題，并從規(guī)則合理性的角度，就促進我國經(jīng)濟立法的科學性、經(jīng)濟法的“良序善治”提出相應(yīng)的意見和主要路徑，以期體現(xiàn)學術(shù)對于法治實踐的反思和價值，并求教于方家。

一、當前我國經(jīng)濟立法的主要特點

經(jīng)過多年以“有法可依”為主要目標的法治建設(shè)，我國經(jīng)濟立法的規(guī)模和數(shù)量已很龐大。隨著政府在復(fù)雜經(jīng)濟與社會局面下的治理能力不斷增強、經(jīng)驗日趨豐富，經(jīng)濟立法在質(zhì)量和效果上也獲得了顯著的改善。部門法劃分是主觀和客觀的結(jié)合，依據(jù)學界通常觀點、結(jié)合論述所需，下文所述經(jīng)濟立法的范圍包括規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策法、財稅法、以金融監(jiān)管法為主的金融法、企業(yè)和公司法、競爭法、包括產(chǎn)品質(zhì)量法和價格法等在內(nèi)的廣義消費者法、平臺治理法等， 也會涉及勞動法和社會保障法（因其與經(jīng)濟法同屬社會法，相互關(guān)系密切，是經(jīng)濟法的姐妹法），這些也是當前立法較為活躍的重點領(lǐng)域。

（一）立法動因：政策驅(qū)動和實踐回應(yīng)

從立法動因看，當前經(jīng)濟立法體現(xiàn)出政策驅(qū)動和實踐回應(yīng)兩個特點。經(jīng)濟立法的政策驅(qū)動性，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟立法中的“政策—立法”機制日趨成熟。黨和國家的政策為經(jīng)濟立法提供依據(jù)，凝聚共識，提高立法效率。同時，在法治國家和法治政府建設(shè)的背景下，政策通常也表現(xiàn)為規(guī)范性文件，落入立法范疇，所以政策與法不是對立和替代的關(guān)系，而呈現(xiàn)出協(xié)同、融合的狀態(tài)。一般所謂的政策，其制訂的效率更高、更靈活，因而能夠更迅速地反映經(jīng)濟與社會的發(fā)展尤其是階段性、即時性的需要。其中，黨中央、國務(wù)院的政策及其文本位階和統(tǒng)籌層次較高，側(cè)重于確立方針和基本原則，有利于調(diào)動各方面的資源和積極性，并就核心問題提出解決思路或制度設(shè)計要點，明確后續(xù)立法及實施的分工與協(xié)作，從而為立法在核心問題上降低決策和溝通成本。比如，黨中央、國務(wù)院多年來決策部署深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境，國務(wù)院于2019年10月頒布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，帶動國務(wù)院各部門、地方政府及其部門迅速跟進制訂相應(yīng)的部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方規(guī)章及其他規(guī)范性文件予以貫徹落實。高位階的政策還可以在不同階段就同一主題反復(fù)強調(diào)、持續(xù)更新，從而帶動立法的升級和細化。比如，2020年7月，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體的實施意見》，提升了全國范圍內(nèi)中央和地方在營商環(huán)境方面立法的廣度和強度。在競爭法領(lǐng)域，2020年5月，中共中央和國務(wù)院頒布《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，提出“修訂反壟斷法，推動社會信用法律建設(shè)，維護公平競爭市場環(huán)境”，對推動反壟斷法和反不正當競爭法的修訂，以及公布《中華人民共和國社會信用體系建設(shè)法（向社會公開征求意見稿）》起到重要作用。總體而言，在黨有效領(lǐng)導立法工作、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，成熟、常規(guī)的“政策—立法”機制既可豐富立法、強化立法的實踐作用，也有助于國家治理和法治建設(shè)。

經(jīng)濟立法的實踐回應(yīng)性，也即問題導向性，主要表現(xiàn)為當前我國經(jīng)濟立法對于經(jīng)濟社會中重大及爭議問題的回應(yīng)能力顯著增強。回應(yīng)性是經(jīng)濟法的重要特點和優(yōu)勢。在風險社會背景下，面對不時發(fā)生的國內(nèi)外形勢變化、涉眾性問題和事件，通過及時、有針對性地立法予以回應(yīng)，不僅能夠抑制風險和損害的蔓延，還可展示政府勇于擔當、負責的立場和公信力，確立市場和社會對政府能力的信心及預(yù)期，從而為后續(xù)解決復(fù)雜問題和事件提供保障。比如2015年左右，以P2P為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融不斷爆發(fā)系統(tǒng)性風險，破壞金融市場秩序及公眾財產(chǎn)安全，促使政府對整個行業(yè)實施整頓。2015年10月，中國人民銀行、原銀監(jiān)會、證監(jiān)會、原保監(jiān)會等10部門聯(lián)合頒布《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》，將網(wǎng)絡(luò)借貸劃分為個體網(wǎng)絡(luò)借貸（P2P）和網(wǎng)絡(luò)小額貸款，在P2P的法律屬性及業(yè)務(wù)范圍等關(guān)鍵且富有爭議的問題上一錘定音：將P2P定位于網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介，限定其“應(yīng)為投資方和融資方提供信息交互、撮合、資信評估等中介服務(wù)，不得提供增信服務(wù)，不得非法集資”。相關(guān)立法隨即跟進，2016年8月，原銀監(jiān)會、工業(yè)和信息化部、公安部和國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》，重申了P2P作為信息中介的法律定性，迅速重構(gòu)了P2P的行業(yè)秩序。在經(jīng)濟與社會變化多端、應(yīng)急處置逐步成為常規(guī)工作的情境下，實踐回應(yīng)性、問題導向性的經(jīng)濟立法路徑，有助于彰顯經(jīng)濟法與時俱進的特點，提升經(jīng)濟法的實踐價值和制度競爭力。

（二）立法體系：橫向協(xié)同與縱向續(xù)造

從立法體系看，當前經(jīng)濟立法體現(xiàn)出橫向協(xié)同和縱向續(xù)造兩個特點。經(jīng)濟立法的橫向協(xié)同性，主要體現(xiàn)為國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)之間的協(xié)同立法機制日益完善。政府部門之間因職權(quán)分工造成“政出多門”的客觀情況，而經(jīng)濟與社會的具體領(lǐng)域和出現(xiàn)的問題往往難以為政府部門的職權(quán)分工所準確對應(yīng)，故為了保證公共管理的精準、及時和效果，避免出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)、死角或沖突，部門之間的協(xié)同立法就成為一種客觀需要，也為我國的經(jīng)濟立法所長期堅持。近年來，經(jīng)濟立法的橫向協(xié)同機制趨于常規(guī)化，成為復(fù)雜經(jīng)濟與社會治理背景下的常規(guī)方式。比如，前述《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》和《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》，在政策和立法上都呈現(xiàn)出明顯的部門協(xié)同特征。在一些涉及面較廣、具有系統(tǒng)重要性意義尤其是政府治理難度較大的領(lǐng)域，在頒布高位階的政策或規(guī)范性文件時往往就明確了政府部門的立法分工及協(xié)作安排，為后續(xù)部門協(xié)同立法奠定了基礎(chǔ)。比如，前述《關(guān)于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體的實施意見》對優(yōu)化營商環(huán)境的工作要點進行逐項部署，針對持續(xù)提升投資建設(shè)便利度、進一步簡化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營審批和條件、優(yōu)化外貿(mào)外資企業(yè)經(jīng)營環(huán)境、進一步降低就業(yè)創(chuàng)業(yè)門檻、提升涉企服務(wù)質(zhì)量和效率、完善優(yōu)化營商環(huán)境長效機制等政策措施統(tǒng)籌規(guī)劃了相關(guān)措施的協(xié)作機制和牽頭部門。

經(jīng)濟立法的縱向續(xù)造性，主要表現(xiàn)為通過低位階規(guī)范細化高位階規(guī)范，或地方立法續(xù)造中央立法，以提高立法的可行性。包括以行政法規(guī)續(xù)造法律，比如《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》（2002年頒布，2016年最新修訂）之于稅收征收管理法（1992年頒布，2015年最新修訂）；以部門規(guī)章續(xù)造法律和行政法規(guī)，比如《經(jīng)營者集中審查規(guī)定》（2023年頒布）、《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》（2023年頒布）、《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》（2023年頒布）等之于反壟斷法（2007年頒布，2022年最新修訂）；以地方政府部門的規(guī)范性文件續(xù)造法律、行政法規(guī)或中央政府部門的規(guī)章及規(guī)范性文件，這一點在金融監(jiān)管領(lǐng)域尤其明顯。近年來，隨著各地方金融監(jiān)管機構(gòu)的建立，其頒布的規(guī)范性文件大多數(shù)是對中央金融監(jiān)管機構(gòu)所頒布規(guī)定的續(xù)造?！潮热?，上海市地方金融監(jiān)督管理局2021年頒布的《上海市融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》、山東省地方金融監(jiān)督管理局2021年頒布的《山東省融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》等地方金融監(jiān)管法律規(guī)范之于原銀保監(jiān)會2020年頒布的《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》等。從實踐來看，對于高位階規(guī)范或者中央立法中的強制性規(guī)范、禁止性規(guī)范或量化性內(nèi)容，低位階規(guī)范或地方立法在續(xù)造上一般會沿用。但對于前者規(guī)定的原則性內(nèi)容或未明確涉及的內(nèi)容，后者則會基于自身情況予以細化或構(gòu)建具體規(guī)則，起到使高位階規(guī)則落地的重要作用，往往也具有創(chuàng)設(shè)規(guī)則的實際效果。

（三）立法模式：授權(quán)立法與試驗立法

從立法模式看，當前經(jīng)濟立法體現(xiàn)出授權(quán)立法與試驗立法兩個特點。經(jīng)濟立法的授權(quán)立法模式，主要體現(xiàn)為在高位階的政策法規(guī)中授權(quán)特定主體制訂低位階的規(guī)范或者準予其對某領(lǐng)域進行概括性的管理監(jiān)督（即所謂規(guī)制）。一般而言，法律規(guī)范的效力位階愈高，其具體內(nèi)容愈偏抽象、原則，在細節(jié)層面以及執(zhí)行層面，需要以授權(quán)立法的方法由其他主體以較低位階的規(guī)范去實現(xiàn)，或者直接授權(quán)相關(guān)公共主體自由裁量、相機抉擇進行規(guī)制。這種方式與前述經(jīng)濟立法的縱向續(xù)造機制有相似之處，但也不盡一致。授權(quán)立法或規(guī)制應(yīng)有明確的法律依據(jù)，而且一般會限定授權(quán)的層級。比如，根據(jù)立法法的規(guī)定，全國人大可以授權(quán)其常委會制定相關(guān)法律；對于應(yīng)當制定法律的事項，除特殊情況外，全國人大及其常委會可以授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要對其中的部分事項先制訂行政法規(guī)；以及授權(quán)制訂特定領(lǐng)域的地方性法規(guī)。而國務(wù)院組成部門或直屬機構(gòu)、地方政府及其部門制訂規(guī)章及規(guī)范性文件，多屬于依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，基于自身公共管理的職能和權(quán)限，制訂續(xù)造性規(guī)范。我國憲法關(guān)于國務(wù)院和地方各級人民政府領(lǐng)導、管理經(jīng)濟社會工作的規(guī)定、證券法關(guān)于國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對全國證券市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的規(guī)定、反壟斷法關(guān)于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)負責反壟斷執(zhí)法工作、反不正當競爭法關(guān)于縣級以上市場監(jiān)督管理部門對不正當競爭行為進行查處的規(guī)定等，則屬于規(guī)制授權(quán)，規(guī)制的內(nèi)容也包括制訂規(guī)章、指南、指導意見等立法工作。近年來我國自貿(mào)區(qū)領(lǐng)域的地方立法，多屬于授權(quán)立法的范疇，這主要是出于對特殊立法目的和適用領(lǐng)域的考慮。還有一些授權(quán)立法則是由于立法內(nèi)容的專業(yè)性較強，需要授權(quán)專業(yè)性的行政機關(guān)去完成并為后者確定權(quán)力依據(jù)。比如，證券法對于注冊制的規(guī)定，“公開發(fā)行證券，必須符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件，并依法報經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)或者國務(wù)院授權(quán)的部門注冊”，“證券發(fā)行注冊制的具體范圍、實施步驟，由國務(wù)院規(guī)定”?；诮?jīng)濟與社會治理的現(xiàn)實情況，從廣義的角度將“授權(quán)立法”拓展至特定公共管理機構(gòu)基于法律或行政法規(guī)的規(guī)定進行的規(guī)制，包括制訂政策規(guī)章等，有助于更好地理解經(jīng)濟立法的特點及現(xiàn)實需要。比如，證券法、商業(yè)銀行法、保險法、信托法確定了證監(jiān)會和國家金融監(jiān)管總局作為金融行業(yè)的監(jiān)督管理機構(gòu)，二者基于職權(quán)制訂的政策、規(guī)章及規(guī)范性文件等各種類型的監(jiān)管規(guī)則，已經(jīng)成為金融監(jiān)管領(lǐng)域的核心規(guī)范。除了行政機關(guān)，一些負有公共管理職能的特殊法人和行業(yè)協(xié)會制訂的規(guī)范性文件也具有類似功能。比如，證券交易所作為證券法規(guī)定的國務(wù)院授權(quán)負責證券發(fā)行注冊的部門，其制訂的“交易規(guī)則”“股票發(fā)行上市審核規(guī)則”“上市審核規(guī)則適用指引”等規(guī)范性文件，無論是規(guī)則的數(shù)量和實際約束力，均不亞于金融監(jiān)管機構(gòu)出臺的規(guī)定，甚至成為后者得以落地所不可或缺的條件。再比如，根據(jù)證券投資基金法（2003年頒布，2015年修訂）、私募投資基金監(jiān)督管理條例（2023頒布）的規(guī)定，私募基金管理人（公司或合伙企業(yè)）的備案登記機構(gòu)是中國證券投資基金業(yè)協(xié)會。私募基金管理人的備案登記實際上具有行政許可的功能，是市場準入的前提條件，中國證券投資基金業(yè)協(xié)會制訂的《私募投資基金登記備案辦法》（2023頒布）以及相關(guān)規(guī)范性文件實際上扮演了金融監(jiān)管功能。這種廣義的“授權(quán)立法”模式，有助于確立特定主體在公共管理中的角色定位和制度職能，強化其在規(guī)制中的公信力和責任意識。

經(jīng)濟立法的試驗立法模式，主要體現(xiàn)為立法主體在制定法律法規(guī)時，通過頒布“征求意見稿”“指南”“指引”“暫行”“試行”等方式，鼓勵社會參與、引導市場預(yù)期、凝聚社會共識?！罢髑笠庖姼濉背司哂忻裰髁⒎ǖ男再|(zhì)，在立法主體引領(lǐng)、主導、推動社會協(xié)商過程中也可凝聚共識，起到實際規(guī)范的作用?！爸改稀薄爸敢钡脑囼炐再|(zhì)主要表現(xiàn)為根據(jù)實際情況不時調(diào)整，天然具有較強的變動性。在存在監(jiān)管必要，但立法條件尚不成熟、市場和社會對具體的規(guī)則內(nèi)容尚未形成明確共識的情況下，試驗性立法具有“試錯”的意義，通過公共商談、博弈等方式，能夠減少貿(mào)然立法的風險，避免引發(fā)高昂的法律實施成本。前述授權(quán)立法模式中的經(jīng)濟特區(qū)立法、自貿(mào)區(qū)立法，也具有試驗性立法的特點。不過，相比之下，“征求意見稿”“指南”“指引”“暫行”“試行”等方式更能凸顯試驗立法的屬性和功能。試驗立法在當前經(jīng)濟立法的眾多領(lǐng)域均有體現(xiàn)，尤以競爭法和金融法為典型。在競爭法領(lǐng)域，反壟斷法和反不正當競爭法的修訂，以及一系列續(xù)造性的配套制度，在頒布時均發(fā)布或者多次發(fā)布“征求意見稿”征求社會意見，并在正式頒布時以立法說明的形式解釋征求意見的過程、是否采納及原因。當然，受各種因素影響，這種說明回應(yīng)機制的實踐力在不同立法領(lǐng)域的表現(xiàn)存在不同程度的差異。在金融法領(lǐng)域，原銀保監(jiān)會2020年頒布的《銀行業(yè)保險業(yè)綠色金融指引》《融資性信保業(yè)務(wù)保前管理操作指引》和《融資性信保業(yè)務(wù)保后管理操作指引》，證監(jiān)會頒布的《上市公司監(jiān)管指引》系列、《監(jiān)管規(guī)則適用指引》系列，也是比較典型的例證。上述指南和指引所規(guī)定的內(nèi)容，與正式的法律規(guī)范具有同樣的強制力和約束力，但在內(nèi)容上比較具體、瑣細且具有突出的專業(yè)性、技術(shù)性，往往需要根據(jù)市場交易的實際情況靈活調(diào)整，故直接付諸正式立法的成本過高，而以指南、指引等方式予以試驗，擇機轉(zhuǎn)化為正式法律規(guī)范更加適宜。至于以“暫行”和“試行”為名的法律規(guī)范，如部門規(guī)章、行政法規(guī)等，在金融法、稅法、競爭法等領(lǐng)域較為普遍，并成為后續(xù)提升立法位階的重要過渡方式。

二、當前我國經(jīng)濟立法存在的主要問題

（一）立法理念層面：多元立法目標平衡不足

在立法理念層面，當前經(jīng)濟立法存在的主要問題是對多元立法目標的平衡不足。不管是從理論角度，還是從法律實踐角度看，部門法的法律目標實際上都是多元的，而且多元目標之間往往存在內(nèi)在張力，在特定場景或個案中甚至會發(fā)生矛盾和沖突。比如，作為民法立法目標的意思自治和公序良俗，作為刑法立法目標的打擊違法犯罪和謙抑性，作為行政法立法目標的保障行政權(quán)實施和控制、監(jiān)督行政權(quán)力，都是典型例證。如何在立法中對以上多元目標予以有效平衡，也是考驗立法科學性、合理性的重要標準。從經(jīng)濟法的角度來說，促進增長和維護安全，鼓勵創(chuàng)新和穩(wěn)定秩序，市場自由競爭和保護弱勢群體，提高勞動保護和社會保障水平與改善營商環(huán)境，追求實質(zhì)公平、社會整體利益與形式或程序正義等多元目標之間，也存在張力和矛盾，須對這些多元目標予以平衡協(xié)調(diào)。

但從經(jīng)濟立法的實際內(nèi)容及其經(jīng)濟社會實踐效果來看，當前經(jīng)濟立法在多元立法目標的平衡上尚做得不夠。比如，對于互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管尤其是P2P、網(wǎng)貸行業(yè)監(jiān)管的立法，實際上采取的是結(jié)果主義策略。在這種理念下，行業(yè)正常狀態(tài)應(yīng)有的立法供給缺位，立法缺乏對行業(yè)行為標準的引導和風險監(jiān)測。再比如對于平臺治理，采取“政府管平臺、平臺管用戶”的立法理念，但是平臺作為營利性組織，并不天然具有監(jiān)管用戶的內(nèi)在意愿，而是更傾向于在監(jiān)管用戶與自身獲利之間求得平衡，導致平臺治理規(guī)則日趨繁多、疊床架屋，同時規(guī)避、形式化等現(xiàn)象也不斷累積。此外，強調(diào)平臺監(jiān)管義務(wù)還導致平臺尤其是超級平臺對平臺內(nèi)利益相關(guān)群體的權(quán)力（Power）日益增強。平臺治理之于經(jīng)濟與社會秩序、公序良俗的預(yù)期效果尚不明顯，平臺之間的不正當競爭、平臺對平臺內(nèi)利益相關(guān)群體的不友好行為卻已屢見不鮮。

對多元立法目標的平衡不力，與當前經(jīng)濟立法的政策驅(qū)動和實踐回應(yīng)特點有密切關(guān)系，也可以視為二者的副產(chǎn)品。政策驅(qū)動和實踐回應(yīng)往往出于解決某個或某類亟需解決的問題而制訂政策或推動立法，因而具有比較明顯的短期、應(yīng)急色彩。這就導致相關(guān)立法傾向于突出某一個或一類立法目標，而不是更加注重多元立法目標的平衡協(xié)調(diào)。就形式和文本而言，在公共政策、法律、行政法規(guī)層面，即使出于解決問題的短期、應(yīng)急考慮，因內(nèi)容比較原則、側(cè)重于提供規(guī)制的依據(jù)，對多元立法目標平衡不力的問題體現(xiàn)得并不明顯。但在規(guī)章、規(guī)范性文件尤其是行政機關(guān)制訂的直接針對具體問題的規(guī)范中，這一問題則普遍比較突出。且因其對經(jīng)濟與社會實踐的影響更加直接，多元目標之間的張力和沖突引發(fā)的負外部性亦較為嚴重。盡管從客觀上而言，提高解決問題的效率與平衡多元立法目標之間具有內(nèi)在的張力，但無論如何，在多元立法目標上的平衡不力不僅削弱了經(jīng)濟立法的科學性與合理性，在解決具體問題的效果上也存在著不確定性和風險，“按下葫蘆浮起瓢”“放亂循環(huán)”等規(guī)制難題和頑疾就是典型例證，對此應(yīng)予針對性的解決。

（二）立法形式層面：對立法權(quán)分配的整合與統(tǒng)籌不力

在立法形式層面，當前經(jīng)濟立法存在的主要問題是對立法權(quán)分配的整合和統(tǒng)籌不力，這一點主要表現(xiàn)在部門規(guī)章層面， 以及部門規(guī)章與地方規(guī)章以及地方政府組成部門制訂的規(guī)范性文件之間。在理論上，立法權(quán)的分配包括橫向分配和縱向分配。具體到我國的情況，前者包括作為最高權(quán)力機關(guān)的全國人大及其常委會與作為最高行政機關(guān)的國務(wù)院之間的立法權(quán)分配，以及國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)即不同行政機關(guān)之間的立法權(quán)分配；后者包括中央權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)等立法主體與地方權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)等立法主體之間的立法權(quán)分配。就立法法文本而言，其對于法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方規(guī)章的適用范圍即立法權(quán)分配均有規(guī)定，并對不同法律淵源之間的效力位階及沖突解決機制作了明確規(guī)定。就此而言，法律與行政法規(guī)、行政法規(guī)與部門規(guī)章及地方規(guī)章、行政法規(guī)與地方性法規(guī)在立法權(quán)分配上的問題并不突出。但是在國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)制訂的部門規(guī)章層面，情況則有所不同。國務(wù)院組成部門及直屬機構(gòu)之間存在職能分工，但是形式化的分工無法切割于經(jīng)濟社會現(xiàn)實，為了避免職能分工導致監(jiān)管死角和監(jiān)管缺位，部門間協(xié)同立法就成為客觀需要。此外，在部門規(guī)章與地方規(guī)章以及地方政府組成部門制訂的規(guī)范性文件之間，立法權(quán)的分配也因缺乏整合而產(chǎn)生負面影響。根據(jù)立法法的規(guī)定，部門規(guī)章和地方規(guī)章之間一般情況下具有同等效力。部門規(guī)章代表中央政府部門的意志，往往忽略或抑制地方的差異化利益訴求；而地方規(guī)章以及地方政府組成部門制訂的規(guī)范性文件則會更多考慮地方的利益訴求， 并反映在針對具體問題的立法中，這種情境下的縱向立法權(quán)分配亟須有效整合。

但從經(jīng)濟立法的實際內(nèi)容及其經(jīng)濟社會實踐效果來看，當前經(jīng)濟立法在上述兩種情形下立法權(quán)分配的整合與統(tǒng)籌也并不到位。從國務(wù)院各組成部門及直屬機構(gòu)的立法實踐來看，形式化的職能分工并沒有提高監(jiān)管的效率和精準度，反而不時形成監(jiān)管的疏漏、模糊或薄弱地帶，引發(fā)市場規(guī)避、監(jiān)管套利等現(xiàn)象。從國務(wù)院組成部門及直屬機構(gòu)與地方政府及其部門的立法實踐來看，兩者之間的立法權(quán)分配缺乏整合與統(tǒng)籌，削弱了立法的實際效果。比如，對于地方金融組織的監(jiān)管，中央監(jiān)管機構(gòu)壟斷核心內(nèi)容（如業(yè)務(wù)范圍、準入標準等）的立法權(quán)，傾向于推行單一的監(jiān)管目標，而地方政府及其部門出于地方金融產(chǎn)業(yè)利益的考慮，往往在監(jiān)管目標和金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標之間予以權(quán)衡。地方金融組織規(guī)模龐大、內(nèi)容復(fù)雜、對監(jiān)管及時性的要求較高，因此中央慣于強調(diào)地方的屬地監(jiān)管責任，但中央監(jiān)管機構(gòu)制訂的規(guī)則實際上依賴地方監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)行和投入。在這種情況下，中央監(jiān)管機構(gòu)的立法如果脫離地方實際，則立法效果難以保證。值得補充的是，即使是法律、行政法規(guī)與部門規(guī)章之間，也存在一定程度的立法權(quán)分配缺乏整合與統(tǒng)籌的問題。按照立法法第91條的規(guī)定，“部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項”，但實際上，行政法規(guī)乃至法律，往往由具體的國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)起草和公布草案，最終以行政法規(guī)和法律的名義公布。這種方法使得法律、行政法規(guī)與部門規(guī)章之間的立法權(quán)分配在一定程度上淪為形式，但也為部門規(guī)章以續(xù)造立法的形式大量創(chuàng)設(shè)真正有實際意義的規(guī)則提供了寬松的空間。

對立法權(quán)分配的整合與統(tǒng)籌不力， 與當前經(jīng)濟立法的橫向協(xié)同和縱向續(xù)造兩個特點有密切關(guān)系。立法主體之間的橫向協(xié)同本身是解決形式化的立法職能分工難以全面對應(yīng)經(jīng)濟社會實踐的一種有效方法，但目前橫向協(xié)同立法在內(nèi)容上側(cè)重于原則性、一般性規(guī)定，主要目的和效果是在形式上強化多個部門的“共管”依據(jù)、明確監(jiān)管的主體責任，實質(zhì)性內(nèi)容還是依賴具體主體主要是國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)自行立法，這就削弱了橫向協(xié)同的應(yīng)然作用。就縱向續(xù)造而言，目前經(jīng)濟立法在部門規(guī)章對法律和行政法規(guī)的縱向續(xù)造上形成了一定程度的路徑依賴，成為經(jīng)濟法框架內(nèi)許多重要立法領(lǐng)域的慣例，具有實質(zhì)意義的核心內(nèi)容均由部門規(guī)章制訂，立法法確定的立法權(quán)分配在經(jīng)濟法的眾多領(lǐng)域往往只具有形式意義，部門立法成為實質(zhì)性的經(jīng)濟立法。地方立法對中央立法的續(xù)造既有貫徹落實的一致性面向，也有規(guī)避中央立法或與中央立法相競爭的非一致性面向，這也削弱了特定情形下經(jīng)濟立法的實際效果。

（三）立法內(nèi)容及效果層面：對立法合理性和立法效果評估的重視不夠

立法的合理性是一個重要且長期被忽視的命題。 雖然亞里士多德關(guān)于法治的定義———“法治應(yīng)包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律”廣為人知，但在“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的形式主義法治觀念下，法律作為一種規(guī)則，其合理性問題被有意無意地忽略了。似乎只要是有權(quán)主體依合法程序制訂的規(guī)則，就自動獲得了合理性或?qū)嵸|(zhì)合法性。這也正是經(jīng)濟立法日益增多、各領(lǐng)域和各位階的法律規(guī)范疊床架屋的癥結(jié)所在：在形式主義法治觀支配下，質(zhì)量本身被忽視，立法的數(shù)量就是質(zhì)量。哈耶克對此的批評是，這將導致“立法越多而法治愈遠”的“立法主義”困境。紙面的規(guī)則是否合理，還需要實踐的測度和檢驗，這就涉及對立法效果的評價問題。實踐是檢驗真理的標準，立法應(yīng)在實踐面前證明自己存在的價值，否則就會在市場規(guī)避、與其他社會規(guī)范等的競爭中落敗，淪為形式。政府是公共利益的天然代表，但政府的公共管理職能并不當然合理、合法?，F(xiàn)代經(jīng)濟與社會的公共管理錯綜復(fù)雜，尤其是經(jīng)濟立法涉及眾多的技術(shù)性、專業(yè)性問題，政府規(guī)制往往沒有先例可循，也難以事先確定規(guī)制的成本和收益。在這種背景下，作為規(guī)制暨政府公共管理主要方式的經(jīng)濟立法具有“試錯”屬性，在“試錯”中尋找科學、合理的路徑和方式，從而凸顯了立法效果事后評估的重要意義。

但從經(jīng)濟立法的實際內(nèi)容及其實踐效果來看，當前的經(jīng)濟立法對立法合理性和立法效果評估的重視遠遠不夠。就立法合理性而言，不合理的法律也可稱之為“錯法”，即難以服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展大計、脫離生產(chǎn)生活實際或者違背社會主流價值的法，實踐中包括：因立法者草率、倉促立法而導致的“錯法”；因客觀條件變化導致的“錯法”；因強大部門利益、集團利益和壟斷利益而產(chǎn)生的“錯法”；明顯與社會文明進步相沖突的法；因不擇手段追求某種公共管理目標而產(chǎn)生的“錯法”；因立法者盲目追求政績、脫離實際而產(chǎn)生的“錯法”；因過分嚴厲、實際上卻無力執(zhí)行而產(chǎn)生的“錯法”；因立法者的不當許諾而產(chǎn)生的“錯法”等。比如，勞動合同法脫離實際，以至無固定期限合同、“二倍工資”等陷入實踐困境，有關(guān)勞動合同解除、終止與經(jīng)濟補償、賠償?shù)囊?guī)定也過于剛性，嚴厲的法條不僅不能實現(xiàn)保護勞動者權(quán)益的立法初衷，反而人為制造勞資對立、擾亂營商環(huán)境，以及導致普遍違法而損害了法律和法治尊嚴。就立法效果評估而言，立法法和《規(guī)章制定程序條例》都確立了立法后評估的基本原則，許多地方人大常委會和地方政府也頒布了地方立法后評估的具體規(guī)定，但除了評估主體獨立性不足、公眾參與不夠、評估指標不盡合理等一般性問題外，在評估結(jié)果的約束力上，也起不到糾正“錯法”的作用。

對立法合理性和立法效果評估的重視不夠，除了形式主義法治觀的影響外，經(jīng)濟立法中日趨明顯的問題導向型立法和續(xù)造性立法驅(qū)動也是重要原因。問題導向是必需的，但問題導向型立法難免具有應(yīng)急色彩，容易導致立法主體以目的自動證成手段的正當，即立法主體認為立法的目的只是為了解決現(xiàn)實、緊迫的問題，其他立法目標可以甚至應(yīng)當被忽略。基于應(yīng)急考量而制訂的規(guī)則，即使存在負外部性，也認為是值得甚至需要忍受的社會成本。續(xù)造性立法，尤其是部門規(guī)章對于法律和行政法規(guī)的續(xù)造，已經(jīng)形成慣例，塑造了事實上的立法權(quán)分配格局。部門規(guī)章的內(nèi)容最為具體、對實踐的影響最為直接、實施效果評估和糾錯的必要性也最強，但在立法主體的意志和利益訴求貫通法律、行政法規(guī)和自身部門規(guī)章的情況下，實質(zhì)合法性自然被等同于形式合法性，糾錯也就無從談起。就此而言， 授權(quán)性立法和試驗性立法在理論上可以弱化對立法合理性和立法效果評估重視不夠的弊端，因為立法主體可以借助授權(quán)和試驗觀察、測度立法的效果，并以此改進當前或后續(xù)的立法，不過在形式主義法治觀和忽視合理性的整體環(huán)境下，所能起到的作用并不明顯。

三、規(guī)則合理性視野下經(jīng)濟立法的改革方略

（一）加強立法主體的說明解釋機制

對于立法理念層面存在的對多元目標平衡不足的問題， 加強立法主體的說明解釋機制是重要的解決方式之一。多元立法目標本身及其平衡的必要性， 并不是有待發(fā)現(xiàn)的秘密或存在爭議的問題，而是一種共識。問題在于特定場景下如何界定不同目標的具體內(nèi)容以及平衡的具體方式，不同主體基于各自的立場會有不同的理解和選擇。就立法內(nèi)容而言，立法主體作為公共管理的決策者和實施者，立法內(nèi)容是其公共管理意志的體現(xiàn)。對經(jīng)濟立法平衡多元立法目標不力的批評，并不是質(zhì)疑立法的社會整體利益立場和相機抉擇權(quán)力。立法是專業(yè)性事務(wù)，也是政治性事務(wù)。立法主體除了具有公共機構(gòu)的屬性，本身也是一類專業(yè)組織。就此而言，盡管加強立法的公眾參與有助于避免或改變立法主體可能具有的偏見，但從立法主體本身入手設(shè)置相應(yīng)的針對性程序，可能會有更好的實際效果。

說明解釋（Answerability）是公共管理中對政府及其部門實行問責制的一種重要方法。傳統(tǒng)意義上對私人部門的問責，主要以行為違反了既有法律規(guī)范為標準，追究私人的違法責任（民事責任、行政責任和刑事責任）。對公共部門的問責，主要以公共政策的制訂和實施造成了比較嚴重的經(jīng)濟社會后果為標準，追究公共部門負責人的政治性責任（公開道歉、引咎辭職等）。這兩種方法都不適宜對立法主體問責，判斷立法內(nèi)容是否科學、合理及實際效果，往往沒有既定的規(guī)范依據(jù)，即使已有的立法違反了立法法關(guān)于法律效力位階的規(guī)定，也只會引發(fā)被撤銷或者改變的結(jié)果。立法是集體行動的結(jié)果，基于結(jié)果主義的問責對于個人并不公允，而且也無助于提高立法的合理性，反而會引發(fā)立法主體的逆向選擇，誘導其立法內(nèi)容趨于原則化、形式化，以避免被問責的風險。說明解釋機制的核心內(nèi)容在于過程化問責，且蘊含必要的激勵。一方面，立法主體在制訂、頒布和實施法律的過程中，應(yīng)充分說明立法或修法的理由，主動監(jiān)測法律實施的效果，及時回應(yīng)并充分解釋個人和社會組織對法律內(nèi)容及其實施效果的質(zhì)疑及建議。這一側(cè)重過程化的問責機制，有助于細化立法主體責任，明確立法主體的角色義務(wù)。另一方面，說明解釋機制使立法主體的意志得以充分表達，令社會得以形成對立法主體的心理和行為預(yù)期，降低立法主體對于立法目標落空的擔憂，緩解立法主體與社會之間的信息差，從而凝聚立法共識，降低立法的實施成本。

從立法法和《規(guī)章制定程序條例》看，目前對立法主體內(nèi)部的說明解釋程序、立法公開征求意見、回應(yīng)社會關(guān)切、加強公共參與等問題均已有明確規(guī)定，加強這些制度的實施是題中應(yīng)有之義。然而，在這些方面尚存在完善的空間，具體而言主要包括：第一，除特殊情形外，立法均應(yīng)公布征求意見稿并附詳細的征求意見稿說明，解釋立法理由；立法征求意見應(yīng)附期限，到期后應(yīng)對征求意見的情況予以說明；在立法草案最終通過時也應(yīng)當附詳細的立法說明，對立法與征求意見稿的區(qū)別進行說明，解釋變動的原因。第二，在立法實施的過程中，應(yīng)設(shè)置專門的渠道收集社會意見，定期公布并作說明解釋。在出現(xiàn)與立法實施有關(guān)的重大事件時，可舉行專門會議予以說明解釋，還應(yīng)當組織專門的立法后評估并公布結(jié)果及處理方法，這一點在下文詳述。

（二）促進經(jīng)濟立法權(quán)的合理分配與整合

對于立法形式層面存在的立法權(quán)分配不合理及其引發(fā)的弊端，應(yīng)加強統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計，以促進經(jīng)濟立法權(quán)的合理分配與整合。立法權(quán)的分配應(yīng)當注重理論邏輯、制度文本和現(xiàn)實需要之間的平衡。立法權(quán)多元化本身是公共管理及其法治的體現(xiàn)，具有客觀合理性與必要性。行政機關(guān)在國家治理中的主導地位，決定了大量的立法權(quán)實際上集中在行政機關(guān)，法律效力位階與法律規(guī)范實際影響力的倒掛，也不意味著低位階的法律規(guī)范本身存在問題。無論是國務(wù)院組成部門以及直屬機構(gòu)之間的立法權(quán)分配，還是地方基于屬地公共管理職能而形成的與中央立法權(quán)之間的分配，都會產(chǎn)生一定的競爭性，在規(guī)范、有序的前提下，這有助于激勵各類各級立法主體的責任意識和競爭意識，能夠起到提高立法合理性的效果。

但是，對于立法權(quán)分配現(xiàn)存的問題，特別是國務(wù)院組成部門以及直屬機構(gòu)之間缺乏有效的立法協(xié)同、地方立法基于自身利益而對中央立法的選擇性規(guī)避、整個經(jīng)濟立法體制對部門規(guī)章續(xù)造立法的路徑依賴，則應(yīng)予以針對性的解決。第一，強化國務(wù)院組成部門以及直屬機構(gòu)之間立法權(quán)的實質(zhì)協(xié)同。解決國務(wù)院組成部門以及直屬機構(gòu)之間立法權(quán)分配的困境， 無法也不可能依賴以法律劃清界限，而應(yīng)在職能分工大致清晰的基礎(chǔ)上，著力改善不同部門和機構(gòu)之間的立法協(xié)同，強化協(xié)同立法，發(fā)揮單獨立法無法實現(xiàn)的功能。具體的制度路徑，可以依托已經(jīng)比較成熟的“政策—立法”模式，強化中央財經(jīng)委員會、中央金融委員會等黨的領(lǐng)導機構(gòu)對政策和立法的統(tǒng)籌規(guī)劃及頂層設(shè)計。對于超越部門利益之上的社會整體利益考量、部門利益之間的沖突與平衡、部門之間權(quán)力和責任的界定等體制性問題，均可在這個層面予以解決并明確，為部門之間的協(xié)同立法奠定基礎(chǔ)。第二，強化地方對中央政策和立法的參與，促進具體經(jīng)濟與社會事務(wù)治理的央地協(xié)同。解決經(jīng)濟法領(lǐng)域的地方立法基于自身利益而對中央立法的選擇性規(guī)避問題，既不能置之不理，也不能只依賴政令統(tǒng)一的宣傳和威懾。畢竟經(jīng)濟與社會事務(wù)的治理不同于外交、國防、貨幣、司法等領(lǐng)域，客觀上存在著相對于中央的地方利益。比如，中央與地方之間的分稅制，以及明確由地方承擔監(jiān)管責任的地方金融組織等。在具體事務(wù)的立法上，應(yīng)承認和尊重地方利益，整合不同地方的差異化利益訴求、滿足地方的合理利益訴求。通過協(xié)同形成激勵，引導地方立法遵循中央立法的原則，并根據(jù)地方立法的實施情況調(diào)整和完善中央立法。第三，對于經(jīng)濟立法在部門規(guī)章續(xù)造上存在的路徑依賴而言，首先應(yīng)當看到，這本身源于國務(wù)院組成部門和直屬機構(gòu)主導政府治理的國情，如果規(guī)則合理，也具有提高法律制定和實施的效率以及立法對于實踐的反應(yīng)能力等優(yōu)點?？梢姡鉀Q這一問題的關(guān)鍵是通過制度完善保證和改善部門規(guī)章的合理性，這就需要在法律規(guī)范的內(nèi)容審查和效力評估上有所突破。此外，對于部門規(guī)章在形式上存在的一些問題，也應(yīng)予以針對性完善。比如，對于授權(quán)立法和試驗立法，應(yīng)加強監(jiān)管和效果評估，不能放任不問。發(fā)布的立法征求意見稿，不宜長期擱置，如果立法條件暫不成熟，應(yīng)予以說明解釋并宣布征求意見稿作廢，避免干擾社會預(yù)期。以“暫行”名義公布的各類法規(guī)、規(guī)章，也不宜長期“暫行”，而應(yīng)定期評估實施效果，在作出說明解釋后通過修改轉(zhuǎn)化為常規(guī)性立法或予以廢止。同時，還應(yīng)該加強對部門規(guī)章及具有部門規(guī)章效力的規(guī)范性文件的整理和公開，確保法律獲取的便捷性，避免規(guī)范疊床架屋而增加實施成本。

（三）強化合理性討論與立法“民主集中制”

立法通過前將草案公開征求意見，歷經(jīng)多年形成共識和慣例，目前在形式上已比較到位。1988年第六屆全國人大常委會第24次會議決定將《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法（草案）》公開向社會征求意見，開了憲法以外的法律法規(guī)草案向公眾征求意見的先河。此后，法律和重要的法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等，如行政訴訟法（草案）、土地管理法（修訂草案）、村民委員會組織法（修訂草案）、合同法（草案）、物權(quán)法（草案）、勞動合同法（草案）、個人所得稅法（修正草案）、大氣污染防治法（修訂草案）、車船稅法（草案）、民法典及其各分編草案、公司法（修訂草案征求意見稿）、外商投資法實施條例（征求意見稿）、國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場監(jiān)督管理的規(guī)定（征求意見稿）、國家金融監(jiān)督管理總局草擬的銀行保險機構(gòu)數(shù)據(jù)安全管理辦法（公開征求意見稿）、最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋（二）（征求意見稿），等等，向社會公布征求意見，已然制度化、常態(tài)化，成為科學、民主立法的一種重要形式。

然而，民主立法不能與科學立法畫等號。立法征求意見是一種合理性討論，各種意見涵蓋方方面面。僅以十三屆全國人大常委會為例，截至2023年1月，共有近110萬人次對其網(wǎng)上公開征求意見的法律草案提出了337萬余條意見建議。除公開征求意見外，立法主體組織相關(guān)人士座談、專家論證、群眾代表聽證、特定問題咨詢等，也都是合理性討論的重要方式。對于林林總總表達出來的意見，由立法主體對其進行梳理，概括歸納，最終“拍板”定案，這是一種民主集中制。民主是基礎(chǔ)和前提，集中是關(guān)鍵。事實上，立法合理性還存在欠缺，往往是由“拍板者”的理論及認知水平、判斷和抉擇能力甚至于情感、執(zhí)念等造成的。因為在諸多甚至海量的意見中，既有精華和亮點，“高手在民間”———高見未必來自專家，更多的則沒有參考意義或采納價值，更不乏不妥或錯誤的表達。因而收集各方意見不難，難的是對其取舍和定奪、選擇。謹以2023年12月通過的公司法第二次修訂中的兩處修改為例。

其一是第17條第3款，增加了公司研究決定“解散、申請破產(chǎn)”時，應(yīng)當聽取公司工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議。問題是，職工不是公司的所有者或所有者權(quán)益承擔者，公司解散或申請破產(chǎn)不必征求他們的意見。就算公司經(jīng)營得很好，出資者或股東不想干了，也是他（她、它）的自由。而且我國大多數(shù)公司是私人性質(zhì)，國有企業(yè)或公司只占少數(shù)，國有企業(yè)和公司的職工是國家所有權(quán)主體的組成分子，對企業(yè)的運行和經(jīng)營有參與權(quán)（沒有決策權(quán)），有權(quán)就企業(yè)的重大問題發(fā)表意見，私人企業(yè)的職工與企業(yè)之間是單純的勞雇關(guān)系，適用勞動法和社會保障法足矣。新增的規(guī)定果真得以落實或者強推，則必然是法律人為制造矛盾、糾紛。因為職工如果就公司解散或申請破產(chǎn)發(fā)表不同意見，就可能導致矛盾或僵局，政府也可能出面不允許公司解散或申請破產(chǎn)。之所以這樣規(guī)定，或者因為法案“拍板者”不懂以上道理，也就是，國企職工對公司有參與權(quán)而無決策權(quán)，合作制暨股份合作制公司的職工所有者對公司有參與權(quán)和決策權(quán)，私企職工對公司既沒有參與權(quán)也沒有決策權(quán)?；蛘卟荒茏杂X地權(quán)衡立法的性質(zhì)和目標，突出追求某種不必要的目標，而忽視了適應(yīng)經(jīng)濟形勢變化、優(yōu)化營商環(huán)境、促進和諧勞動關(guān)系和社會和諧等目標。那么，有沒有必要就這三類公司的職工是否具有參與權(quán)和決策權(quán)，以及參與和決策的具體內(nèi)容分別進行規(guī)定？ 答案是否定的，因為這是公司治理的內(nèi)在要求，完全可以在一般公司制度的框架下實現(xiàn)，具體規(guī)定或規(guī)定得太細只能徒增公司的法律形式負擔、運行成本和不必要的矛盾。

其二是借鑒德國的職工參與制，在第68條中規(guī)定，職工人數(shù)300人以上的有限責任公司，除依法設(shè)監(jiān)事會并有公司職工代表的外，其董事會成員中應(yīng)當有公司職工代表。這條規(guī)定要么沒有意義成為擺設(shè)，要么就是制造矛盾。實踐中，部分企業(yè)的領(lǐng)導會讓其親信擔任職工董事，在這種情況下，法條的作用就是給公司增加一種形式負擔。而德國相關(guān)實踐中企業(yè)領(lǐng)導是敵視、抗拒職工持股的，在法律移植過程中需要注意國情的不同。

總之，民主容易集中難。從立法“拍板者”的個人素質(zhì)看，需要其提高理論修養(yǎng)、增加并提升閱歷、樹立整體觀和大局觀、勇于擔當及堅持真理，這樣才能在海量蕪雜的意見中作出高水平、經(jīng)得起實踐和歷史檢驗的抉擇。從體制機制看，更需要組織人事部門或者上級能將堪當“拍板”重任的人安放到立法崗位上，從而確保立法合理性最大化。這是立法合理性的關(guān)鍵所在，可謂任重道遠。

（四）完善實體審查與后評估制度

解決對立法內(nèi)容合理性和立法效果評估重視不夠的問題， 還需要完善實體審查與后評估制度。首先必須明確的是，盡管對立法目標的價值序列、立法效果的評價標準及指標在客觀上難以統(tǒng)一甚至存在爭議，且立法主體具有相機抉擇的權(quán)力———這種權(quán)力原則上應(yīng)予保證和激勵，但無論如何，對客觀存在的“錯法”現(xiàn)象，應(yīng)給予合理的重視和解決。

立法法除了在第7條強調(diào)“立法應(yīng)當從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機關(guān)的權(quán)力與責任”外，還設(shè)置了“適用與備案審查”一章。其中第108條規(guī)定：國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章，地方人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章，省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章。然而，這一機制在實踐中少有啟用。除了對“不適當”的立法尚缺乏明確的認定標準外，出現(xiàn)這一問題也與備案審查的特點有關(guān)。因為是事后審查，撤銷機關(guān)難免會顧忌立法主體的公信力，以及撤銷決定對社會預(yù)期的影響。相比之下，由立法主體以主動修法的方式改變不適當?shù)木唧w規(guī)則，風險則會小很多。但如此一來，立法法規(guī)定的改變與撤銷機制、備案審查機制的實際作用也被顯著削弱了。作為專門針對規(guī)章的“立法法”，《規(guī)章制定程序條例》第6條也規(guī)定了合理性的基本原則：“制定規(guī)章，應(yīng)當體現(xiàn)全面深化改革精神，科學規(guī)范行政行為，促進政府職能向宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護等方面轉(zhuǎn)變?！庇兴煌氖牵兑?guī)章制定程序條例》規(guī)定了規(guī)章制定的事前審查機制，要求法制機構(gòu)對規(guī)章送審稿進行事前審查，不符合要求的，法制機構(gòu)可以緩辦或者退回起草單位，從而比立法法規(guī)定的備案審查機制在形式上更具約束力。但是其在審查上淡化了合理性標準，導致提高規(guī)章合理性的實際效果存在不確定性。

值得關(guān)注且具有制度借鑒意義的是市場監(jiān)管總局、國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部和司法部2021年頒布的公平競爭審查制度實施細則，該規(guī)章不僅拓寬了審查對象（“行政機關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”制定的“市場準入和退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標準等涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件以及‘一事一議’形式的具體政策措施”）、細化了審查標準（含市場準入和退出標準、商品和要素自由流動標準、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標準和影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標準等四大類、近60項指標），還強化了約束力（經(jīng)公平競爭審查認為不具有排除、限制競爭效果或者符合例外規(guī)定的，可以實施；具有排除、限制競爭效果且不符合例外規(guī)定的，應(yīng)當不予出臺或者調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺；未經(jīng)公平競爭審查的，不得出臺）。雖然在局限于行政機關(guān)內(nèi)部審查、信息公開不充分、證成效果大于否定效果等方面仍存在一些批評，但其對于改善政策措施在反壟斷法層面的合規(guī)性而言不乏重要意義，也產(chǎn)生了較好的效果。得益于近年黨和國家對競爭法、營商環(huán)境法治建設(shè)的重視，公平競爭審查制度日趨成熟和規(guī)范。如果以此為范本發(fā)展出普適的立法合理性審查機制，當能對提高立法的合理性起到實質(zhì)性作用。建議在立法法中明確基本原則和依據(jù)，在《規(guī)章制定程序條例》中設(shè)置單獨的章節(jié)，并制訂相關(guān)細則，構(gòu)建立法合理性審查制度。審查指標可以現(xiàn)行相關(guān)法律和行政法規(guī)確定的基本原則為基礎(chǔ)予以細化，并根據(jù)制度運行的實際情況和經(jīng)濟與社會實踐的需要逐步完善，可以先在產(chǎn)業(yè)政策、金融監(jiān)管、稅收、平臺治理等經(jīng)濟立法的重要領(lǐng)域試點，積累經(jīng)驗后再予以推廣。

關(guān)于立法后評估，本質(zhì)上與立法合理性的事前審查是同一性質(zhì)的問題，核心均在于提高立法的合理性。后評估可以彌補事前審查和“拍板者”在合理性判斷上存在的偏差。作為調(diào)整經(jīng)濟與社會運行、組織和個人行為的規(guī)則，立法也需要一個時間跨度才能測度規(guī)則的實際效果。作為復(fù)雜經(jīng)濟與社會治理中具有“試錯”屬性的規(guī)則依據(jù)，立法需要在實踐的檢驗及與實踐的互相影響中得以完善。就此而言，我國現(xiàn)有的地方立法后評估存在的主要問題并不是評估主體獨立性不足、公眾參與不夠、評估指標不盡合理等細節(jié)問題，而是對后評估制度的認識尚不到位。從制度路徑的角度看，解決認識問題的關(guān)鍵是賦予后評估制度以實際的約束力，這也是當前后評估制度面臨的一個困境。從理論邏輯、現(xiàn)實情況和可行性等角度而言，應(yīng)賦予后評估與事前合理性審查以同等效力。后評估針對的是特定的規(guī)則，而非立法權(quán)本身。對于未通過后評估或在后評估中發(fā)現(xiàn)重大問題的，后評估主體應(yīng)向社會公開后評估結(jié)果，有權(quán)機關(guān)應(yīng)當適用立法法關(guān)于改變或撤銷不適當規(guī)章的規(guī)定，立法主體本身應(yīng)當就后評估結(jié)果予以說明解釋，并啟動相應(yīng)的修訂工作。如此既可以實現(xiàn)后評估的糾錯功能，并與事前合理性審查制度相銜接，也可以避免撤銷立法可能導致的爭議和混亂。在此基礎(chǔ)上，可以對評估主體和評估指標等細節(jié)問題予以完善。就評估主體而言，盡管擴大公眾參與有提高評估公開性的理論效果，但是從我國當前的立法體制、公眾參與立法的意愿和能力等現(xiàn)實因素而言，在以學術(shù)批判、輿論暨公眾監(jiān)督促使立法主體糾錯的良性機制尚未形成的情況下，一味追求擴大公眾參與的實際效果，并不一定勝過完善立法主體內(nèi)部的實體及程序規(guī)則，而且還會無謂增加評估成本。就評估指標而言，目前地方政府制定的規(guī)章后評估辦法中設(shè)置的評估指標大同小異，一般包括合法性標準、合理性標準、協(xié)調(diào)性標準、技術(shù)性標準、可操作性標準、實效性標準等，已經(jīng)具有構(gòu)建指標體系的意識。但總體而言，評估標準仍然側(cè)重于形式合法性（是否違反上位法、是否與同位法之間存在沖突等）。最為關(guān)鍵的合理性標準，主要內(nèi)容還是評估行政許可措施是否必要、適當，行政處罰措施是否符合比例原則等。這與經(jīng)濟立法領(lǐng)域需重點評估立法是否符合客觀規(guī)律和實踐需要、是否促進了經(jīng)濟與社會的良性發(fā)展等，顯然存在較大差距。當然，上述經(jīng)濟立法目標存在量化的困難，除非出現(xiàn)重大的社會問題、事件和反對聲音，對實施效果的評估很多情況下取決于立法主體的自身判斷和認知。經(jīng)濟與社會治理客觀上要求立法主體尤其是部門規(guī)章的制訂主體積極作為、相機抉擇、主動調(diào)適和改進規(guī)則，就此而言，以立法引發(fā)重大社會問題、事件和反對聲音作為啟動立法后評估的依據(jù)，要求立法主體予以說明解釋，并對特定規(guī)范性文件予以修改或廢止，也是一種可行的辦法。立法法規(guī)定的全國人大及其常委會工作機構(gòu)、國務(wù)院備案審查機構(gòu)在備案審查中對立法的主動審查機制，也可以作為后評估啟動的常規(guī)方式。

結(jié)語

任何制度的效應(yīng)都有兩面， 如何正確認識和解決一種制度產(chǎn)生的規(guī)則合理性欠缺和負外部性，本身也是制度改革的內(nèi)在組成部分。從我國的立法體制演進來說，其經(jīng)歷了從無到有、從粗到精、從不完善到逐步完善的過程，即使在今天看來存在局限性的形式主義法治，既是多年法治建設(shè)來之不易的成就，也是未來進一步完善的基礎(chǔ)。經(jīng)濟立法合理性最大化不是一個一蹴而就或紙上談兵就可以完成的任務(wù)，需要從當前做起，一步一個腳印地向前邁進。經(jīng)濟法的核心是促進政府規(guī)制的合理性，立法是經(jīng)濟法的基礎(chǔ)，應(yīng)當以實質(zhì)法治的理念和方法激勵和約束經(jīng)濟立法，以更加科學、合理的規(guī)則增進社會整體利益，促進社會公平正義，實現(xiàn)良序善治。