關(guān)鍵詞：政務(wù)數(shù)據(jù)開放數(shù)據(jù)權(quán)屬數(shù)據(jù)中介授權(quán)運(yùn)營數(shù)據(jù)公平利用制度糾偏

一、問題的提出

在釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值的政策激勵(lì)和地方政府“數(shù)據(jù)財(cái)政”利益沖動(dòng)的雙重驅(qū)動(dòng)下，政務(wù)數(shù)據(jù)交易躍躍欲試。遵循“確權(quán)—交易—收費(fèi)”的邏輯，學(xué)界對數(shù)據(jù)確權(quán)問題的研究眾說紛紜，政策層面則由中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），這些努力都著力于解決數(shù)據(jù)確權(quán)問題。值得注意的是，在數(shù)據(jù)要素交易的大背景下，政務(wù)數(shù)據(jù)流通交易在地方立法和制度實(shí)踐方面，早已走在理論的前面。檢索可發(fā)現(xiàn)，地方關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)管理和交易的立法汗牛充棟，一些地方已經(jīng)嘗試政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營。例如，湖南省衡陽市、懷化市的政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營之消息高調(diào)發(fā)布，引發(fā)高度關(guān)注，后又緊急暫停。

觀察當(dāng)前政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度的設(shè)計(jì)及實(shí)踐，可歸納出以下核心特征：第一，將政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸屬于政府；第二，在明確政務(wù)數(shù)據(jù)政府所有權(quán)基礎(chǔ)上，采用特許經(jīng)營方式進(jìn)行授權(quán)運(yùn)營；第三，通過政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制獲取財(cái)政收入。這種“確權(quán)—授權(quán)—收費(fèi)”的機(jī)制，構(gòu)成了當(dāng)前政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的核心架構(gòu)。然而，這種制度設(shè)計(jì)既違背政務(wù)數(shù)據(jù)的公共屬性及確權(quán)邏輯，也誤導(dǎo)了政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的方向。一言以蔽之，當(dāng)前的政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度迷失了方向，亟需糾偏。政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度是在政務(wù)數(shù)據(jù)開放這一大命題之下而展開的， 那么政務(wù)數(shù)據(jù)開放必然導(dǎo)向授權(quán)運(yùn)營嗎？政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)為什么屬于政府？此種確權(quán)的邏輯是什么？作為行政特許方式的授權(quán)運(yùn)營，是否可以普遍適用于政務(wù)數(shù)據(jù)開放？ 為此，有必要在準(zhǔn)確定位政務(wù)數(shù)據(jù)法律屬性的基礎(chǔ)上，厘清政務(wù)數(shù)據(jù)開放的法理邏輯，進(jìn)而對當(dāng)前的制度和實(shí)踐現(xiàn)狀予以糾偏。

二、政務(wù)數(shù)據(jù)開放的多元目標(biāo)及其統(tǒng)籌

政務(wù)數(shù)據(jù)開放追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和政治價(jià)值的復(fù)合目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)將它們統(tǒng)籌并作為開放制度的基礎(chǔ)和指引。在理想條件下，多重目標(biāo)應(yīng)均衡實(shí)現(xiàn)，但在實(shí)踐中，其非競爭性和非排他性特征受到技術(shù)、管理等因素的限制。

（一）政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用的復(fù)合目標(biāo)

授權(quán)運(yùn)營是政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用的實(shí)現(xiàn)方式。因此，理解政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度，應(yīng)當(dāng)回到制度的源頭———政務(wù)數(shù)據(jù)開放。 在數(shù)字時(shí)代，基于大數(shù)據(jù)的政治與經(jīng)濟(jì)效益，各類數(shù)據(jù)資源的匯聚成為“數(shù)字賦能”乃至“數(shù)據(jù)賦財(cái)”的基礎(chǔ)性要素。政務(wù)數(shù)據(jù)是作為平臺的政府在履行公共管理和服務(wù)職能過程中形成的各種數(shù)據(jù)。政務(wù)數(shù)據(jù)具有公共性，此種公共性源于政務(wù)數(shù)據(jù)的主體公共性、職權(quán)公共性、財(cái)政公共性、平臺公共性。政務(wù)數(shù)據(jù)之所以是“公共的”，是因?yàn)檎?wù)數(shù)據(jù)與公共管理和服務(wù)的職能相關(guān)，并且是利用公共財(cái)政資源而產(chǎn)出的數(shù)據(jù)。因此，政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)負(fù)有相應(yīng)的開放義務(wù)，應(yīng)將政務(wù)數(shù)據(jù)用之于民、惠之于民。

政務(wù)數(shù)據(jù)開放具有重要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治價(jià)值。在經(jīng)濟(jì)價(jià)值方面，隨著數(shù)據(jù)處理技術(shù)的進(jìn)步，對于市場主體而言，獲取和利用不同類型和不同來源的數(shù)據(jù)，意味著大量的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。政務(wù)數(shù)據(jù)承載了大量有價(jià)值的信息，政務(wù)數(shù)據(jù)開放有助于市場主體從政務(wù)數(shù)據(jù)中獲得參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力，從而創(chuàng)新商業(yè)模式、創(chuàng)造多樣性的服務(wù)產(chǎn)品，并創(chuàng)造相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會(huì)。在現(xiàn)實(shí)中，雖然大多數(shù)市場主體對政務(wù)數(shù)據(jù)有強(qiáng)烈需求，但卻受限于權(quán)力、資源和技術(shù)而無法采集。政務(wù)數(shù)據(jù)開放則要求政府從效益導(dǎo)向出發(fā)，將原本封閉于政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋黧w在生產(chǎn)、銷售、物流等環(huán)節(jié)進(jìn)行高效利用的數(shù)據(jù)要素，并通過數(shù)據(jù)融合加強(qiáng)企業(yè)原有數(shù)據(jù)的價(jià)值，促進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。

在公平合理?xiàng)l件下獲取和利用政務(wù)數(shù)據(jù)，對于缺乏數(shù)據(jù)收集的基礎(chǔ)設(shè)施或不具有規(guī)模優(yōu)勢的中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展尤為重要，能夠推動(dòng)數(shù)據(jù)利用效益和社會(huì)福利的整體增長。一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)開放往往能讓一部分中小企業(yè)或初創(chuàng)企業(yè)克服進(jìn)入數(shù)字市場所需的最低可行數(shù)據(jù)規(guī)模。因此，獲取政務(wù)數(shù)據(jù)可被視為中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)發(fā)展“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型”商業(yè)模式的“墊腳石”。另一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)開放能夠減輕中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)相對于數(shù)據(jù)豐富的大型平臺企業(yè)的結(jié)構(gòu)性競爭劣勢。在比較法上，歐盟2003年出臺、后于2013年與2019年修改的《關(guān)于公共部門信息再利用的指令》（Directive\"on\"the\"Re-use9ofPublic\" Sector9Information，以下簡稱“PSI指令”）以及2022年出臺的數(shù)據(jù)治理法案均強(qiáng)調(diào)政務(wù)數(shù)據(jù)利用的公平、相稱以及非歧視性條件，其主要目標(biāo)群體正是廣泛的數(shù)據(jù)企業(yè)。這旨在確保公共部門和私營部門、中小型企業(yè)與大型企業(yè)之間的公平競爭，建立一個(gè)充滿活力的歐洲數(shù)據(jù)市場。政務(wù)數(shù)據(jù)的公平利用成為實(shí)現(xiàn)歐洲數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心工具。

在社會(huì)價(jià)值方面，政務(wù)數(shù)據(jù)開放有助于增強(qiáng)公眾生活品質(zhì)和整體福利水平，提升公民在日常生活中的便利度和滿足感。獲取相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)，意味著普通公民可以從短期和長期的角度作出影響其生活的更好決策。例如，教育類政務(wù)數(shù)據(jù)的開放具有很強(qiáng)的公共服務(wù)功能，可使普通公民能夠更準(zhǔn)確、更迅速地確定家庭的教育需求和選擇。又如，文化類數(shù)據(jù)的開放可滿足數(shù)字時(shí)代觀眾的新需求，如博物館探索數(shù)字化文物保存、數(shù)字展示、虛擬參觀等活用形式。再如，基本景觀與休閑設(shè)置數(shù)據(jù)的開放，有助于公眾選擇生活地點(diǎn)與娛樂方式。不過，基于現(xiàn)實(shí)的“數(shù)字鴻溝”，政務(wù)數(shù)據(jù)開放也可能帶來非均衡效應(yīng)，固化乃至放大不同社會(huì)主體在資源使用能力與話語權(quán)上的現(xiàn)實(shí)差異。在這方面，政務(wù)數(shù)據(jù)開放不應(yīng)“一放了之”，最終應(yīng)當(dāng)通過政府與社會(huì)的合作，將政務(wù)數(shù)據(jù)的開放轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)質(zhì)效，催生各類普惠式的政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品，確保行政給付的持續(xù)性、普遍性與公正性。尤其是在社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，對公共數(shù)據(jù)的訪問與利用已經(jīng)成為公民提升自身生活質(zhì)量的關(guān)鍵要素，政府對公民“數(shù)字人權(quán)”的保障必然將涉及公民對公共數(shù)據(jù)的公平利用。

在政治價(jià)值方面，政務(wù)數(shù)據(jù)開放在客觀上有助于實(shí)現(xiàn)政府信息公開制度側(cè)重的知情、監(jiān)督、參與等價(jià)值。以政務(wù)數(shù)據(jù)為媒介，政策制定者和公民之間可以開展參與式的協(xié)作與對話。尤其在當(dāng)今大數(shù)據(jù)技術(shù)與政府權(quán)力緊密融合的背景下，強(qiáng)化政治監(jiān)督的深度和廣度顯得尤為重要。公眾的參與及監(jiān)督不應(yīng)局限于最終呈現(xiàn)的結(jié)論性信息和政府文件，而應(yīng)延伸到數(shù)據(jù)匯集與大數(shù)據(jù)本身。從比較法視角觀察，各國政務(wù)數(shù)據(jù)開放實(shí)踐受到了“開放數(shù)據(jù)”概念的影響。開放數(shù)據(jù)被認(rèn)為是電子參與的推動(dòng)力，這一概念的倡導(dǎo)者們主張利用信息和通信技術(shù)讓公民更深入、全面地參與公共決策過程，提升公共決策的理性化與民主化程度。比如，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”定義為通過向公眾提供政府?dāng)?shù)據(jù)來促進(jìn)透明度、問責(zé)制和價(jià)值創(chuàng)造的一系列政策。

不過，政務(wù)數(shù)據(jù)開放并非政府信息公開制度的簡單延伸，而有其獨(dú)特的技術(shù)與組織邏輯。以數(shù)字技術(shù)、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施及組織架構(gòu)為依托的數(shù)據(jù)開放框架，是公共問責(zé)制的必要組成部分。實(shí)際上，僅僅獲得原始數(shù)據(jù)集并不能自動(dòng)導(dǎo)致公民的參與和介入，因?yàn)榇蠖鄶?shù)公民并不具備直接查找、理解或解釋數(shù)據(jù)的必要技能。故而，簡單開放政務(wù)數(shù)據(jù)集，并不能直接提高政府透明度，反而會(huì)分散人們對透明度的注意力，甚至侵蝕原有的信息公開制度。因此，為了保證政務(wù)數(shù)據(jù)開放真正促進(jìn)參與民主與公共問責(zé)，政府和社會(huì)還需提供公民數(shù)字化參與所需的關(guān)鍵結(jié)構(gòu)、流程工具和組織要素，例如強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)可視化解釋、設(shè)置友好的政府開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站、列出并向用戶提供基于開放數(shù)據(jù)而設(shè)計(jì)的應(yīng)用程序，從而真正激活公民的數(shù)字化參與。在此意義上，“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”將提升透明度的重點(diǎn)從通過官方文件事后、個(gè)別化、節(jié)點(diǎn)化監(jiān)督政府，轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)公眾通過獲取政務(wù)數(shù)據(jù)來全流程、積極、持續(xù)地參與政府治理過程。由此，政務(wù)數(shù)據(jù)開放可培養(yǎng)更積極的公民意識和更具協(xié)作性的民主體制，可利用參與者的熱情與知識來解決公共問題，形成多元化的合作治理網(wǎng)絡(luò)。

綜上可見，政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的目標(biāo)，并非僅限于實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還需要考慮政務(wù)數(shù)據(jù)開放的社會(huì)價(jià)值和政治價(jià)值。這種具有復(fù)合性的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)成為政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的價(jià)值基礎(chǔ)和方向指引。

（二）政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用的內(nèi)在張力及調(diào)和

在理想條件下，政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的多重目標(biāo)應(yīng)均衡、充分地得到實(shí)現(xiàn)。然而，雖然政務(wù)數(shù)據(jù)開放的多元目標(biāo)具有非競爭性、非排他性特征，但這種非競爭性和非排他性是相對的。數(shù)據(jù)的技術(shù)特性不等同于其作為生產(chǎn)要素的社會(huì)特性。政務(wù)數(shù)據(jù)同樣面臨其他社會(huì)生產(chǎn)要素在特定的組織、技術(shù)、管理現(xiàn)實(shí)中的約束性變量。

具體而言，在政務(wù)數(shù)據(jù)處理能力、管理資源、市場自主程度等環(huán)境要素構(gòu)成客觀約束的前提下，一部分政務(wù)數(shù)據(jù)的開放與獲取會(huì)產(chǎn)生排他效應(yīng)，從而表現(xiàn)出相應(yīng)的競爭性和稀缺性。例如，在數(shù)據(jù)開放的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，政務(wù)數(shù)據(jù)開放往往要求數(shù)據(jù)滿足一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，比如原始的、機(jī)器可讀的。政務(wù)數(shù)據(jù)開放所強(qiáng)調(diào)的“機(jī)器可讀性”，意味著政府需對數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化分類、質(zhì)量控制、生命周期管理以及提供穩(wěn)定而安全的開放平臺和接口，涉及存儲、計(jì)算、安全、運(yùn)維等一系列專項(xiàng)工作。這是一項(xiàng)投資巨大的系統(tǒng)工程，與政府的財(cái)政能力和管理效能密切相關(guān)。尤其是對于環(huán)境、交通、氣象等需要?jiǎng)討B(tài)更新的數(shù)據(jù)而言，通過API接口實(shí)時(shí)提供意味著較高的技術(shù)成本，這成為制約政務(wù)數(shù)據(jù)開放范圍與強(qiáng)度的關(guān)鍵因素。此外，從數(shù)據(jù)開放的管理體制來看，數(shù)據(jù)的開放和利用需要相應(yīng)措施來規(guī)范數(shù)據(jù)的開放和交易過程，并針對特定利用場景提供相應(yīng)的政策引導(dǎo)及補(bǔ)貼。比如，滿足安全標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用需求的數(shù)據(jù)的審核、整理、復(fù)制、提供乃至后續(xù)的市場監(jiān)管，都需要占用政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的資源。即便是對無條件開放的數(shù)據(jù)集，也可能存在下載速率、更新程度等方面的差別。并且，在政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)利用進(jìn)行規(guī)制的過程中， 不同規(guī)制策略的選擇也將影響不同主體利用政務(wù)數(shù)據(jù)所能產(chǎn)生的效用。例如，在市場上已經(jīng)存在相關(guān)數(shù)字服務(wù)的情況下，政府如果出于公益需要強(qiáng)化部分氣象、地理空間、信用等數(shù)據(jù)的開放，可能會(huì)導(dǎo)致國家“接管”私營數(shù)據(jù)提供行為的效果，這將對數(shù)據(jù)市場帶來沖擊。也就是說，國家提供的數(shù)字公共服務(wù)與市場主體的數(shù)據(jù)利用生態(tài)之間，具有一定的競爭關(guān)系。國家需要根據(jù)市場自足程度與長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，審慎評估其進(jìn)入或退出數(shù)字市場的必要性與合理性。

在此情況下，面向不同利用需求與利用主體的政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用之間，將會(huì)形成一定的競爭關(guān)系。政務(wù)數(shù)據(jù)開放的公共服務(wù)與治理功能，及其所能發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)增值與商業(yè)利用功能之間，將會(huì)產(chǎn)生一定的張力。由此，政務(wù)數(shù)據(jù)開放的議程設(shè)定、開放重心、資源配置、規(guī)制策略在很大程度上決定了政務(wù)數(shù)據(jù)開放在不同層面的具體功效。

對此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，政務(wù)數(shù)據(jù)可劃分為面向大眾的公共信息資源及面向數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可再利用數(shù)據(jù)。前者主要是政府在履職中產(chǎn)生的基本信息和統(tǒng)計(jì)報(bào)表，可納入傳統(tǒng)政府信息的范疇，應(yīng)自然公開供公眾使用；后者則更多地服務(wù)于商業(yè)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可通過對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行分類、清洗、匯集、標(biāo)注和必要格式轉(zhuǎn)換等，轉(zhuǎn)化為可再利用的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，可附條件地、限定范圍地開放。由此，兩類數(shù)據(jù)各有側(cè)重、各得其所。然而，這種以數(shù)據(jù)類型來決定數(shù)據(jù)開放價(jià)值及利用模式的觀點(diǎn)值得商榷。不可否認(rèn)，社會(huì)主體對不同類型的政務(wù)數(shù)據(jù)的利用需求和偏好的確存在一定差異。例如，統(tǒng)計(jì)、登記、稅收方面的政務(wù)數(shù)據(jù)往往能夠直接揭示政府運(yùn)行過程中的程序性問題，因此其參與和監(jiān)督等價(jià)值更為突出；而文化、教育、景觀類數(shù)據(jù)的公共服務(wù)效用更加顯著。金融、空間、能源、電信、建筑相關(guān)的政務(wù)數(shù)據(jù)，則具有更為顯著的經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值，因此更受數(shù)據(jù)企業(yè)青睞。然而，這些政務(wù)數(shù)據(jù)在一個(gè)維度的顯著價(jià)值，并不排斥其他維度的利用價(jià)值。因此，政務(wù)數(shù)據(jù)的價(jià)值并不能僅憑數(shù)據(jù)類型，而應(yīng)根據(jù)具體的應(yīng)用場景和使用方式來判斷。政務(wù)數(shù)據(jù)的開放往往能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)多重價(jià)值和目標(biāo)，這是一個(gè)持續(xù)性的探索與創(chuàng)新過程。

例如，歐盟《建立歐洲共同體空間信息基礎(chǔ)設(shè)施指令》（The\"European\"Inspire\"Directive）確立了地理空間數(shù)據(jù)的開放架構(gòu)，這類數(shù)據(jù)的開放不僅提高了政府在空間規(guī)劃與環(huán)境治理方面的透明度和工作效率，還提升了公眾對城市治理的參與能力，也促進(jìn)了行業(yè)部門的商業(yè)模式創(chuàng)新。在英國，地理空間數(shù)據(jù)在支持公民參與地方建設(shè)和社區(qū)建設(shè)過程中的價(jià)值已得到廣泛認(rèn)可。公民可以訪問有關(guān)其所在社區(qū)的空間數(shù)據(jù)，并繪制相應(yīng)的數(shù)據(jù)源地圖，實(shí)現(xiàn)參與式治理。德勤公司為英國商務(wù)部撰寫的研究報(bào)告表明，在部分政務(wù)數(shù)據(jù)利用場景下，即便保守估計(jì)，政務(wù)數(shù)據(jù)開放的社會(huì)和政治價(jià)值（如強(qiáng)化民主參與和公共問責(zé)、提升公共決策的系統(tǒng)性、改進(jìn)環(huán)境治理、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力）至少是其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的三倍。只注重特定政務(wù)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)屬因小失大。又如，經(jīng)濟(jì)、人口方面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有利于社會(huì)主體參與公共機(jī)構(gòu)的循證決策和規(guī)劃自身生活，也有利于商業(yè)組織調(diào)整自身的企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。其中，不同利用主體的利用方式與條件需求存在差異，媒體和公眾、非政府組織、民間分析人員更傾向于更高層次的經(jīng)過處理的綜合數(shù)據(jù)，商業(yè)主體、研究人員和科學(xué)界則更希望獲得更詳細(xì)和更復(fù)雜的原始數(shù)據(jù)。其中，通過數(shù)據(jù)分析交叉驗(yàn)證結(jié)論，還能夠進(jìn)一步提升政務(wù)數(shù)據(jù)開放的功效，減少數(shù)據(jù)缺陷引發(fā)的潛在損失。整體而言，政務(wù)數(shù)據(jù)開放所能實(shí)現(xiàn)的價(jià)值是伴隨利用場景與條件的變化而變化的，動(dòng)態(tài)、開放、多元的利用方式才能促成整體效益的最大化。故而，不宜將一部分政務(wù)數(shù)據(jù)與商業(yè)利用途徑完全綁定，而忽視了其所能實(shí)現(xiàn)的政治與社會(huì)功能。

因此，如何權(quán)衡政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用的不同價(jià)值和目標(biāo)，對公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)而言是不小的考驗(yàn)。在這方面，挪威學(xué)者海瑟·布魯姆菲爾德（Heather#Broomfield）在分析歐盟開放數(shù)據(jù)實(shí)踐后指出，從過去到現(xiàn)在，歐盟都有一種利用公共部門數(shù)據(jù)推動(dòng)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊迫感，實(shí)際上PSI指令就深深植根于歐洲數(shù)字經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)；相較而言，開放數(shù)據(jù)則主要植根于政府透明度和問責(zé)制的理念，并沒有在PSI指令中得到充分凸顯。從法律邏輯來看，歐盟PSI指令主要面向數(shù)據(jù)企業(yè)，具有很強(qiáng)的競爭法色彩，即強(qiáng)調(diào)國家應(yīng)當(dāng)平等地向市場主體提供政務(wù)數(shù)據(jù)，盡可能確保政務(wù)數(shù)據(jù)公平地得到經(jīng)濟(jì)利用，避免數(shù)據(jù)壟斷，從而實(shí)現(xiàn)長期的市場自由和繁榮。也就是說，“確保內(nèi)部市場的競爭不被扭曲”是其核心目標(biāo)。不過，這種“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的視角，可能會(huì)忽視社會(huì)利用政務(wù)數(shù)據(jù)的潛力，淡化政務(wù)數(shù)據(jù)開放的公共服務(wù)與民主參與色彩。由于不同利用主體的技術(shù)能力不同，經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的政務(wù)數(shù)據(jù)開放很可能演變?yōu)閷Σ糠制髽I(yè)的實(shí)質(zhì)性補(bǔ)貼，并將具有政治與社會(huì)功能的公共資源完全經(jīng)濟(jì)化，不斷放大社會(huì)中的數(shù)字鴻溝。尤其是基于營利目的而向少數(shù)市場主體開放公共數(shù)據(jù)，將會(huì)影響公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，影響公民對政府的制衡和監(jiān)督。比如，歐盟PSI指令在選擇政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開放的高價(jià)值數(shù)據(jù)集時(shí)，更多考慮的是市場效益和經(jīng)濟(jì)增長，且往往通過下載量等技術(shù)指標(biāo)明確優(yōu)先開放次序。相比之下，更有利于公民參與的數(shù)據(jù)發(fā)布與相關(guān)政策支持被置于次要的地位。一種較為普遍的做法是，由于擔(dān)心開放政務(wù)數(shù)據(jù)會(huì)引發(fā)公眾對政府行為的批評，部分歐盟成員國甚至采取“策略性不透明”公開的方式，將數(shù)據(jù)開放的資源集中在數(shù)字經(jīng)濟(jì)層面，避免以政治效益為中心來確定高價(jià)值數(shù)據(jù)集的開放。對此，歐盟內(nèi)部已開始進(jìn)行檢討。越來越多的人指出，為了走出這一困境，決策者需要將影響數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策和法規(guī)納入基本權(quán)利和民主框架；政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)需要根據(jù)不斷演變的數(shù)據(jù)利用場景和條件，協(xié)調(diào)不同層次的政務(wù)數(shù)據(jù)開放。

歐盟上述經(jīng)驗(yàn)對我國政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度建設(shè)可提供一定的借鑒。從歷史發(fā)展來看，我國政府信息公開制度推行相對較晚，在政治監(jiān)督和問責(zé)方面的潛力尚未被充分發(fā)揮。因此，在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的浪潮下，忽略數(shù)據(jù)開放在加強(qiáng)政治監(jiān)督方面的潛在價(jià)值，更加值得警惕。在技術(shù)和資源約束的條件下，只注重政務(wù)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)功能可能會(huì)擠壓其他功能的實(shí)現(xiàn)，所以更需要統(tǒng)籌兼顧。偏向政治、社會(huì)價(jià)值的公益性利用與偏向經(jīng)濟(jì)價(jià)值的商業(yè)性利用需要兼顧與互補(bǔ)。從管理者視角看，政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)在決定是否開放以及如何開放（許可、收費(fèi)、監(jiān)管）時(shí)，應(yīng)權(quán)衡經(jīng)濟(jì)與政治目標(biāo)；如果不同目標(biāo)之間發(fā)生沖突，則必須在場景化協(xié)調(diào)的意義上進(jìn)行權(quán)衡。

所以，政務(wù)數(shù)據(jù)公平利用中的公平，不應(yīng)該僅停留在競爭法邏輯下的公平，還應(yīng)該邁向多元、廣泛的社會(huì)主體公平利用政務(wù)數(shù)據(jù)的制度生態(tài)。對此，一方面，應(yīng)當(dāng)完善政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用的管理體制，形成一套兼顧多元目標(biāo)、具有系統(tǒng)性與整體性的開放結(jié)構(gòu)。政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)開放方案進(jìn)行決策與評估的過程中，應(yīng)當(dāng)全面考量政務(wù)數(shù)據(jù)利用的不同價(jià)值目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)之間的融貫。比如，行政組織對政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用相關(guān)工作的注意力分配，會(huì)直接影響到數(shù)據(jù)利用水平的高低。對此，瑞典在評估地理空間數(shù)據(jù)開放的效益時(shí)，同時(shí)涵蓋了經(jīng)濟(jì)效益、公共服務(wù)質(zhì)量、公民參與等多項(xiàng)內(nèi)容并賦予相應(yīng)的權(quán)重，促使政府通盤考慮多種相關(guān)因素，促進(jìn)相關(guān)利益的最大化協(xié)調(diào)和整合。進(jìn)而，政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)在不同利用場景中，也應(yīng)當(dāng)反思性、動(dòng)態(tài)性地調(diào)整監(jiān)管強(qiáng)度和政策選擇。唯有正本清源，明確政務(wù)數(shù)據(jù)開放多元價(jià)值目標(biāo)的統(tǒng)籌兼顧，才能避免單向度的數(shù)據(jù)開放。另一方面，國家應(yīng)針對社會(huì)主體公平利用政務(wù)數(shù)據(jù)的條件和能力差異，完善輔助性、擔(dān)保性的措施。無視社會(huì)主體的能力差異，將所有政務(wù)數(shù)據(jù)利用者置于自由競爭的公共數(shù)據(jù)市場之中，很可能會(huì)放大原有的“數(shù)字鴻溝”。國家應(yīng)當(dāng)通過各種途徑、方式和程序保障公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)平等獲取和使用的權(quán)利，促使所有利益相關(guān)者提升與優(yōu)化利用政務(wù)數(shù)據(jù)的技術(shù)資源、知識和能力，尤其是提升數(shù)字弱勢群體利用政務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)劃自身生活、參與公共討論的能力。

三、授權(quán)運(yùn)營機(jī)制的誤用及反思

在明確政務(wù)數(shù)據(jù)開放價(jià)值目標(biāo)與制度邏輯的基礎(chǔ)上，我們可進(jìn)一步對我國政務(wù)數(shù)據(jù)開放實(shí)踐中的授權(quán)運(yùn)營機(jī)制進(jìn)行反思和檢討。

（一）授權(quán)運(yùn)營機(jī)制的內(nèi)在動(dòng)因與基本邏輯

當(dāng)前，在現(xiàn)實(shí)約束條件下，政務(wù)數(shù)據(jù)開放面臨“有用的數(shù)據(jù)公開往往有風(fēng)險(xiǎn)”“社會(huì)主體不具備足夠的技術(shù)能力”“政策持續(xù)性及落實(shí)能力較低”等問題，政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)“不愿開放、不敢開放、不會(huì)開放”的現(xiàn)象較為普遍，導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放出現(xiàn)“總體規(guī)模小、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、供需匹配度低”的局面。由此，通過授權(quán)運(yùn)營制度引入“有專業(yè)能力、可信和合規(guī)的市場主體”，似乎成為解決當(dāng)前困境、盤活數(shù)據(jù)資源的創(chuàng)新機(jī)制。

從授權(quán)運(yùn)營制度中“授權(quán)”的內(nèi)涵觀察，實(shí)踐中的政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營主要可分為兩類：一種是“公私合作履職式”的授權(quán)運(yùn)營，即政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)通過政府采購方式購買數(shù)據(jù)企業(yè)的技術(shù)服務(wù)，或是通過招投標(biāo)方式確立特定企業(yè)，對數(shù)據(jù)開放平臺進(jìn)行特許經(jīng)營，從而借助市場力量的組織優(yōu)勢和人才、技術(shù)優(yōu)勢來緩解公共數(shù)據(jù)部門的技術(shù)資源匱乏問題。在這一模式中，市場主體輔助或代替公共部門對政務(wù)數(shù)據(jù)開放進(jìn)行具體操作，但并不對政務(wù)數(shù)據(jù)的利用資格進(jìn)行額外限定，不排斥其他社會(huì)主體申請利用政務(wù)數(shù)據(jù)， 只是為政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)履行數(shù)據(jù)開放職責(zé)提供組織保障與技術(shù)支持。因此，這種授權(quán)運(yùn)營，主要是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施（政務(wù)數(shù)據(jù)開放運(yùn)營平臺）層面的授權(quán)運(yùn)營。另一種則是“國有資產(chǎn)管理式”的授權(quán)運(yùn)營，即將政務(wù)類數(shù)據(jù)開放定位為國家所有的數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理行為。基于此，政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)有權(quán)將政務(wù)數(shù)據(jù)使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)通過特許經(jīng)營方式，排他性地授予社會(huì)主體。

目前，基于政府部門對政府財(cái)政收入增長方式轉(zhuǎn)變的迫切需求，“國有資產(chǎn)管理式”的授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐不斷涌現(xiàn)。這一授權(quán)運(yùn)營模式更強(qiáng)調(diào)市場化目標(biāo)，即通過公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用所帶來的增值和收入，開掘地方財(cái)政收入的新來源，即“數(shù)據(jù)財(cái)政”。然而，這一模式在法理邏輯、制度功能與實(shí)定法依據(jù)等層面都值得反思。

（二）政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬設(shè)定面臨實(shí)質(zhì)合法性挑戰(zhàn)

政務(wù)數(shù)據(jù)“國有資產(chǎn)管理式”的授權(quán)運(yùn)營，前提是將政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)配置給政府，并按照類似自然資源特許經(jīng)營的方式管理。但這種邏輯并不符合政務(wù)數(shù)據(jù)的屬性，也違背政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的目標(biāo)。從物理特征上看，政務(wù)數(shù)據(jù)具有可復(fù)制性、非消耗性等特點(diǎn)，并非具有零和博弈性質(zhì)的有限資源，因此不能簡單套用憲法上的自然資源條款而確定國家所有權(quán)。并且，“開放數(shù)據(jù)不是政府的一個(gè)高價(jià)值收入來源，而是一種公共產(chǎn)品”，政務(wù)數(shù)據(jù)具有服務(wù)于整個(gè)社會(huì)的公共屬性，應(yīng)遵循開放性的公共服務(wù)與給付行政邏輯，以充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治價(jià)值，而不應(yīng)照搬自然資源特許制度的競爭性、限定性、經(jīng)營性利用規(guī)則。

從比較法角度看，絕大多數(shù)國家未將政務(wù)數(shù)據(jù)歸屬于政府或國家所有。根據(jù)美國版權(quán)法第105條的規(guī)定，聯(lián)邦政府創(chuàng)建的信息不受版權(quán)保護(hù)。聯(lián)邦政府進(jìn)行數(shù)據(jù)開放時(shí)無需考慮數(shù)據(jù)權(quán)屬問題，而是聚焦于具體的管理權(quán)和開放模式。從價(jià)值目標(biāo)看，美國開放數(shù)據(jù)（Open+Data）戰(zhàn)略的核心目標(biāo)在于：第一，優(yōu)化政府的公共服務(wù)職能，使公民能夠獲取高質(zhì)量的數(shù)字化政府信息和服務(wù)；確保以智能、安全和可負(fù)擔(dān)的方式進(jìn)行政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，釋放政府?dāng)?shù)據(jù)的效用，以刺激創(chuàng)新、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和提高政府服務(wù)的質(zhì)量。第二，促進(jìn)來自公共和私營部門的各種行動(dòng)者公開披露數(shù)據(jù)，優(yōu)化數(shù)據(jù)流通與開放的整體環(huán)境。第三，將透明度和問責(zé)制的問題置于數(shù)據(jù)開放的核心，增進(jìn)公眾參與和問責(zé)。實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值目標(biāo)，并不需要為政務(wù)數(shù)據(jù)配置所有權(quán)。在歐盟，立法者非常警惕公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)按照國有資產(chǎn)的方式處置政務(wù)數(shù)據(jù)的做法。PSI指令的一個(gè)核心目的就在于減少數(shù)據(jù)市場的準(zhǔn)入壁壘、促進(jìn)數(shù)據(jù)再利用、確保公共部門與私營信息產(chǎn)業(yè)公平競爭。

此外，即便是設(shè)置政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬規(guī)則的國家，其設(shè)定權(quán)屬的主要目的在于明確政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，而不是為了將政務(wù)數(shù)據(jù)視作國有資產(chǎn)。在澳大利亞，雖然法律承認(rèn)政府制作或委托制作的部分作品上存在版權(quán)，但這一權(quán)屬規(guī)定并不是為了將政府?dāng)?shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為營利性的資產(chǎn)，而是為了實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：其一是促進(jìn)政府官方出版物和出版數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性；其二是便于借助知識共享許可證設(shè)定數(shù)據(jù)開放的條件、費(fèi)用和使用者義務(wù)。事實(shí)上，即便不規(guī)定政府對公共數(shù)據(jù)具有所有權(quán)，政府也可以通過其他手段對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行充分控制和管理。例如直接對使用者規(guī)定合同義務(wù)、技術(shù)機(jī)制。就此而言，政務(wù)數(shù)據(jù)無版權(quán)抑或有版權(quán)，都只是策略性的選擇。也就是說，明確公共機(jī)構(gòu)在大數(shù)據(jù)時(shí)代進(jìn)行要素流動(dòng)配置、提供公共服務(wù)與給付的權(quán)責(zé)定位，就可以實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放管理的目標(biāo)，并不需要借助明確的產(chǎn)權(quán)界定來實(shí)現(xiàn)。已有國內(nèi)學(xué)者敏銳地觀察到了這一點(diǎn)。程嘯認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬歸屬于何人并不重要，重要的是如何實(shí)現(xiàn)共享與開放。無論國家機(jī)關(guān)還是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，對于公共數(shù)據(jù)都不應(yīng)當(dāng)享有私權(quán)利。張新寶強(qiáng)調(diào)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)開放的重點(diǎn)在于促進(jìn)市場主體對公共管理數(shù)據(jù)的多元化利用。在國外，學(xué)者普里馬韋拉·德·菲利皮（Primavera#De#Filippi）和萊昂內(nèi)爾·莫雷爾（Lionel#Maurel）也指出，強(qiáng)調(diào)公共部門對其所控制數(shù)據(jù)的權(quán)利，可能導(dǎo)致制度重心從數(shù)據(jù)公平利用轉(zhuǎn)向公共部門對數(shù)據(jù)的排他性支配， 這可能會(huì)加重潛在數(shù)據(jù)利用者的擔(dān)憂———公共數(shù)據(jù)的利用有可能構(gòu)成對政府資產(chǎn)的侵權(quán)， 因而利用主體必須要依循和服從政府的資產(chǎn)管理邏輯。

綜上可見，政務(wù)數(shù)據(jù)的“合理與公平利用”“規(guī)范管理”“不可侵占”等制度目標(biāo)，與政務(wù)數(shù)據(jù)所有權(quán)（不論是憲法所有權(quán)還是民法所有權(quán)）之間不存在必然的邏輯關(guān)聯(lián)。設(shè)置政務(wù)數(shù)據(jù)政府所有權(quán)或國家所有權(quán)，既缺乏法理上的依據(jù)，也缺乏現(xiàn)實(shí)必要性。政務(wù)數(shù)據(jù)開放的“阿基米德支點(diǎn)”，應(yīng)是建立一套國家與社會(huì)之間公平、理性、透明、安全的數(shù)據(jù)利用秩序，而非在政務(wù)數(shù)據(jù)上設(shè)置所有權(quán)。

（三）“國有資產(chǎn)管理式”授權(quán)運(yùn)營制度的負(fù)外部性

規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)政府所有權(quán)，進(jìn)而采取“國有資產(chǎn)管理式”授權(quán)運(yùn)營的做法，將導(dǎo)致“與民爭利”和“地方數(shù)據(jù)壁壘”，這將對政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度及公共利益造成傷害。

第一，貿(mào)然規(guī)定“國家所有”或“政府所有”，將進(jìn)一步刺激公共機(jī)構(gòu)的經(jīng)營動(dòng)機(jī)與逐利沖動(dòng)。從公平競爭的視角來看，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的根本途徑在于保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等地利用數(shù)據(jù)要素，公平參與市場競爭并同等受法律保護(hù)。只有當(dāng)足夠多的、足夠活躍的數(shù)據(jù)企業(yè)參與到數(shù)字市場中，才能真正形成有活力的數(shù)字市場。然而，一旦設(shè)定政務(wù)數(shù)據(jù)為政府所有，必然關(guān)聯(lián)到政務(wù)數(shù)據(jù)所有權(quán)的收益與資產(chǎn)處置權(quán)限。授權(quán)運(yùn)營事實(shí)上會(huì)導(dǎo)致“收錢運(yùn)營”。政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)很可能以有償方式來促進(jìn)數(shù)據(jù)管理和回收運(yùn)營成本，甚至創(chuàng)造收益來補(bǔ)充地方財(cái)政，實(shí)現(xiàn)政府直接收益的“近利”，導(dǎo)致“數(shù)據(jù)財(cái)政”亂象。這會(huì)誘發(fā)諸多歧視性做法：一方面，國有企業(yè)在授權(quán)運(yùn)營中往往處于優(yōu)先地位，能夠通過“近水樓臺先得月”的方式利用公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品，引發(fā)不正當(dāng)競爭；另一方面，授權(quán)運(yùn)營機(jī)制通常以招投標(biāo)等排他性授權(quán)模式實(shí)施，只有極少數(shù)規(guī)模龐大、資本雄厚、技術(shù)能力強(qiáng)的大企業(yè)能夠參與其中，這導(dǎo)致其他社會(huì)主體獲取政務(wù)數(shù)據(jù)的難度較大，只能被動(dòng)接受前者提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。尤其當(dāng)授權(quán)運(yùn)營服務(wù)價(jià)格缺乏統(tǒng)一管制時(shí)，被授權(quán)主體在資本的逐利驅(qū)動(dòng)下，可能不斷推高數(shù)據(jù)獲取成本，增大其他社會(huì)主體利用公共數(shù)據(jù)的難度。除此之外，還很可能出現(xiàn)不公平高價(jià)、無正當(dāng)理由拒絕交易或附加不合理交易條件、差別性收費(fèi)等不公平競爭行為，造成數(shù)字市場的結(jié)構(gòu)性扭曲?？梢哉f，這些歧視性開放利用策略不僅不利于作為創(chuàng)新主體的中小企業(yè)充分利用數(shù)據(jù)要素，降低市場的資源配置效率，同時(shí)也抑制了政務(wù)數(shù)據(jù)所能產(chǎn)生的社會(huì)與政治價(jià)值。通過“國有資產(chǎn)管理式”授權(quán)運(yùn)營來盲目追求“數(shù)據(jù)財(cái)政”的做法，是一種竭澤而漁的表現(xiàn)，將阻礙數(shù)字社會(huì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府的建設(shè)。

第二，規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)歸政府所有，也會(huì)導(dǎo)致一個(gè)地方的政務(wù)數(shù)據(jù)歸本地政府所有的“數(shù)據(jù)地方化”格局，這不利于政務(wù)數(shù)據(jù)的跨區(qū)域流通利用。也就是說，政務(wù)數(shù)據(jù)歸政府所有，很可能導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)的“地方壁壘”。實(shí)際上，在目前的授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐中，大多數(shù)地方都只授權(quán)本地區(qū)內(nèi)的企業(yè)運(yùn)營數(shù)據(jù)，已存在“區(qū)域封鎖”之隱患。部分地區(qū)采取的分行業(yè)、分類型授權(quán)的模式，還可能進(jìn)一步造成不同行業(yè)和領(lǐng)域間的壁壘。由于目前沒有統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)市場，政務(wù)數(shù)據(jù)的收費(fèi)定價(jià)、利用條件都可能出現(xiàn)各行其是的現(xiàn)象。在比較法上，歐盟一些成員國已經(jīng)面臨相應(yīng)的困境。不同成員國的政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)對相同類型數(shù)據(jù)集收取的價(jià)格大相徑庭，由此造成市場分散；一些成員國的進(jìn)入壁壘高于其他成員國。除市場分散外，地方主義的收費(fèi)和特許，還對中小型企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)利用政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)生負(fù)面影響，因?yàn)榇笮凸究梢暂p松負(fù)擔(dān)跨地域公共數(shù)據(jù)集的購買，而創(chuàng)新型中小企業(yè)或初創(chuàng)企業(yè)卻難以負(fù)擔(dān)。這意味著整個(gè)社會(huì)都要承擔(dān)數(shù)據(jù)壁壘帶來的外部成本，因?yàn)樯鐣?huì)中可以開發(fā)的創(chuàng)新服務(wù)和產(chǎn)品數(shù)量將受到抑制。歐盟上述教訓(xùn)具有很強(qiáng)的警示意義。

（四）授權(quán)運(yùn)營機(jī)制的形式合法性問題

從實(shí)定法層面來看，規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)歸政府所有，以及設(shè)定授權(quán)運(yùn)營這一許可，都存在形式合法性困境。數(shù)據(jù)所有權(quán)是一種基本的所有權(quán)設(shè)定，屬于嚴(yán)格的法律保留事項(xiàng)。對此，地方性法規(guī)和規(guī)章顯然不具有立法設(shè)定權(quán)。而授權(quán)運(yùn)營作為一種特許，本質(zhì)上是一種行政許可。按照行政許可法的規(guī)定，行政許可的設(shè)定和實(shí)施必須符合法定條件，地方性法規(guī)和規(guī)章創(chuàng)設(shè)行政許可受到行政許可法的嚴(yán)格控制。當(dāng)前部分地方立法設(shè)定政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)進(jìn)而設(shè)定授權(quán)運(yùn)營規(guī)則，很難滿足立法法、行政許可法的合法性要件，因此面臨與上位法相抵觸的合法性危機(jī)。

四、政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的反思性重構(gòu)

上述分析表明，當(dāng)前的政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度，在很大程度上被錯(cuò)誤地轉(zhuǎn)換為“國有資產(chǎn)管理式”的授權(quán)運(yùn)營，這在法理上偏離了數(shù)據(jù)開放目標(biāo)，實(shí)踐中甚至?xí)霈F(xiàn)目標(biāo)與手段的背離，亟需予以糾偏。在上述討論與反思的基礎(chǔ)上，有必要重新檢視政務(wù)數(shù)據(jù)開放的制度架構(gòu)及實(shí)踐，在政務(wù)數(shù)據(jù)開放價(jià)值目標(biāo)的指引下，對政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度進(jìn)行反思性重構(gòu)，真正促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的有效和公平利用。政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的再建構(gòu)，起點(diǎn)是回到政務(wù)數(shù)據(jù)開放的價(jià)值目標(biāo)，以此匹配相應(yīng)的機(jī)制選擇。具體而言，可以建立“二元授權(quán)運(yùn)營機(jī)制”。一是在政務(wù)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的授權(quán)運(yùn)營層面，建立和完善“公私合作履職式”的授權(quán)運(yùn)營模式，合理引入社會(huì)力量完成行政任務(wù)，避免單純商業(yè)導(dǎo)向和政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)開放的便捷性，優(yōu)化數(shù)據(jù)生態(tài)構(gòu)建。二是在具體政務(wù)數(shù)據(jù)許可管制的授權(quán)運(yùn)營層面，將側(cè)重政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的“國有資產(chǎn)管理式”授權(quán)運(yùn)營，轉(zhuǎn)變?yōu)榛陲L(fēng)險(xiǎn)防控與維護(hù)市場秩序而審慎限定數(shù)據(jù)利用資格的授權(quán)運(yùn)營模式。這種“利用資格調(diào)控式”的授權(quán)運(yùn)營應(yīng)當(dāng)恪守必要限度，政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)雖然可以針對市場失靈與高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)控，降低其中的各種技術(shù)和制度不確定性，但仍應(yīng)尊重與保護(hù)市場內(nèi)生秩序和利用主體的自我負(fù)責(zé)機(jī)制，審慎設(shè)定許可事項(xiàng)及具體條件。

（一）“公私合作履職式”授權(quán)運(yùn)營的應(yīng)然定位

1.平衡商業(yè)性與公益性的政務(wù)數(shù)據(jù)利用

在“公私合作履職式”的授權(quán)運(yùn)營中，政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)在組織建設(shè)開放服務(wù)平臺時(shí)，需要平衡商業(yè)性與公益性的政務(wù)數(shù)據(jù)利用。成功的政務(wù)數(shù)據(jù)開放計(jì)劃不僅需要公開原始數(shù)據(jù)，而且需要具備將公共數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為具有經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)價(jià)值產(chǎn)品的機(jī)制設(shè)計(jì)，這一過程應(yīng)當(dāng)滿足社會(huì)主體的多元化需求。不過，“公私合作履職式”的授權(quán)運(yùn)營需要針對特定的行業(yè)和應(yīng)用場景進(jìn)行數(shù)據(jù)處理、模型開發(fā)和具體運(yùn)營，需要在前期投入大量的資源。優(yōu)先投入哪些行業(yè)？應(yīng)用哪些場景？針對哪些目標(biāo)群體？這些問題會(huì)引發(fā)一定的價(jià)值博弈與利益競爭。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營作為公共任務(wù)的目的在于確保政府?dāng)?shù)據(jù)利用的公平性、廣泛性，因此國家仍要在“公私合作履職式”的授權(quán)運(yùn)營中履行對數(shù)據(jù)開放的結(jié)果擔(dān)保義務(wù)。

在政務(wù)數(shù)據(jù)利用需求上，不同的目標(biāo)群體有不同的利益需求，納入數(shù)據(jù)開放決策考量的不同利益的權(quán)重大小也存在差異。在大力推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營改革的同時(shí)，要警惕公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營探索的發(fā)展導(dǎo)致公益性政務(wù)數(shù)據(jù)利用實(shí)踐萎縮的危險(xiǎn)。尤其需要注意的是，商業(yè)性的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營相較于公益性的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，更容易產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)效益和短期價(jià)值反饋，公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)與授權(quán)運(yùn)營平臺可能顧此失彼。比如，當(dāng)下一些地方根據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)利用的安全風(fēng)險(xiǎn)將數(shù)據(jù)利用方式分為“可用不可見”（高風(fēng)險(xiǎn)）與“可用可見”（低風(fēng)險(xiǎn)）兩種類型。針對“可用可見”數(shù)據(jù)面向社會(huì)進(jìn)行廣泛開放；針對“可用不可見”的數(shù)據(jù)利用則委托國有企業(yè)運(yùn)營成立專門的數(shù)據(jù)開發(fā)利用平臺。由此，市場主體可以依托可用不可見的原始數(shù)據(jù)，與授權(quán)運(yùn)營平臺合作開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品，并進(jìn)入大數(shù)據(jù)交易所流通交易。授權(quán)運(yùn)營平臺可以在其中進(jìn)行成本性收費(fèi)，乃至合理范圍內(nèi)的效率性或營利性收費(fèi)。這一授權(quán)運(yùn)營模式雖然可以拓展公共數(shù)據(jù)開放利用范圍，降低數(shù)據(jù)利用的安全風(fēng)險(xiǎn)，但是過度倚重商業(yè)利用導(dǎo)向的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，可能異化為變相的“國有資產(chǎn)管理式”授權(quán)運(yùn)營，同時(shí)擠壓“可用不可見”數(shù)據(jù)服務(wù)于公益用途的空間。

應(yīng)當(dāng)看到，“可用不可見”這類模式依托平臺的建模能力和工具箱（如隱私計(jì)算、數(shù)據(jù)沙箱等）提供可視化工具，能夠幫助使用主體降低開發(fā)門檻和安全風(fēng)險(xiǎn)。同樣地，這一技術(shù)途徑也存在服務(wù)于公益性數(shù)據(jù)開放利用的空間。在實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的政治與社會(huì)價(jià)值的過程中，同樣需要相應(yīng)的中介機(jī)構(gòu)將海量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為公眾可以理解的信息，提供政務(wù)數(shù)據(jù)利用的中介服務(wù)。例如，在英國，教育部門可以與企業(yè)合作，在“可用不可見”的技術(shù)條件下利用包含有個(gè)人隱私信息的教育類政務(wù)數(shù)據(jù)，提升公共服務(wù)效能。然而，面對經(jīng)濟(jì)效益明顯、見效快的商業(yè)性授權(quán)運(yùn)營制度，行政機(jī)關(guān)可能基于利益導(dǎo)向調(diào)整政策優(yōu)先級，側(cè)重推進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)交易而忽視公共服務(wù)職能的發(fā)揮。因此有必要強(qiáng)調(diào)，公私合作的授權(quán)運(yùn)營既應(yīng)當(dāng)凸顯對企業(yè)的便利， 又應(yīng)通過數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的建構(gòu)為公民個(gè)體提供服務(wù)，與民眾建立更緊密的數(shù)據(jù)鏈接。授權(quán)運(yùn)營平臺應(yīng)當(dāng)更多地考慮數(shù)據(jù)獲取和利用末端的公民個(gè)體的需求。

從驅(qū)動(dòng)因素與管理模式來看，對于公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)與授權(quán)運(yùn)營平臺而言，如果能夠跳出著眼于增加單位經(jīng)濟(jì)收益的偏頗，就更容易把均衡、公正地運(yùn)營好公共數(shù)據(jù)作為單位責(zé)任，從而持續(xù)豐富高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)的供給。對此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制內(nèi)部有必要進(jìn)行一定的職能分離，不宜完全由商業(yè)導(dǎo)向較強(qiáng)的企業(yè)主導(dǎo)政務(wù)數(shù)據(jù)開放服務(wù)平臺的搭建， 而應(yīng)當(dāng)設(shè)置內(nèi)部職能分工與差異化的監(jiān)督考核體系，從而確保公私合作型授權(quán)運(yùn)營的公正性。與此同時(shí)，為了在公共利益和市場運(yùn)作相關(guān)參與者的利益之間取得平衡，授權(quán)運(yùn)營主體可以對擬議數(shù)據(jù)開放措施的預(yù)期社會(huì)與經(jīng)濟(jì)價(jià)值、預(yù)期經(jīng)濟(jì)影響等要素進(jìn)行充分評估———分析與該數(shù)據(jù)提供、處理、傳播和使用相關(guān)的潛在目標(biāo)群體與利害相關(guān)方；通過論證咨詢、聽取公眾意見等方式明確數(shù)據(jù)開放政策對不同目標(biāo)群體的影響。比如，通過加強(qiáng)公眾參與的方式確定高價(jià)值數(shù)據(jù)集的種類與范圍。由此，也能避免授權(quán)運(yùn)營平臺基于自身利益最大化的考慮，依托自身封閉決策優(yōu)勢獲得“尋租空間”與不正當(dāng)競爭優(yōu)勢，突破授權(quán)運(yùn)營的制度邊界。

在這方面，國家“十四五”規(guī)劃在討論公共數(shù)據(jù)開放時(shí)，已明確指出“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”。對這一表述的理解也應(yīng)該是：政府可以通過專項(xiàng)資金資助、政策扶持等方式支持市場主體投身公共數(shù)據(jù)利用活動(dòng)、拓展公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用場景，但應(yīng)當(dāng)注重政企合作的公正性，不得濫用行政權(quán)和政策資源為特定企業(yè)保駕護(hù)航，也不得純粹基于商業(yè)導(dǎo)向?yàn)榈谌教峁┻^度的政策支持。與此同時(shí)，基于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的公共服務(wù)屬性，被授權(quán)運(yùn)營者收益的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)受到政府嚴(yán)格監(jiān)管，否則數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的高昂價(jià)格將轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，降低其使用數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的積極性及對政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度的信任度， 違背政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用公共服務(wù)、賦能社會(huì)主體的制度初衷。

2.優(yōu)化授權(quán)運(yùn)營中政府與社會(huì)的合作思路

“公私合作履職式”授權(quán)運(yùn)營雖然借助企業(yè)的技術(shù)與組織來優(yōu)化政務(wù)數(shù)據(jù)供給，但在實(shí)踐中，往往由“大數(shù)據(jù)主管部門”下屬的國有企業(yè)主導(dǎo)平臺具體運(yùn)營，這在組織保障與合作機(jī)制上仍需進(jìn)一步完善。

一方面，在數(shù)據(jù)流動(dòng)生態(tài)上，政務(wù)數(shù)據(jù)開放往往采用“自上而下”的單一傳播與溝通模式，尚未為公眾建立充分的雙向傳播與溝通渠道，這降低了數(shù)據(jù)利用率和公眾參與性。就此，應(yīng)當(dāng)不斷完善使數(shù)據(jù)提供者與各目標(biāo)群體中的主要參與者開展合作與交流的機(jī)制， 賦予積極關(guān)注政務(wù)數(shù)據(jù)利用的社會(huì)團(tuán)體、組織、個(gè)人更多的權(quán)利，允許他們更多參與到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的過程中。比如，允許感興趣的公民、公司和非政府組織訪問政務(wù)數(shù)據(jù)目錄， 為數(shù)據(jù)開放界面編制和提供網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用程序，添加自身收集與核驗(yàn)過的相關(guān)數(shù)據(jù)，提出數(shù)據(jù)鏈接與融合方案等，從而進(jìn)一步培養(yǎng)公益性質(zhì)的數(shù)據(jù)中介，方便普通公民對于數(shù)字化監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性參與。在比較法上，英國在政務(wù)數(shù)據(jù)開放中設(shè)置了四類組織：作為咨詢機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會(huì)，研究原始數(shù)據(jù)如何更好轉(zhuǎn)化為高價(jià)值信息的開放數(shù)據(jù)研究所，作為“智能客戶”代表公民和數(shù)字企業(yè)提出建議和需求的開放數(shù)據(jù)用戶組，分享政務(wù)數(shù)據(jù)利用最佳實(shí)踐與低成本利用方式的公共數(shù)據(jù)小組。這一多元合作模式與治理結(jié)構(gòu)具有一定的參考價(jià)值。

另一方面，被授權(quán)運(yùn)營主體在運(yùn)營政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)平臺時(shí)，往往側(cè)重直接的、短期的經(jīng)濟(jì)效益，未能充分實(shí)現(xiàn)對不同規(guī)模企業(yè)的公平對待。目前各地公共數(shù)據(jù)開放利用的對象更多針對的是國有企業(yè)或大型民營企業(yè)，而中小微企業(yè)、民營企業(yè)或創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)在公共數(shù)據(jù)開放實(shí)踐中的話語權(quán)較小，這種話語權(quán)差異很可能演變?yōu)槭聦?shí)上的數(shù)據(jù)壟斷。在數(shù)據(jù)需求側(cè)， 雖然一部分市場主體對公共數(shù)據(jù)的需求不斷增加，但由于缺少對公共數(shù)據(jù)的采集背景和政府業(yè)務(wù)邏輯的準(zhǔn)確理解，導(dǎo)致即使存在較好的數(shù)據(jù)開放利用的創(chuàng)意思路，最終卻較難落地，甚至可能出現(xiàn)誤用數(shù)據(jù)的情況。就此，在確立授權(quán)運(yùn)營主體與相關(guān)管理體制時(shí)，不僅應(yīng)關(guān)注運(yùn)營者提供數(shù)據(jù)服務(wù)的能力，包括組織規(guī)模、運(yùn)營條件、風(fēng)險(xiǎn)防范能力和社會(huì)評價(jià)等，還應(yīng)當(dāng)考慮授權(quán)運(yùn)營主體履行職能的公正性、中立性，提供服務(wù)的人性化、便利化程度及溝通能力等要素，并通過競爭機(jī)制篩選最佳運(yùn)營者。

歸結(jié)而言，完善“公私合作履職式”授權(quán)運(yùn)營的關(guān)鍵，是構(gòu)建有利于實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)在政府、市場和社會(huì)多元主體之間開放循環(huán)和充分利用的制度體系與生態(tài)。政府應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)社會(huì)主體的多元化數(shù)據(jù)開放訴求，在公平、便捷、有效的原則下推動(dòng)政府與企業(yè)合作，避免政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化風(fēng)險(xiǎn)與純粹的商業(yè)利用導(dǎo)向，構(gòu)建良性運(yùn)轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)流通生態(tài)。

（二）“利用資格調(diào)控式”授權(quán)運(yùn)營的規(guī)則展開

1.實(shí)體層面：“授權(quán)條件”的類型與基本內(nèi)涵

從規(guī)范邏輯來看，在“利用資格調(diào)控式”當(dāng)中，政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的“授權(quán)條件”———即政務(wù)數(shù)據(jù)管理者限定利用者資格的規(guī)則只有在兩種情形下才具有正當(dāng)性。其一是數(shù)據(jù)利用需要風(fēng)險(xiǎn)控制以及成本負(fù)擔(dān)，此時(shí)的“授權(quán)”從性質(zhì)上看就是行政許可法第12條第1項(xiàng)規(guī)定的一般許可，強(qiáng)調(diào)對事前的資質(zhì)要求與條件限制的審查。但是，資質(zhì)審核下的有條件開放模式無形中也提高了企業(yè)的進(jìn)入“門檻”和“試錯(cuò)”成本，可能會(huì)限制私主體參與數(shù)據(jù)再利用的積極性與進(jìn)行數(shù)據(jù)利用的公平性。與此同時(shí)，公共數(shù)據(jù)類型的多樣化和復(fù)雜性，往往意味著資格審核標(biāo)準(zhǔn)的模糊化，這極易引發(fā)權(quán)力尋租，需要審慎為之。政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇那些能實(shí)現(xiàn)同樣規(guī)制目標(biāo)且效率更高、對相對人權(quán)益侵害更小、干預(yù)程度更低的替代性規(guī)制工具，例如，完善政務(wù)數(shù)據(jù)利用安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的體系性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，通過告知承諾、信用承諾等方式強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，等等。其二是基于公共利益實(shí)現(xiàn)的需要進(jìn)行排他性許可，這本質(zhì)上屬于行政許可法第12條第2項(xiàng)規(guī)定的行政特許。在政務(wù)數(shù)據(jù)處理能力、管理資源、市場成熟程度等環(huán)境要素構(gòu)成客觀約束的前提下，政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)可以通過特許經(jīng)營程序，限定特定主體利用政務(wù)數(shù)據(jù)。應(yīng)當(dāng)看到，授權(quán)運(yùn)營“特許”制度，是市場配置失靈背景下的次優(yōu)選擇，而非不言自明的第一選擇。因此，如果選擇特許經(jīng)營方式對特定政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行授權(quán)運(yùn)營， 就需要證明為何市場機(jī)制與社會(huì)內(nèi)生秩序在該場景下不能有效配置資源。也就是說，為某個(gè)社會(huì)主體設(shè)置獲取數(shù)據(jù)的專有權(quán)在特定時(shí)期能夠更好地服務(wù)于公共利益， 其對公共利益的促進(jìn)大于排他性協(xié)議對市場公平競爭及數(shù)據(jù)公平利用生態(tài)帶來的不利影響。

具體而言，滿足政務(wù)數(shù)據(jù)特許經(jīng)營的情形主要包括以下幾類：第一，由于數(shù)字市場尚未成熟，政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用存在激勵(lì)不足的風(fēng)險(xiǎn)。比如，歐盟PSI指令在序言第48條指出，“為了提供具有普遍經(jīng)濟(jì)利益的服務(wù)，有時(shí)可能需要對特定的公共部門信息進(jìn)行獨(dú)家再利用。如果沒有這樣的排他性權(quán)利，沒有商業(yè)出版商會(huì)出版該信息，就可能是這種情況”。在該類情形下，一旦缺乏排他性授權(quán)，潛在的申請者會(huì)擔(dān)心自己被“搭便車”，因而缺乏利用政務(wù)數(shù)據(jù)的動(dòng)力，尤其對于高風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用而言，更是如此。在歐盟委員會(huì)的調(diào)查中，一些受訪談企業(yè)便表示，在數(shù)據(jù)利用方面的這種排他性優(yōu)勢是私營部門對項(xiàng)目進(jìn)行投資的一個(gè)重要激勵(lì)因素， 否則它們根本不會(huì)對這些項(xiàng)目進(jìn)行投資。不過，若是市場發(fā)展的后一階段，政府的規(guī)制能力和措施可以有效應(yīng)對潛在的政務(wù)數(shù)據(jù)利用亂象，足以保障政務(wù)數(shù)據(jù)的利用動(dòng)力，政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除此類排他性授權(quán)。

第二，在特定行業(yè)中存在公共數(shù)據(jù)“利用過度”而引發(fā)市場秩序混亂的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，數(shù)據(jù)市場可能需要在特定時(shí)期保持某種“自然壟斷”的狀態(tài)，避免出現(xiàn)經(jīng)營設(shè)施重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、產(chǎn)能過剩等問題。也就是說，對于該類公共數(shù)據(jù)的開放利用而言，市場上的總需求可以由一家公司以最小的成本提供，而服務(wù)主體在提供服務(wù)之前要投入足夠大的前期成本以服務(wù)整個(gè)市場。此時(shí)，對某個(gè)或某些企業(yè)設(shè)置專有權(quán)可以避免過度競爭，同時(shí)產(chǎn)生規(guī)模效益，降低成本，從而在特定時(shí)間段內(nèi)具有正當(dāng)性。另一方面，在數(shù)字市場出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題時(shí)，如果政務(wù)數(shù)據(jù)包含的新信息強(qiáng)化了原有市場主導(dǎo)者的競爭優(yōu)勢，其可以利用數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、龐大的已安裝客戶群或數(shù)據(jù)使用的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，那么數(shù)據(jù)開放的反競爭效應(yīng)就可能占主導(dǎo)地位。此時(shí)，一種競爭法上的應(yīng)對則是：向中小企業(yè)提供對政府?dāng)?shù)據(jù)集的獨(dú)家訪問權(quán)，限制大型企業(yè)的數(shù)據(jù)獲取，由此，可以在一定程度上減少企業(yè)間數(shù)據(jù)訪問的不對稱，促進(jìn)公平競爭。

第三，基于政務(wù)數(shù)據(jù)開放能力的有限性，政務(wù)數(shù)據(jù)的獲取產(chǎn)生了排他性。在數(shù)據(jù)開放部門的數(shù)據(jù)處理能力與管理資源有限的前提下，數(shù)據(jù)的獲取，尤其是實(shí)時(shí)更新類政務(wù)數(shù)據(jù)的獲取可能會(huì)產(chǎn)生擁擠效應(yīng)，從而形成競爭性和稀缺性。在政務(wù)數(shù)據(jù)開放短期內(nèi)無法有效擴(kuò)容的情況下，通過招投標(biāo)、競爭性協(xié)商等方式排他性授權(quán)給少數(shù)利用能力最強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)防控最完備的利用主體，實(shí)屬不得已而為之。需要注意的是，在此類情形下，政務(wù)數(shù)據(jù)公益性利用和商業(yè)性利用會(huì)產(chǎn)生一定的競爭關(guān)系，需要審慎平衡。一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)不應(yīng)將參與競爭利用的資格主體限于企業(yè)，仍應(yīng)當(dāng)兼顧社會(huì)主體的公益性利用需求。其中，需要衡量企業(yè)利用產(chǎn)生的增值效益和服務(wù)功能與社會(huì)主體公益性利用產(chǎn)生社會(huì)效益之間的權(quán)重。即便授權(quán)給企業(yè)進(jìn)行商業(yè)性利用，也可以設(shè)置數(shù)據(jù)產(chǎn)品費(fèi)率上限、必要的數(shù)據(jù)二次開放等利用條件，避免被授權(quán)的企業(yè)將政府開放的數(shù)據(jù)進(jìn)行圈存，將政務(wù)數(shù)據(jù)純粹變?yōu)槠鋲艛噘Y源與營利工具。另一方面，即便是政府將側(cè)重點(diǎn)置于公益性利用，如果引入市場力量參與，例如針對行政處罰文書允許特定運(yùn)營商運(yùn)營技術(shù)平臺對外開放， 也需要衡量此種利用方式的競爭法影響。不容忽視的一種情形是，此時(shí)由具有更強(qiáng)開發(fā)能力的主體進(jìn)行適度的商業(yè)性利用，也可能為社會(huì)公眾提供更加優(yōu)質(zhì)、便捷、全面的服務(wù)。相比之下，如果局限于傳統(tǒng)的公益性利用形式，特定運(yùn)營商仍可能因此獲取相應(yīng)的流量和聲譽(yù)，且不一定在整體上得以優(yōu)化數(shù)字服務(wù)水平，未必符合數(shù)字市場的公平競爭需要。

第四，基于開放義務(wù)主體自我維持、回收投資成本的需要。比如，公立圖書館、博物館等事業(yè)單位在推動(dòng)自身所掌握的科教文旅資源數(shù)字化時(shí)，往往需要進(jìn)行公私合作，提供各類數(shù)字藏品以增加自身收入，這需要專門的數(shù)據(jù)開放制度設(shè)計(jì)。在這方面，歐盟PSI指令序言第49條指出：“如果排他性權(quán)利與文化資源數(shù)字化有關(guān)，可能需要一定的排他性期限，以使私人伙伴有可能收回其投資。但是，這個(gè)期限應(yīng)該限制在盡可能短的時(shí)間內(nèi)， 以符合公共領(lǐng)域材料一旦被數(shù)字化就應(yīng)該留在公有領(lǐng)域的原則。文化資源數(shù)字化的專有權(quán)期限一般不應(yīng)超過10年。任何超過10年的排他性期限都應(yīng)接受審查?！蔽幕脱芯款惞矓?shù)據(jù)的特殊性正在于：需要兼顧合理的商業(yè)利益和投資成本收回，如果公共數(shù)據(jù)集必須普遍性開放共享，那么市場主體參與投資這類數(shù)據(jù)集的動(dòng)力就會(huì)減少。因而，歐盟內(nèi)部強(qiáng)調(diào)，對于這類數(shù)據(jù)的利用，“需要專有權(quán)來為單個(gè)再使用者的重大投資提供足夠的激勵(lì)，并排除其他再使用者對這種投資的搭便車行為”。在我國，一些博物館、藝術(shù)館的數(shù)字化轉(zhuǎn)型與正常營收面臨資金困境，歐盟“收回投資”理念下設(shè)置的排他性授權(quán)具有一定的參照意義。

再如，公共企業(yè)在競爭激烈的市場中運(yùn)營，其數(shù)據(jù)開放義務(wù)可能會(huì)對其業(yè)績產(chǎn)生負(fù)面影響，特別是當(dāng)它們需要與競爭對手共享數(shù)據(jù)時(shí)。如果這些競爭者能夠根據(jù)所獲取的數(shù)據(jù)開發(fā)并提供可替代的產(chǎn)品和服務(wù)，那么公共企業(yè)的利潤及其存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就會(huì)受到損害。最終，這可能會(huì)損害其公共任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。因此，數(shù)據(jù)利用的專有權(quán)可能是這類公共企業(yè)提供公共服務(wù)所必需的，其可以基于自身正常營利的需要而不開放或僅向特定合作對象共享自身掌握的高價(jià)值數(shù)據(jù)集。

值得考慮的是，我國公共醫(yī)療、文化出版、道路交通等不完全依靠財(cái)政撥款運(yùn)行的具有公共管理職能的組織和公用企事業(yè)單位，也負(fù)有開放其具有公共屬性數(shù)據(jù)的職責(zé)。這些組織和企業(yè)在數(shù)據(jù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)付出了大量成本，相應(yīng)地，也應(yīng)適當(dāng)允許其對產(chǎn)出的政務(wù)數(shù)據(jù)享有收益權(quán)乃至排他性授權(quán)利用的權(quán)利。但這仍需要遵循公平競爭的邏輯：一方面，對于這類公共企業(yè)而言，其決定不對外開放數(shù)據(jù)時(shí)，雖然不直接適用政務(wù)數(shù)據(jù)開放的義務(wù)規(guī)則，但是要遵循反壟斷法與反不正當(dāng)競爭法的相關(guān)規(guī)定。對于具有市場支配地位的公共企業(yè)， 其在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中收集、產(chǎn)生的公共服務(wù)數(shù)據(jù)通常具有不可復(fù)制性，其他經(jīng)營者難以自行收集或者從其他途徑獲得此等數(shù)據(jù)。如果公共企業(yè)拒絕下游市場的競爭者以合理?xiàng)l件獲取公共服務(wù)數(shù)據(jù)，可能導(dǎo)致其在公共服務(wù)市場上的壟斷力量傳遞至下游市場，產(chǎn)生排除、限制競爭的效果。另一方面，如果這類公共企業(yè)決定對外開放公共數(shù)據(jù)，也需要遵守透明、非歧視性原則。如果公共企業(yè)為保護(hù)其商業(yè)利益而施加利用條件，那么就需要用到相稱性檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)來判斷其是否構(gòu)成歧視。

2.程序?qū)用妫和晟乒礁偁帉彶榕c規(guī)制影響評估

政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)在設(shè)定、頒發(fā)行政許可，明確政務(wù)數(shù)據(jù)利用的準(zhǔn)入門檻、利用條件、收費(fèi)要求等內(nèi)容時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的公平競爭審查與規(guī)制影響評估，充分評估利用資格限定所可能帶來的非均衡影響。

首先，在公平競爭審查中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注具體的許可條件是否會(huì)在實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致排他性利用的效果。在實(shí)踐操作層面，政府與利用主體簽訂的開放許可協(xié)議往往存在一定的模糊性，某些一般性許可條件可能構(gòu)成事實(shí)上的排他性授權(quán)。如果許可條件在結(jié)果上導(dǎo)致數(shù)據(jù)利用僅限于非常特定的群體，那么這種安排應(yīng)被視為排他性協(xié)議，并應(yīng)按照排他性協(xié)議的規(guī)定來監(jiān)督和管理。否則，數(shù)據(jù)利用的一般許可規(guī)制可能對中小企業(yè)構(gòu)成數(shù)據(jù)利用的過高門檻，妨礙市場競爭和活力，帶來行政性數(shù)據(jù)壟斷。比如，政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)對某些數(shù)據(jù)集設(shè)置的利用成本可能對某些參與者造成市場壁壘。例如，根據(jù)歐盟委員會(huì)的調(diào)查，在比利時(shí)和波蘭，只有少數(shù)企業(yè)可以完全訪問商業(yè)登記和金融數(shù)據(jù)，因?yàn)檫@些數(shù)據(jù)在特定利用條件下成本過高。再比如，當(dāng)下我國一些地方立法往往將申請者的數(shù)據(jù)安全能力作為重要考量，這在實(shí)踐中也會(huì)引發(fā)異化風(fēng)險(xiǎn)。又如，限制社會(huì)主體開發(fā)數(shù)據(jù)的目的、利用方式，或是采取不合理的收費(fèi)方式，也可能導(dǎo)致對某些社會(huì)主體的不公平對待，形成反競爭效果。這些風(fēng)險(xiǎn)都值得審慎對待。

其次，應(yīng)當(dāng)完善排他性許可當(dāng)中的競爭性招投標(biāo)程序，保障社會(huì)主體公平締約的權(quán)利。實(shí)踐中，地方政府大多是通過直接磋商或簡單的申請審核程序進(jìn)行獨(dú)家授權(quán)， 且往往只授權(quán)本地區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)運(yùn)營，僅有少部分地區(qū)明確應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)方式確定授權(quán)運(yùn)營對象。在比較法上，歐盟一些成員國也是在長期博弈之后， 才進(jìn)一步明確了排他性授權(quán)的設(shè)置與評估程序。例如，自2006年開始，德國政府將法律數(shù)據(jù)庫服務(wù)合同授予Juris公司，為其法院和司法當(dāng)局提供數(shù)據(jù)庫訪問服務(wù)。該合同是通過協(xié)商程序簽訂的，事先沒有發(fā)布招標(biāo)公告。面對相關(guān)的質(zhì)疑，德國政府聲稱，根據(jù)政府對市場的認(rèn)知，Juris公司的服務(wù)非常適合司法當(dāng)局的需要，在沒有公開招標(biāo)的情況下通過程序授予合同是合理的，因?yàn)镴uris公司是唯一可以想象的服務(wù)供應(yīng)商。然而數(shù)年后，德國政府在經(jīng)歷訴訟后承認(rèn)，法律出版商LexXpress公司也具有相應(yīng)的資格。德國法院認(rèn)為只有在出現(xiàn)“市場失靈”的情況下才能確認(rèn)排他性協(xié)議的必要性； 是否存在這種情況通常由市場調(diào)查程序決定， 不應(yīng)隨意作出。這一教訓(xùn)也提醒我們，政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)不得武斷地通過政策設(shè)定或是簡陋的評估程序確定被授權(quán)主體。

最后，政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的公平競爭審查不是一次性的工作，需要管理者與利害相關(guān)方全流程和動(dòng)態(tài)地參與、監(jiān)督與審查。一方面，數(shù)字市場的發(fā)展往往是非線性的，政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)、持續(xù)、反復(fù)的規(guī)制影響評估。尤其是排他性授權(quán)，應(yīng)當(dāng)要有嚴(yán)格的最長期限要求，并定期“在考慮到自作出安排以來環(huán)境中的技術(shù)、財(cái)務(wù)和行政變化的情況下進(jìn)行審查”。一旦公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用進(jìn)入相對繁榮的階段，就應(yīng)當(dāng)允許通過更加開放的競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的多元化開發(fā)利用。否則，排他性利用一旦開始，就有自我強(qiáng)化的趨勢，會(huì)形成數(shù)據(jù)黏性與依賴效應(yīng)，不斷加大之后解除授權(quán)的成本，增加未來調(diào)整市場結(jié)構(gòu)、補(bǔ)救消費(fèi)者利益、協(xié)調(diào)處理措施的難度。另一方面，應(yīng)當(dāng)完善利用資格被限定的社會(huì)主體提起行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的渠道，明確社會(huì)主體可以在提出政務(wù)數(shù)據(jù)利用申請的過程中，針對政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)不當(dāng)設(shè)定排他性授權(quán)、規(guī)定歧視性條件或不合理的義務(wù)負(fù)擔(dān)等情形提起申訴或訴訟，從而保障社會(huì)主體針對政務(wù)數(shù)據(jù)的公平利用權(quán)。

結(jié)論

政務(wù)數(shù)據(jù)開放之價(jià)值目標(biāo)應(yīng)定位于保障多元的市場和社會(huì)主體在公平合理?xiàng)l件下獲取和利用公共數(shù)據(jù)，推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)利用的經(jīng)濟(jì)、政治效益和社會(huì)福利的整體增長。政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度需要在不斷演變的數(shù)據(jù)利用場景與條件下，協(xié)調(diào)政務(wù)數(shù)據(jù)開放的多元價(jià)值目標(biāo)，為社會(huì)主體公平利用政務(wù)數(shù)據(jù)提供實(shí)質(zhì)條件，形成一套兼顧多元利益、具有系統(tǒng)性與整體性的制度架構(gòu)。當(dāng)下以“國有資產(chǎn)管理式”授權(quán)運(yùn)營為主導(dǎo)的授權(quán)運(yùn)營模式，忽視了政務(wù)數(shù)據(jù)開放的法理基礎(chǔ)與價(jià)值定位，將帶來負(fù)面效應(yīng)。對此，在政務(wù)數(shù)據(jù)開放運(yùn)營的制度供給方面，應(yīng)當(dāng)抑制地方基于數(shù)據(jù)財(cái)政沖動(dòng)而進(jìn)行的“政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬立法競賽”，建立國家層面公共數(shù)據(jù)運(yùn)營的基本立法及統(tǒng)一披露登記機(jī)制，增強(qiáng)這一制度的規(guī)范性、統(tǒng)一性與透明度。從操作策略角度而言，當(dāng)務(wù)之急是對地方的政務(wù)數(shù)據(jù)管理規(guī)范進(jìn)行合法性評估和清理，抑制地方將政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化和“數(shù)據(jù)財(cái)政”的沖動(dòng)。與此同時(shí)，盡快推進(jìn)國家層面的制度供給，完善“公私合作履職式”與“利用資格調(diào)控式”授權(quán)運(yùn)營模式的基本架構(gòu)，明確政務(wù)數(shù)據(jù)開放運(yùn)營的制度目標(biāo)、實(shí)質(zhì)要求和程序規(guī)則，建立具有整體性、融貫性、發(fā)展友好型的數(shù)字市場競爭格局和政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用生態(tài)。