關(guān)鍵詞：習(xí)近平法治思想監(jiān)察理論監(jiān)察法反腐敗監(jiān)察委員會監(jiān)察體制改革

中國正以堅定的步伐邁向中華民族偉大復(fù)興，在全面深化改革中，突出強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，“堅持發(fā)展地而不是靜止地、全面地而不是片面地、系統(tǒng)地而不是零散地、普遍聯(lián)系地而不是單一孤立地觀察事物，準(zhǔn)確把握客觀實(shí)際，真正掌握規(guī)律，妥善處理各種重大關(guān)系”。習(xí)近平法治思想蘊(yùn)含了系統(tǒng)論思想和方法，在強(qiáng)調(diào)整體性、系統(tǒng)性的同時，還強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部各要素、相互關(guān)聯(lián)的各支系統(tǒng)協(xié)同聯(lián)動，以產(chǎn)生出超越要素總和的新屬性，以形成“總與支”系統(tǒng)集成、層次分明、連貫協(xié)作、質(zhì)效卓越的思想和實(shí)踐體系。習(xí)近平法治思想中關(guān)于國家監(jiān)察體制機(jī)制改革的重要論述，形成了一個支系統(tǒng)，從理論淵源、實(shí)踐過程、內(nèi)容構(gòu)成、制度創(chuàng)新以及發(fā)展趨勢等方面，展現(xiàn)習(xí)近平總書記關(guān)于監(jiān)察理論創(chuàng)新發(fā)展的清晰格局。對監(jiān)察理論進(jìn)行研究，應(yīng)該將其置于法治思想體系的大框架下，采用多元視角，分析其在總系統(tǒng)中的功能定位、邏輯進(jìn)路和發(fā)展趨勢等，多維度分析全局與局部、理論與實(shí)踐、守正與創(chuàng)新的關(guān)系，才能更好地創(chuàng)造整體效益，發(fā)揮綜合效應(yīng)，達(dá)到整體優(yōu)化的理想愿景。

一、監(jiān)察理論是習(xí)近平法治思想的重要組成部分

黨的十八大以來，我國從堅持和發(fā)展中國特色社會主義的全局和戰(zhàn)略高度來定位、布局和厲行法治，提出推進(jìn)全面依法治國11個重要方面的要求。監(jiān)察制度建設(shè)作為全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中的關(guān)鍵一環(huán)，突出強(qiáng)調(diào)以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為基本原則，以人民為中心作為價值目標(biāo)，著力構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，形成了科學(xué)完備的思想體系，與習(xí)近平法治思想主要內(nèi)容之間存在系統(tǒng)性和協(xié)同性的統(tǒng)一關(guān)系。習(xí)近平法治思想突出強(qiáng)調(diào)了系統(tǒng)性、整體性、開放性，“全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，注重用整體聯(lián)系、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、辯證統(tǒng)一的科學(xué)方法謀劃和推進(jìn)法治中國建設(shè)”。這是對馬克思主義哲學(xué)唯物辯證法原理的充分運(yùn)用，為當(dāng)前和今后我國全面依法治國，在理論和實(shí)踐層面提出全局性指導(dǎo)方案，奠定了堅實(shí)的哲學(xué)基礎(chǔ)。

（一）作為政治和法律嵌合體的監(jiān)察理論

從內(nèi)容和結(jié)構(gòu)意義上看，監(jiān)察理論最大的特色是，它既不是純粹的政治理論，也不是純粹的法治理論，而是政治和法律的嵌合體，即政治性內(nèi)容被法治化的結(jié)果。以系統(tǒng)論視角看，各要素之所以能在復(fù)雜的相互作用中緊密共存，在于各要素之間、各要素與總系統(tǒng)之間發(fā)生的內(nèi)容耦合，此即產(chǎn)生關(guān)聯(lián)性的共性基礎(chǔ)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就加強(qiáng)國家監(jiān)察、完善我國監(jiān)督體系提出了一系列相互聯(lián)系、相互貫通的反腐敗新觀點(diǎn)、新要求、新部署，不僅滲透著深刻的政治內(nèi)容，而且包含著重要的法治要求，形成了內(nèi)容豐富、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)察理論，在核心要素和貫通性上具有高度一致性，是習(xí)近平法治思想的重要組成部分。

1.監(jiān)察法治是法治建設(shè)的重要內(nèi)容

法治是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。作為國家治理體系重要內(nèi)容的監(jiān)察治理亦不例外?！敖ㄔO(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，有利于在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于在全面深化改革總體框架內(nèi)全面推進(jìn)依法治國各項(xiàng)工作，有利于在法治軌道上不斷深化改革”。在反腐敗治理問題上，法治是制勝法寶。正如習(xí)近平總書記所說：“要繼續(xù)全面加強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，加強(qiáng)反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)反腐敗國家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，深化腐敗問題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！痹谶@一思想指導(dǎo)下，2018年3月，作為國家監(jiān)察體制改革核心法律依據(jù)的監(jiān)察法在十三屆全國人民代表大會第一次會議上獲得通過。它是我國監(jiān)察工作的統(tǒng)領(lǐng)性、基礎(chǔ)性法律，引領(lǐng)我國監(jiān)察制度建設(shè)走上法治軌道，對保障和規(guī)范國家監(jiān)察權(quán)的行使、促進(jìn)反腐敗工作具有重大歷史意義。之后，公職人員政務(wù)處分法（2020年6月）、監(jiān)察官法（2021年8月）和《監(jiān)察法實(shí)施條例》（2021年9月）等法律法規(guī)的陸續(xù)頒行，成為監(jiān)察制度體系在法治軌道上快速推進(jìn)的重要標(biāo)志。

2“. 監(jiān)察全覆蓋”確保法治隊伍廉潔高效

在全面依法治國過程中，監(jiān)察是確保法治實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。通過“監(jiān)察全覆蓋”，發(fā)揮監(jiān)察制度的獨(dú)特優(yōu)勢，能夠及時發(fā)現(xiàn)和糾正政法隊伍中公職人員或其他人員的違法違紀(jì)行為，推動形成風(fēng)清氣正的政治生態(tài)、法治生態(tài)，以維護(hù)法律的公正性和權(quán)威性。監(jiān)察理論是指導(dǎo)開展監(jiān)察工作的行動指南，要求在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新和完善監(jiān)察制度，提高監(jiān)察效能。反過來，監(jiān)察工作亦需要法治保障。全面依法治國意味著必須依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政，而法治是對執(zhí)政的基本要求。監(jiān)察法等法律法規(guī)不僅是規(guī)范監(jiān)察對象行為的準(zhǔn)則，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察官履行職責(zé)的依據(jù)和基石。開展監(jiān)察工作必須依法行使權(quán)力，確保監(jiān)察行為的合法性、公正性和透明性，維護(hù)黨規(guī)和國法的嚴(yán)肅性，從而提升國家治理水平，促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。與此同時，黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，必然意味著對監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，而監(jiān)察全覆蓋、無死角，正是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、全面從嚴(yán)治權(quán)的具體體現(xiàn)。正如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第37條所要求的，“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，各級國家機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員除了共產(chǎn)黨員，還包括民主黨派或無黨派人士，而在領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵少數(shù)群體中，都有相當(dāng)數(shù)量和比例的民主黨派或無黨派人士，為了確保干部隊伍的廉潔高效，監(jiān)察全覆蓋是必然要求。

3.監(jiān)察法治為國家法治體系提供體制保障

法治是國家治理的依托和保障。加強(qiáng)法治，意味著在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法方面的全面提升，惟此才能全方位發(fā)揮中國特色社會主義法治的優(yōu)勢，以“中國之治”鞏固和發(fā)展人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安的良好局面。但是，法治體系的構(gòu)建需要堅強(qiáng)的體制保障，而監(jiān)察制度恰是這個使命的重要擔(dān)當(dāng)者。因此，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制也是中國特色社會主義制度的重要內(nèi)容，但黨的十八大之前我國并沒有形成理想的監(jiān)察體制。對此，習(xí)近平總書記指出，影響反腐敗成效的主要問題是，“反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠”，嚴(yán)重制約著“深入開展反腐敗、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)。而要真正實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，“最重要的是必須構(gòu)建一套科學(xué)完備的制度體系，因?yàn)橹贫葐栴}更帶有全局性、穩(wěn)定性，管根本、管長遠(yuǎn)”。進(jìn)一步說，國家監(jiān)察體制改革的根本出發(fā)點(diǎn)就是，“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督”，并且“要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”。

4.實(shí)現(xiàn)監(jiān)督公權(quán)與保障人權(quán)的雙重法治使命

“保障人權(quán)、制約權(quán)力是法治的雙重使命，關(guān)于人權(quán)的觀點(diǎn)和關(guān)于權(quán)力的觀點(diǎn)均是習(xí)近平法治思想的重要組成部分”。基于對權(quán)力濫用風(fēng)險性的清醒認(rèn)識，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“必須加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，堅持用制度管權(quán)管事管人”“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。監(jiān)察理論與監(jiān)察制度的推行，符合依法監(jiān)督權(quán)力的全部核心要義，有利于強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的全過程民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，加強(qiáng)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)指出的是，監(jiān)察委員會作為國家反腐敗監(jiān)察機(jī)關(guān)，集監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)力于一身，如何正確行使職權(quán)成為萬眾矚目的焦點(diǎn)，怎樣實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督是必須解決的問題。習(xí)近平總書記多次談到“誰來監(jiān)督紀(jì)委”、防止“燈下黑”，本質(zhì)上就是要求監(jiān)督者亦要接受監(jiān)督，在十九屆中央紀(jì)委五次全會上專門就強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍自我監(jiān)督問題作出部署時進(jìn)一步指出：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要接受最嚴(yán)格的約束和監(jiān)督，加大嚴(yán)管嚴(yán)治、自我凈化力度，針對自身權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和管理監(jiān)督體系的薄弱環(huán)節(jié)，扎緊織密制度籠子，堅決防止‘燈下黑’，努力建設(shè)一支政治素質(zhì)高、忠誠干凈擔(dān)當(dāng)、專業(yè)化能力強(qiáng)、敢于善于斗爭的紀(jì)檢監(jiān)察鐵軍”。

（二）監(jiān)察理論對習(xí)近平法治思想的促進(jìn)

習(xí)近平法治思想是監(jiān)察理論賴以存在的前提，監(jiān)察理論也會以“部分對整體”的形式對習(xí)近平法治思想的發(fā)展產(chǎn)生推動作用。

1.形成習(xí)近平法治思想的完整閉環(huán)，調(diào)適法治系統(tǒng)整體高效運(yùn)作

“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”，是習(xí)近平總書記提出的法治領(lǐng)域最具原創(chuàng)性、時代性的概念和理論。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，就是“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。這五個方面構(gòu)成了中國特色社會主義法治體系的核心要素，也明確了建設(shè)中國特色社會主義法治體系的主要任務(wù)。國家監(jiān)察體制改革是全面依法治國必需的保障條件。

就國家法治監(jiān)督體系而言，雖然政府內(nèi)部有審計和層級監(jiān)督，政府外部有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政檢察監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式，但這些監(jiān)督對貪污、瀆職等職務(wù)犯罪的監(jiān)督效果不佳，與反腐敗資源力量過于分散難以充分發(fā)揮作用不無關(guān)系。建立國家監(jiān)察委員會，是“事關(guān)全局的重大政治體制改革”，目的在于“將傳統(tǒng)體制中分散在諸多機(jī)構(gòu)中的反腐敗監(jiān)督權(quán)加以重新整合，并將其提升為一種新的權(quán)力類型即國家監(jiān)察權(quán)，使其成為一個專門承擔(dān)反腐敗綜合職能并與其他國家權(quán)力相獨(dú)立的憲法性權(quán)力”?！巴七M(jìn)國家監(jiān)察體制改革，特別是設(shè)置國家監(jiān)察委員會，是全面從嚴(yán)治黨的需要，是加強(qiáng)黨對反腐敗統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成制度化、法治化成果的需要，有利于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督有機(jī)結(jié)合”。黨的十八大以來的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有堅持全面從嚴(yán)治黨，集中有效的反腐敗力量，才能從根本上解決腐敗問題?？傊瑥膱?zhí)政、行權(quán)、用權(quán)到權(quán)力監(jiān)督的邏輯結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，有助于形成習(xí)近平法治思想的閉環(huán)。

2.與法治五大體系形成嵌合互生結(jié)構(gòu)，獲取總和放大性功效

在馬克思主義系統(tǒng)論圖譜中，各個支系統(tǒng)之間交互聯(lián)系，充滿了各式各樣的反饋效應(yīng)。由于支系統(tǒng)亦具有自創(chuàng)自生能力，監(jiān)察理論體系以自我為中心，逐漸分化出更細(xì)化的監(jiān)察制度（規(guī)范）體系、實(shí)施體系、監(jiān)督體系和保障體系等下位體系，其演進(jìn)路徑與法治邏輯完全一致。當(dāng)“規(guī)范—實(shí)施—監(jiān)督—保障”四個支系統(tǒng)成為各自獨(dú)立又相互依存的整體時，監(jiān)察理論便逐漸成為一個成熟的體系，它能夠在習(xí)近平法治思想“規(guī)范、實(shí)施、監(jiān)督、保障、黨規(guī)五大體系”中作為監(jiān)督力量，促使各個體系協(xié)調(diào)有序，高效運(yùn)行，并獲得總和放大性功效，從而使監(jiān)察體系與法治五大體系形成“你中有我、我中有你”的邏輯結(jié)構(gòu)，成為完美共生的“嵌合體”，相互依存，相互促進(jìn)。

監(jiān)察體系不僅有利于完善監(jiān)督、保障和黨規(guī)體系，而且對法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系亦具有同樣的促進(jìn)功能。典型的是，在構(gòu)建法治監(jiān)督體系方面，能夠完善既有的監(jiān)督體系，形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力，確保黨和國家機(jī)關(guān)及其工作人員按照法定權(quán)限和程序正確行使權(quán)力。在推動形成法治保障體系方面，有利于抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，建設(shè)高素質(zhì)的法治工作隊伍，為全面實(shí)現(xiàn)社會主義法治目標(biāo)提供組織保障和人才支持。與此同時，完善的中國特色社會主義法規(guī)體系也能夠有效防止監(jiān)察法規(guī)制定滑入“閉門造車”和脫離實(shí)際的深淵；高效的法治實(shí)施體系有助于及時對監(jiān)察法實(shí)施效果開展評估，促進(jìn)監(jiān)察法律制度落地生根；有力的法治保障體系能夠?yàn)楸O(jiān)察制度改革提供充足的政治保障、制度保障、思想保障、組織保障、人才保障、運(yùn)行保障與科技保障等?？偠灾?，法治體系需要各個要素間的聯(lián)動協(xié)作凝聚成合力，以獲取大于各個要素功能總和的功效。

3.厘定各支系統(tǒng)的職能定位，激發(fā)基礎(chǔ)功能發(fā)揮

習(xí)近平法治思想的高效落實(shí)，還得益于對各支系統(tǒng)進(jìn)行差異化的功能定位。根據(jù)整體系統(tǒng)的目標(biāo)，按照分工合作、各有側(cè)重的原則，不同支系統(tǒng)各自承擔(dān)分工不同，發(fā)揮不同作用，“如果眾多具有分工合作關(guān)系的不同規(guī)模等級的支系統(tǒng)之間通過各種聯(lián)系可以形成類似網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體，則整個總系統(tǒng)就形成了運(yùn)行績效較高的組織形式”。對支系統(tǒng)功能定位的一項(xiàng)重要內(nèi)容是目標(biāo)定位，倘若沒有清晰科學(xué)的目標(biāo)定位，其實(shí)施就會處于不確定，甚至是盲目發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

厘定監(jiān)察理論在習(xí)近平法治思想中的職能定位，不僅有利于其自身特有功能屬性的發(fā)揮，亦有助于提示其他系統(tǒng)主動彰顯各自功能屬性，以保證各支系統(tǒng)的運(yùn)行自主性，避免在復(fù)雜的社會系統(tǒng)中遭受去界分化的風(fēng)險。與此同時，還要明晰監(jiān)察理論內(nèi)部的結(jié)構(gòu)定位，以提升監(jiān)察規(guī)范和制度的科學(xué)性，為配套立規(guī)、職能配置、規(guī)范行動指明方向。例如，對監(jiān)察賦予的“國家監(jiān)督職能”的功能性定位，意味著監(jiān)察委員會所行使的監(jiān)察權(quán)，是集監(jiān)督、執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)權(quán)于一體，與傳統(tǒng)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并立的一種新型國家公權(quán)力，監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)（政府）、司法機(jī)關(guān)（法院與檢察院）具有同等的政治和法律地位。在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，它還意味著國家監(jiān)察權(quán)包括三項(xiàng)基本職權(quán)，即監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)，監(jiān)督權(quán)是“基礎(chǔ)性權(quán)能”，而調(diào)查權(quán)和處置權(quán)是“主導(dǎo)性權(quán)能”，“是監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的剛性支撐和重要保障”。

（三）相對獨(dú)立的監(jiān)察理論

馬克思主義系統(tǒng)論認(rèn)為， 在整體系統(tǒng)內(nèi)部各支系統(tǒng)均存在不同于其他支系統(tǒng)的體系性特征，即支系統(tǒng)的相對獨(dú)立性特征。監(jiān)察理論作為習(xí)近平法治思想的一個支系統(tǒng)，其本身又構(gòu)成一個運(yùn)作自主、認(rèn)知開放的“相對獨(dú)立系統(tǒng)”，對其理解和把握，不僅需要錨定其在習(xí)近平法治思想中的結(jié)構(gòu)性定位，還要關(guān)注其作為相對獨(dú)立體系的發(fā)展邏輯與系統(tǒng)功能。

1.自創(chuàng)生性是監(jiān)察理論的體系特征

系統(tǒng)具有自創(chuàng)生性，即以自身為前提，以總系統(tǒng)為依托，通過不斷運(yùn)作及時地進(jìn)行自身再生產(chǎn)的特性。監(jiān)察理論作為習(xí)近平法治思想的組成部分，其衍生邏輯首先應(yīng)當(dāng)遵循法治思想的一般規(guī)律，在此前提下，結(jié)合自身特點(diǎn)，分化形成包含監(jiān)察規(guī)范制定、實(shí)施、監(jiān)督和保障環(huán)節(jié)在內(nèi)的監(jiān)察支系統(tǒng)。以監(jiān)察規(guī)范的制定為例，一是制定下位監(jiān)察規(guī)范，如《中央紀(jì)委國家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定（試行）》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》等工作流程和程序性規(guī)范，《中央紀(jì)委國家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定（試行）》等審查調(diào)查措施類實(shí)體性規(guī)范，與司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)協(xié)作配合的《執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送問題線索工作辦法》《關(guān)于不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)在涉案財物處理中辦理不動產(chǎn)登記工作的通知》等工作銜接規(guī)范。二是制定配套性法律法規(guī)，如強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督制約、確保依規(guī)依紀(jì)依法正確行使紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察官法、公職人員政務(wù)處分法與《監(jiān)察法實(shí)施條例》，切實(shí)保障黨員、群眾監(jiān)督權(quán)利，細(xì)化權(quán)利保障措施的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》。此外，還修訂了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》。這些均屬于監(jiān)察體系自創(chuàng)生的體現(xiàn)。

2.主次有別是監(jiān)察理論的實(shí)踐遵循

系統(tǒng)論尤其強(qiáng)調(diào)中心思維?！爸行氖窃谝粋€時期或一個大系統(tǒng)占據(jù)主導(dǎo)地位，左右全局的因素或力量，如主導(dǎo)因素、優(yōu)勢、長處、重點(diǎn)，還有起制約作用的破壞性因素、瓶頸成分等，往往能夠拉動或制約事物的總體走向”。黨的十八大以來，在“四個全面”戰(zhàn)略布局的大背景下，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，統(tǒng)籌黨政軍機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)謀劃頂層設(shè)計，突出強(qiáng)調(diào)了對監(jiān)察體制機(jī)制的改革，取得重大突破。制定監(jiān)察法，設(shè)立國家監(jiān)察委員會，明確地方各級監(jiān)察委員會的職能，推行監(jiān)察體制機(jī)制深刻改革，以原則確立、體制創(chuàng)建、法律制定為先行，在實(shí)踐中逐步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)融合、人員考核、職權(quán)調(diào)整，體現(xiàn)了主次有別、系統(tǒng)推進(jìn)的有序發(fā)展特征。黨的十九屆五中全會拉開了向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的序幕，明確了新發(fā)展階段的主要任務(wù)。從當(dāng)前正風(fēng)反腐形勢來看，全面從嚴(yán)治黨取得歷史性成就，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，步入了從標(biāo)本兼治、側(cè)重治標(biāo)，轉(zhuǎn)向標(biāo)本兼治、加大治本力度的新階段。

3.統(tǒng)籌協(xié)同是監(jiān)察理論的內(nèi)在邏輯

就監(jiān)察制度改革和完善的路徑看，從思路成型、方案制定，到付諸實(shí)踐，已經(jīng)構(gòu)成了一個較為完整的邏輯鏈條。系統(tǒng)論認(rèn)為，一個運(yùn)作有序的系統(tǒng)，絕不是多個環(huán)節(jié)簡單相加的結(jié)果，而是在功能定位和主次分化的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌各個環(huán)節(jié)，使其科學(xué)、有序、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，統(tǒng)籌協(xié)同成為習(xí)近平總書記關(guān)于監(jiān)察理論重要論述一個重要特征，“不僅體現(xiàn)在從整體上統(tǒng)籌監(jiān)察體制的各項(xiàng)改革，還體現(xiàn)在注重各項(xiàng)改革之間的有機(jī)聯(lián)系”。習(xí)近平總書記指出：“優(yōu)化協(xié)調(diào)高效不僅是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的原則要求，也是衡量改革能否達(dá)到預(yù)期目的的重要標(biāo)準(zhǔn)?！边@種統(tǒng)籌主要體現(xiàn)在整合反腐敗資源力量方面，具體方案是由人大產(chǎn)生監(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，并將既有的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，圍繞反腐敗力量一并整合至新設(shè)立的監(jiān)察委員會，按照分工明確、精簡高效、有機(jī)統(tǒng)一的基本原則，統(tǒng)籌考慮它們之間的機(jī)構(gòu)設(shè)計、職能劃分和機(jī)制擬定。經(jīng)過幾年的實(shí)踐磨合，監(jiān)察機(jī)關(guān)基本實(shí)現(xiàn)了從多元整合到完美一體化運(yùn)轉(zhuǎn)的華麗轉(zhuǎn)身。

二、監(jiān)察理論的理論淵源

以習(xí)近平同志為核心的黨中央， 將監(jiān)察法治作為全面依法治國的重要組成部分和重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)，在反腐倡廉實(shí)踐中不斷深化監(jiān)察制度體系、實(shí)施體系、監(jiān)督體系和保障體系的認(rèn)識，同時將新認(rèn)識反復(fù)檢驗(yàn)于實(shí)踐，最終凝成了習(xí)近平法治思想中的監(jiān)察理論。這一過程彰顯監(jiān)察理論的內(nèi)在邏輯，揭示了監(jiān)察理論對于中國特色社會主義制度鞏固發(fā)展和推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的指導(dǎo)意義和創(chuàng)新貢獻(xiàn)。從宏觀、中觀和微觀的三維視角看，監(jiān)察理論具有豐富的理論淵源。

（一）辯證唯物論

改革開放在認(rèn)識和實(shí)踐上的每一次突破和發(fā)展，無不來自人民群眾的實(shí)踐和智慧。對此，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第七次會議上強(qiáng)調(diào)要“推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機(jī)結(jié)合”。具體到國家監(jiān)察體制改革這一“深刻革命”問題上，在黨中央層面經(jīng)頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)后，依循實(shí)事求是的思想路線和群眾路線，反腐敗模式和權(quán)力格局的調(diào)整，就需要經(jīng)歷一個從實(shí)踐到理論再到實(shí)踐的過程。監(jiān)察理論正是在監(jiān)察體制改革的理論加工與基層經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)的雙向調(diào)試環(huán)節(jié)中，逐步科學(xué)化、明晰化、體系化，最終指導(dǎo)經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的監(jiān)察制度的建成。具體而言，監(jiān)察理論在這一互動中，主要通過不同反腐生態(tài)環(huán)境下的基層探索提供的實(shí)踐依據(jù)、人民群眾共享強(qiáng)化反腐效能之改革紅利、激發(fā)各主體積極性以形成改革的強(qiáng)大合力等現(xiàn)實(shí)方式以凝成其理論基礎(chǔ)。

國家監(jiān)察體制改革在北京市、山西省、浙江省三地先行先試，三地也按照結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)現(xiàn)并解決問題的要求，最終為改革全面鋪開和制定監(jiān)察法提供了一定實(shí)踐基礎(chǔ)。在總結(jié)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的三個地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2017年10月31日，十二屆全國人大常務(wù)委員會審議了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定（草案）》，該決定草案說明的內(nèi)容，與前期試點(diǎn)決定內(nèi)容及其取得的經(jīng)驗(yàn)，具有高度一致性，充分表明堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅持監(jiān)察全覆蓋、堅持監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制、堅持對監(jiān)察機(jī)關(guān)的再監(jiān)督等監(jiān)察理論的凝成過程，完全符合“實(shí)踐—理論—再實(shí)踐—認(rèn)識提升”的理論螺旋上升的認(rèn)識論規(guī)律?？v觀監(jiān)察理論的凝成過程可以發(fā)現(xiàn)，其演進(jìn)邏輯與習(xí)近平法治思想的理論邏輯高度契合。

（二）歷史唯物論

以馬克思主義法學(xué)基本原理觀照中國法治問題， 可以探得作為當(dāng)代中國馬克思主義法治理論、21世紀(jì)馬克思主義法治理論的習(xí)近平法治思想的發(fā)展脈絡(luò)。在馬克思主義法學(xué)基本原理中，法律根源于現(xiàn)實(shí)物質(zhì)生活關(guān)系，適應(yīng)和反映經(jīng)濟(jì)規(guī)律。習(xí)近平總書記指出：“社會存在決定社會意識。我們黨現(xiàn)階段提出和實(shí)施的理論和路線方針政策，之所以正確，就是因?yàn)樗鼈兌际且晕覈F(xiàn)時代的社會存在為基礎(chǔ)的。”列寧曾就政治和法治的關(guān)系發(fā)表“法律是一種政治措施，是一種政治”的觀點(diǎn)，習(xí)近平總書記指出，“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論， 每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場”。〕很顯然，監(jiān)察法治改革和監(jiān)察理論的凝成，都不會逃脫這一歷史規(guī)律。監(jiān)察理論就是在中華民族偉大復(fù)興，以及根治腐敗、倡導(dǎo)廉政、正風(fēng)肅紀(jì)等落實(shí)“四個全面”戰(zhàn)略布局的根本需求的歷史階段孕育而生的，它依照歷史唯物主義基本規(guī)律，要求國家采用最可靠、最穩(wěn)定的依法治理方式，以回應(yīng)“百年未有之大變局”時代，我國所面臨的特殊經(jīng)濟(jì)、政治、社會和國際問題。

（三）黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)理論

習(xí)近平總書記在黨的十八屆六中全會上指出：“要堅持黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系?！边@一重要論述深刻揭示了監(jiān)察體制改革的本質(zhì)要求和根本目標(biāo)在于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》第一大部分“堅定不移走中國特色社會主義法治道路，奮力建設(shè)良法善治的法治中國”中規(guī)定的“主要原則”之首項(xiàng)原則，即是“堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，明確了“牢牢把握黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證”，提出了“堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，確保法治中國建設(shè)的正確方向”。這意味著，在中華民族偉大復(fù)興這個宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中，中國共產(chǎn)黨對黨和國家各項(xiàng)事業(yè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，乃是毋庸置疑的題中應(yīng)有之義，甚至是前提條件?！巴晟茍猿贮h的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到黨和國家機(jī)關(guān)全面正確履行職責(zé)的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)”，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革必須堅持的重要原則”。全面從嚴(yán)治黨和反腐敗工作是新時代國家治理的重大戰(zhàn)略任務(wù)，加之堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是習(xí)近平法治思想的要義之一， 也是監(jiān)察法治思想的基本理論邏輯，因此，監(jiān)察法治建設(shè)過程中，堅持黨對監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之于宏觀體制改革、微觀的內(nèi)部機(jī)構(gòu)建設(shè)以及反腐實(shí)踐意義重大。

黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在監(jiān)察理論中發(fā)揮指導(dǎo)作用的邏輯進(jìn)路，不僅具體表現(xiàn)在圍繞監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)的定位方面，需要在建立完善監(jiān)察法律制度時，依靠黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)處理好“紀(jì)法銜接”“法法銜接（監(jiān)察法與刑事訴訟法）”“監(jiān)檢審銜接（監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)）”等重要關(guān)系，還表現(xiàn)在圍繞監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織保障方面，依靠黨建為抓手全面加強(qiáng)監(jiān)察法治隊伍建設(shè)。與此同時，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)還是對監(jiān)察法第2條規(guī)定“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”的具體落實(shí)。由是觀之，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)對監(jiān)察理論的形成和發(fā)展發(fā)揮著核心指導(dǎo)作用，其重要性不言而喻。在監(jiān)察工作的方方面面都起到了綱舉目張、提綱挈領(lǐng)的作用。一是，黨的領(lǐng)導(dǎo)為監(jiān)察工作指明了前進(jìn)方向，確保監(jiān)察工作始終與黨和國家的戰(zhàn)略目標(biāo)保持高度一致，始終堅持以人民為中心的工作導(dǎo)向。二是，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為監(jiān)察工作提供了堅實(shí)的組織保障，通過科學(xué)構(gòu)建監(jiān)察體系，完善工作機(jī)制，確保監(jiān)察工作能夠高效有序推進(jìn)。此外，通過強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，嚴(yán)格黨的紀(jì)律，可以有效預(yù)防和糾正監(jiān)察工作中的濫權(quán)違法傾向，維護(hù)監(jiān)察工作的嚴(yán)肅性和公正性，確保監(jiān)察權(quán)為民所用?？梢哉f，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察工作的堅強(qiáng)后盾，更是推動監(jiān)察事業(yè)不斷向前發(fā)展的強(qiáng)大動力。

（四）人民主權(quán)理論

馬克思認(rèn)為對于無產(chǎn)階級掌握政權(quán)之后的腐敗風(fēng)險，唯有人民掌握監(jiān)督權(quán)和選舉權(quán)的方式才能有效避免，巴黎公社中可以罷免的勤務(wù)員負(fù)責(zé)制正是堅持人民主體地位的體現(xiàn)。作為上述馬克思監(jiān)察理論中人民主體理論邏輯的重要繼承，毛澤東同志曾提出“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈”的依靠人民消除腐敗的重要思想，這也是中國自身的監(jiān)察理論中人民主權(quán)理論邏輯的真正始端。

在中國特色社會主義建設(shè)新時期，監(jiān)察理論的內(nèi)在要求是監(jiān)察制度體系務(wù)必對人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)，表現(xiàn)為通過對監(jiān)察對象全覆蓋監(jiān)督，提升他們對人民負(fù)責(zé)的忠誠度和服務(wù)自覺性、純凈性，以滿足人民群眾在民主、法治、公平、正義等方面日益增長的需要。《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》第一大部分“堅定不移走中國特色社會主義法治道路，奮力建設(shè)良法善治的法治中國”中規(guī)定的“主要原則”之第三項(xiàng)原則，即“堅持以人民為中心”，要求“堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民，促進(jìn)人的全面發(fā)展，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義，加強(qiáng)人權(quán)法治保障，非因法定事由、非經(jīng)法定程序不得限制、剝奪公民、法人和其他組織的財產(chǎn)和權(quán)利”。不難理解，法治建設(shè)的最高目標(biāo)和最終目的，歸根結(jié)底是為了滿足人民群眾對美好生活的需求，監(jiān)察法治的發(fā)展當(dāng)然也不例外。通過加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，從而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根本目的是努力讓人民群眾在完善監(jiān)察體制機(jī)制建設(shè)和監(jiān)察案件處理中， 感受到懲治腐敗后的公平正義獲得感。

（五）國家治理理論

“制度穩(wěn)則國家穩(wěn)”，監(jiān)察理論的實(shí)踐目標(biāo)，是通過監(jiān)察制度穩(wěn)步推進(jìn)，最終消除腐敗。從國家治理視域?qū)徱?，通過消除腐敗、降低反腐敗成本，將提升國家治理質(zhì)效，從而實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，并充實(shí)國家治理理論中的法治理論和反腐敗理論內(nèi)容的豐富程度。國家治理現(xiàn)代化致力于“使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化”，監(jiān)察理論的邏輯發(fā)展趨勢，也是使監(jiān)察法治、反腐敗治理理論體系圍繞治理主體、治理機(jī)制和治理效果，最終呈現(xiàn)出系統(tǒng)協(xié)調(diào)、合理高效的結(jié)構(gòu)樣態(tài)。如果前述辯證唯物論、歷史唯物論、黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和人民主權(quán)學(xué)說等理論依據(jù)，主要作用空間是宏觀和中觀領(lǐng)域，那么，國家治理理論的主要作用空間就是微觀領(lǐng)域。以監(jiān)察法為例，它是監(jiān)察理論法治化的結(jié)晶，從國家治理目標(biāo)出發(fā)，又落腳到國家治理的效果，對于國家治理實(shí)踐中監(jiān)察權(quán)的內(nèi)涵和外延、主體和對象、內(nèi)容和程序、措施和責(zé)任等微觀制度內(nèi)容，進(jìn)行了具體化和明確化，具有很強(qiáng)的實(shí)踐性和操作性。

此外，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時發(fā)表的講話中，強(qiáng)調(diào)為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 對古代經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)態(tài)度應(yīng)該是“擇其善者而從之、其不善者而去之”。以此態(tài)度觀察國家監(jiān)察體制改革乃至后續(xù)制度的落地，均是建立在我國歷史上監(jiān)察制度、監(jiān)察文化與思想精髓的基礎(chǔ)之上，有其深厚的文化淵源。故監(jiān)察理論的發(fā)展邏輯，也可遵循習(xí)近平法治思想中法治發(fā)展論的“文化傳承”規(guī)律，從文化淵源的角度入手進(jìn)行整理。雖當(dāng)前監(jiān)察理論的主要內(nèi)涵與前述理論邏輯，在時代特色、社會存在、經(jīng)濟(jì)狀況、政治制度選擇與需求等方面與中國古代的監(jiān)察文化內(nèi)核相差甚遠(yuǎn)，但我們?nèi)钥梢詮闹腥A優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的權(quán)力監(jiān)督原理、監(jiān)察御史代表的監(jiān)察官和監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置、重典專法治吏的治理文化等傳統(tǒng)淵源出發(fā)，找到監(jiān)察理論的文化根源。

三、監(jiān)察理論的制度實(shí)踐

習(xí)近平法治思想中的監(jiān)察理論， 除了辯證吸收了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化中關(guān)于監(jiān)察思想的精髓，也合理借鑒了國外反腐敗理論實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)，但更重要的還是植根于中國當(dāng)代發(fā)展實(shí)際階段和民族復(fù)興需要，在黨中央的頂層設(shè)計、科學(xué)謀劃和基層探索密切結(jié)合的實(shí)踐中，逐漸發(fā)展和豐富起來的。2016年12月出臺的《全國人大常委會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》正式拉開了監(jiān)察體制改革的大幕。黨的十九大報告指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施?！边@是對國家監(jiān)察體制改革提出的具體要求，也為改革指明了方向。2018年3月通過的監(jiān)察法，標(biāo)志著我國監(jiān)察體制改革初步完成。這一改革重塑了我國國家宏觀權(quán)力架構(gòu)，確立了黨和國家權(quán)力監(jiān)督一體化的體系、黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)與國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公的體制，是監(jiān)察理論的一次偉大飛躍。

（一）國家宏觀權(quán)力架構(gòu)的重塑

監(jiān)察體制改革屬于我國政治體制的重大變革，在憲法中確立了監(jiān)察權(quán)，重塑了我國的政權(quán)組織形式，確立了“人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府一委兩院制”的新格局。

1.監(jiān)察權(quán)是新型國家權(quán)力

十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案不僅確立了監(jiān)察委員會的設(shè)置，還確立了監(jiān)察權(quán)作為獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)之外的新型國家權(quán)力的憲法地位。憲法第127條規(guī)定了“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)”， 從國家根本大法層面正式確認(rèn)了監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性、運(yùn)行方式及規(guī)制，標(biāo)志著國家監(jiān)察體制改革成果的憲制化和法定化。

人民代表大會制度是我國根本的政治制度，“保證了國家權(quán)力存在形態(tài)與人民意志的統(tǒng)一，體現(xiàn)了‘高度的人民民主和集中’”。我國人民“按照憲法確立的民主集中制原則、國家政權(quán)體制和活動準(zhǔn)則，實(shí)行人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力”，即通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使權(quán)力。全國人民代表大會的最高權(quán)力中派生出了行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)、軍事權(quán)等國家權(quán)力?？梢哉f，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)基于現(xiàn)實(shí)需要，創(chuàng)設(shè)出了監(jiān)察權(quán)，并根據(jù)分工負(fù)責(zé)、功能適當(dāng)?shù)仍瓌t將該權(quán)力配置給了監(jiān)察機(jī)關(guān)。與西方監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)不同，我國的監(jiān)察權(quán)具有“集黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督權(quán)于一體的綜合性、混合性與獨(dú)立性”的特點(diǎn)。根據(jù)監(jiān)察法第11條，監(jiān)察委員會依法享有監(jiān)督、調(diào)查和處置三類監(jiān)察職權(quán)。監(jiān)察領(lǐng)域更為寬泛，監(jiān)察權(quán)并不隸屬于任何一種傳統(tǒng)的公權(quán)力類型，而是一種獨(dú)立運(yùn)行、領(lǐng)域?qū)挿?，與其他公權(quán)力相互配合、相互制約的全新國家權(quán)力。

2.國家機(jī)關(guān)職權(quán)的重新配置

新制度的出現(xiàn)和新型公權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)立，必然涉及國家機(jī)關(guān)職權(quán)配置模式的變革。西方國家以分權(quán)作為配置國家權(quán)力的基本原則，根據(jù)權(quán)力的類型化決定國家機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)，進(jìn)而決定與之相對應(yīng)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及其職權(quán)范圍。我國則是在人民代表大會制度的根本政治制度下，遵循民主集中制的國家機(jī)構(gòu)組織原則，由全國人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，各國家機(jī)關(guān)之間有所分工、相互協(xié)調(diào)。2018年監(jiān)察體制改革引發(fā)了我國國家機(jī)關(guān)權(quán)力配置的重新調(diào)整。監(jiān)察委員會是根據(jù)國家治理的需要，整合原有的職能和權(quán)力創(chuàng)設(shè)出的專門的國家反腐敗機(jī)關(guān)，通過行使國家監(jiān)察權(quán)這一新的權(quán)力類型實(shí)現(xiàn)反腐敗目標(biāo)，并由法律對監(jiān)察委的具體職權(quán)進(jìn)行配置。依據(jù)憲法授予的國家監(jiān)察權(quán)，整合了行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，國家機(jī)關(guān)職權(quán)的整體配置也需要作出相對應(yīng)的調(diào)整。在國家機(jī)關(guān)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，監(jiān)察委員會與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)處于同一位階的地位，分別行使相對應(yīng)的職權(quán)，并在權(quán)力行使過程中與其他國家機(jī)關(guān)相互配合、銜接與監(jiān)督。

3“. 一府一委兩院”憲制新格局

國家監(jiān)察體制改革以及隨之而來的憲法修改，是對人民代表大會制度的內(nèi)生性改革，這集中表現(xiàn)為人民代表大會下“一府兩院”的憲制架構(gòu)演進(jìn)為“一府一委兩院”的架構(gòu)。從對人民代表大會負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督的角度而言，國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會產(chǎn)生，它們是平行的國家機(jī)關(guān)。“一府一委兩院”之間的權(quán)力關(guān)系，是一種在人民代表大會支持和監(jiān)督下的分工負(fù)責(zé)、互相配合和互相制約的關(guān)系。憲法和監(jiān)察法規(guī)定了“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”。監(jiān)察法還規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助”。換言之，監(jiān)察委員會在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權(quán)對“一府兩院”實(shí)施監(jiān)督，并且法院與檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)與檢察權(quán)，不受監(jiān)察委員會的干涉?！耙桓晃瘍稍骸痹谌嗣翊泶髸谋O(jiān)督下，在相互的配合和制約下，共同保持行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)的正確運(yùn)行。

（二）黨和國家監(jiān)督體系的重置

1.黨和國家權(quán)力監(jiān)督一體化

由于我國公權(quán)力配置具有特殊性，黨的機(jī)構(gòu)和國家機(jī)關(guān)鑲嵌滲透、深度融合，在某些領(lǐng)域甚至具有合一的傾向，統(tǒng)一行使重要權(quán)力。為此，建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，完善制約和監(jiān)督機(jī)制，需要把黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一起來， 使行使公權(quán)力的公職人員能受到監(jiān)察機(jī)關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)督?！邦I(lǐng)導(dǎo)干部使用權(quán)力，使用得對不對，使用得好不好，當(dāng)然要接受黨和人民監(jiān)督”。因此，要想加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)的行使力度，提升監(jiān)督效果，就要保證行使公權(quán)力的公職人員正確運(yùn)用手中的權(quán)力。國家監(jiān)察體制改革將黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察整合成為辯證統(tǒng)一的整體，既保證各自的功能、制度的獨(dú)立完整，又集中統(tǒng)一發(fā)揮作用。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是監(jiān)督和制約權(quán)力的最有效的手段。中國特色國家監(jiān)察制度實(shí)行黨的紀(jì)律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會合署辦公，“實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一”?！昂鲜稹蹦Ｊ郊仁菍ΜF(xiàn)行黨的紀(jì)律檢查委員會與行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察部門合署的繼承，又是根據(jù)國情對監(jiān)察模式所進(jìn)行的創(chuàng)新性構(gòu)建。通過建立合署辦公制度，有利于在紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域打破所謂黨政界限，在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下開展紀(jì)檢監(jiān)察工作。

2.對機(jī)關(guān)和個人的雙軌監(jiān)督

監(jiān)察委入憲以后，我國正式形成了人大對國家機(jī)關(guān)和監(jiān)察委對公職人員兩套權(quán)力控制體系，即由人民代表大會監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和國家監(jiān)察委員會監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作人員的雙軌監(jiān)督體系。一是，遵循“權(quán)力賦予與監(jiān)督的鏈條”，不論是權(quán)力授予，還是職權(quán)監(jiān)督，都適用“人民—人民代表大會—具體國家機(jī)關(guān)”鏈條，只是進(jìn)路方向相反，人民代表大會的一項(xiàng)重要職權(quán)就是監(jiān)督由其分工出去的權(quán)力。人大是監(jiān)督國家機(jī)關(guān)的主體，可以對包含國家監(jiān)察委員會在內(nèi)的同級其他國家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。二是，人民代表大會將對行使公權(quán)力行為的監(jiān)督授權(quán)給了國家監(jiān)察委員會這個專門的國家機(jī)構(gòu)，構(gòu)建了對國家機(jī)關(guān)和對其工作人員的雙軌監(jiān)督體系。監(jiān)察法第1條、第3條明確提出將監(jiān)察范圍全面覆蓋于公權(quán)力行使的全部過程以及行使公權(quán)力的所有公職人員。國家監(jiān)察委員會設(shè)立于其他國家公權(quán)力機(jī)關(guān)之外，對各機(jī)關(guān)（包括其自身）公職人員權(quán)力運(yùn)行，進(jìn)行單方面監(jiān)督、控制，依法定權(quán)限和程序?qū)夜毴藛T行使職權(quán)行為進(jìn)行全覆蓋監(jiān)察。

3.原有監(jiān)督機(jī)構(gòu)的整合

習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“反腐敗問題一直是黨內(nèi)外議論較多的問題。目前的問題主要是，反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠?！边@一論斷一針見血地指出了反腐敗體制機(jī)制不健全的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)，為有針對性地加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和提高反腐敗斗爭實(shí)效、改革完善反腐敗體制機(jī)制指明了方向。改革前的監(jiān)察權(quán)分散于不同機(jī)構(gòu)之中：行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要監(jiān)察行政機(jī)關(guān)的工作人員，檢察機(jī)關(guān)主要偵辦職務(wù)犯罪，職務(wù)違法不在監(jiān)察范圍之內(nèi)。而國家監(jiān)察改革將監(jiān)察權(quán)上升為憲法層面的國家權(quán)力，并集中到監(jiān)察委員會集中行使，不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的疊加，而是通過合署辦公使國家監(jiān)察權(quán)在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下，“代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為，可以說依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法”。監(jiān)察體制改革將原本分散的行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗部門和檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門合并起來，提高了反腐敗的統(tǒng)一性與專門性。由國家監(jiān)察委員會統(tǒng)一掌握各種監(jiān)察權(quán)力，避免了條塊分割，減少了推諉扯皮，提高了運(yùn)行效率。

（三）反腐敗體制機(jī)制的重整

監(jiān)察法將黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制固定了下來，建立了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，國家檢察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)一步提高了利用法律和制度反腐敗的能力和水平。

1.從分散定規(guī)到集中立法

監(jiān)察法出臺前，圍繞完善國家懲治和預(yù)防腐敗體系，我國一直在制定和修改行政監(jiān)察法、刑法、刑事訴訟法、公務(wù)員法、反洗錢法、政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法等法律，試圖從多個角度規(guī)范國家公職人員的行為。但是，分散立法帶來的涵蓋性不足、反腐敗制度銜接不暢的問題一直比較突出。例如，各部法律中對于“腐敗”等基本概念有不同的界定，行政監(jiān)察受理申訴的渠道過于單一等。因此，盡快構(gòu)建起嚴(yán)密的反腐敗立法體系是推進(jìn)反腐法治化的前提和基礎(chǔ)，反腐敗集中立法體系化思路是順應(yīng)監(jiān)察體制改革的必然選擇。在習(xí)近平法治思想指引下，監(jiān)察法將黨的十八大以來的反腐敗經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，以法律形式將反腐中取得的經(jīng)驗(yàn)和成果進(jìn)行確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)了反腐工作的法治化?！氨O(jiān)察法是反腐敗國家立法，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律”，是集中反腐資源，整合反腐力量，統(tǒng)領(lǐng)各部門、各層級反腐敗工作的中心立法。

2.監(jiān)察體系一體化運(yùn)作

改革之前，行政監(jiān)察法（已失效）的調(diào)整對象是行政法制監(jiān)督關(guān)系，執(zhí)法主體是作為行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。因此，行政權(quán)之下的監(jiān)察權(quán)，其監(jiān)督對象只能是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，或其任命的其他人員，運(yùn)行明顯缺乏獨(dú)立性。雖然行政監(jiān)察法（已失效）賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)等，但由于歸屬同級政府領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)踐中很大程度上難以落實(shí)，如對“本級人民政府所屬部門和下級人民政府做出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的”可以提出監(jiān)察建議的規(guī)定，在實(shí)踐中基本沒有得到有效執(zhí)行。畢竟，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)所進(jìn)行的行政法制監(jiān)督屬于行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，行政監(jiān)察權(quán)的固有缺陷，不僅導(dǎo)致國家監(jiān)督權(quán)能的嚴(yán)重不足，而且使反腐公信力隱性流失。監(jiān)察法的調(diào)整范圍涵蓋整個國家公權(quán)力體系，從實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察監(jiān)督一體化的目標(biāo)。

3.監(jiān)察資源配置合理高效

監(jiān)察資源起初主要集中在級別較高的監(jiān)察機(jī)關(guān)，如今逐步向基層延伸，呈現(xiàn)出多元化的基層監(jiān)察組織形式，包括縣級監(jiān)委向所管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、功能區(qū)派出的監(jiān)察組織，以及向本級黨和國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、重大投資項(xiàng)目，社區(qū)管理、醫(yī)療、教育等民生領(lǐng)域派駐的紀(jì)檢監(jiān)察專干。但多樣的監(jiān)察組織形式還需進(jìn)一步規(guī)范，并向?qū)r(nóng)村基層自治權(quán)力的監(jiān)督延伸。監(jiān)委對轄區(qū)內(nèi)的國家機(jī)關(guān)和國有企業(yè)的派駐式監(jiān)督，則呈現(xiàn)縱向派駐監(jiān)督和全過程嵌入監(jiān)督的趨勢。各級監(jiān)委向本級國家機(jī)關(guān)和國有企業(yè)派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察專員，屬于橫向派駐或派出監(jiān)督的范疇，難以實(shí)現(xiàn)對地方黨政權(quán)力的全方位監(jiān)督。因此，“橫向派駐或派出”應(yīng)與“縱向派駐或派出”相結(jié)合，從理念、組織、技術(shù)和制度等多角度深入被監(jiān)督對象，實(shí)現(xiàn)嵌入式監(jiān)督，提前溝通協(xié)調(diào)，形成“權(quán)威性、精準(zhǔn)化、全程性、常態(tài)化和制度化”的派駐式權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，整體推進(jìn)監(jiān)督制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。就各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部資源配置而言，簡化審批報備程序，線索繁簡分流，降低調(diào)查成本，提升監(jiān)察效能，一直是監(jiān)察理論研究的重要方向。

（四）反腐敗法律法規(guī)銜接

監(jiān)察法整合了黨和國家在反腐敗領(lǐng)域的大量制度規(guī)范，推動了監(jiān)察實(shí)踐發(fā)展和理論研究深化，但在憲制層面、法律法規(guī)層面、黨內(nèi)法規(guī)層面，乃至國際合作層面，依然存在著“憲—法銜接”“法法銜接”“紀(jì)法銜接”“紀(jì)規(guī)銜接”“法約銜接”等方面的諸多問題，尚有較大完善空間。

1.憲—法銜接

國家監(jiān)察制度改革整合其他法律法規(guī)，解決其憲法層面的邏輯自洽性是一個前提問題。換言之，監(jiān)察制度設(shè)計必須符合憲法上分權(quán)制約的基礎(chǔ)邏輯，即“由誰產(chǎn)生、對誰負(fù)責(zé)、受誰監(jiān)督、向誰報告工作”。新型監(jiān)察體制雖然已寫入憲法，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)獲得了相應(yīng)憲法地位，擁有了憲法意義上的實(shí)質(zhì)性國家監(jiān)督權(quán)，但其具體運(yùn)作尚有與前述基礎(chǔ)邏輯不夠一致之處。例如，監(jiān)察法與憲法的銜接，要解決全國人民代表大會及其常委會如何對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督制約的問題，涉及內(nèi)容、方式、頻度、邊界等。對此，應(yīng)明確國家監(jiān)察機(jī)關(guān)對全國人民代表大會及其常委會負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)對本級人民代表大會及其常委會負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，再明示規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)以何種方式對人大及其常委會負(fù)責(zé)，以及如何接受其監(jiān)督等等。無論如何，當(dāng)下監(jiān)察權(quán)在中微觀運(yùn)作層面上還是較為順暢的，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的模式使黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察在監(jiān)督職能、監(jiān)督對象、監(jiān)督隊伍、監(jiān)督手段、監(jiān)督依據(jù)等方面進(jìn)行深度融合，使依規(guī)治黨和依法治國相互促進(jìn)，有效提升黨和國家的監(jiān)督效能和治理效能，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.法法銜接

“法法銜接” 首先要解決的是與刑事訴訟法等程序法銜接的問題。相較于之前的國家監(jiān)察體制，監(jiān)察法中增加了對公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守等情況的監(jiān)督檢查，將涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費(fèi)國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為納入監(jiān)督監(jiān)察范圍，特別是進(jìn)一步突出了對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查。質(zhì)言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作內(nèi)容涉及違紀(jì)、違法、犯罪三個層面，一要審查違紀(jì)，二要調(diào)查職務(wù)違法，三要調(diào)查職務(wù)犯罪。這就需要實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法與刑事訴訟法等法律在“法律與法律”“機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)”“程序與程序”等方面的有效銜接，在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時，三種證據(jù)都要與刑事訴訟關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致，達(dá)到刑事訴訟法規(guī)定的“證據(jù)確實(shí)充分”標(biāo)準(zhǔn)。另外，與國家賠償法、行政訴訟法等救濟(jì)法銜接。監(jiān)察法對于因監(jiān)察機(jī)關(guān)違法或錯誤辦案而受到的損害，設(shè)置了相應(yīng)的國家賠償路徑，但具體程序尚需完善。有人認(rèn)為，監(jiān)察職權(quán)行為導(dǎo)致的國家賠償，不必歸入刑事賠償或行政賠償，應(yīng)該并列為一種獨(dú)立的賠償類型，設(shè)計適用特別的賠償范圍、賠償程序以及歸責(zé)原則，而對于監(jiān)察機(jī)關(guān)合法調(diào)查造成的損害，應(yīng)給予適當(dāng)?shù)膰已a(bǔ)償。

3.紀(jì)法銜接

制定公職人員政務(wù)處分法，可以實(shí)現(xiàn)“紀(jì)法銜接”“法法銜接”的雙重目標(biāo)。從黨紀(jì)角度看，2023年12月修訂完善的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》亦是實(shí)現(xiàn)“紀(jì)法銜接”的必要步驟，是推進(jìn)監(jiān)察體制改革，達(dá)成改革目標(biāo)的重要一環(huán)。公職人員政務(wù)處分法具有前承黨規(guī)黨紀(jì)后接法律責(zé)任的功能，它的制定有力推動了政務(wù)處分的法治化與規(guī)范化，通過構(gòu)筑嚴(yán)密的職務(wù)違法懲戒法網(wǎng)以及完善的法治反腐規(guī)范體系，減少了“法法銜接”的阻力，同時，有助于進(jìn)一步明確黨紀(jì)與國法之間的關(guān)系，并將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”充分運(yùn)用到法治反腐實(shí)踐中，有效促進(jìn)“紀(jì)法銜接”。2023年12月，中共中央印發(fā)了修訂后的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，并發(fā)出通知要求，要堅持把紀(jì)律挺在前面，促進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通，準(zhǔn)確運(yùn)用“四種形態(tài)”，落實(shí)“三個區(qū)分開來”，把從嚴(yán)管理監(jiān)督和鼓勵擔(dān)當(dāng)作為高度統(tǒng)一起來?？梢姡瑢?shí)現(xiàn)“執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通”是該條例的內(nèi)在核心要求。

4.紀(jì)規(guī)銜接

黨的紀(jì)律與法律的銜接固然重要，黨紀(jì)與其他黨內(nèi)法規(guī)，以及黨內(nèi)法規(guī)與法律之間協(xié)調(diào)一致的重要性亦不遑多讓?；邳h規(guī)與國法在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的制度設(shè)計之不同，黨規(guī)與國法的銜接和貫通是非常必要的。在制度設(shè)計層面，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)則治理中的兩套體系之協(xié)調(diào)，有效落實(shí)和踐行黨的意志和人民意志的統(tǒng)一性要求，有必要通過黨規(guī)、國法的銜接機(jī)制來填補(bǔ)規(guī)范的空白乃至調(diào)和沖突。監(jiān)察法要求紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公，履行紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察兩項(xiàng)職能，紀(jì)檢監(jiān)察干部履職盡責(zé)和開展執(zhí)紀(jì)執(zhí)法辦案工作更要依規(guī)依紀(jì)依法。2019年9月， 中共中央印發(fā)了修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》和新制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》等，在很大程度上促進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)制訂。自黨的十八大以來，中央出臺和修訂的黨內(nèi)法規(guī)近60部，對超過三分之一的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了修訂，同時對不合時宜的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了及時清理，修改了《中國共產(chǎn)黨章程》，出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等一系列有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督的法規(guī)，為黨內(nèi)監(jiān)督工作提供了指南，并且在監(jiān)察制度相關(guān)法律體系的建設(shè)中逐步彌合制度間的空白，通過《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等規(guī)范明確了紀(jì)檢監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制和負(fù)責(zé)機(jī)制等。

5.法約銜接

監(jiān)察法還對反腐敗國際合作作出了明確規(guī)定，而以聯(lián)合國反腐敗公約、聯(lián)合國公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約等為代表的國際條約，是與其他國家、地區(qū)建立反腐敗合作關(guān)系的重要依據(jù)。利用國際反腐敗合作機(jī)制和合作網(wǎng)絡(luò)， 重點(diǎn)推進(jìn)我國與外逃腐敗分子較集中的國家的司法協(xié)助和引渡合作，能夠通過開展執(zhí)法合作、聯(lián)合偵查及特殊偵查等措施，建立國際監(jiān)察制度的協(xié)調(diào)機(jī)制。

總之，監(jiān)察制度改革破解了中國共產(chǎn)黨作為大黨、執(zhí)政黨自我監(jiān)督的特有難題，通過黨紀(jì)、國法、條約之間的相互銜接協(xié)調(diào)，以及合署辦公等一系列體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了對黨員和對公職人員既統(tǒng)一又分離的監(jiān)督。既防止了執(zhí)政黨自我監(jiān)督的不公正性，又進(jìn)一步加大了對黨員干部的監(jiān)督力度，是對國家權(quán)力監(jiān)督和預(yù)防腐敗的創(chuàng)新之舉。

四、監(jiān)察理論的原創(chuàng)性貢獻(xiàn)

中國的監(jiān)察體制改革和懲貪反腐取得的矚目成就是對習(xí)近平法治思想中監(jiān)察理論科學(xué)性的最有力證明。隨著監(jiān)察體制改革的深化，監(jiān)察理論日益豐富。首先，監(jiān)察委員會自成立以來形成的“一府一委兩院”權(quán)力架構(gòu)以及紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的以“對人監(jiān)督”為核心的黨和國家雙軌監(jiān)督體制成為一項(xiàng)原創(chuàng)性、世界級創(chuàng)新，以“對人監(jiān)督”為核心的公權(quán)力監(jiān)督理念受到世界矚目。其次，對監(jiān)察權(quán)的再監(jiān)督逐步從以自體監(jiān)督和同體監(jiān)督為主轉(zhuǎn)向以異體監(jiān)督為主。再次，監(jiān)察權(quán)行使的基礎(chǔ)制度、資源配置、銜接聯(lián)動、工作流程等日益規(guī)范化、法治化，促進(jìn)了監(jiān)察監(jiān)督效能的持續(xù)提升。同時，監(jiān)察權(quán)在國家權(quán)力運(yùn)行中的樞紐作用日益強(qiáng)化，干部隊伍的執(zhí)政能力不斷提升，政治生態(tài)日益凈化，極大地推動了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的提升。

（一）公權(quán)力監(jiān)督理念的飛躍

一切權(quán)力都應(yīng)受到監(jiān)督，是公權(quán)力監(jiān)督理念的基礎(chǔ)。而一切行使公權(quán)力的公職人員應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)監(jiān)督，構(gòu)成了中國公權(quán)力監(jiān)督理念和機(jī)制的世界級創(chuàng)新，是中國原創(chuàng)的理論范疇。這項(xiàng)以權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)配置和專門監(jiān)督為核心的監(jiān)察體制改革相關(guān)的理論，構(gòu)成了習(xí)近平法治思想中監(jiān)察理論的核心內(nèi)涵。在公權(quán)力監(jiān)督理念指引下，中國反腐工作取得的矚目成就和制度化成效，對全球權(quán)力監(jiān)督理念、反腐合作和國家治理理論都將產(chǎn)生示范效應(yīng)，并對有關(guān)國家公權(quán)力監(jiān)督體系完善產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

1.權(quán)力監(jiān)督體系構(gòu)建上的世界級創(chuàng)新

眾所周知，權(quán)力監(jiān)督體系構(gòu)建的核心理念是“以權(quán)力來制約、監(jiān)督權(quán)力”。在世界范圍內(nèi)，形成了結(jié)構(gòu)性權(quán)力制約和功能性權(quán)力監(jiān)督兩種模式。前者是以英、美等國家為代表的三權(quán)分立權(quán)力制約體系，通過國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理劃分和相互制約的制度設(shè)計，有效控制權(quán)力濫用。后者以歐洲國家普遍建立的“保民官制度”為代表，在國家權(quán)力體系中創(chuàng)設(shè)專門的監(jiān)督性權(quán)力，專職監(jiān)督其他公權(quán)力的運(yùn)行。我國監(jiān)察體制改革進(jìn)程中形成的權(quán)力監(jiān)督體系盡管屬于功能性權(quán)力監(jiān)督模式，但卻是遵循馬克思主義基本原理，結(jié)合我國權(quán)力運(yùn)行規(guī)律、法治建設(shè)規(guī)律和懲貪肅腐的豐富實(shí)踐而創(chuàng)立的，是具有獨(dú)特意涵的世界級創(chuàng)新。首先，我國監(jiān)察委員會由各級人民代表大會產(chǎn)生，屬于專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)。重塑“一府兩院”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成“一府一委兩院”的彼此制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力監(jiān)督體系。其次，我國在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督體系，黨的紀(jì)律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會合署辦公，整合監(jiān)督資源并實(shí)現(xiàn)黨和國家的一體化監(jiān)督。再次，我國權(quán)力監(jiān)督體系不僅包括“對事監(jiān)督”，形成“監(jiān)察行政”和國家公權(quán)力之間的彼此制約和監(jiān)督，而且包括“對人監(jiān)督”，由監(jiān)察機(jī)關(guān)對行使公權(quán)力的人依法進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。最后，我國監(jiān)察體制改革后形成以法治為基礎(chǔ)，內(nèi)外監(jiān)察并舉，實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防、事中制止、事后懲處的全過程監(jiān)督理念。

2.全球腐敗治理體系建構(gòu)上的創(chuàng)新貢獻(xiàn)

毫無疑問，中國近年來取得的耀眼反腐敗成就，大幅提升了中國的國家形象，提升了在全球腐敗治理體系建構(gòu)方面的話語權(quán)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“中國堅持有腐必反、有貪必肅，以零容忍態(tài)度懲治腐敗，加強(qiáng)反腐敗國際合作?！薄仓腥A人民共和國成立以來，我國反腐事業(yè)從“運(yùn)動反腐”“對策反腐”轉(zhuǎn)向“制度反腐”。尤其是黨的十八大以后，反腐法治建設(shè)日益推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)以法治思維和法治方式懲治腐敗。監(jiān)察體制改革持續(xù)深化，國內(nèi)反腐事業(yè)成績斐然，備受世界矚目，逐步構(gòu)建起一體推進(jìn)的不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制。

在中國特色的權(quán)力監(jiān)督體系和理念影響國際社會的同時，國際反腐合作機(jī)制也逐步深化。但由于中外在文化、制度等方面的差異，對權(quán)力監(jiān)督和制約以及刑事司法等認(rèn)知和實(shí)踐不同，為實(shí)現(xiàn)最大程度壓制腐敗生存空間，零容忍懲治腐敗，需進(jìn)一步深化國際反腐合作機(jī)制，構(gòu)建全球腐敗治理體系。在合作基礎(chǔ)上，國際社會是一個面臨全球腐敗難題的命運(yùn)共同體進(jìn)一步得以證成，國際反腐共識日漸凝聚。在合作機(jī)構(gòu)上，在厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律屬性為“專責(zé)”公權(quán)力機(jī)關(guān)，而非政治機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)之上，在開展國際反腐敗合作時，監(jiān)察機(jī)關(guān)將作為法定機(jī)關(guān)，嵌入和執(zhí)行現(xiàn)行國際反腐合作機(jī)制。在合作機(jī)制上，現(xiàn)有的國際反腐合作平臺和網(wǎng)絡(luò)日益擴(kuò)展和強(qiáng)化，在現(xiàn)有追逃追贓為重點(diǎn)的基礎(chǔ)之上，拓展國際反腐執(zhí)法合作，構(gòu)建更加廣泛的制度銜接協(xié)調(diào)機(jī)制和合作爭端解決機(jī)制，如利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立動態(tài)的外逃人員數(shù)據(jù)庫，簽訂雙邊或多邊條約，建立腐敗資產(chǎn)分享制度，推動有關(guān)國家拒絕為腐敗分子提供“避風(fēng)港”以及其他司法協(xié)助和爭端解決措施的出臺。

3.國際反腐新秩序構(gòu)建上的引領(lǐng)推動

鑒于中國權(quán)力監(jiān)督體系的創(chuàng)新和完善，反腐工作的持續(xù)性推進(jìn)和突破性進(jìn)展，以成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)引領(lǐng)反腐敗國際合作，是有效構(gòu)建國際反腐敗新秩序的關(guān)鍵。中國從主動參與，轉(zhuǎn)向積極引領(lǐng)反腐國際合作，為國際反腐提供中國智慧，推動建立以追逃追贓務(wù)實(shí)合作為主要內(nèi)容的國際反腐新秩序。在反腐敗新秩序的構(gòu)建中，中國反腐的理念和實(shí)踐將直接成為國際反腐新秩序的重要組成部分。不僅對改善世界各國國內(nèi)的權(quán)力監(jiān)督體系產(chǎn)生示范效應(yīng)，推動聯(lián)合國反腐敗公約精神的全球滲入，無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制的反腐目標(biāo)將逐步成為國際共識。而且在國際反腐合作上，中國將擁有更大的話語權(quán)，成為更多反腐合作公約的倡導(dǎo)者、締約者，推動世界各國克服政治法律障礙，積極合作，締結(jié)引渡條約、進(jìn)行司法協(xié)助，深化國際反腐執(zhí)法合作機(jī)制，靈活運(yùn)用多種合作渠道，解決對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督和制約的世界性難題。

（二）自體監(jiān)督與異體監(jiān)督的調(diào)諧

毋庸置疑，監(jiān)察體制改革一改曾經(jīng)“行政監(jiān)察”的自體監(jiān)督為“國家監(jiān)察”的異體監(jiān)督，是對異體監(jiān)督必然性和有效性的證成。推而廣之，對監(jiān)察權(quán)的再監(jiān)督也需要遵循這樣的思路，以異體監(jiān)督為主。但在深化監(jiān)察體制改革的初期，還是會側(cè)重于強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的自體監(jiān)督，循序漸進(jìn)地過渡至以人大、司法、社會等外部力量為主的異體監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)自體監(jiān)督和異體監(jiān)督在整個國家權(quán)力監(jiān)督體系中的調(diào)諧。

1.異體監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督的最終歸宿

古今中外的權(quán)力監(jiān)督實(shí)踐表明，最有力的權(quán)力監(jiān)督方式是由來自該權(quán)力體系以外的其他權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的。鑒于“權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用”，權(quán)力監(jiān)督成為民主法治國家普適的價值追求。無論是西方國家的權(quán)力分立和制衡體系，還是中華人民共和國成立以來形成的權(quán)力監(jiān)督體系，都強(qiáng)調(diào)多元權(quán)力主體之間的權(quán)力平衡和牽制。其中，監(jiān)察權(quán)在各國都占據(jù)重要地位。只不過在三權(quán)分立體制的西方國家中，監(jiān)察權(quán)并非一個獨(dú)立的權(quán)力，而是作為立法權(quán)的一種衍生權(quán)力，用于控制行政權(quán)和司法權(quán)，發(fā)揮異體監(jiān)督效能。而中國在監(jiān)察體制改革中創(chuàng)設(shè)了一個獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)，旨在通過專門機(jī)關(guān)監(jiān)督行使公權(quán)力的人員以實(shí)現(xiàn)對其他權(quán)力的“異體監(jiān)督”。盡管中國的監(jiān)察權(quán)作為獨(dú)立于“一府兩院”并專門行使監(jiān)督權(quán)的一項(xiàng)國家權(quán)力，但其自身也需要被監(jiān)督，同樣面臨著對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行自體監(jiān)督和異體監(jiān)督的設(shè)置難題。

當(dāng)前，對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要依靠“自體監(jiān)督”和“同體監(jiān)督”。前者主要通過中共中央和各省委、市委組織部對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，以及監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)；后者主要表現(xiàn)為國家監(jiān)察委員會以及各級監(jiān)察委員會內(nèi)部設(shè)立的干部監(jiān)督室對監(jiān)察人員的監(jiān)督。相比較而言，前者在實(shí)踐中發(fā)揮的作用更大一些。但無論是“自體監(jiān)督”還是“同體監(jiān)督”，其實(shí)質(zhì)仍然是監(jiān)察機(jī)關(guān)集多種權(quán)力于一身，邏輯上仍然存在權(quán)力濫用的風(fēng)險，在監(jiān)督效能上亦存在“左手管右手”“刀刃難以向內(nèi)”“燈下黑”等監(jiān)督者無法監(jiān)督自身的困境。由此可見，僅靠“自體監(jiān)督”和“同體監(jiān)督”并不足以控制權(quán)力濫用，加強(qiáng)“異體監(jiān)督”是權(quán)力監(jiān)督以及對監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督之必然趨勢和最終歸宿。

2.初期以自體監(jiān)督和同體監(jiān)督為主

權(quán)力監(jiān)督的目標(biāo)和方式在不同時期不是一成不變的。在國家監(jiān)察體制改革的初期，我們的主要目標(biāo)是“高壓反腐”。首先是通過加大監(jiān)督查處力度，形成不敢腐的震懾效應(yīng)，并予以強(qiáng)化；其次，通過持續(xù)深化改革，推進(jìn)不能腐的制度建設(shè)，形成“制度反腐”；最后，在思想觀念上，增強(qiáng)不想腐的自覺性，形成“文化反腐”。在這條反腐的道路上，不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制尚未完全建成。而“改革決策層在監(jiān)察制度設(shè)立初期，賦予其強(qiáng)有力的監(jiān)察權(quán)，是基于贏得反腐敗斗爭的壓倒性勝利的政治考慮”。因此，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制改革初期的制度目標(biāo)，保障監(jiān)察權(quán)的高效有力，對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督機(jī)制主要依靠黨的內(nèi)部監(jiān)督、紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)、監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的自體監(jiān)督和監(jiān)察機(jī)關(guān)的同體監(jiān)督予以保障。

隨著監(jiān)察體制改革的不斷深入，一方面自體監(jiān)督和同體監(jiān)督日趨完善，另一方面需要遵循權(quán)力監(jiān)督的基本邏輯，不斷強(qiáng)化異體監(jiān)督。以學(xué)界公認(rèn)的監(jiān)督規(guī)范化、法制化典型的香港廉政公署為例，其監(jiān)督機(jī)制即經(jīng)歷了初期和后期的發(fā)展變化，可供借鑒。香港廉政公署成立初期即被寄予強(qiáng)力反腐的厚望，不僅機(jī)構(gòu)獨(dú)立、財政獨(dú)立、人事獨(dú)立與辦案獨(dú)立，而且擁有強(qiáng)大的調(diào)查權(quán)，所受到的法律控制相對較弱。但隨著反腐工作逐漸深入，香港廉政公署在強(qiáng)力推進(jìn)調(diào)查和反腐機(jī)制運(yùn)作的過程中，開始時常出現(xiàn)越界乃至違法的情形，由此引發(fā)了社會的廣泛不滿。鑒于此，在后續(xù)反腐工作進(jìn)入成熟階段后，香港出臺了一系列的法例，以強(qiáng)化對廉政公署的內(nèi)外部監(jiān)督。而且，香港廉政公署的內(nèi)部監(jiān)督也呈現(xiàn)出日益外部化的趨勢，即對內(nèi)部監(jiān)督的不滿和異議，可以通過相對人的投訴、提交調(diào)查報告等流程啟動外部監(jiān)督程序，使得內(nèi)部監(jiān)督再次受到外部的審查，最終形成內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的協(xié)調(diào)與配合。

3.逐步過渡至以異體監(jiān)督為主

當(dāng)我國監(jiān)察體制改革進(jìn)入成熟期，權(quán)力監(jiān)督目標(biāo)將轉(zhuǎn)向授權(quán)與控權(quán)相結(jié)合，以保障公民基本權(quán)利，維護(hù)良好法治秩序。一旦不再需要強(qiáng)大的監(jiān)察權(quán)保障反腐的威懾力，缺乏外部監(jiān)督的強(qiáng)權(quán)進(jìn)行自體監(jiān)督和同體監(jiān)督的脆弱性便會凸顯出來。因此，應(yīng)當(dāng)打開“自體監(jiān)督”和“同體監(jiān)督”的內(nèi)部監(jiān)督體系，將外部監(jiān)督因素嵌入其中，以避免內(nèi)部監(jiān)督體系的封閉性和權(quán)力過于集中。與此同時，還需不斷強(qiáng)化異體監(jiān)督，形成由以自體監(jiān)督和同體監(jiān)督為主逐步過渡至以異體監(jiān)督為主的對監(jiān)察權(quán)再監(jiān)督模式。正如十九屆四中全會明確提出的：“健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，發(fā)揮審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督職能作用。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)?！?/p>

各類異體監(jiān)督不僅都必不可少，而且需要彼此貫通和協(xié)調(diào)，只不過其中最為關(guān)鍵的異體監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督。人大及其常委會發(fā)揮對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能，通過聽取和審議監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作報告，詢問和質(zhì)詢、組織執(zhí)法檢查、合憲性審查和備案審查等多種方式，并通過在人大常委會內(nèi)部設(shè)置監(jiān)察監(jiān)督委員會等制度不斷強(qiáng)化人大監(jiān)督的剛性。民主監(jiān)督則主要通過特約監(jiān)察員制度得以實(shí)現(xiàn)，通過組織或聘用公民或特定群體，參與監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，將黨外民主監(jiān)督作為外部監(jiān)督體系的重要組成。司法監(jiān)督則主要通過賦予公民申訴權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，對于監(jiān)察權(quán)濫用或行使不當(dāng)，對被調(diào)查人造成損害的，其有權(quán)提出申訴，并尋求司法救濟(jì)，由司法機(jī)關(guān)對此予以審查，通過保障公民的基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察權(quán)行使的監(jiān)督。社會監(jiān)督則應(yīng)當(dāng)通過投訴舉報等社會公眾參與的群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督機(jī)制，使得監(jiān)察權(quán)的行使展現(xiàn)在全社會的面前，在各類主體的注視和監(jiān)督下不得隨意濫用權(quán)力。這些異體監(jiān)督的方式相互協(xié)調(diào)配合，不僅構(gòu)成監(jiān)察權(quán)監(jiān)督制度籠子的中軸，而且與自體監(jiān)督一起構(gòu)成立體的權(quán)力監(jiān)督體系。

結(jié)語

“習(xí)近平法治思想的確立，標(biāo)志著中國特色社會主義法律制度的不斷完善和成熟。每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！鄙罨瘒冶O(jiān)察體制改革，構(gòu)建國家監(jiān)察體系，正是根植于治理傳統(tǒng)、立足于當(dāng)今中國國情，得益于習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的引領(lǐng)指導(dǎo)，各項(xiàng)制度規(guī)則構(gòu)建充滿了中國特色政治話語、法治話語和反腐敗實(shí)踐話語，全面展現(xiàn)出道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，是健全黨和國家監(jiān)督體系的創(chuàng)制之舉。在中國式現(xiàn)代化建設(shè)全面加速的歷史征途上，習(xí)近平法治思想中的監(jiān)察理論將不斷趨向完善，使監(jiān)察監(jiān)督體系更好融入國家治理體系，釋放更大的治理效能，從而為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家和中華民族偉大復(fù)興提供堅強(qiáng)保障。