[摘要]數(shù)字緊急狀態(tài)即為保障社會共同體利益，在數(shù)字領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府權(quán)力擴(kuò)張與公民權(quán)利限縮的非常規(guī)狀態(tài)，其與減少城市風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)的韌性城市建設(shè)必然產(chǎn)生高度關(guān)聯(lián)。在韌性治理視域下，數(shù)字緊急狀態(tài)不應(yīng)局限于應(yīng)急狀態(tài)這一單一情形，而是可以根據(jù)數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生和結(jié)束與否，分為應(yīng)急狀態(tài)、恢復(fù)狀態(tài)、常規(guī)狀態(tài)。當(dāng)前，數(shù)字緊急狀態(tài)下韌性城市建設(shè)存在諸多困局，包括應(yīng)急狀態(tài)中數(shù)據(jù)的過度收集與濫用，恢復(fù)狀態(tài)存在權(quán)力擴(kuò)張的技術(shù)依賴，常規(guī)狀態(tài)缺乏救濟(jì)與學(xué)習(xí)機(jī)制等，使得城市難以轉(zhuǎn)變?yōu)楦唔g性的新系統(tǒng)。事實(shí)上，制度建設(shè)是韌性城市建設(shè)的核心基礎(chǔ)，數(shù)字緊急狀態(tài)中風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的關(guān)鍵同樣是通過完善制度建設(shè)以增強(qiáng)正當(dāng)性，即堅(jiān)持目的正義、行為適當(dāng)、損害最小。為此，在韌性城市建設(shè)中需要建立健全數(shù)字緊急狀態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對審查機(jī)制，對應(yīng)急、恢復(fù)、常規(guī)狀態(tài)的全周期進(jìn)行審查，從而實(shí)現(xiàn)路徑優(yōu)化。

[關(guān)鍵詞]韌性城市；數(shù)字緊急狀態(tài)；比例原則；網(wǎng)絡(luò)安全；數(shù)字政府

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.04.007

[中圖分類號] D912.1；F293.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1004-0544（2023）04-0067-10

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“城市更新中促進(jìn)綠色建筑發(fā)展法律機(jī)制研究”（21BFX136）；重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“促進(jìn)重慶韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法律機(jī)制研究”（2022BS106）。

一、問題的提出

風(fēng)險(xiǎn)與人類社會相伴而生。城市作為生產(chǎn)生活要素的高度聚集地，面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)沖擊。為此，黨的二十大報(bào)告明確提出打造韌性城市的目標(biāo)，正是針對現(xiàn)代城市所面臨的不確定性擾動，主動探索適應(yīng)性的調(diào)整途徑和方法[1]（p28-37）。風(fēng)險(xiǎn)必然在一定空間內(nèi)發(fā)生，隨著技術(shù)進(jìn)步，空間概念早已脫離了有形的物質(zhì)場所，如數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)便發(fā)生在網(wǎng)絡(luò)空間中，并在數(shù)字技術(shù)的加持下給城市治理帶來新挑戰(zhàn)。近年來，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、元宇宙等數(shù)字經(jīng)濟(jì)的新方向本身也伴隨著諸多風(fēng)險(xiǎn)，其安全性地位愈發(fā)突出。例如，網(wǎng)絡(luò)空間打破了傳統(tǒng)物理空間的限制，數(shù)據(jù)、信息隨之失去了國家層面物理疆域的保護(hù)，數(shù)字侵害行為能通過跟蹤技術(shù)、攻擊技術(shù)等造成跨越國界的損害，加之?dāng)?shù)字技術(shù)的隱蔽性特征且未造成物理損害，侵害行為難以被立即察覺，較傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)具有更強(qiáng)的沖擊性。是故，黨的二十大報(bào)告同樣要求強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全保障體系建設(shè)。

應(yīng)當(dāng)明確，數(shù)字技術(shù)的合理運(yùn)用能對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)分析與處理，打通社會各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)間的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并幫助政府、企業(yè)與個(gè)人制定應(yīng)急方案，從而優(yōu)化資源配置，降低風(fēng)險(xiǎn)沖擊。例如，在新冠疫情應(yīng)對中，各級政府通過健康碼等形式獲取人員流動數(shù)據(jù)，并追溯確診患者的行動軌跡從而有效防止疫情擴(kuò)散。在可預(yù)見的未來，當(dāng)危及人民生命財(cái)產(chǎn)安全的風(fēng)險(xiǎn)，特別是網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生或即將發(fā)生時(shí)，政府為維護(hù)國家安全、保障社會秩序，必然會采取企業(yè)信息監(jiān)控、個(gè)人數(shù)據(jù)采集等數(shù)字應(yīng)急措施以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對。然而，大量非常規(guī)、應(yīng)急式的數(shù)字技術(shù)在降低風(fēng)險(xiǎn)沖擊的同時(shí)，亦會形成與傳統(tǒng)緊急狀態(tài)相區(qū)別的“數(shù)字緊急狀態(tài)”，可能導(dǎo)致部分主體對數(shù)據(jù)的濫用或壟斷，甚至引發(fā)網(wǎng)絡(luò)犯罪，從而侵犯個(gè)人正當(dāng)權(quán)利，并在網(wǎng)絡(luò)空間即時(shí)性與高傳播性等特征下造成更大的社會危害。例如，“北京健康寶”曾因程序設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致大量用戶照片及核酸檢測結(jié)果等個(gè)人隱私信息被泄露[2]。因此，本文試圖梳理數(shù)字緊急狀態(tài)下的新風(fēng)險(xiǎn)并提出治理路徑，以期為韌性城市建設(shè)提供新的有益思考。

二、數(shù)字緊急狀態(tài)與韌性城市建設(shè)的邏輯耦合

（一）數(shù)字緊急狀態(tài)與韌性城市的概念厘定

緊急狀態(tài)由緊急事件觸發(fā)，是一個(gè)隨時(shí)代變遷而不斷發(fā)展的法律概念，可以理解為具有相當(dāng)危險(xiǎn)程度的社會非常規(guī)狀態(tài)[3]（p3-16）。早期學(xué)界認(rèn)為緊急狀態(tài)與戰(zhàn)爭狀態(tài)相似，但隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)種類愈發(fā)多樣，緊急狀態(tài)被賦予更為豐富的內(nèi)涵[4]（p107-126）。因此，我國在2004年憲法修正案中正式納入“緊急狀態(tài)”，并將其內(nèi)涵擴(kuò)充至突發(fā)公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害、社會安全事件等情形。事實(shí)上，緊急狀態(tài)本身也會給經(jīng)濟(jì)社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來挑戰(zhàn)[5]（p1801-1870）。突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)通常危及個(gè)人安全與社會秩序，政府作為行政權(quán)的中心，通過“國家緊急權(quán)力”的形式使政府權(quán)力迅速擴(kuò)張，從而確保社會共同體在緊急狀態(tài)下得以存續(xù)。但正因緊急狀態(tài)下政府擁有超越常規(guī)時(shí)期對公民權(quán)利管制的緊急權(quán)力，必然導(dǎo)致公民的基本權(quán)利限縮，公權(quán)擴(kuò)張與私權(quán)克減成為緊急狀態(tài)下的一對突出矛盾[6]（p137-145）。伴隨數(shù)字經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)資料在提升資源配置效率的同時(shí)亦增加了數(shù)字領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。數(shù)字時(shí)代，政府為有效應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)會采取應(yīng)急數(shù)字技術(shù)收集和處理公民、企業(yè)與社會的數(shù)據(jù)信息，如《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》第十三條規(guī)定，緊急狀態(tài)下為保護(hù)自然人的生命、財(cái)產(chǎn)安全，可以不經(jīng)個(gè)人同意處理個(gè)人信息，為應(yīng)急數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用提供了合法性基礎(chǔ)。概言之，數(shù)字緊急狀態(tài)即為保障社會共同體利益，在數(shù)字領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府權(quán)力擴(kuò)張與公民權(quán)利限縮的非常規(guī)狀態(tài)。

韌性城市通常指在遭受風(fēng)險(xiǎn)后能吸收與化解風(fēng)險(xiǎn)并保持自身相對穩(wěn)定，即具備風(fēng)險(xiǎn)抵御能力的城市[7]（p1-3）。20世紀(jì)以來，為應(yīng)對現(xiàn)代社會面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)，韌性概念被廣泛應(yīng)用于社會科學(xué)研究中，并形成工程韌性、生態(tài)韌性、演化韌性三種理論。具體內(nèi)容上，工程韌性與生態(tài)韌性均認(rèn)為存在均衡的系統(tǒng)，以推動社會系統(tǒng)恢復(fù)至風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前的狀態(tài)為目標(biāo)。但隨著研究的深入，演化韌性理論認(rèn)為，因風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，社會系統(tǒng)在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對中會不斷發(fā)生變化，呈現(xiàn)復(fù)雜與非線性的特征，并不必然回歸初始狀態(tài)，而是不斷調(diào)整系統(tǒng)以適應(yīng)外部環(huán)境的變化[8]（p98-116）。演化韌性相對于前兩者更具理論說服力，從而被更多學(xué)者認(rèn)可，其基本特征即強(qiáng)調(diào)社會系統(tǒng)的自我組織與學(xué)習(xí)能力，除在風(fēng)險(xiǎn)沖擊下實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)恢復(fù)外，更可通過提升自身能力實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)向前發(fā)展。申言之，演化韌性理論強(qiáng)調(diào)韌性城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)通過提升治理主體及其所處社會系統(tǒng)對風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)能力，在維持社會基本功能與結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變?yōu)楦唔g性的新系統(tǒng)。實(shí)踐中，數(shù)字技術(shù)處于不斷創(chuàng)新發(fā)展之中，亦導(dǎo)致數(shù)字緊急狀態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)不斷疊加，與減少城市風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)的韌性城市建設(shè)必然產(chǎn)生高度關(guān)聯(lián)。完善數(shù)字緊急狀態(tài)下的韌性城市建設(shè)，構(gòu)建適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理秩序，已然成為推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

盡管過去學(xué)界對韌性城市建設(shè)已有諸多討論，但多是秉承數(shù)字時(shí)代之前的思路，多聚焦于自然災(zāi)害應(yīng)對[9]（p1988-1999）、經(jīng)濟(jì)韌性[10]（p54-67）等，對數(shù)字緊急狀態(tài)的新境況關(guān)注不足，或僅將數(shù)字技術(shù)作為優(yōu)化韌性城市建設(shè)的工具[11]（p26-34），缺乏符合數(shù)字技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)特征的深入研究。近年來，學(xué)者對數(shù)字緊急狀態(tài)的關(guān)注多圍繞隱私保護(hù)展開，如有國外學(xué)者基于自由主義政治理論反對政府未經(jīng)同意與知情的大規(guī)模信息監(jiān)控[12]（p1934-1965），我國也有學(xué)者認(rèn)為新冠疫情中健康碼對公民個(gè)人信息的大規(guī)模收集與處理將不可避免地引發(fā)隱私擔(dān)憂，需要進(jìn)一步增強(qiáng)公民隱私保護(hù)以應(yīng)對數(shù)字緊急狀態(tài)帶來的新風(fēng)險(xiǎn)[13]（p65-85）。為此，在韌性城市建設(shè)過程中，有學(xué)者建議加強(qiáng)信息收集與使用的技術(shù)反制，通過區(qū)塊鏈技術(shù)、加密技術(shù)等隱私增強(qiáng)技術(shù)以緩解數(shù)字緊急狀態(tài)下的隱私危機(jī)[14]（p84-96）。技術(shù)手段雖有其合理性，但仍存在諸多缺陷，如加密技術(shù)可通過交叉檢驗(yàn)等方式做到精確還原，甚至出現(xiàn)“數(shù)據(jù)劫持”“數(shù)據(jù)投毒”等現(xiàn)象，形成新的治理風(fēng)險(xiǎn)。

（二）數(shù)字緊急狀態(tài)下的韌性城市建設(shè)

早在20世紀(jì)80年代，德國社會學(xué)家貝克便提出“風(fēng)險(xiǎn)社會”概念，指出人類在創(chuàng)造并享有現(xiàn)代城市生活的同時(shí)亦在積累風(fēng)險(xiǎn)，并最終伴隨城市生產(chǎn)生活的發(fā)展而逐漸顯現(xiàn)。貝克更進(jìn)一步指出，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會源于“有組織地不負(fù)責(zé)任”，標(biāo)志著“自然終結(jié)與傳統(tǒng)終結(jié)”，其主要特征即風(fēng)險(xiǎn)由外部逐漸轉(zhuǎn)移至“人造風(fēng)險(xiǎn)”，這也是現(xiàn)代社會區(qū)別于前現(xiàn)代社會的根本差異[15]（p65-83）。應(yīng)當(dāng)明確，數(shù)字緊急狀態(tài)本質(zhì)上是網(wǎng)絡(luò)空間中各類風(fēng)險(xiǎn)相互作用引發(fā)的結(jié)果，其并非傳統(tǒng)自然災(zāi)害等外來風(fēng)險(xiǎn)，而是由主體所引發(fā)的“人造風(fēng)險(xiǎn)”。

數(shù)字緊急狀態(tài)中，政府公權(quán)對私權(quán)的限制在數(shù)字技術(shù)掩蓋下更為隱蔽，較以往具有更大慣性，其亦可能作為數(shù)字公共基礎(chǔ)設(shè)施嵌入未來社會治理之中，從而造成應(yīng)急技術(shù)向常態(tài)化演變，使公權(quán)力持續(xù)擴(kuò)張。特別是在個(gè)人信息已經(jīng)高度數(shù)字化且在遭受侵害后難以有效恢復(fù)的現(xiàn)實(shí)下，數(shù)字緊急狀態(tài)下更為規(guī)?；?、細(xì)致化、實(shí)時(shí)化的數(shù)據(jù)監(jiān)控與收集使數(shù)字緊急狀態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對面臨更大挑戰(zhàn)。同時(shí)，緊急狀態(tài)雖然意味著日常時(shí)期的法律秩序被懸置，但并不意味著“緊急狀態(tài)無法律”，恰恰相反，此刻正是政府作為權(quán)力的代表展現(xiàn)自身行動空間的高光時(shí)刻，更需要制度的引領(lǐng)與保障?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》便提出“全面建設(shè)數(shù)字法治政府”的命題，要求建立健全與數(shù)字技術(shù)相適應(yīng)的行政管理制度規(guī)則。是故，健全制度仍是數(shù)字緊急狀態(tài)下韌性城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循的基本路徑。為此，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》中明確指出要“在法律合規(guī)、數(shù)據(jù)管理、新技術(shù)應(yīng)用等領(lǐng)域完善自律機(jī)制，防范數(shù)字技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)”，各級地方政府亦開始重視數(shù)字技術(shù)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對，如通遼市在《通遼市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035）》（通政辦發(fā)〔2022〕22號）中強(qiáng)調(diào)“全面強(qiáng)化城市網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全，完善個(gè)人隱私數(shù)據(jù)保護(hù)體系，提升城市‘?dāng)?shù)字韌性’”。

申言之，面對網(wǎng)絡(luò)空間中風(fēng)險(xiǎn)疊加所引發(fā)的數(shù)字緊急狀態(tài)，韌性城市建設(shè)同樣應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的核心基礎(chǔ)，并結(jié)合數(shù)字侵害的諸多特征，要求社會系統(tǒng)具備學(xué)習(xí)能力、反應(yīng)能力與合作能力，各要素相互依存、相互支撐，以提高數(shù)字緊急狀態(tài)應(yīng)對的整體性能[16]（p65-74）。同時(shí)，韌性治理理論認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對是一個(gè)系統(tǒng)工程，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)所處的周期不同可以劃分為不同階段，如有學(xué)者將韌性城市建設(shè)分為預(yù)警階段、應(yīng)急階段、恢復(fù)階段與學(xué)習(xí)階段，分別對應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的前中后等各環(huán)節(jié)[17]（p108-115）。面對未知風(fēng)險(xiǎn)，韌性城市建設(shè)本身需要貫穿風(fēng)險(xiǎn)的各階段，在風(fēng)險(xiǎn)結(jié)束后通過組織學(xué)習(xí)對風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐進(jìn)行深入思考，在實(shí)踐基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)的優(yōu)化，推動城市網(wǎng)絡(luò)空間演化為更具韌性的新系統(tǒng)[18]（p81-87）。具體而言，數(shù)字緊急狀態(tài)中，韌性城市建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對同樣不應(yīng)局限于應(yīng)急狀態(tài)這一單一情形，而應(yīng)根據(jù)數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生和結(jié)束與否，分為常規(guī)狀態(tài)、應(yīng)急狀態(tài)、恢復(fù)狀態(tài)（如圖1）。其中，常規(guī)狀態(tài)包括在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前凝聚社會共識，在風(fēng)險(xiǎn)結(jié)束后總結(jié)學(xué)習(xí)應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)急狀態(tài)是在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)通過啟動企業(yè)信息監(jiān)控、個(gè)人數(shù)據(jù)采集等數(shù)字應(yīng)急措施降低風(fēng)險(xiǎn)沖擊，形成政府權(quán)力擴(kuò)張與公民權(quán)利限縮的情形，是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的主要環(huán)節(jié)?；謴?fù)狀態(tài)是在風(fēng)險(xiǎn)結(jié)束后對應(yīng)急狀態(tài)造成的損失進(jìn)行彌補(bǔ)并確保盡快恢復(fù)至常規(guī)狀態(tài)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，數(shù)字緊急狀態(tài)下的韌性城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)針對上述三個(gè)環(huán)節(jié)建立完善的制度保障，最大程度增強(qiáng)城市的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力。

三、數(shù)字緊急狀態(tài)下韌性城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困局

囿于過去的研究與實(shí)踐忽視應(yīng)急數(shù)字技術(shù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前數(shù)字緊急狀態(tài)中存在的“治理赤字”阻礙了韌性城市建設(shè)。

（一）應(yīng)急狀態(tài)的困局

通常而言，在收集與處置個(gè)人信息時(shí)須履行“告知—同意”程序。但在數(shù)字緊急狀態(tài)中，為保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全等更高位階的價(jià)值，上述內(nèi)容處于事實(shí)上的虛化地位，如《信息安全技術(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》（GB/T35273-2020）第5.6條允許政府在涉及重大公共利益需要而收集處置個(gè)人信息時(shí)不征詢個(gè)人信息主體的同意。然而，數(shù)字緊急狀態(tài)下無須授權(quán)的大規(guī)模信息收集同樣存在諸多安全隱患，引發(fā)公眾擔(dān)憂。

一方面，應(yīng)急狀態(tài)中數(shù)據(jù)安全仍然面臨風(fēng)險(xiǎn)。常規(guī)時(shí)期個(gè)人信息的收集與處理通常在信息收集者與信息提供者雙方間進(jìn)行，二者較易對信息安全問題達(dá)成合意。但在應(yīng)急狀態(tài)中，因技術(shù)平臺建設(shè)較為落后，政府通常會依托成熟的科技企業(yè)開發(fā)技術(shù)架構(gòu)，如此次新冠疫情中政府利用大量活躍的互聯(lián)網(wǎng)平臺搭建了個(gè)人信息收集與監(jiān)控系統(tǒng)，典型成果便是健康碼。此種政企聯(lián)動雖然快速實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急數(shù)字技術(shù)的普及推廣，但也使傳統(tǒng)緊急狀態(tài)中“國家—公民”的二元關(guān)系擴(kuò)展為“國家—企業(yè)—公民”的三元關(guān)系，提高了安全風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)概率。從技術(shù)維度上看，目前數(shù)字應(yīng)急措施的數(shù)據(jù)存儲包括分布式與集中式，而數(shù)據(jù)收集方式則分為自愿與強(qiáng)制。本次疫情應(yīng)對中，我國健康碼便采取“強(qiáng)制+集中”的數(shù)字應(yīng)急模式，這有利于提高應(yīng)急效率，最大程度保障人民群眾的根本利益，但集中存儲也存在數(shù)據(jù)竊取與復(fù)制成本較低的安全風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，應(yīng)急狀態(tài)中數(shù)據(jù)存在過度收集與濫用的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)急數(shù)字技術(shù)在設(shè)計(jì)之初更多考慮提升應(yīng)急效率，且在“告知—同意”原則被突破的情形下，極易擴(kuò)大收集范圍。仍以健康碼為例，本次疫情中健康碼的數(shù)據(jù)收集集合了傳統(tǒng)的網(wǎng)格化治理，加強(qiáng)了數(shù)據(jù)收集力度，且在數(shù)字技術(shù)加持下幫助政府快速收集更多相關(guān)個(gè)人信息，這有力保證了精準(zhǔn)防控的實(shí)現(xiàn)，但具體實(shí)踐中卻存在個(gè)人信息過度收集的問題。例如，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室《關(guān)于做好個(gè)人信息保護(hù)利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》要求，健康碼收集個(gè)人信息的對象原則上限于確診者、疑似者、密切接觸者等重點(diǎn)人群，一般不針對特定地區(qū)的所有人群。然而目前行政機(jī)關(guān)早已收集了上述以外人群的信息，甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都掌握了公民方方面面的信息[19]（p168-173）。同時(shí)，應(yīng)急狀態(tài)下大規(guī)模的個(gè)人信息收集亦存在濫用風(fēng)險(xiǎn)，即將應(yīng)急數(shù)字技術(shù)收集到的數(shù)據(jù)用于緊急狀態(tài)應(yīng)對之外的目的，如河南部分村鎮(zhèn)銀行儲戶健康碼被賦紅碼，便是明顯的數(shù)據(jù)濫用[20]。此外，由于應(yīng)急數(shù)字技術(shù)多采用政企合作方式開發(fā)，也存在部分科技公司為謀求自身商業(yè)利益，將收集的數(shù)據(jù)用作機(jī)器學(xué)習(xí)等背離應(yīng)急數(shù)字技術(shù)初衷的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）恢復(fù)狀態(tài)的困局

恢復(fù)狀態(tài)存在于應(yīng)急狀態(tài)與常規(guī)狀態(tài)之間，即非常規(guī)時(shí)期向常規(guī)時(shí)期的過渡階段。相較而言，數(shù)字緊急狀態(tài)的恢復(fù)過程卻有更多困境。例如，自然災(zāi)害結(jié)束后可以迅速進(jìn)行災(zāi)后重建，戒嚴(yán)狀態(tài)結(jié)束后可以撤走障礙物從而恢復(fù)自由通行，而數(shù)字緊急狀態(tài)如何向常規(guī)狀態(tài)過渡則缺乏明確的程序與方式，部分科技企業(yè)甚至地方政府，可能不愿輕易放棄數(shù)字領(lǐng)域的“權(quán)力”擴(kuò)張。正如有學(xué)者擔(dān)憂：“當(dāng)危機(jī)結(jié)束后，人們會發(fā)現(xiàn)他們的國家已經(jīng)不再是曾經(jīng)生活的地方?！盵21]（p138）數(shù)字緊急狀態(tài)下技術(shù)權(quán)力與政府權(quán)力相結(jié)合，在相對隱蔽的數(shù)字技術(shù)包裝下，權(quán)力擴(kuò)張具有了更強(qiáng)的技術(shù)依賴。以健康碼為例，2020年3月廣州曾提出將健康碼作為電子身份證，同年5月杭州要求健康碼升級為集成電子病歷、生活健康指數(shù)等功能的長期化工具，更提出探索通過健康碼大數(shù)據(jù)對社區(qū)、企業(yè)等群體進(jìn)行健康評價(jià)，種種跡象顯示，部分地方政府可能希望健康碼等數(shù)字應(yīng)急措施在疫情結(jié)束后仍作為“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”而長期存在[22]（p121-142）。

同時(shí)，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字政府建設(shè)背景下，健康碼等應(yīng)急數(shù)字技術(shù)所采集的公民個(gè)人信息等底層數(shù)據(jù)能夠衍生用戶畫像并用作算法決策，無論對政府或企業(yè)都具有重大價(jià)值，而在收集數(shù)據(jù)的使用時(shí)長等方面，相關(guān)規(guī)定并不健全。盡管《信息安全技術(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》等文件要求個(gè)人信息保存期限應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)目的所需的最短時(shí)間，但具體刪除日期卻未明確規(guī)定，而其他法律法規(guī)對個(gè)人信息的保存期限則多為“下限”要求。如《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》第二十一條要求網(wǎng)絡(luò)日志最少保存6個(gè)月，《中華人民共和國電子商務(wù)法》要求商品服務(wù)與交易信息至少保存3年，《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》更要求門診與住院病歷的保存期分別不得少于15年與30年。規(guī)定的不明確在客觀上為恢復(fù)狀態(tài)的推動預(yù)埋了制度隱患。

（三）常規(guī)狀態(tài)的困局

經(jīng)過恢復(fù)狀態(tài)，數(shù)字緊急狀態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)事由或風(fēng)險(xiǎn)危害程度通常已經(jīng)解除或大幅降低，此時(shí)則進(jìn)入常態(tài)時(shí)期。不同于應(yīng)急狀態(tài)下的效率優(yōu)先，常規(guī)狀態(tài)中公平與正義應(yīng)成為制度運(yùn)行的首要標(biāo)準(zhǔn)，以恢復(fù)緊急狀態(tài)下對私主體權(quán)利造成的損害，并通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與完善規(guī)則，幫助城市網(wǎng)絡(luò)空間演化為更具韌性的新系統(tǒng)。

然而，目前常規(guī)狀態(tài)下的學(xué)習(xí)機(jī)制并未建立。數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)本身是各社會主體圍繞數(shù)據(jù)價(jià)值所產(chǎn)生的利益互動關(guān)系，但在緊急狀態(tài)下，政府、企業(yè)與個(gè)體間信息不對稱問題加劇，數(shù)據(jù)還可能在不同主體間流轉(zhuǎn)，更需建立多主體、多層次與多元化的學(xué)習(xí)機(jī)制，幫助不同主體樹立數(shù)據(jù)安全意識，強(qiáng)化數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)中的整體性思維。例如，疫情結(jié)束后健康碼等數(shù)字應(yīng)急技術(shù)應(yīng)當(dāng)逐步退出，但當(dāng)新的數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生或需要數(shù)字應(yīng)急技術(shù)提供支撐時(shí)，如何確保新技術(shù)較當(dāng)下更具優(yōu)勢，且更能降低對私主體的權(quán)利損害則有待考量。

此外，有權(quán)利必有救濟(jì)是法治的基本要求，當(dāng)主體的權(quán)利受到侵害時(shí)應(yīng)當(dāng)獲得及時(shí)并充分的救濟(jì)。但在數(shù)字緊急狀態(tài)中，救濟(jì)行為可能影響應(yīng)急效率，不利于保護(hù)公共利益，通常要求主體負(fù)有容忍義務(wù)，即對權(quán)力擴(kuò)張?jiān)斐傻膱?zhí)法瑕疵、權(quán)利侵犯暫時(shí)不予救濟(jì)等行為予以容忍，這是公共利益與個(gè)人利益出現(xiàn)沖突時(shí)的必然結(jié)果，如疫情防控中公開部分公民的身份、行程等個(gè)人信息，或者征用平臺企業(yè)的用戶數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，均是為保護(hù)公共利益作出的必要限制。但進(jìn)入常規(guī)狀態(tài)后，則需對應(yīng)急狀態(tài)中私主體權(quán)利的損害給予必要救濟(jì)，特別是數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下企業(yè)對用戶數(shù)據(jù)具有更強(qiáng)的獨(dú)占性需求，其依賴相關(guān)數(shù)據(jù)在算法下產(chǎn)生的預(yù)測力從事生產(chǎn)，但目前更多強(qiáng)調(diào)容忍義務(wù)而對應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后的救濟(jì)規(guī)則有所忽視，不利于最大程度保障社會利益。

四、數(shù)字緊急狀態(tài)下風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的正當(dāng)性反思

正如前文所言，僅憑技術(shù)手段難以彌補(bǔ)數(shù)字緊急狀態(tài)中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對缺陷，而制度則能夠通過不斷調(diào)試與完善適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的隨機(jī)性，與韌性治理的理念相契合。事實(shí)上，本次疫情中數(shù)字緊急狀態(tài)應(yīng)對困境的根源即相關(guān)制度不健全，不同階段的配套措施不足，使得公權(quán)擴(kuò)張與私權(quán)限縮缺乏足夠的正當(dāng)性。因此，韌性治理視域下數(shù)字緊急狀態(tài)應(yīng)對的關(guān)鍵是通過完善制度建設(shè)以增強(qiáng)正當(dāng)性。正當(dāng)性不僅體現(xiàn)為制度規(guī)定的范圍全面，作為公法上的帝王條款，比例原則要求制度規(guī)則的目的、內(nèi)容與結(jié)果符合絕大多數(shù)公眾的價(jià)值追求與道德標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)必要性與妥當(dāng)性，從不同層面對公權(quán)擴(kuò)張與私權(quán)限縮進(jìn)行審查，以確保公私法益間的基本平衡，為制度構(gòu)建提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。數(shù)字緊急狀態(tài)下的韌性城市建設(shè)同樣應(yīng)當(dāng)遵循比例原則以兼顧公共利益與個(gè)人權(quán)利，保證私權(quán)限縮符合特定場景下目標(biāo)與手段間的平衡，即堅(jiān)持目的正義、行為適當(dāng)、損害最小。

（一）目的正當(dāng)性

通常而言，為應(yīng)對各種突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)制度規(guī)則一般會保留“公共利益優(yōu)先”的敞口，為緊急狀態(tài)的啟動提供制度基礎(chǔ)，如《中華人民共和國憲法》第十三條規(guī)定“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，但同時(shí)又指出“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用”。但是，公共利益本身缺乏明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，對風(fēng)險(xiǎn)的破壞性很大程度上依賴個(gè)體的主觀判斷。如在新冠疫情這一嚴(yán)重威脅人民生命健康安全的風(fēng)險(xiǎn)事件中，我國政府遵循“以人民為中心”的價(jià)值理念，以保障人民生命健康安全為目的，通過采集個(gè)人數(shù)據(jù)形成健康碼的行為便具有目的正當(dāng)性基礎(chǔ)。而域外部分國家基于相異的價(jià)值判斷，對個(gè)人數(shù)據(jù)如何處理便存在不同態(tài)度。

民眾對風(fēng)險(xiǎn)的判斷程度及對基于公共利益所作應(yīng)急措施的接受程度同樣存在區(qū)別。以個(gè)人信息權(quán)為例，國外一項(xiàng)調(diào)查顯示，分別有63%與67%的民眾接受在疫情應(yīng)對中為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化放棄住址及電話號碼的個(gè)人信息權(quán)利，但涉及放棄聊天記錄等個(gè)人信息權(quán)利時(shí)，該比例則降至27%[23]（p162-169）?？梢姡?dāng)公共利益與個(gè)人權(quán)利出現(xiàn)沖突時(shí)，公眾并非不愿放棄自身權(quán)利以保障公共利益，而是對保障公共利益目的下的公權(quán)擴(kuò)張與私權(quán)限縮存在不同的主觀認(rèn)知。換言之，因信息不對稱等問題民眾可能與政府對公共利益的理解存在差異。由此，為保證數(shù)字緊急狀態(tài)應(yīng)對的目的正當(dāng)性，僅憑“公共利益優(yōu)先”這一敞口并不充分。特別是數(shù)字緊急狀態(tài)中基于風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的效率需求，通常會簡化必要的行政程序，更進(jìn)一步弱化了對政府權(quán)力的限制。是故，制度規(guī)則需要更加明確數(shù)字緊急權(quán)力的運(yùn)行前提，即明確數(shù)字緊急狀態(tài)的啟動條件，在目的性上落實(shí)公共利益審查以獲取公眾信任。具體而言，應(yīng)當(dāng)明確政府在何種情況及何種時(shí)間可以獲得數(shù)字緊急權(quán)力，并完善數(shù)字緊急權(quán)力的職責(zé)范圍，嚴(yán)格限制使用主體與使用情形，用“必需之法則”來規(guī)制數(shù)字緊急狀態(tài)中公權(quán)擴(kuò)張與私權(quán)限縮的目的正當(dāng)性。

（二）行為正當(dāng)性

除要求具有目的正當(dāng)性外，比例原則更要求行為具有正當(dāng)性，即政府所采取的應(yīng)急措施與正當(dāng)目的間具有合理的因果關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)字緊急權(quán)力在合理范圍內(nèi)行使。事實(shí)上，即便基于正當(dāng)目的而獲取的數(shù)字緊急權(quán)力同樣具有溢出法治邊界的可能，更需對權(quán)力行為進(jìn)行制度規(guī)制，使其既能有效應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，又盡可能減少對公民權(quán)利的限制。特別是在數(shù)字緊急狀態(tài)中，若企業(yè)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)缺乏必要的制度保護(hù)，其投入生產(chǎn)與維護(hù)的動能將下降，亦可能引發(fā)企業(yè)將更多資源投入技術(shù)壁壘建設(shè)以進(jìn)行自力救濟(jì)，從而阻塞數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的數(shù)據(jù)流通。因此，《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》《信息安全技術(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》等文件均要求對個(gè)人信息的限制方式與處理目的相關(guān)。

在本次新冠疫情應(yīng)對中，以數(shù)字接觸追蹤技術(shù)為代表的數(shù)字緊急權(quán)力行使呈現(xiàn)出多種形式，包括我國所采取的“強(qiáng)制+集中”模式、澳大利亞的“自愿+集中”模式與美國的“自愿+分布”模式等。從實(shí)踐效果來看，我國的防疫有效性最強(qiáng)，而澳大利亞與美國則因依賴個(gè)體的自覺履行致使防疫措施收效甚微。就對私權(quán)限制而言，我國的數(shù)據(jù)應(yīng)急措施則因強(qiáng)制性具有更多的私權(quán)限制要求，且集中存儲的模式相較于分布式存儲具有更高的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)。美國采取的去中心化的數(shù)據(jù)儲存和匿名標(biāo)識符等機(jī)制對私權(quán)影響相對較小。誠然，在新冠疫情這一嚴(yán)重危及人民生命健康安全的風(fēng)險(xiǎn)中，“強(qiáng)制+集中”模式是“以人民為中心”理念下的最優(yōu)選項(xiàng)，但在其他風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的數(shù)字緊急狀態(tài)中是否仍應(yīng)選擇“強(qiáng)制+集中”模式有待商榷。況且，數(shù)字緊急狀態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)性會隨時(shí)間推移產(chǎn)生變化，數(shù)字應(yīng)急措施亦不可一成不變。為保障行為正當(dāng)性，歐盟發(fā)布的《支持抗擊新冠肺炎疫情應(yīng)用程序的數(shù)據(jù)保護(hù)指引》對歐盟境內(nèi)的應(yīng)急數(shù)據(jù)采集提出個(gè)人信息最小夠用、信息存儲期限明確、用戶可控等要求[24]（p240-250）。申言之，行為正當(dāng)性要求數(shù)字緊急狀態(tài)中數(shù)字緊急權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)與正當(dāng)目的相關(guān)聯(lián)，不能用于正當(dāng)目的之外的行為，同時(shí)具體措施應(yīng)當(dāng)具有必要性，如借助“成本—效益”分析采取對私主體損害最小的方式。

（三）結(jié)果正當(dāng)性

比例原則要求緊急狀態(tài)下應(yīng)急措施選擇損害最小的方式，從而提供結(jié)果上的正當(dāng)性。在數(shù)字緊急狀態(tài)中，利益類型與重要性程度將直接影響利益衡量的結(jié)果，信息處理的目的與手段將直接影響私主體的切身感受，涉及的個(gè)人利益越核心，公眾對公共利益類型的敏感性便越高，越要求應(yīng)急措施造成的損害最小[25]（p162-169）。換言之，結(jié)果正當(dāng)性與目的正當(dāng)性、行為正當(dāng)性呈正相關(guān)關(guān)聯(lián)。因此，為確保結(jié)果正當(dāng)性的實(shí)現(xiàn)，需要對緊急狀態(tài)下目的與行為的正當(dāng)性進(jìn)行必要審查與監(jiān)管。例如，德國達(dá)姆施塔特市為確保數(shù)字應(yīng)急措施的合理合法性，構(gòu)建了公私合作的多方督導(dǎo)模式，成立由市長辦公室、企業(yè)顧問委員會、技術(shù)倫理委員會等組成的監(jiān)管部門，分別從公共利益、企業(yè)利益與技術(shù)倫理角度約束應(yīng)急數(shù)字措施[16]（p65-74）。其中，市長辦公室負(fù)責(zé)應(yīng)急數(shù)字措施制定與實(shí)施的監(jiān)管，保障不同部門的信息協(xié)作與及時(shí)更正；企業(yè)顧問委員會負(fù)責(zé)城市中企業(yè)的信息反饋，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急數(shù)字措施對經(jīng)濟(jì)發(fā)展損害可控；倫理技術(shù)委員會則從倫理角度審視應(yīng)急數(shù)字措施給城市治理帶來的挑戰(zhàn)，并及時(shí)提出應(yīng)對之策。當(dāng)應(yīng)急數(shù)字措施不符合目標(biāo)或損害不成比例時(shí)，則對其及時(shí)糾偏，并引入相應(yīng)的保障手段。

然而，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之初，短時(shí)間內(nèi)監(jiān)管部門難以在公權(quán)擴(kuò)張與私權(quán)克減間作出準(zhǔn)確判斷，應(yīng)急數(shù)字措施難免會對私主體權(quán)利造成侵害。在風(fēng)險(xiǎn)解除進(jìn)入常規(guī)狀態(tài)后，為確保數(shù)字緊急狀態(tài)結(jié)果的正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)對應(yīng)急狀態(tài)中權(quán)利遭受損害的私主體給予及時(shí)且必要的救濟(jì)。健全的救濟(jì)措施是保障數(shù)字緊急狀態(tài)中社會公正與應(yīng)急效率的關(guān)鍵穩(wěn)定器。而數(shù)字權(quán)利損害往往具有無形性與不易衡量的特征，為此，美國將數(shù)字權(quán)利損害定義為受害者的任何合理成本，包括損害評估、數(shù)據(jù)恢復(fù)、因服務(wù)中斷導(dǎo)致的收入損失及成本增加等[26]（p29-40）。必須注意的是，數(shù)字緊急狀態(tài)有其目的正當(dāng)性，若按照普通數(shù)據(jù)侵權(quán)進(jìn)行完全賠償，將極大增加政府應(yīng)急成本，并可能損害緊急狀態(tài)中政府履職的積極性，因此更需結(jié)合目的正當(dāng)性與行為正當(dāng)性加以考量，針對超出合理范圍的部分進(jìn)行救濟(jì)。

五、數(shù)字緊急狀態(tài)下韌性城市建設(shè)的路徑優(yōu)化

通過對數(shù)字緊急狀態(tài)下風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的正當(dāng)性反思可知，政府應(yīng)當(dāng)明確權(quán)利限縮的底線，確保數(shù)字緊急狀態(tài)下風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施的“目的—行為—結(jié)果”盡可能符合正當(dāng)性要求，充分尊重私主體的基本權(quán)利，方能最大程度保障韌性城市建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。特別是面對當(dāng)前數(shù)字緊急狀態(tài)中部分地方政府存在的權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)，必須做到“全國一盤棋”，建立健全數(shù)字緊急狀態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對審查機(jī)制，對應(yīng)急、恢復(fù)、常規(guī)狀態(tài)的全周期進(jìn)行審查，從而實(shí)現(xiàn)韌性城市建設(shè)的路徑優(yōu)化，具體如圖2所示。

（一）應(yīng)急狀態(tài)的路徑優(yōu)化

面對應(yīng)急狀態(tài)中數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)過度采集等困境，韌性城市建設(shè)需要不斷調(diào)整應(yīng)急程序與措施，確保目的與行為符合正當(dāng)性要求。

一方面，為提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力與效率，應(yīng)急狀態(tài)中聽證、書面說明等常規(guī)程序可以簡化，但必要的程序仍是限制權(quán)力無序擴(kuò)張的關(guān)鍵，需要其發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)作用以實(shí)現(xiàn)良政善治。其一，宣布啟動數(shù)字緊急狀態(tài)的權(quán)力不應(yīng)由政府掌控，否則容易出現(xiàn)政府“既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員”的情形。作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人大及其常委會可以在政府申請進(jìn)入數(shù)字緊急狀態(tài)時(shí)，審查其目的正當(dāng)性，從而宣布啟動數(shù)字緊急狀態(tài)。具體審查內(nèi)容上，要明確政府是基于公共利益，且保障的權(quán)益大于限制的權(quán)益。同時(shí)，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，審查機(jī)構(gòu)亦應(yīng)當(dāng)建立專門的數(shù)字技術(shù)治理觸發(fā)機(jī)制，借助量化指標(biāo)，在出現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)及時(shí)發(fā)出預(yù)警，從而確保數(shù)字緊急狀態(tài)的啟動做到主客觀結(jié)合。其二，啟動數(shù)字緊急狀態(tài)后，盡管“告知—同意”原則被懸置，但保障行為符合正當(dāng)性要求的基本程序不能被簡化，包括告知數(shù)字緊急狀態(tài)的基本事實(shí)及理由，從而幫助私主體更好理解、接受與配合。并且，為保證數(shù)據(jù)不被過度采集，在數(shù)據(jù)收集時(shí)應(yīng)當(dāng)明確告知數(shù)據(jù)收集的目的、范圍及用途等，并向公眾講解應(yīng)急數(shù)字技術(shù)的運(yùn)行機(jī)理，以更好獲取公眾信任。此外，政府還應(yīng)當(dāng)告知私主體必要的救濟(jì)途徑，對于數(shù)據(jù)權(quán)利主體不明暫時(shí)無法告知的，也要在應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后予以補(bǔ)救。

另一方面，除程序外，應(yīng)急狀態(tài)中的數(shù)字應(yīng)急措施亦當(dāng)滿足行為正當(dāng)性要求。通常而言，決策者清楚自身行為的理由，并有能力對自身行為進(jìn)行評估，做到“量力而行”。為此，各級地方政府應(yīng)當(dāng)在目的正當(dāng)性基礎(chǔ)上評估應(yīng)急措施的適當(dāng)性，確保實(shí)施措施是為實(shí)現(xiàn)正當(dāng)目的。一是確立應(yīng)急數(shù)字技術(shù)的底層技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)可能導(dǎo)致應(yīng)急數(shù)字技術(shù)出現(xiàn)系統(tǒng)不兼容并難以信息互通的情況。應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)會同工信部門、網(wǎng)信部門、科技企業(yè)、專家學(xué)者等制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確數(shù)據(jù)接口、存儲、算力、加密、運(yùn)行等多領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，確保應(yīng)急數(shù)字技術(shù)規(guī)范穩(wěn)定運(yùn)行。二是建立應(yīng)急數(shù)字技術(shù)的準(zhǔn)入與備案制度，完善數(shù)據(jù)收集與處理規(guī)則。應(yīng)急數(shù)字技術(shù)多由政府授權(quán)企業(yè)開發(fā)，通過對應(yīng)急數(shù)字技術(shù)進(jìn)行準(zhǔn)入備案，明確數(shù)據(jù)收集與使用規(guī)則，能有效降低數(shù)據(jù)收集的安全風(fēng)險(xiǎn)。三是明確應(yīng)急數(shù)字技術(shù)的責(zé)任主體。在應(yīng)急狀態(tài)中并不存在傳統(tǒng)緊急狀態(tài)中心化管理的唯一責(zé)任主體，不同政府部門、企業(yè)均存在超越行為正當(dāng)性的可能，被收集者亦可能上傳虛假信息致使數(shù)據(jù)失真。為此，應(yīng)當(dāng)明確不同主體在應(yīng)急狀態(tài)下的義務(wù)與責(zé)任，以及責(zé)任形式和追責(zé)方式，從而彌補(bǔ)純粹技術(shù)手段下的治理缺陷。

（二）恢復(fù)狀態(tài)的路徑優(yōu)化

恢復(fù)狀態(tài)的困境緣于部分地方政府或企業(yè)不愿輕易放棄數(shù)字緊急權(quán)力及其收集的相關(guān)數(shù)據(jù)，從而可能導(dǎo)致應(yīng)急數(shù)字技術(shù)走向常態(tài)化使用。

一方面，應(yīng)當(dāng)及時(shí)宣布結(jié)束數(shù)字緊急狀態(tài)或變化數(shù)字應(yīng)急措施。待數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)消除后，應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會及時(shí)宣布數(shù)字緊急狀態(tài)結(jié)束，并要求各級地方政府采取相關(guān)措施對應(yīng)急狀態(tài)下收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行適當(dāng)處理。誠然，可能有學(xué)者認(rèn)為若風(fēng)險(xiǎn)再次發(fā)生，重新由應(yīng)急數(shù)字措施收集數(shù)據(jù)將導(dǎo)致資源浪費(fèi)。但事實(shí)上，在數(shù)字時(shí)代重新啟動數(shù)字應(yīng)急措施收集數(shù)據(jù)并非像數(shù)字時(shí)代之前一樣成本高昂。并且，不同種類風(fēng)險(xiǎn)需要的信息數(shù)據(jù)不盡相同，以此為由將應(yīng)急狀態(tài)常態(tài)化實(shí)是因小失大。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)會隨時(shí)間推移呈現(xiàn)不同危險(xiǎn)性，應(yīng)急數(shù)字措施亦當(dāng)適應(yīng)具體情形，如數(shù)字領(lǐng)域的突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)初期危險(xiǎn)性最高，采取強(qiáng)制收集與集中存儲模式可以最大程度確保風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對效率，但隨著危險(xiǎn)性降低，為保障數(shù)據(jù)安全，降低私主體隱私焦慮，可以考慮逐步采用自愿收集、分布式存儲等多種方式。同時(shí)，不同數(shù)據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的不同周期發(fā)揮的作用不同，如本次新冠疫情中個(gè)人定位、健康狀況等數(shù)據(jù)在一定時(shí)間內(nèi)對判斷感染風(fēng)險(xiǎn)具有重要作用，但超出一定周期后功能性便大大降低，應(yīng)當(dāng)及時(shí)建立周期性與類型化相結(jié)合的數(shù)據(jù)刪除制度，降低私主體關(guān)于個(gè)人信息被監(jiān)控的擔(dān)憂。

另一方面，在數(shù)字緊急狀態(tài)宣告結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)信息安全管理。以被遺忘權(quán)為例，它是指主體在一定條件下可以要求其個(gè)人信息的控制者或處理者刪除信息，以將個(gè)人信息恢復(fù)至被收集前的狀態(tài)為目標(biāo)。在數(shù)字緊急狀態(tài)下，個(gè)人信息等數(shù)據(jù)收集通常不需經(jīng)過私主體的同意授權(quán)，其收集與處理是公權(quán)擴(kuò)張的結(jié)果。因此，數(shù)字緊急狀態(tài)結(jié)束后，無論數(shù)據(jù)是否被使用與存儲，無論是否為敏感個(gè)人信息，除非再次獲得私主體授權(quán)，否則均應(yīng)當(dāng)及時(shí)刪除，以恢復(fù)緊急狀態(tài)前的常規(guī)狀態(tài)。當(dāng)然，那些在數(shù)字緊急狀態(tài)中使用的之前已被同意收集的數(shù)據(jù)或者已經(jīng)公開的數(shù)據(jù)，則仍可按照當(dāng)初收集之目的與要求繼續(xù)使用，如小區(qū)門禁的人臉信息、公共健康報(bào)告等。此外，若收集的數(shù)據(jù)與公共利益密切相關(guān)，如對科學(xué)研究等領(lǐng)域具有重要價(jià)值時(shí)，可以繼續(xù)保留，但應(yīng)當(dāng)采取數(shù)據(jù)保密措施，例如匿名化、加密存儲等方式，以保障信息主體的權(quán)利。

（三）常規(guī)狀態(tài)的路徑優(yōu)化

恢復(fù)至常規(guī)狀態(tài)后，應(yīng)當(dāng)對應(yīng)急數(shù)字措施及其造成的結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)格審查，因?yàn)榧幢阏畤?yán)格按照正當(dāng)目的實(shí)施了正當(dāng)行為，但因數(shù)字緊急狀態(tài)中的風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)性與應(yīng)對效率性，結(jié)果具有不確定性。對私主體而言，此種不確定性則是“難以承受之重”，需要在常規(guī)狀態(tài)中予以補(bǔ)救。并且，目的與行為正當(dāng)性的審查通常具有較強(qiáng)的主觀性，但結(jié)果是客觀存在的，審查機(jī)關(guān)通過比較已確定的獲益與損失情形，能較為清晰地作出結(jié)果是否正當(dāng)?shù)呐袛唷?/p>

一方面，構(gòu)建應(yīng)急數(shù)字技術(shù)的影響評估機(jī)制。應(yīng)急數(shù)字技術(shù)收集海量數(shù)據(jù)并運(yùn)用算法進(jìn)行分析處理，對私主體的基本權(quán)利產(chǎn)生深刻影響。為此，可通過評估應(yīng)急數(shù)字技術(shù)對私主體隱私、平等、自由等基本權(quán)利的潛在影響，分析結(jié)果的正當(dāng)性。為保障私主體的知情權(quán)，評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會披露，接受社會監(jiān)督，并以此為據(jù)推動相關(guān)技術(shù)的改進(jìn)。同時(shí)，當(dāng)評估結(jié)果顯示應(yīng)急數(shù)字技術(shù)存在結(jié)果上的非正當(dāng)性時(shí)，即損害結(jié)果超出最低要求時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予私主體充分的救濟(jì)權(quán)，包括請求政府救助、補(bǔ)償、賠償以及訴諸司法的權(quán)利。具體地，應(yīng)急數(shù)字技術(shù)造成私主體合法權(quán)益的非必要損害時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)提供合理的補(bǔ)償；因違法行政損害私主體合法權(quán)益時(shí)，私主體可以依法申請國家賠償。需要注意的是，應(yīng)急數(shù)字技術(shù)多由政府委托企業(yè)開發(fā)使用，如果企業(yè)出于自身利益考量在設(shè)計(jì)或使用中超出合法范圍，因數(shù)字緊急狀態(tài)本身已消耗較長時(shí)間且信息主體數(shù)量巨大，此時(shí)若要求信息主體逐一向企業(yè)主張補(bǔ)償或賠償，不利于最大化保護(hù)受害者利益，亦不符合效率要求，可由政府先行補(bǔ)償或賠償，再向企業(yè)統(tǒng)一追償并給予必要處罰。

另一方面，建立常規(guī)狀態(tài)下的學(xué)習(xí)機(jī)制。數(shù)字緊急狀態(tài)結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織學(xué)習(xí)并加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，從而提高數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的韌性。其一，搭建應(yīng)急數(shù)字措施的“同行評議”平臺?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十條本身要求政府在必要時(shí)組織專業(yè)人員進(jìn)行會商。在數(shù)字緊急狀態(tài)結(jié)束后，應(yīng)組織專業(yè)技術(shù)人員對應(yīng)急數(shù)字技術(shù)進(jìn)行評議并對各項(xiàng)指標(biāo)重新加權(quán)賦值，確保今后算法模型能夠依照目的正當(dāng)性、行為正當(dāng)性與結(jié)果正當(dāng)性的要求運(yùn)行。其二，加強(qiáng)企業(yè)與行業(yè)自律建設(shè)。企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部的數(shù)據(jù)合規(guī)制度建設(shè)，通過完善數(shù)據(jù)保護(hù)制度、風(fēng)險(xiǎn)評估制度等，確保數(shù)據(jù)收集處理合法、正當(dāng)且必要[27]（p22-33）。同時(shí)，在目前已有《信息技術(shù)數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺通用功能要求》《信息安全技術(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善數(shù)字緊急狀態(tài)下的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)以增強(qiáng)行業(yè)自律。其三，加大宣傳教育，提升公眾安全意識。各級政府、街道、社區(qū)及社會組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)數(shù)字安全宣傳，引導(dǎo)社會公眾學(xué)習(xí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)常識，了解數(shù)字緊急狀態(tài)的運(yùn)行緣由與規(guī)律，從而構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全利益共同體。

六、結(jié)語

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的當(dāng)下，網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的不確定性風(fēng)險(xiǎn)已與人民群眾的切身利益緊密相關(guān)，數(shù)字緊急狀態(tài)的應(yīng)對既是技術(shù)問題，更是治理難題。透過韌性治理理論的審視，將數(shù)字緊急狀態(tài)劃分為不同階段，并結(jié)合比例原則的正當(dāng)性要求加以審查，最終目的是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全利益共同體，從而幫助城市轉(zhuǎn)變?yōu)楦唔g性的新系統(tǒng)。但也應(yīng)當(dāng)明確，韌性城市建設(shè)并非城市間互相競爭的錦標(biāo)賽，而是具有明確問題導(dǎo)向的城市治理實(shí)踐，需要不同城市結(jié)合自身特征完善風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施。未來，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展必然伴隨數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大化，更需不斷推進(jìn)韌性城市建設(shè)走向制度健全，推進(jìn)城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化，以完善的制度應(yīng)對未來數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。

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責(zé)任編輯申華

技術(shù)編輯倪子雯

Realistic Dilemma and Path Optimization of Resilient City Construction in Digital Emergency State

Li Nanshu

[Abstract] In the context of resilient governance，digital emergency should not be limited to a single situation of emergency，but can be divided into regular state，emergency state and recovery state according to the occurrence and end of digital risks. However，there are many dilemmas in building a resilient city under the current digital emergency，including the over-collection and misuse of data in the emergency state，the technical dependence of power expansion in the recovery state，and the lack of relief and learning mechanisms in the regular state，which make it difficult to transform the city into amoreresilientnewsystem.Infact，systemconstructionisthecorefoundationofresilientcityconstruction，and the key to responding to risks in digital emergencies is also to enhance legitimacy by improving system construction，i.e.，insisting on justice of purpose，appropriate behavior，and minimal damage. To this end，the construction of resilient cities requires the establishment of a sound review mechanism for risk response in digital emergencies.In order to optimize the path，we need to review the whole cycle of emergency，recovery and routine states.

[Keywords] resilient cities；digital emergency state；principle of proportionality；cybersecurity；digital government