【摘要】大學(xué)在起源和本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)際性機(jī)構(gòu)，隨著近代民族國(guó)家的建立，國(guó)家政府開(kāi)始主導(dǎo)高等教育國(guó)際化，自發(fā)的國(guó)際化活動(dòng)逐漸進(jìn)入國(guó)家政策議程。20世紀(jì)國(guó)際軍事、政治和經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)，使得高等教育國(guó)際化跌宕起伏。當(dāng)代高等教育國(guó)際化政策中頻現(xiàn)沖突，突出表現(xiàn)在新民族主義下的阻力，教育主權(quán)讓渡方面的爭(zhēng)議以及國(guó)家與機(jī)構(gòu)政策之間的偏差。這些沖突的背后是國(guó)際化政策主體的現(xiàn)實(shí)需要以及高等教育對(duì)知識(shí)、真理的追求和國(guó)際性、跨文化的本質(zhì)屬性之間的張力。中國(guó)要有策略、高質(zhì)量地制定高等教育國(guó)際化戰(zhàn)略和政策，真正建設(shè)世界一流大學(xué)，最終主導(dǎo)和定義高等教育國(guó)際化。

【關(guān)鍵詞】高等教育國(guó)際化；高等教育國(guó)際化政策；逆全球化；國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)；國(guó)際組織

【中圖分類(lèi)號(hào)】G649【文章編號(hào)】1003-8418（2023）04-0013-11

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【DOI】10.13236/j.cnki.jshe.2023.04.002

【作者簡(jiǎn)介】趙鶴（1992—），女，山西長(zhǎng)治人，清華大學(xué)教育研究院博士后、教育學(xué)博士；葉賦桂（1966—），男，安徽桐城人，清華大學(xué)教育研究院教授、博士生導(dǎo)師。

一、引言

高等教育國(guó)際化并不是一個(gè)嶄新的話題，大學(xué)一開(kāi)始就是跨越國(guó)界的，中世紀(jì)大學(xué)的學(xué)生來(lái)自歐洲各地，他們“慣于漫游整個(gè)世界，在巴黎大學(xué)學(xué)習(xí)‘自由七藝’，在薩萊諾大學(xué)學(xué)習(xí)醫(yī)學(xué)，在奧爾良大學(xué)學(xué)習(xí)古典文化，在托萊多大學(xué)學(xué)習(xí)巫術(shù)”［1］，用共同的語(yǔ)言拉丁語(yǔ)教學(xué)。那么，大學(xué)本身就是一個(gè)國(guó)際性機(jī)構(gòu)嗎？顯然，大學(xué)在概念和實(shí)踐上都先于“民族國(guó)家”，天然具有國(guó)際化的特性。中世紀(jì)大學(xué)的國(guó)際性在于基督教的一統(tǒng)天下，而大學(xué)又是教會(huì)賦權(quán)的，更主要的還在于共同的知識(shí)和拉丁語(yǔ)教學(xué)，教師和學(xué)生廣泛的流動(dòng)性，主要大學(xué)及其畢業(yè)生被基督教世界共同認(rèn)可。

然而，現(xiàn)代世界是由民族國(guó)家組成的，統(tǒng)一的基督教世界破裂后，民族國(guó)家主導(dǎo)了一切，大學(xué)成為國(guó)家機(jī)構(gòu)，由國(guó)家創(chuàng)建、管理和資助，高等教育也以民族國(guó)家為邊界。大學(xué)在民族和民族國(guó)家建設(shè)的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，大學(xué)塑造民族文化和民族精神，為民族國(guó)家培養(yǎng)人才，“對(duì)民族文化的貢獻(xiàn)無(wú)論以前還是現(xiàn)在都是顯而易見(jiàn)的……對(duì)于有人所謂的工業(yè)軍事聯(lián)合體都發(fā)揮著重大的作用”［2］。18、19世紀(jì)的大學(xué)國(guó)際化減弱，紛紛采用本國(guó)語(yǔ)言，有時(shí)甚至禁止學(xué)生出國(guó)留學(xué)，并專(zhuān)注于本國(guó)的優(yōu)先事項(xiàng)，僅僅到近代早期，大學(xué)才開(kāi)始承擔(dān)起現(xiàn)在我們看到的多項(xiàng)功能，這一時(shí)期高等教育的“國(guó)家化”加強(qiáng)［3］。但即使在國(guó)家化最強(qiáng)盛的時(shí)期，大學(xué)仍表現(xiàn)出國(guó)際性，這種國(guó)際性不再是中世紀(jì)統(tǒng)一的基督教的產(chǎn)物，而是由知識(shí)本性所帶來(lái)的。當(dāng)?shù)聡?guó)大學(xué)追求真理，把高深知識(shí)的研究作為大學(xué)的重要職能時(shí)，大學(xué)的國(guó)際性也隨之而來(lái)。因?yàn)橹R(shí)是屬于全人類(lèi)的，知識(shí)特別是科學(xué)知識(shí)具有普遍性和統(tǒng)一性，這必然要求跨越世代和地理邊界的積累和傳承、流動(dòng)和傳播，大學(xué)和高等教育因此而國(guó)際化了。

20世紀(jì)的國(guó)際主義呈現(xiàn)出新的形態(tài)。歷經(jīng)兩次世界大戰(zhàn)的創(chuàng)傷，世界各國(guó)認(rèn)識(shí)到國(guó)際合作與和平的重要性。聯(lián)合國(guó)的成立標(biāo)志著對(duì)全球安全和發(fā)展的承諾，和平、發(fā)展、合作、依存成為共同的追求。而教育和學(xué)術(shù)可以幫助建立國(guó)際團(tuán)結(jié)與和平，因此高等教育的國(guó)際性被國(guó)際社會(huì)和主要國(guó)家重視起來(lái)，高等教育合作成為促進(jìn)相互理解的一種手段。20世紀(jì)中期美蘇主導(dǎo)的兩大集團(tuán)展開(kāi)冷戰(zhàn)，為爭(zhēng)奪世界霸權(quán)，美蘇通過(guò)軍事、政治、經(jīng)濟(jì)等手段向外擴(kuò)張，教育特別是高等教育援助和輸出也成為重要的擴(kuò)張手段，由此形成了基于國(guó)際政治和意識(shí)形態(tài)的高等教育國(guó)際化。20世紀(jì)80年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展掀起新的全球化，推動(dòng)全球生產(chǎn)、全球貿(mào)易和技術(shù)的一體化。這種全球化意味著知識(shí)、技術(shù)和人才的國(guó)際流動(dòng)，促使高等教育培養(yǎng)具有國(guó)際視野、掌握國(guó)際技能的人才，大學(xué)和高等教育的國(guó)際流動(dòng)、交流和合作展現(xiàn)出前所未有的新局面。然而，民族國(guó)家仍是這個(gè)世界的基本單位，國(guó)家是國(guó)際合作也是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的主體，國(guó)家如何建設(shè)世界一流大學(xué)為國(guó)家服務(wù)，大學(xué)如何扎根本土實(shí)現(xiàn)世界一流，這是當(dāng)今高等教育國(guó)際化的時(shí)代課題。以往關(guān)于高等教育國(guó)際化的研究主要集中于國(guó)際化的進(jìn)程、課程、學(xué)生和教師流動(dòng)、科研合作等，而對(duì)國(guó)際化的政策討論甚少，因此本文圍繞國(guó)家政策展開(kāi)討論當(dāng)今的高等教育國(guó)際化。

二、高等教育國(guó)際化進(jìn)入政策議程

回顧國(guó)際化的文獻(xiàn)，20世紀(jì)70年代的出版物中已經(jīng)將“國(guó)際化”與高等教育聯(lián)系起來(lái)，不過(guò)直到20世紀(jì)90年代，“國(guó)際化”這個(gè)詞才真正取代國(guó)際教育，用來(lái)描述高等教育國(guó)際層面的活動(dòng)［4］。這一變化反映了高等教育中國(guó)際維度重要性的日益增加。20世紀(jì)90年代之后，由北美、西歐、澳洲及日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)率先起步，亞非拉發(fā)展中國(guó)家逐步參與進(jìn)來(lái)，形成了世界性高等教育國(guó)際化潮流，國(guó)際高等教育也“從一部分專(zhuān)家研究的主題演變?yōu)榇蟊娫掝}，并開(kāi)始與政策息息相關(guān)”［5］。

歷史范疇的高等教育一直是國(guó)際化的，不同國(guó)家政府在高等教育國(guó)際化進(jìn)程中具有主導(dǎo)地位，從國(guó)際化實(shí)踐歷程來(lái)看，國(guó)家政府主導(dǎo)高等教育國(guó)際化是從近代以來(lái)民族國(guó)家建立開(kāi)始逐漸形成的［6］。全球化和新自由主義的盛行更加強(qiáng)化了民族國(guó)家以及大學(xué)系統(tǒng)國(guó)際化的壓力，高等教育的國(guó)際化成為20世紀(jì)90年代政策辯論的關(guān)鍵話題［7］，開(kāi)始被認(rèn)為是政府的一項(xiàng)戰(zhàn)略重點(diǎn)和教育改革必須考量的政策要素，逐步成為世界各國(guó)政策議程的前沿。尤其是過(guò)去的十年中，國(guó)際高等教育越來(lái)越被各國(guó)政府視為影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)際貿(mào)易和聲譽(yù)的重要因素，國(guó)家政府開(kāi)始積極利用和引導(dǎo)高等教育國(guó)際化，制定國(guó)家政策和戰(zhàn)略就是最具體和直接的嘗試［8］。

美國(guó)可以說(shuō)是20世紀(jì)最早推動(dòng)高等教育國(guó)際化的國(guó)家之一，聯(lián)邦層面的國(guó)家政策不斷推出。20世紀(jì)90年代以前的國(guó)際化政策主要是服務(wù)于戰(zhàn)爭(zhēng)（包括冷戰(zhàn)）、政治、外交的目的。重要的國(guó)際化政策有1958年的《國(guó)防教育法》、1961年的《對(duì)外援助法》、1965年的《高等教育法》等立法，成立國(guó)際開(kāi)發(fā)署等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)（1961年），實(shí)施服務(wù)美國(guó)軍事、外交的高等教育策略，如實(shí)施富布賴(lài)特學(xué)者計(jì)劃吸引外國(guó)學(xué)生學(xué)者來(lái)美，同時(shí)派遣美國(guó)學(xué)生學(xué)者到國(guó)外留學(xué)和訪學(xué)，資助外語(yǔ)中心、以蘇聯(lián)和中國(guó)為重點(diǎn)的區(qū)域研究等。20世紀(jì)90年代后，美國(guó)高等教育國(guó)際化政策轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)，提升美國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)力，為美國(guó)學(xué)生在全球市場(chǎng)工作做準(zhǔn)備。但“911事件”以后，反恐和國(guó)家安全成為重要的政策議程，到特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期更將民粹主義帶入國(guó)家政策。

在世界其他國(guó)家，教育和高等教育國(guó)際化政策和戰(zhàn)略大多在20世紀(jì)90年代以后才正式出現(xiàn)。英國(guó)1999年發(fā)起首相倡議，以增加來(lái)英國(guó)的國(guó)際留學(xué)生。2006年首相倡議更新為國(guó)際教育首相倡議，以確保英國(guó)作為國(guó)際教育領(lǐng)導(dǎo)者的地位。加拿大于2014年啟動(dòng)了第一個(gè)國(guó)際教育戰(zhàn)略，根據(jù)加拿大政府2013年“經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃”，每年將投入500萬(wàn)加元（約合407萬(wàn)美元）的持續(xù)資金，將加拿大打造成世界級(jí)教育目的地，并重點(diǎn)推廣巴西、中國(guó)、印度、墨西哥、土耳其、越南等六個(gè)海外優(yōu)先市場(chǎng)。加拿大還成立半官方的加拿大國(guó)際教育局具體推行和執(zhí)行加拿大高等教育國(guó)際化戰(zhàn)略。新西蘭政府于2011年成立新西蘭教育國(guó)際推廣局，旨在將新西蘭作為國(guó)際學(xué)生的教育目的地，到2025年將國(guó)際教育產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值提高一倍。芬蘭教育部2009年發(fā)布“2009-2015年芬蘭高等教育機(jī)構(gòu)國(guó)際化”戰(zhàn)略，旨在建立國(guó)際高等教育社區(qū)，提高芬蘭高校的質(zhì)量和吸引力，輸出芬蘭教育專(zhuān)業(yè)知識(shí)，支持多元文化社會(huì)，承擔(dān)全球責(zé)任。

20世紀(jì)末以來(lái)歐盟的高等教育國(guó)際化政策尤為耀眼，產(chǎn)生了巨大的影響。歐盟在支持、協(xié)調(diào)和加強(qiáng)成員國(guó)高等教育國(guó)際化行動(dòng)和能力的同時(shí)，自身正成為重要的政策主體。歐盟的博洛尼亞進(jìn)程、伊拉斯謨計(jì)劃等極大地促進(jìn)了成員國(guó)的師生交流、科研合作，一個(gè)歐盟高等教育區(qū)和科學(xué)共同體正在形成。歐盟的科研和高等教育國(guó)際化不僅使48個(gè)國(guó)家更加緊密地聯(lián)系在一起，而且提升了其國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)地位以及在國(guó)際高等教育政策上的話語(yǔ)權(quán)。

20世紀(jì)后期以來(lái)世界主要國(guó)家對(duì)高等教育國(guó)際化的重視顯著加強(qiáng)，紛紛推出高等教育國(guó)際化政策和戰(zhàn)略，引導(dǎo)國(guó)際學(xué)生、學(xué)者和科研的流向，為國(guó)家利益服務(wù)，并力圖搶占國(guó)際高等教育政策話語(yǔ)權(quán)和走向。

三、高等教育國(guó)際化政策中的沖突

“國(guó)際化”在國(guó)際、國(guó)家和機(jī)構(gòu)層面都已成為一個(gè)重要的政策選擇，當(dāng)代高等教育國(guó)際化展現(xiàn)出地理空間上國(guó)家邊界的模糊和政策空間上國(guó)家政府對(duì)國(guó)家教育體系的強(qiáng)有力控制，國(guó)家一方面要順應(yīng)、利用和推進(jìn)國(guó)際化，一方面因?yàn)閲?guó)際化必然又傷害到國(guó)家或國(guó)內(nèi)特定群體的利益，國(guó)家在一定程度和某些方面又要抗拒、抵制或延遲國(guó)際化，由此必然形成國(guó)家國(guó)際化政策的搖擺和沖突。

（一）民族主義的訴求

全球化和國(guó)際流動(dòng)必然意味著利益的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移，特別是經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致生產(chǎn)、工作崗位、收益等流失，外國(guó)商品、移民、通脹等的流入，由此引發(fā)了民粹主義、保護(hù)主義、排外主義，政治人物為了自身利益呼應(yīng)特定群體的要求，逆全球化就被端上政策層面。2016年美國(guó)總統(tǒng)大選“既是新政治現(xiàn)實(shí)的象征，也是美國(guó)政治史上的一個(gè)分水嶺”，兩個(gè)政黨的總統(tǒng)提名候選人伯尼·桑德斯和唐納德·特朗普“言辭驚人的相似”，所提出的61個(gè)綱領(lǐng)中都明確反對(duì)國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際金融和國(guó)際投資；隨著特朗普勝選，“這一公然敵視全球主義和多邊主義的政策制定者，80年來(lái)第一次登上了世界上最有權(quán)力的辦公室”［9］。歐洲多個(gè)國(guó)家的民族民粹主義政黨群體性崛起，政壇出現(xiàn)“向右轉(zhuǎn)”跡象：2017年法國(guó)極右翼勢(shì)力“國(guó)民陣線”強(qiáng)勢(shì)歸來(lái)，時(shí)任黨派主席瑪琳娜·勒龐被認(rèn)為“帶著鮮明的‘特朗普色彩’”，主張將“法國(guó)人優(yōu)先”納入憲法［10］；幾經(jīng)拉鋸，2020年1月，英國(guó)成為史無(wú)前例的第一個(gè)“退局”的歐盟成員國(guó)，引發(fā)冷戰(zhàn)后歐洲最大的地緣政治變化；2022年4月和9月，瑞典民主黨和意大利兄弟黨兩個(gè)極右翼政黨先后在議會(huì)選舉中獲得勝利，分別躍升為兩國(guó)議會(huì)的第二和第一大黨，即將對(duì)政府的政策產(chǎn)生影響力，這是右翼政治力量在近期歐洲重大選舉中獲得大量民意支持的強(qiáng)勢(shì)展現(xiàn)［11］。德國(guó)、巴西、印度等國(guó)民族主義運(yùn)動(dòng)肆起，新冠疫情、俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)等突發(fā)事件都加劇了邊緣化國(guó)家及大眾的反全球化情緒［12］和地緣政治危機(jī)，新民族主義甚囂塵上，世界逐漸背離國(guó)際主義和開(kāi)放社會(huì)的理想。

全球氣候必然影響國(guó)際高等教育，政治、宗教、意識(shí)形態(tài)等沖突挑戰(zhàn)了高等教育國(guó)際化促進(jìn)和平、相互理解及全球參與的原始理念［13］，菲利普·阿特巴赫和漢斯·德維特警告新民族主義的興起對(duì)于高等教育國(guó)際化猶如馬克思所謂“幽靈般籠罩”，影響了過(guò)去幾十年高等教育國(guó)際化進(jìn)程中出現(xiàn)的學(xué)生、學(xué)者流動(dòng)模式以及各國(guó)的政府決策［14］，國(guó)家政策也逐漸呈現(xiàn)民族主義傾向。作為最早確立對(duì)外文化政策的西方國(guó)家，法國(guó)通過(guò)持續(xù)對(duì)外輸出其民族文化的代表性成果來(lái)鞏固和拓展其軟實(shí)力影響［15］；2015年法國(guó)發(fā)布《國(guó)家高等教育戰(zhàn)略》，將高等教育國(guó)際化視為增強(qiáng)法國(guó)文化吸引力的重要手段，力圖為法國(guó)貼上名副其實(shí)的“廣受歡迎的文化”的標(biāo)簽［16］。高呼“美國(guó)優(yōu)先”的美國(guó)前任總統(tǒng)特朗普否定奧巴馬政府時(shí)期的“全球公民”教育理念， 2018年《美國(guó)優(yōu)先：一份讓美國(guó)再次偉大的預(yù)算藍(lán)圖》作為該屆政府首份預(yù)算綱要橫空出世，這份帶有特朗普印記的預(yù)算案提出大幅削減氣候、環(huán)境、新能源等方面的研究經(jīng)費(fèi)，教育預(yù)算也被削減13%，主張減少?lài)?guó)際事務(wù)經(jīng)費(fèi)和教育援助等“國(guó)際公共品”的提供，這對(duì)美國(guó)高等教育國(guó)際化的交流項(xiàng)目產(chǎn)生重大負(fù)面影響。此外，國(guó)家安全問(wèn)題或經(jīng)濟(jì)衰退可能會(huì)促使政府出臺(tái)限制措施，以加強(qiáng)對(duì)國(guó)際學(xué)生流動(dòng)的控制和監(jiān)督［17］。特朗普政府還采取了“全政府”對(duì)華戰(zhàn)略，全面限制中美教育科技交流和合作［18］。美國(guó)政府持續(xù)通過(guò)移民限制、簽證要求、國(guó)際學(xué)生費(fèi)用的增加和其他種種舉措限制和篩選國(guó)際學(xué)生［19］，直觀展現(xiàn)出民族主義意識(shí)形態(tài)如何轉(zhuǎn)化為公共政策。

學(xué)者評(píng)價(jià)以上這些行動(dòng)“是國(guó)際學(xué)術(shù)界明目張膽政治入侵的又一例證”［20］，但這樣的“政治入侵”會(huì)隨著一屆政府權(quán)力的交接而停止嗎？答案也許并不樂(lè)觀，而且以不同形態(tài)向全球范圍蔓延。美國(guó)拜登政府以強(qiáng)調(diào)外交和多邊機(jī)制的手段繼承了前任政府遏制中國(guó)的對(duì)華政策，繼續(xù)推行特朗普的簽證政策，2022年的前6個(gè)月向中國(guó)公民發(fā)放的學(xué)生簽證數(shù)量比新冠疫情前減少了50%以上［21］，而對(duì)比美國(guó)國(guó)際學(xué)生總數(shù)2021-2022學(xué)年比上年度增加4%的整體趨勢(shì)［22］，顯然美國(guó)留學(xué)的大環(huán)境并沒(méi)有實(shí)質(zhì)改變。在有關(guān)貿(mào)易、開(kāi)放邊界、移民和難民的公共和政治辯論中，也可以聽(tīng)到越來(lái)越多的對(duì)國(guó)際化的懷疑聲音；澳大利亞、南非和俄羅斯等國(guó)仇外和歧視外國(guó)學(xué)生的現(xiàn)象頻見(jiàn)報(bào)端；英國(guó)和荷蘭議會(huì)對(duì)國(guó)際學(xué)生的成本和收益展開(kāi)討論要求國(guó)內(nèi)學(xué)生優(yōu)先等等［23］。盡管歐洲地區(qū)年輕人對(duì)歐盟高等教育部門(mén)持積極態(tài)度——“在歐盟任何地方學(xué)習(xí)”被視為歐盟最積極的成果，并作為政策重點(diǎn)得到最高水平支持，然而，如前所言，英國(guó)脫歐進(jìn)程還是影響了其他歐洲國(guó)家的學(xué)生，英國(guó)的歐洲學(xué)生減少了26%，研究人員也部分返回歐洲大陸［24］。英國(guó)脫歐帶給歐洲不確定信號(hào)，即使一些政策路線溫和的國(guó)家，如荷蘭、丹麥，高等教育也有成為民粹主義話語(yǔ)目標(biāo)的跡象，政府認(rèn)為高等教育作為福利制度的一部分，要更加以“本國(guó)公民優(yōu)先”，目前兩國(guó)政府已經(jīng)開(kāi)始控制甚至減少公立大學(xué)的國(guó)際學(xué)生數(shù)量，并且在過(guò)去幾年都發(fā)起過(guò)反對(duì)用英語(yǔ)教學(xué)的運(yùn)動(dòng)［25］；法國(guó)也從英國(guó)脫歐中看到法語(yǔ)復(fù)興可能，法國(guó)歐洲事務(wù)部長(zhǎng)克萊門(mén)特·博恩稱(chēng)法語(yǔ)在歐盟的普及率不高是一個(gè)“丑聞”，并借助2022年法國(guó)擔(dān)任歐盟輪值主席國(guó)的契機(jī)重申要讓法語(yǔ)成為歐盟主要語(yǔ)言的計(jì)劃［26］。

（二）國(guó)家與國(guó)際的沖突：教育主權(quán)讓渡的爭(zhēng)議

當(dāng)今民族主義潮流的興盛 ，本質(zhì)上仍是利益之爭(zhēng)和取舍。 全球市場(chǎng)和市場(chǎng)分工對(duì)跨國(guó)企業(yè)最有利，但發(fā)達(dá)國(guó)家的工人則可能失去穩(wěn)定的工作和收入。國(guó)際組織、地區(qū)組織 、國(guó)與國(guó)之間的協(xié)議和談判其實(shí)是國(guó)家之間主權(quán)和利益的讓渡、取舍和交換，有所得必有所失。

“主權(quán)”的概念是由法國(guó)學(xué)者讓·博丹于1576年首次提出，他在《國(guó)家六論》一書(shū)中系統(tǒng)地闡述了國(guó)家主權(quán)理論，將“主權(quán)”定義為“凌駕于公民和臣民之上無(wú)條件和不受限制或絕對(duì)和永久的權(quán)力”［27］。主權(quán)的概念兼具歷史性和發(fā)展性，基于民族國(guó)家這個(gè)基礎(chǔ)，對(duì)不同時(shí)代民族國(guó)家的現(xiàn)實(shí)狀況有反映。全球化創(chuàng)造出一個(gè)不再以民族國(guó)家政策主導(dǎo)的世界，超越國(guó)家的地緣經(jīng)濟(jì)力量復(fù)雜交織，發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家主權(quán)在全球化浪潮中有所弱化［28］；不過(guò)，盡管全球化重塑了民族國(guó)家與國(guó)際社會(huì)的形態(tài)，但當(dāng)前由主權(quán)國(guó)家組成的平權(quán)社會(huì)現(xiàn)實(shí)以及國(guó)家獨(dú)立自主處理其內(nèi)外事務(wù)的權(quán)利并沒(méi)有改變。全球化帶來(lái)的國(guó)際化進(jìn)程對(duì)國(guó)家之間交流和合作提出新要求，各國(guó)必然得面臨限制或讓渡部分本國(guó)的專(zhuān)屬權(quán)利，即主權(quán)權(quán)利，主要產(chǎn)生量的變化，不同于削弱主權(quán)［29］。

“教育主權(quán)”是國(guó)家主權(quán)的一部分，是一國(guó)處理內(nèi)部教育事務(wù)和對(duì)外處理國(guó)際教育事務(wù)的自主權(quán)與獨(dú)立權(quán)。高等教育雖然本質(zhì)上具有國(guó)際性，但民族國(guó)家作為現(xiàn)代社會(huì)基石的這一論調(diào)已經(jīng)成為處理高等教育過(guò)程中廣泛?jiǎn)栴}的前提條件［30］，因此高等教育的國(guó)際化必然面臨主權(quán)問(wèn)題。特別是全球化時(shí)代，日益增多的跨國(guó)高等教育活動(dòng)超出了單一國(guó)家的控制范圍，在政策的制定中，存在著全球?qū)颉⑹袌?chǎng)驅(qū)動(dòng)的議程和地方導(dǎo)向、以國(guó)家為中心的議程之間的競(jìng)爭(zhēng)［31］，高等教育的主權(quán)問(wèn)題隨之提上日程。國(guó)際、區(qū)域間教育條約、公約相繼簽署，如《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》《跨境高等教育質(zhì)量保障的指導(dǎo)準(zhǔn)則》《全球高等教育資格互認(rèn)公約》等，以“硬法”或“軟法”形態(tài)構(gòu)成國(guó)家間的契約安排，意味著締約國(guó)之間教育主權(quán)的部分讓渡，為跨國(guó)教育活動(dòng)實(shí)施提供框架和平臺(tái)。然而，各國(guó)進(jìn)行跨國(guó)教育活動(dòng)時(shí)，關(guān)于合作辦學(xué)、學(xué)歷互認(rèn)等環(huán)節(jié)中教育主權(quán)“部分讓渡”的爭(zhēng)議一直沒(méi)有停止。

以國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的框架性法律文件《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（GATS）為例，基于GATS框架教育納入服務(wù)貿(mào)易范疇，各成員國(guó)對(duì)四種服務(wù)貿(mào)易形式有著不同程度承諾。其中，對(duì)作為跨境交付的遠(yuǎn)程教育和商業(yè)存在的跨國(guó)辦學(xué)有所顧慮的國(guó)家較多，對(duì)所有領(lǐng)域完全開(kāi)放的國(guó)家僅有5個(gè)［32］。印度一些學(xué)生、教師和社會(huì)活動(dòng)家甚至發(fā)起對(duì)WTO-GATS的抗議，擁有來(lái)自15個(gè)邦的伊斯蘭組織、婦女組織和左翼組織等60多個(gè)組織的全印度學(xué)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)（AICSS）2017年成立，對(duì)GATS進(jìn)行抵制和斗爭(zhēng)［33］；而在長(zhǎng)期的爭(zhēng)論中不斷被擱置的《外國(guó)教育機(jī)構(gòu)法案》終于在莫迪政府第二任期回歸視野，外國(guó)機(jī)構(gòu)進(jìn)入印度辦學(xué)終于在最新的《國(guó)家教育政策》（2020）予以通過(guò)。我國(guó)制定了《中國(guó)教育服務(wù)承諾具體減讓表》，建立起關(guān)于跨國(guó)教育服務(wù)的權(quán)力分割框架，并于2003 年、2004年制訂了與承諾相一致的《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》及《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》，對(duì)外國(guó)教育機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、投入、質(zhì)量保障以及教育教學(xué)的內(nèi)容和中方的行政控制權(quán)都有細(xì)化規(guī)定。但事實(shí)上我國(guó)所提出的一些政策目標(biāo)超出了約定的管制權(quán)力范圍，比如“引進(jìn)國(guó)外優(yōu)質(zhì)教育資源”這一核心政策目標(biāo)在現(xiàn)有的承諾框架下難以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槿绻灰M(jìn)“優(yōu)質(zhì)”資源，會(huì)構(gòu)成對(duì)其他具有進(jìn)入資格但非國(guó)外知名教育提供者的歧視，一旦付出實(shí)踐，將會(huì)違背中國(guó)與 WTO 的權(quán)力分割約定［34］。這些爭(zhēng)議的背后實(shí)際是如何處理教育主權(quán)和教育開(kāi)放關(guān)系，“要不要讓外國(guó)教育機(jī)構(gòu)進(jìn)入、以什么方式進(jìn)入、多大程度上進(jìn)入本國(guó)”的理論和政策考量。

（三）國(guó)家和大學(xué)國(guó)際化的偏差

大學(xué)作為國(guó)家的機(jī)構(gòu)在價(jià)值和利益上與國(guó)家高度一致，為國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)和根本利益服務(wù)；但大學(xué)作為一個(gè)知識(shí)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)決定了它有自身的追求，特別是研究型大學(xué)本質(zhì)是國(guó)際共同體的一部分。隨著國(guó)際化成為大學(xué)變革的關(guān)鍵因素，大學(xué)對(duì)國(guó)際化做出持續(xù)承諾，當(dāng)前全球近三分之二的大學(xué)都有國(guó)際化戰(zhàn)略，或已將國(guó)際化作為其總體使命和愿景支柱，機(jī)構(gòu)層面的戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)一步向系統(tǒng)化發(fā)展［35］。大學(xué)的這種國(guó)際性使得大學(xué)是反對(duì)逆全球化的，而且在國(guó)際化的目標(biāo)、內(nèi)容和方式上，大學(xué)和國(guó)家政策也不一定完全重合，存在偏差和不匹配的情況。

國(guó)家政治需要與大學(xué)教育學(xué)術(shù)需要不一致，兩者存在利益沖突。例如，基于國(guó)家政治利益的簽證和移民政策會(huì)阻礙大學(xué)招收優(yōu)秀的國(guó)際學(xué)生。2017年，特朗普政府的移民禁令一出，7個(gè)國(guó)家17000多名留學(xué)生、訪問(wèn)學(xué)者、教授被關(guān)在美國(guó)大門(mén)之外，引發(fā)美國(guó)高校巨大的反對(duì)聲浪。哈佛大學(xué)、哥倫比亞大學(xué)、麻省理工學(xué)院等院校第一時(shí)間發(fā)聲聯(lián)合進(jìn)行抵制，布朗大學(xué)校長(zhǎng)在校報(bào)回應(yīng)“教育和知識(shí)創(chuàng)造是全球公共產(chǎn)品，作為一個(gè)全球領(lǐng)先的大學(xué)所要做的是充分融入世界，而不考慮國(guó)籍和宗教”［36］。2020年7月，哈佛大學(xué)和麻省理工學(xué)院向波士頓地方法院起訴特朗普政府，原因是移民和海關(guān)執(zhí)法局的新規(guī)定，不能參加面授課程的國(guó)際學(xué)生將被剝奪簽證。要求停止移民和海關(guān)執(zhí)法局發(fā)布的一項(xiàng)指令，該指令要求所有外國(guó)大學(xué)生必須注冊(cè)面授課程，否則將無(wú)法繼續(xù)簽證［37］；12月，哈佛大學(xué)校長(zhǎng)勞倫斯·巴考致信即將上任的拜登總統(tǒng)，希望其就職后美國(guó)政府能夠“立即行動(dòng)”，寬限國(guó)際留學(xué)生的簽證政策，結(jié)束對(duì)中國(guó)學(xué)生的偏見(jiàn)，并提出了一系列移民改革的政策建議［38］。

世界主要國(guó)家都需要和建設(shè)世界一流大學(xué)，一流大學(xué)是國(guó)家的國(guó)際地位和聲望的象征，同時(shí)更是國(guó)家的重要利益和戰(zhàn)略資源，是國(guó)家創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和支撐，國(guó)家需要一流大學(xué)扎根本土，為國(guó)家服務(wù)。但一流大學(xué)又是國(guó)際性的，首先，知識(shí)和科學(xué)是全人類(lèi)的文化和文明，也是國(guó)際公共產(chǎn)品；其次，一流大學(xué)必須有世界級(jí)的成果，在教育上得到國(guó)際公認(rèn)，擁有國(guó)際最優(yōu)秀的教師、學(xué)生和聲望；最后，既有的世界一流大學(xué)已產(chǎn)生了國(guó)際影響力，其模式也被認(rèn)為是成功的，受到后起大學(xué)的追捧和模仿，因此世界一流大學(xué)構(gòu)成了一個(gè)聲望、知識(shí)、教育、人才和信息的共同體，在一定程度和某些方面是超國(guó)家的。如此國(guó)家與國(guó)家界限的一流大學(xué)在國(guó)際化的政策上有一致性的一面，也有偏差甚至沖突的地方。

四、高等教育國(guó)際化政策沖突的深層動(dòng)因

高等教育體系日益向國(guó)際開(kāi)放，但作為民族國(guó)家的制度性質(zhì)并沒(méi)有改變，“民族性國(guó)家教育體系并沒(méi)有消失，政府也并不準(zhǔn)備放棄他們?cè)诮M織這種體系中的角色”［39］。就大學(xué)對(duì)促進(jìn)普遍知識(shí)承諾的性質(zhì)而言，“本質(zhì)是國(guó)際性機(jī)構(gòu)，但越來(lái)越生活在一個(gè)對(duì)它們抱有企圖的民族國(guó)家的世界”［40］，克拉克·克爾所指出的高等教育所受到的國(guó)際化與國(guó)家化拉力使得“國(guó)際性大學(xué)神話”和“現(xiàn)代國(guó)家的中樞機(jī)構(gòu)”雙重身份定位不斷強(qiáng)化。民族國(guó)家之后高等教育的國(guó)際化過(guò)程始終與這種矛盾和沖突相伴，在對(duì)現(xiàn)實(shí)和價(jià)值追求的驅(qū)動(dòng)下，國(guó)家政府和高等教育機(jī)構(gòu)的政策議程再現(xiàn)了這些沖突。

（一）國(guó)際化政策的外在驅(qū)動(dòng)

即使在深度全球化的時(shí)代，高等教育仍然是一項(xiàng)立足于世界各國(guó)國(guó)情的事業(yè)。美國(guó)、加拿大、德國(guó)、西班牙、印度和其他一些分權(quán)制國(guó)家，高等教育的責(zé)任甚至更地方化?？梢哉f(shuō)高等教育的政策制定很少由超國(guó)家實(shí)體來(lái)承擔(dān)，國(guó)際化亦是如此，在全球范圍內(nèi)為高等教育國(guó)際化制定議程和政策時(shí)，各國(guó)政府顯然可以被視為至關(guān)重要的行動(dòng)者［41］。在德維特和簡(jiǎn)·奈特等建構(gòu)的被廣泛采用的高等教育動(dòng)因分析框架［42］中，國(guó)家層面推動(dòng)高等教育國(guó)際化離不開(kāi)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、學(xué)術(shù)方面因素的考慮，盡管隨著國(guó)際化變得更加廣泛和多維，這一分析框架也存在邊界模糊等一些問(wèn)題［43］，但可以作為理解國(guó)家政府進(jìn)行政策設(shè)計(jì)的一個(gè)有用起點(diǎn)——一國(guó)高等教育國(guó)際化政策的外在驅(qū)動(dòng)就是對(duì)一定范圍內(nèi)這幾方面國(guó)家利益的現(xiàn)實(shí)追求，隨著不同時(shí)期國(guó)家核心利益的變化而調(diào)整。比如二戰(zhàn)后很長(zhǎng)一段時(shí)期高等教育國(guó)際化目標(biāo)主要在于服務(wù)于維護(hù)國(guó)家安全，國(guó)際化的相應(yīng)政策也被視為重要的外交和國(guó)防政策，體現(xiàn)出鮮明的政治色彩，美國(guó)的《富布萊特—海斯法案》至今在美國(guó)國(guó)際學(xué)生流動(dòng)中充當(dāng)重要的角色［44］；當(dāng)代高等教育國(guó)際化被用作國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)的工具，政策目標(biāo)轉(zhuǎn)向提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)國(guó)家在文化意識(shí)形態(tài)博弈、高等教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、人才資源搶奪等各領(lǐng)域獲勝，由此衍生出“世界一流大學(xué)”建設(shè)計(jì)劃、“Study in”項(xiàng)目等一系列盛行于各國(guó)的國(guó)際化方案。

從機(jī)構(gòu)視角來(lái)看，天然具有國(guó)際性的大學(xué)對(duì)于國(guó)際化也有著強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)訴求，只不過(guò)這種訴求和國(guó)家不見(jiàn)得完全一致。對(duì)于大部分學(xué)校而言，國(guó)際化本身就是一個(gè)不錯(cuò)的選擇，通過(guò)國(guó)際化，學(xué)?？梢缘玫街T多好處，如更新學(xué)術(shù)項(xiàng)目、擴(kuò)大研究領(lǐng)域、提高研究聲望、豐富課程內(nèi)容、獲得國(guó)際認(rèn)可等等，這些原因契合了學(xué)校對(duì)國(guó)際研究資源、設(shè)施以及政府支持不斷增長(zhǎng)的需求，“國(guó)際化”就這樣出現(xiàn)在高校的使命陳述、戰(zhàn)略規(guī)劃和未來(lái)愿景等各種政策文件中；甚至有研究者認(rèn)為國(guó)際化為院校提供了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)成為世界各地高等教育機(jī)構(gòu)面對(duì)全球化浪潮的必須而非選擇［45］。除此之外，生存本能也是部分院校走向國(guó)際化的重要原因：當(dāng)今大學(xué)的生存極度依賴(lài)國(guó)家的撥款，新自由主義影響下全球高等教育都逐步經(jīng)歷“市場(chǎng)化進(jìn)程”；大學(xué)不得不面臨來(lái)自政府經(jīng)費(fèi)的削減，英國(guó)政府一度將撥款這一高校重要的資金來(lái)源削減到難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的水平，沒(méi)有來(lái)自自費(fèi)留學(xué)生的收入，很多院校的經(jīng)費(fèi)將異常匱乏，尤其是研究生教育層次上，一些院系面臨關(guān)門(mén)的威脅［46］。

還需注意全球化體系中的共同問(wèn)題，氣候變化、生態(tài)環(huán)境、傳染病流行、難民和移民等全球性問(wèn)題的綜合性、復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性對(duì)國(guó)際公共物品的要求增加。全球化困局需要高等教育領(lǐng)域的全球合力，貢獻(xiàn)治理方案，正如《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》所指出，“應(yīng)對(duì)人類(lèi)共同面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、安全、氣候等方面諸多挑戰(zhàn)，全面加強(qiáng)與世界各國(guó)和國(guó)際組織的務(wù)實(shí)合作，在國(guó)際合作中創(chuàng)造新機(jī)遇”［47］；聯(lián)合國(guó)教科文組織、經(jīng)合組織、世貿(mào)組織、歐盟等國(guó)際和區(qū)域組織持續(xù)推進(jìn)高等教育國(guó)際公共物品的提供，比如統(tǒng)一的規(guī)則、體系、條約、協(xié)議等，各成員國(guó)也會(huì)做出相應(yīng)承諾。顯然，通過(guò)高等教育國(guó)際化實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)共同福祉是政策出發(fā)點(diǎn)之一， 但分歧也同時(shí)存在：一方面不同組織遵循的行為準(zhǔn)則和國(guó)際合作方式有所不同，如作為聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的WTO和UNESCO，成員國(guó)構(gòu)成幾近相同，涵蓋世界上大部分國(guó)家，但不同的政治理念和高等教育觀念可能造成成員國(guó)決策者的緊張關(guān)系［48］；另一方面，全球公共物品的潛在價(jià)值和政策問(wèn)題并不能徹底解決，以高等教育為例，跨境流動(dòng)人員的經(jīng)濟(jì)、安全、社會(huì)福利、不受歧視等方面問(wèn)題廣泛存在，由于這些產(chǎn)生于跨境活動(dòng)中的問(wèn)題超越了國(guó)家范圍，當(dāng)?shù)貒?guó)政府很難處理，盡管?chē)?guó)際組織可以提供一個(gè)全球性的政策空間來(lái)思考高等教育領(lǐng)域內(nèi)的全球公共物品，但無(wú)法成為超國(guó)家公共利益的代理［49］。因此，即便在國(guó)際承諾的框架內(nèi)，各國(guó)的政策依然是服務(wù)國(guó)家定位。

（二）國(guó)際化政策的內(nèi)在追求

尋求真理和發(fā)現(xiàn)知識(shí)是高等教育產(chǎn)生并持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。即便現(xiàn)代大學(xué)已然發(fā)生了根本性變化，關(guān)于其屬性和內(nèi)涵的爭(zhēng)議也莫衷一是［50］，但必須明確，對(duì)普遍知識(shí)的追求依然是高等教育無(wú)可辯駁的本質(zhì)。亞伯拉罕·弗萊克斯納在對(duì)“現(xiàn)代大學(xué)”的闡釋中也肯定了這點(diǎn)，“保存知識(shí)和觀念過(guò)去和現(xiàn)在都被視為大學(xué)的任務(wù)，……不管大學(xué)如何變化，任何重建工作都不會(huì)剝奪大學(xué)的這一職能”［51］。正是對(duì)普遍知識(shí)的恒久追求，高等教育天然具有國(guó)際性特征。知識(shí)是無(wú)國(guó)界的，不被民族特性所束縛，一貫如此。古希臘人和羅馬人的智慧被阿拉伯學(xué)者使用，中世紀(jì)又重返歐洲；當(dāng)?shù)聡?guó)的科學(xué)力量在世界上是最強(qiáng)大的時(shí)候，各國(guó)學(xué)者閱讀德國(guó)刊物；二戰(zhàn)之后學(xué)術(shù)實(shí)力的天平轉(zhuǎn)向了講英語(yǔ)的國(guó)家，尤其是美國(guó)，英語(yǔ)成為主導(dǎo)研究和學(xué)術(shù)的語(yǔ)言［52］。與千年前相比，“乘坐飛機(jī)到處開(kāi)會(huì)的學(xué)者替代了中世紀(jì)的漫游學(xué)者，然而前者或許也正在被電話會(huì)議、在家的洲際網(wǎng)絡(luò)會(huì)議等潛在信息技術(shù)革命所取代”，但這些現(xiàn)象的變化正反映出“科學(xué)和學(xué)問(wèn)沒(méi)有疆界”［53］?？茖W(xué)研究是大學(xué)的職能之一，盡管高等教育已經(jīng)走向了面向大量學(xué)生的大規(guī)模教育體系，但其基本取向還是傾向于科學(xué)研究［54］，科學(xué)是國(guó)際性的，學(xué)術(shù)研究亦然，并沒(méi)有什么科學(xué)或研究是“國(guó)家科學(xué)”。當(dāng)代知識(shí)精英們繼承19世紀(jì)初之前發(fā)生在大學(xué)之外的交流形式，通過(guò)游歷歐洲大陸、組織科學(xué)學(xué)會(huì)和文學(xué)沙龍進(jìn)行交流，建立起科學(xué)國(guó)際交流的現(xiàn)代版本，傳播知識(shí)固然是其重要目的之一，但在國(guó)際交流與合作中自由探討真理、促進(jìn)科學(xué)創(chuàng)新卻是第一位的。

然而，知識(shí)意涵在不斷變化，“原先是為了真理起見(jiàn)（亞里士多德），后來(lái)為了權(quán)力（例如培根），然后為了國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)（例如拿破侖和洪堡），然后為了個(gè)人能力（例如杰弗遜），然后為了金錢(qián)（例如一切工業(yè)社會(huì)），現(xiàn)在則是為了所有這六項(xiàng)（和其他目的）一起”［55］。今日重新審視蔡元培先生“大學(xué)為純粹研究學(xué)問(wèn)之機(jī)關(guān)”的理想大學(xué)邊界，高等教育的地位、作用、功能發(fā)生了翻天覆地變化［56］：大學(xué)作為知識(shí)機(jī)構(gòu)由社會(huì)的邊緣進(jìn)入到社會(huì)的中心，與社會(huì)更加纏繞在一起，“承擔(dān)起揭示主體與國(guó)家的關(guān)系這一責(zé)任，并以身示范一種既為此種關(guān)系立論又灌輸這種關(guān)系的理念”，比爾·雷丁斯認(rèn)為這是大學(xué)進(jìn)入現(xiàn)代的標(biāo)志［57］。正如布魯貝克所言，“當(dāng)威爾遜在普林斯頓提出‘為國(guó)家服務(wù)的大學(xué)’時(shí)受到了擁護(hù)而不是反對(duì)”［58］，高等教育中對(duì)知識(shí)創(chuàng)造的追求和知識(shí)服務(wù)于誰(shuí)的沖突也隨著民族國(guó)家支配力量的建立而產(chǎn)生。斯科特更是直言，“從誕生之日起，大學(xué)作為國(guó)際性組織的理念和堅(jiān)持的普遍主義觀念也許很大程度上是一種神話”，這種神話理想帶來(lái)的“復(fù)雜性”是考慮高等教育系統(tǒng)中國(guó)際維度的起點(diǎn)［59］。

高等教育國(guó)際化從來(lái)不是一個(gè)孤立的概念，如果說(shuō)最初的國(guó)際化是學(xué)者個(gè)人出于追求學(xué)問(wèn)和傳播知識(shí)的動(dòng)機(jī)，那20世紀(jì)90年代后的高等教育國(guó)際化則是將這一目標(biāo)組織化和策略化，最終結(jié)果則是知識(shí)經(jīng)過(guò)系統(tǒng)化統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)全球范圍的傳播與再生產(chǎn)。當(dāng)前世界已從國(guó)家之間條塊分割、各自為政轉(zhuǎn)化為全球性聯(lián)合經(jīng)營(yíng)協(xié)作，國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈的形成、生產(chǎn)關(guān)系的整合與優(yōu)化，極大帶動(dòng)了以知識(shí)為核心的生產(chǎn)力的無(wú)國(guó)界流動(dòng)。此外，當(dāng)代高等教育國(guó)際化更是建立在文化多樣性、互動(dòng)性與包容性基礎(chǔ)之上［60］。奈特指出，“高等教育國(guó)際化的核心是十分明確的，其初衷也很純粹，就是合作、交流、互惠互利，其特征之一就是永遠(yuǎn)都和各國(guó)、各地區(qū)的歷史、文化緊密相連”［61］，隨著 “國(guó)際理解和交流”“為全世界服務(wù)”“全球校園”“培養(yǎng)世界公民”等關(guān)鍵詞進(jìn)入大學(xué)的辦學(xué)使命和培養(yǎng)目標(biāo)中，高等教育的國(guó)際性和跨文化性得到進(jìn)一步詮釋。聯(lián)合國(guó)教科文組織對(duì)教育進(jìn)行重新審視，做出前瞻性思考，將教育和知識(shí)視為全球共同利益，呼吁秉承人文主義教育觀和發(fā)展觀，立足于尊重生命和人格尊嚴(yán)、權(quán)利平等、社會(huì)正義、文化多樣性、國(guó)際團(tuán)結(jié)以及可持續(xù)的未來(lái)，21世紀(jì)的教育要致力于向“全球共同利益”轉(zhuǎn)變［62］。這種轉(zhuǎn)變要求高等教育國(guó)際化必須堅(jiān)持跨文化交流和理解，追求全人類(lèi)的根本共同利益、促進(jìn)社會(huì)的公平和正義、實(shí)現(xiàn)全球團(tuán)結(jié)的價(jià)值引領(lǐng)。

五、高等教育國(guó)際化政策的走向

高等教育國(guó)際化在很長(zhǎng)的歷史時(shí)期里都是由大學(xué)主導(dǎo)和行動(dòng)的，在20世紀(jì)，國(guó)家則成為高等教育國(guó)際化的主體，尤其是自20世紀(jì)后期以來(lái)國(guó)家政策主導(dǎo)了高等教育國(guó)際化的主題和方向，而國(guó)家之間以及國(guó)際組織也不斷介入高等教育事務(wù)，成為高等教育治理和高等教育國(guó)際化政策的重要推手。

國(guó)際社會(huì)基于全球共同利益參與全球治理，國(guó)際組織是全球化時(shí)代至關(guān)重要的高等教育力量。聯(lián)合國(guó)教科文組織是當(dāng)今世界教育領(lǐng)域最有影響力的國(guó)際組織，是高等教育全球治理的重要構(gòu)建者和領(lǐng)導(dǎo)者。教科文組織的政策重心在引領(lǐng)高等教育國(guó)際化的價(jià)值和理想，在由其組織召開(kāi)的全球高等教育大會(huì)上，各成員國(guó)主要通過(guò)分享高等教育共識(shí)、討論和磋商高等教育問(wèn)題等方式推動(dòng)高等教育國(guó)際化進(jìn)程，通過(guò)了《面向21世紀(jì)高等教育宣言：觀念與行動(dòng)》《高等教育變革和發(fā)展的優(yōu)先行動(dòng)綱領(lǐng)》《高等教育與研究在促進(jìn)社會(huì)變革和發(fā)展方面的新活力》等多份政策報(bào)告。世界銀行、世界貿(mào)易組織等則通過(guò)經(jīng)濟(jì)等多種手段和工具影響國(guó)際高等教育發(fā)展，在表面上是貸款、項(xiàng)目，但背后也在推行西方的價(jià)值和制度。

國(guó)家和區(qū)域組織也日益關(guān)注高等教育的合作交流，區(qū)域國(guó)際化成為當(dāng)今高等教育國(guó)際化最強(qiáng)勁的力量。歐洲的博洛尼亞進(jìn)程是區(qū)域?qū)用娓母镒钪庇^的案例，無(wú)論是博洛尼亞進(jìn)程的支持者和批評(píng)者，或是歐洲內(nèi)部還是外部人員，都同意博洛尼亞進(jìn)程仍然是加強(qiáng)世界高等教育區(qū)域化的最大膽和規(guī)模最大的政策努力［63］。毫無(wú)疑問(wèn)，歐洲是區(qū)域化倡議的催化劑和榜樣，世界其他地區(qū)也從博洛尼亞進(jìn)程中受益，逐步將歐洲經(jīng)驗(yàn)結(jié)合本地區(qū)情況促進(jìn)自身區(qū)域化，如建立于2003年的亞太質(zhì)量保證網(wǎng)絡(luò)（APQN）組織，致力提升亞太地區(qū)的高等教育整體質(zhì)量及“消除區(qū)域邊界”，現(xiàn)已擁有來(lái)自41個(gè)國(guó)家和地區(qū)的246個(gè)成員，成為亞太地區(qū)規(guī)模最大、最具影響力的國(guó)際高等教育組織，在完善質(zhì)量保證機(jī)制、理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)交流、推進(jìn)區(qū)域內(nèi)高等教育互認(rèn)與合作等方面發(fā)揮了重要作用。區(qū)域組織國(guó)際化政策的重心多在解決交流、合作、一體化中的學(xué)制、學(xué)歷、入學(xué)等具體問(wèn)題。

正因?yàn)槭澜绺鲊?guó)已經(jīng)聯(lián)為一體，人類(lèi)和各國(guó)都存在共同利益，因此高等教育國(guó)際化得以不斷發(fā)展和擴(kuò)張，不管是在國(guó)家層面，還是在國(guó)際、區(qū)域和機(jī)構(gòu)層面，都推出了自己的高等教育國(guó)際化政策和戰(zhàn)略。但與此同時(shí)，世界各國(guó)之間也存在著利益沖突，由此導(dǎo)致不同國(guó)家在高等教育國(guó)際化的議程、內(nèi)容、方向等方面存在不一致和矛盾，如果國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)發(fā)生偏差，或政治立場(chǎng)有問(wèn)題，就很容易推行逆國(guó)際化和逆全球化的政策。這是當(dāng)今高等教育國(guó)際化政策沖突的根本原因。

因?yàn)閲?guó)家政策著眼于現(xiàn)實(shí)的政治，必然隨著現(xiàn)實(shí)狀況的變化和利益折沖而改變和搖擺，高等教育國(guó)際化因此而波動(dòng)。從一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期的歷史來(lái)看，大學(xué)的國(guó)際化其實(shí)一直存在著周期性，中世紀(jì)大學(xué)初創(chuàng)時(shí)國(guó)際化盛行，民族國(guó)家興起后大學(xué)國(guó)際化退潮，德國(guó)研究型大學(xué)又引領(lǐng)新的國(guó)際化，20世紀(jì)國(guó)際軍事、政治、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致大學(xué)和高等教育的國(guó)際化起起伏伏。現(xiàn)實(shí)的發(fā)展和歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，高等教育國(guó)際化的逆流在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)仍具有強(qiáng)大的力量，而美國(guó)是其中最具決定性的因素，但未來(lái)高等教育國(guó)際化必將高歌猛進(jìn)，并發(fā)展出新的高等教育國(guó)際化的力量和主題。

高等教育國(guó)際化從來(lái)都是由世界強(qiáng)權(quán)和一流大學(xué)主導(dǎo)和定義的，中國(guó)要深刻地認(rèn)識(shí)到高等教育國(guó)際化的利弊優(yōu)劣和發(fā)展走向，制定高明巧妙、有策略、高質(zhì)量的高等教育戰(zhàn)略和政策，借助高等教育國(guó)際化為國(guó)家利益服務(wù)，利用國(guó)際組織和區(qū)域組織實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值表達(dá)和思想傳播。中國(guó)的一流大學(xué)要真正建成世界一流，實(shí)現(xiàn)高等教育、知識(shí)和科技的獨(dú)立自主，這才是中國(guó)式現(xiàn)代化最根本的一步和成功的標(biāo)志，由此中國(guó)才能引領(lǐng)和定義高等教育國(guó)際化。

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Policy Conflicts and Rationales of Internationalization of Higher Education

Zhao He，Ye Fugui

Abstract： In terms of origin and nature， universities are generally regarded as international institutions. With the formation of modern nation-states， the national government began to dominate the internationalization of higher education， and spontaneous internationalization activities gradually entered into the national policy agenda. International military， political and economic competition in the 20th century brought about ups and downs in the internationalization of higher education. Conflicts， highlighted by resistance under new nationalism， disputes over the transfer of education sovereignty， and contradictions between the national and institutional policies， occur frequently in contemporary higher education internationalization policies. Behind these conflicts are the practical needs of internationalization policy actors and the tension between the pursuit of knowledge and truth and the international and cross-cultural nature of higher education. China should tactically formulate high-quality higher education internationalization strategies and policies， build truly world-class universities， and ultimately lead and define higher education internationalization.

Key words： internationalization of higher education; higher education internationalization policy; anti-globalization; international competition; international organization

（責(zé)任編輯楊國(guó)興肖地生）