〔提" "要〕為更好地開展對華戰(zhàn)略競爭，拜登政府從政治、安全、經(jīng)濟、人文等方面對東南亞國家實施全方位誘拉。出于維護國家政權安全、推動經(jīng)濟發(fā)展、平衡大國關系、維護地區(qū)安全與促進區(qū)域合作的考量，東南亞國家一方面積極對接拜登政府提出的各項合作倡議，另一方面也對美國誘拉產(chǎn)生的負面影響以及誘拉的可持續(xù)性問題擔憂加劇。從東南亞國家的回應來看，拜登政府在塑造對美有利的地區(qū)環(huán)境方面取得了一些突破和進展，但對中國的實質(zhì)性影響有限，尤其是極力誘拉并未改變地區(qū)國家大國平衡的戰(zhàn)略取向，美國誘其遏華的戰(zhàn)略目標難以實現(xiàn)。

〔關 鍵 詞〕拜登政府、美國—東盟關系、美國東南亞政策、中美戰(zhàn)略競爭

〔作者簡介〕楊悅，外交學院亞洲研究所（國家安全學院）教授

〔中圖分類號〕D871.22

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2023）3期0074-23

東南亞是大國博弈的核心區(qū)域。特朗普政府重安全輕經(jīng)濟、重雙邊輕多邊的東南亞政策在該地區(qū)留下不少負面遺產(chǎn)。相比較而言，拜登政府更加關注東南亞國家的關切與需求，運用政治、安全、經(jīng)濟、人文等復合手段迎合地區(qū)國家，企圖全方位拉攏東南亞國家，實現(xiàn)誘其遏華的戰(zhàn)略目標。目前，拜登第一個任期已經(jīng)過半，其對東南亞的誘拉效果如何？在多大程度上，實現(xiàn)或接近了誘其遏華的戰(zhàn)略目標？本文通過分析地區(qū)國家對美政策、政府官員講話、權威研究和民調(diào)機構數(shù)據(jù)以及相關研究成果探察東南亞國家對拜登政府誘拉的回應，評估其誘拉成效，并借此把脈美國與東南亞關系的動態(tài)變化。

一、拜登政府對東南亞國家的誘拉

冷戰(zhàn)結束以來，美國對東南亞的政策被冠以“缺乏戰(zhàn)略、曖昧接觸、片段性外交、承諾失衡”等標簽。東南亞國家對美國地區(qū)政策的普遍認知也是在過度軍事化和“系統(tǒng)性忽視”這兩個極端之間交替變化。特朗普政府雖然將東南亞視為美國“印太戰(zhàn)略”的核心，但其政策實踐進一步固化了地區(qū)國家對美政策的負面認知。拜登上任后延續(xù)了特朗普政府對東南亞的戰(zhàn)略定位，但在政策手段上作出大幅調(diào)整。同時，拜登政府繼續(xù)將中國視為競爭對手，明確將中國作為“一體化威懾”戰(zhàn)略的首要目標，聲稱美國要與盟伴共同通過塑造中國的外部環(huán)境來影響中國的行為。鑒于東南亞是美國塑造中國外部環(huán)境和實施“一體化威懾”戰(zhàn)略的核心一環(huán)，拜登對東南亞國家實施了全方位誘拉，希望借此改善地區(qū)國家對美政策的負面認知，更好地助其開展對華戰(zhàn)略競爭。

（一）迎合東南亞國家政治關切，提升地區(qū)國家與美發(fā)展關系的舒適度

維護東盟中心地位和保持戰(zhàn)略自主是東南亞國家最大的政治關切。在特朗普執(zhí)政時期，美國降級參加東盟系列峰會，創(chuàng)造了自奧巴馬政府以來參會官員級別最低紀錄，東盟國家也面臨選邊站的巨大壓力。為扭轉(zhuǎn)這一局面和提升東南亞國家與美國發(fā)展關系的舒適度，拜登政府重拾對東盟的重視，承諾支持東盟中心地位。對比特朗普和拜登發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》和《印太戰(zhàn)略》，可以看到兩屆政府都充分認識到東南亞對美國有著重要的地緣戰(zhàn)略價值，但相較而言，拜登政府更加重視東盟。在兩份《印太戰(zhàn)略》文件中，兩屆政府都宣稱東南亞是美國“印太戰(zhàn)略”的核心，強調(diào)要深化與地區(qū)盟伴的關系。不同之處在于拜登政府承諾對東盟中心地位的支持，而特朗普政府對此只字未提。美國—東盟特別峰會聯(lián)合愿景聲明、第九屆和第十屆美國—東盟峰會主席聲明都提到支持東盟中心地位。為了表達對東盟的重視，拜登兩次親自出席東盟峰會及東亞合作領導人系列會議、首次在華盛頓舉辦美國—東盟特別峰會，多次承諾支持東盟中心地位。

在中美競爭這一地區(qū)國家最為關切的議題上，拜登政府則刻意淡化中美發(fā)生直接沖突的可能性，不要求東盟國家選邊站，在照顧東南亞國家政治敏感性的同時重塑美國負責任的大國形象。副總統(tǒng)哈里斯、國務卿布林肯以及國防部長奧斯汀等高級官員在訪問地區(qū)國家時所發(fā)表的講話也都強調(diào)了這些內(nèi)容：一是承諾美國會負責任地管控中美競爭，避免沖突；二是突出美國作為地區(qū)政治安全穩(wěn)定器的作用；三是強調(diào)與東南亞國家共同維護“基于規(guī)則的國際與地區(qū)秩序”，不要求選邊站。2021年12月，布林肯在印尼雅加達發(fā)表演講時提到“美國肩負著確保中美競爭不會演變成沖突的重大責任，外交是我們履行這一責任的首選工具，它將確保最大限度地減少、管理并最終阻止該地區(qū)發(fā)生沖突的可能性”。在淡化中美直接對抗的同時，布林肯還避免直接談及中國，但稱要與地區(qū)盟伴共同維護“基于規(guī)則的國際秩序”，確保南?！昂叫凶杂伞薄?/p>

拜登政府還考慮到東南亞國家政治體制的多樣性和特殊性，對以價值觀為核心的對外政策作出一定程度的調(diào)整，淡化美國東南亞政策的價值觀色彩。在與東盟共同發(fā)布的聯(lián)合聲明等文件中較少提及“民主”“人權”等表述。在處理一些東南亞國家未受邀參加首屆全球民主峰會的問題上，也能看出東南亞國家在拜登政府的價值觀外交中受到了“特殊對待”。國務院負責東亞事務的助理國務卿康達（Daniel Kritenbrink）在解釋新加坡未在受邀國之列時稱，“民主峰會并非旨在讓與會者對未受邀國進行評判，未受邀請也并非對其與美國雙邊關系的控訴”，淡化未能受邀的重要性。2021年7月27日，防長奧斯汀在新加坡國際戰(zhàn)略研究所發(fā)表的演講中坦承美國民主的缺陷。對民主價值觀采取更溫和的態(tài)度有助于拜登政府改善與東南亞國家的關系。

（二）力挺關鍵盟友，加大軍事投入，深化地區(qū)盟伴對美安全依賴

南海是拜登政府誘拉東南亞盟伴的戰(zhàn)略性籌碼。拜登政府通過妖魔化中國，渲染地區(qū)安全焦慮，支持部分國家的南海立場，增加軍事存在，擴大在南海的巡弋、航行和軍演的規(guī)模，增加軍事援助，將自己塑造成幫助地區(qū)國家應對所謂中國威脅的“保護者”，使東南亞國家深化對美安全依賴。拜登政府發(fā)布《海洋界限第150號報告——中華人民共和國在南海的海洋主張》，妄稱中國在南海的合法海洋主張不符合1982年《聯(lián)合國海洋法公約》，企圖將自身框定為國際法的維護者，污蔑中國是國際法的破壞者。拜登政府在《印太戰(zhàn)略》中聲稱用“基于規(guī)則”的方法來處理南海問題，以維護“基于規(guī)則的海洋秩序”之名，拉攏地區(qū)國家與美共同維護南海航行秩序。國務卿布林肯分別在菲律賓南海仲裁案判決五周年和六周年之際，發(fā)表聲明力挺菲律賓，為2016年所謂“南海仲裁案判決”背書，重申對菲安全承諾，指責中國脅迫和恐嚇東南亞沿海國家、威脅南海航行自由，要求中國遵守“判決”。截至2022年底，拜登政府分別為菲律賓和泰國兩個地區(qū)盟友提供了1億美元和3900萬美元的軍事援助，承諾為泰國軍隊現(xiàn)代化發(fā)展提供支持，還在南海高調(diào)加強軍事威懾，航行自由行動和抵近偵察依舊頻繁，實戰(zhàn)化演練規(guī)模顯著上升，試圖以此增加地區(qū)盟伴對美國安全保障的信心。

相較于特朗普政府，拜登政府更多關注東南亞國家的內(nèi)在安全需求，利用美國海警的“準軍事部隊”和“執(zhí)法力量”的模糊屬性，以打擊非法捕撈、提升執(zhí)法能力為名，誘拉東南亞國家與美深化海警合作。在美國—東盟特別峰會上，拜登宣布斥資6000萬美元，用于新的區(qū)域海事計劃，其中大部分計劃由美國海岸警衛(wèi)隊牽頭執(zhí)行。拜登政府將向東南亞派出更多人員和提供更多設備，以滿足地區(qū)國家對海事執(zhí)法培訓和能力建設的需求，承諾向美國駐東盟使團派一名海警專員，美國海警隊與國務院和勞工部為地區(qū)國家打擊非法捕撈提供幫助，美國海警隊部署一艘快艇到東南亞，作為訓練平臺運作。美國海警隊還會將退役船艦優(yōu)先轉(zhuǎn)移至東南亞，幫助地區(qū)國家提升海上執(zhí)法能力。美國海警隊與國務院首次在東南亞設立培訓團隊，擴大對東南亞海事執(zhí)法機構的支持，將提供有關能源保障、關鍵海上基礎設施保護和災害應對的新培訓。

（三）試圖彌補經(jīng)濟政策短板，全面誘拉東南亞國家

美國的東南亞政策因缺乏經(jīng)濟內(nèi)容而廣受詬病，加之疫后經(jīng)濟復蘇是東南亞各國的優(yōu)先政策議程，為了迎合東南亞國家經(jīng)濟發(fā)展需求，拜登政府以產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移為誘餌，承諾加大對貿(mào)易便利化、技術創(chuàng)新、基礎設施建設、數(shù)字經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、能力建設等方面的支持，幫助東南亞國家提升供應鏈韌性。在多邊層面，拜登政府提出經(jīng)濟未來倡議，計劃提供1000萬美元的貸款，并有意額外再增加1000萬美元支持美國與東盟在貿(mào)易和創(chuàng)新方面的合作。美國國際開發(fā)署將擴大對東盟單一窗口的支持，為企業(yè)降低成本；美國國際開發(fā)金融公司將為專注于做東南亞投資的風險投資基金（Integra Partners Fund II L.P.）提供資金，幫助東南亞國家解決金融服務和保險等領域的資金缺口；啟動美國—東盟科技創(chuàng)新合作計劃，支持東盟國家的創(chuàng)新項目和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。拜登政府還在支持東盟中小企業(yè)和女企業(yè)家方面提出新的項目計劃，推出東盟中小企業(yè)學院2.0，將以四種語言（英語、泰語、印尼語和越南語）為中小企業(yè)復蘇提供新資源，美國國際開發(fā)金融公司將向東南亞金融機構提供2.15億美元的貸款，支持女企業(yè)家和女性擁有的中小企業(yè)。美國貿(mào)易和開發(fā)署還將啟動1300萬美元的新基礎設施項目準備計劃，為東南亞開發(fā)價值超過70億美元的高質(zhì)量可持續(xù)基礎設施項目融資提供支持。美國商務部還將召集美國行業(yè)領袖與“東盟數(shù)字貿(mào)易標準和一致性工作組”合作，為東盟制定數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字貿(mào)易標準提供支持。在雙邊層面，拜登政府承諾加大投資，并在供應鏈韌性、綠色經(jīng)濟、金融、數(shù)字經(jīng)濟等方面擴大合作。此外，為了拉攏越南，拜登政府將其從貨幣操縱國名單中刪除。拜登政府還豁免了柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南的太陽能電池關稅，此舉雖然是為了緩解美國國內(nèi)通脹壓力和振興美國太陽能產(chǎn)業(yè)，但關稅豁免對東南亞國家來講也是一大利好。拜登政府還邀請新加坡和印尼參加其召集的兩次“全球供應鏈韌性峰會”。

拜登政府還推出印太經(jīng)濟框架，向7個東南亞國家發(fā)出了邀請，拜登稱其是一項重要貿(mào)易舉措，希望以此向東南亞國家表明美國再次關注與地區(qū)的貿(mào)易聯(lián)系。印太經(jīng)濟框架包含聯(lián)通經(jīng)濟、韌性經(jīng)濟、清潔經(jīng)濟和公平經(jīng)濟四大支柱?？蚣苷勁袛M定在2023年11月完成。除勞工和環(huán)境標準是美方談判的首要任務之外，供應鏈也是重點努力的方向。拜登政府在鼓勵地區(qū)國家減少對中國依賴的同時，勸說它們以更安全和更具彈性的供應鏈促進綠色轉(zhuǎn)型。商務部長雷蒙多表示，各方很可能在供應鏈方面簽署早期收獲協(xié)議。拜登政府也提出舉措，激勵地區(qū)國家繼續(xù)參與談判進程，比如印太經(jīng)濟框架能力提升倡議將重點關注性別平等和數(shù)字技能提升。

（四）支持東南亞國家應對全球性挑戰(zhàn)，擴大人文交流，意欲贏得人心

衛(wèi)生安全和氣候變化是東南亞國家面臨的重大挑戰(zhàn)，也是其重點關切議題。為籠絡人心，拜登政府在加大對既有項目投入的基礎上，與東盟建立衛(wèi)生與環(huán)境和氣候領域的高官會議機制，并提出諸多新合作計劃。拜登政府還用“未來”命名新合作倡議，即健康未來倡議、氣候未來倡議，向地區(qū)國家傳遞美國將致力于與地區(qū)長期合作的信號，希望借此打消其對美國政策不確定性的憂慮。

拜登將東南亞作為美國疫苗供應的優(yōu)先區(qū)域。截至2023年2月15日，在接受美國疫苗數(shù)量最多的前五個國家中，東南亞國家就有三個，分別是印尼、越南和菲律賓。拜登政府還通過“四邊機制”為東南亞國家提供疫苗援助，并加強與地區(qū)國家在抗擊新冠疫情、公衛(wèi)人才培養(yǎng)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的協(xié)同應對、新發(fā)傳染病的早期預警、聯(lián)合研究、衛(wèi)生體系建設，以及信息共享與技術交流等方面的合作。在氣候變化方面，拜登政府增加了對旨在提升東南亞國家氣候適應能力的SERVIR倡議的投資。美國商務部決定“貿(mào)易風商務論壇”（Trade Winds Business Forum）將于2023年在東南亞舉辦，鼓勵美國公司在東南亞尋求新的商業(yè)和貿(mào)易機會，并重點關注清潔能源、醫(yī)療保健和先進制造業(yè)等領域。拜登政府還推出了旨在加強聯(lián)合研究以及幫助地區(qū)國家脫碳和完善電力體系建設的合作倡議，如森林未來倡議、電動汽車倡議、東南亞智慧電力計劃等。在人文交流方面，拜登政府擴大了品牌項目在東南亞的規(guī)模，同時重點加大對地區(qū)教育和英語培訓的支持，比如將為東南亞地區(qū)提供1600萬美元的教育相關貸款，為英語語言教師培訓計劃投入150萬美元，為推動性別平等增加400萬美元的投入，以及通過“英語教師培訓+”倡議提升東盟國家英語教學水平。拜登政府還在美國—東盟特別峰會上宣布了7個新的人文交流計劃，在未來三年將東南亞青年領袖計劃規(guī)模擴大一倍，富布萊特項目在東南亞的規(guī)模也將擴大一倍。

二、東南亞國家對拜登政府的回應

處于大國博弈核心區(qū)域的東南亞國家必然會對如何管理與大國的關系進行審慎考量。自20世紀60年代以來，面對大國關系的變動，東南亞國家對外戰(zhàn)略經(jīng)歷了“一邊倒”到有限調(diào)整再到大國平衡的轉(zhuǎn)變。地區(qū)國家主要的戰(zhàn)略選擇依據(jù)有維護國家政權安全、推動國家經(jīng)濟發(fā)展、謹慎平衡大國關系、維護本地區(qū)安全與促進區(qū)域合作等。在大國競爭的背景下，面對拜登政府的誘拉，東南亞國家也必然會對以上因素進行綜合考量。從目前東盟以及東南亞國家出臺的政策、政府官員的表態(tài)以及權威機構的民調(diào)結果來看，東南亞國家對拜登政府誘拉的回應大致可分為兩個類型：積極迎合與憂慮質(zhì)疑。

（一）積極迎合

東盟對美國的重視和支持也投桃報李，在2022年5月發(fā)布的美國—東盟特別峰會聯(lián)合聲明中承諾將與美國建立富有意義、實質(zhì)性、互利共贏的全面戰(zhàn)略伙伴關系。2022年底，美國成為繼中國、澳大利亞、印度之后第四個與東盟建立全面戰(zhàn)略伙伴關系的國家。出于平衡大國的戰(zhàn)略需求，東南亞國家普遍歡迎美國在地區(qū)的存在。根據(jù)新加坡尤索夫伊薩東南亞研究院（以下簡稱ISEAS）2022年和2023年發(fā)布的《東南亞地區(qū)態(tài)勢》民調(diào)結果，六成左右受訪者對美國增加在本地區(qū)的政治和戰(zhàn)略影響力持歡迎態(tài)度。此前，特朗普政府對東盟的忽視引發(fā)了地區(qū)國家的不安和擔憂。拜登上任后向東盟拋出橄欖枝，可以說既迎合了東盟地緣戰(zhàn)略需求，關照了地區(qū)國家的政治關切，又滿足了其疫后復蘇發(fā)展的需求，東盟也因此迅速地對美國作出積極回應。雙方還共同宣布了抗疫、維護衛(wèi)生安全和共同復蘇、加強經(jīng)濟聯(lián)系和互聯(lián)互通、促進海洋合作、加強人員交流、支持次區(qū)域發(fā)展、利用技術和促進創(chuàng)新、應對氣候變化、維護和平與建立信任等28項合作計劃，同時，雙方也將在《東盟印太展望》中提到的海洋、互聯(lián)互通、聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標與經(jīng)濟四大支柱領域加強對接。

面對拜登政府的安全誘拉，美國在東南亞的重要盟伴回應積極。在特朗普時期，面對不斷惡化的大國關系，部分東南亞國家在與美軍事合作特別是處理南海問題上相對警惕，不愿意過分挑釁中國。然而，相較于前任，拜登政府則關照了地區(qū)國家的政治敏感性，還更多關注了地區(qū)國家的安全需求。拜登政府提出敏感性相對較低的海事合作計劃，同時不要求地區(qū)國家在中美之間選邊站，這些都相對緩解了地區(qū)國家與美國開展安全合作的憂慮情緒。對于地區(qū)國家而言，與美國加強安全合作既有內(nèi)在需求也有外在驅(qū)動力。內(nèi)在需求包括應對恐怖主義、非法捕撈、海盜襲擊等安全威脅，外在驅(qū)動力主要是海上邊界爭端，特別是南海聲索國希望利用“南海行為準則”談判的窗口期，鞏固其在南海的實際存在。加之地區(qū)國家應對這些安全挑戰(zhàn)的能力又較為有限，因此亟須借助外力來應對。鑒于此，東盟對拜登政府提出的海事合作計劃給出正面回應，在2022年美國—東盟特別峰會聯(lián)合愿景聲明中，與美方共同宣布將加強雙方海上執(zhí)法機構的合作與協(xié)調(diào)，通過信息、最佳實踐和專業(yè)知識共享共同提高海域態(tài)勢感知、搜索與救援、海上安全以及打擊非法捕撈的能力。

在雙邊層面，地區(qū)重要盟伴與拜登政府也積極對接安全合作。菲律賓與美恢復了《訪問部隊協(xié)議》，加快推進美菲《加強防務合作協(xié)議》的落實，在執(zhí)行已有5個軍事基地建設計劃的同時，又增加了4個基地供美軍使用。菲律賓還與美國啟動了新的海上安全對話。2023年4月，菲律賓與美國時隔七年重啟外長、防長“2+2”對話。4月11日至28日，菲方與美國舉行“肩并肩2023年聯(lián)合軍演”，演習規(guī)模創(chuàng)該軍演自1991年首次舉行以來之最。2022年7月10日，泰國與美國簽署了延續(xù)雙邊戰(zhàn)略聯(lián)盟和伙伴關系的公報，將深化軍事同盟關系。2023年美泰金色眼鏡蛇軍演恢復到了疫情前的規(guī)模，新增了太空和網(wǎng)絡安全的演習項目。2022年3月，新加坡總理李顯龍在訪美時表示“支持美國在亞洲的軍事存在”，并與美國防長奧斯汀商討擴大在網(wǎng)絡安全、人工智能與聯(lián)合培訓等方面的合作。2021年8月，印尼陸軍與美國陸軍舉行了2007年以來最大規(guī)模的“加魯達盾牌”軍演。2021年12月，印尼與美國簽署了海洋合作諒解備忘錄，將加強海軍聯(lián)合演習和打擊非法捕撈等方面的合作。越南與美國也將加強海上執(zhí)法能力作為合作重點。

在經(jīng)濟方面，東南亞國家更是熱情回應。ISEAS2022年和2023年的民調(diào)結果顯示，近七成受訪者歡迎美國增加在本地區(qū)的經(jīng)濟影響力。拜登政府加強了在供應鏈方面對東南亞國家的誘拉，地區(qū)國家也對此表現(xiàn)出了極大熱情。在大國競爭的背景下，地區(qū)國家希望能夠獲得美國產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移的機會，借此推動自身經(jīng)濟發(fā)展。在特朗普時期，東南亞國家就已經(jīng)從中美貿(mào)易摩擦導致的產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移獲益。在2018年至2021年間，中國對美電子產(chǎn)品出口下降了10%，而下降的部分基本上是由東南亞國家來填補的，其中越南占到了一半。越南工貿(mào)部副部長杜勝海（Do Thang Hai）表示美越兩國經(jīng)濟互補性較強，希望與美國建立優(yōu)質(zhì)價值鏈和生產(chǎn)鏈。泰國與美國簽署了旨在推動雙方在關鍵行業(yè)和技術革新方面合作的“供應鏈合作備忘錄”。馬來西亞與美國簽署了“加強半導體供應鏈韌性與促進可持續(xù)增長的合作備忘錄”。新加坡與美國將過去簽署的“合作平臺諒解備忘錄”提升為“增長與創(chuàng)新伙伴關系計劃”，希望與美國加強數(shù)字經(jīng)濟和先進制造業(yè)等領域的合作，開展供應鏈對話，擴大合作范疇。東南亞國家對印太經(jīng)濟框架的參與度也很高，受邀的7個國家悉數(shù)參加。它們對供應鏈的談判也高度熱情，希望增加對美出口，并在數(shù)字經(jīng)濟、清潔能源、應對氣候變化等領域獲得美方更多的技術和資金支持。

東南亞國家對拜登政府支持其應對全球性挑戰(zhàn)之舉表示認可，積極對接美方提出的相關合作倡議。越南、老撾等國家對美提供的抗疫支持表達感謝，并希望與美加強衛(wèi)生合作。美國疾病控制與預防中心在越南河內(nèi)成立了東南亞區(qū)域辦事處。新加坡將與美國在基因組測序和流行病情報方面開展合作，印尼將與美國擴大公共衛(wèi)生系統(tǒng)能力建設方面的合作。在應對氣候變化領域，東盟與拜登政府啟動了智慧城市創(chuàng)新基金，為東盟城市實現(xiàn)“低碳化”提供資金支持。泰國與美國建立了新的清潔能源合作伙伴關系。印尼、越南和美國建立公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關系。泰國政府還與美國企業(yè)簽署了清潔能源需求倡議意向書，根據(jù)該意向書，泰國將向美國企業(yè)提供政策便利和支持。印尼與美國啟動總值6.98億美元的“千年挑戰(zhàn)計劃”協(xié)議，支持印尼5個省發(fā)展具有氣候適應能力的交通基礎設施等項目。

（二）憂慮質(zhì)疑

出于大國平衡的戰(zhàn)略需求、確保東盟團結以及維護地區(qū)安全等因素的考量，東南亞國家對拜登政府的誘拉也表達了憂慮和質(zhì)疑。首先，地區(qū)國家對美國承諾和行動的不一致表示擔憂。拜登政府口口聲聲向地區(qū)國家承諾要負責任地管理大國競爭，然而，其對華政策的強硬程度與特朗普政府相比有過之而無不及，甚至在《國家安全戰(zhàn)略》中指出未來十年是大國競爭的“決定性十年”，增加了競贏中國的緊迫感。地區(qū)國家官員也對不斷加劇的大國競爭態(tài)勢表達擔憂，呼吁中美關系惡化能夠得到遏制。印尼外長雷特諾表示，作為2023年東盟輪值主席國，印尼將在應對大國競爭帶來的地緣政治挑戰(zhàn)等方面積極發(fā)揮領導作用。與特朗普時期相比，東南亞國家對大國競爭態(tài)勢的感知和憂慮也并未改變。ISEAS2020年的民調(diào)結果顯示，73.2%的受訪者擔心東南亞成為大國競爭場所或代理人，而2023年的數(shù)據(jù)仍高達73%。拜登政府還以共同維護所謂“基于規(guī)則的地區(qū)和南海航行秩序”的名義誘拉東南亞國家在南海問題上對抗中國，此舉也遭到地區(qū)國家的質(zhì)疑。東南亞國家普遍反對美國對“航行權”的寬泛解釋，認為此種寬泛解釋會引發(fā)沿海國家擔憂，令沿海國家感到其海洋安全政策受到威脅。在東南亞有觀點認為，美國在維護基于規(guī)則秩序方面缺乏誠意，拜登政府一再強調(diào)基于規(guī)則的秩序，但其還在延續(xù)上屆政府的加征關稅、限制出口等貿(mào)易保護主義政策，同時，對于誰違反了規(guī)則的判斷也是有選擇性的。此外，盡管拜登政府刻意減少了東南亞政策的價值觀色彩，但其用體系和意識形態(tài)競爭來框定印太秩序，地區(qū)國家對此也并不買賬。

其次，地區(qū)國家質(zhì)疑美國對東盟中心地位支持的誠意。拜登政府在各類政策文件和外交場合均表態(tài)支持東盟中心地位，然而東盟國家認為拜登政府實際行動是在分裂和邊緣化東盟。有地區(qū)國家認為拜登政府未邀請東盟國家整體加入印太經(jīng)濟框架就破壞了東盟團結。拜登政府對東盟各國外交資源投入的不均衡也引發(fā)了地區(qū)國家的不滿。拜登在《印太戰(zhàn)略》中將菲律賓、泰國、印尼、馬來西亞、新加坡和越南列為重要盟伴。即使在這些重要盟伴中，拜登政府在外交接觸上也作了優(yōu)先排序。在拜登上任的第一年，其政府官員先到訪菲律賓、新加坡和越南，引發(fā)印尼、馬來西亞和泰國的不滿和焦慮。拜登政府對文萊、老撾和柬埔寨等國的資源投入更是有限。有觀點認為，雖然美國對東盟國家的區(qū)別對待符合其自身利益，但不利于東盟內(nèi)部協(xié)調(diào)，會分裂東盟，也不符合其在《印太戰(zhàn)略》中“歡迎一個能夠領導東南亞的強大和獨立的東盟”的表態(tài)。此外，地區(qū)國家認為拜登政府熱衷于通過“四邊機制”和“美英澳三邊安全伙伴關系”等小多邊機制與中國硬抗衡，這不但威脅地區(qū)安全，也損害東盟中心地位。拜登政府在《印太戰(zhàn)略》中將東盟定位為主要區(qū)域組織（leading regional grouping），而“四邊機制”為首要區(qū)域組織（premier regional grouping），相比之下孰輕孰重顯而易見?！队√珣?zhàn)略》還提到要拓展“四邊機制”與東盟的合作，顯然也是要將東盟置于“四邊機制”主導的框架之下。拜登政府將“四邊機制”而非東盟作為其印太戰(zhàn)略支點的意圖十分明顯。鑒于東盟中心地位不斷受到挑戰(zhàn)，東盟近年來將提升自身韌性和確保東盟團結作為重要議程，印尼更是將此作為2023年東盟輪值主席國的首要任務，強調(diào)維護東盟中心地位才能使東盟成為地區(qū)的“和平之錨”，帶來“地區(qū)繁榮”。

再次，東南亞國家對拜登政府安全誘拉的負面影響擔憂加劇。雖然東南亞國家為提升防務水平和滿足對外戰(zhàn)略需求，希望加強與美國安全合作，但拜登政府頻繁開展的航行自由行動、針對中國的抵近偵察、慫恿關鍵盟友在南海問題上對抗中國等行動對地區(qū)安全造成的潛在威脅還是引發(fā)了它們的普遍擔憂。ISEAS2022年和2023年的民調(diào)結果顯示，認為東南亞將面臨軍事緊張局勢加劇的受訪者比例已經(jīng)逐步接近特朗普在任時的水平。東南亞國家一直對軍艦出現(xiàn)在南海以及美國頻繁的航行自由行動表示不安，擔心海上的一個小失誤就會引發(fā)戰(zhàn)爭，破壞地區(qū)安全。美國使用軍艦來維護自身所謂合法立場的做法也遭到了地區(qū)國家官員的批評。東南亞國家正在尋求解決南海問題的外交方案，美軍的干預并不是解決問題的首選手段。地區(qū)國家對美國開展的航行自由行動也很警惕，有些國家甚至是美國行動實施的對象國。根據(jù)美國國防部發(fā)布的《2021財年航行自由行動年度報告》，越南、馬來西亞和印尼都是美國實施航行自由行動的對象國。對于快速升溫的美菲關系，東盟作為一個整體也表達了擔憂。2023年初，在菲律賓宣布新增4個基地供美軍使用之后，印尼迅速作出回應，稱將推動東盟與中國加緊進行《南海行為準則》的談判。印尼此舉表明東盟不希望美國誘拉個別東盟國家在南海問題上對抗中國來搞亂南海的和平穩(wěn)定局面。2023年2月初召開的東盟外長閉門會議也發(fā)表聯(lián)合聲明，指出期待早日達成符合國際法的、有效的、富有實質(zhì)性內(nèi)容的“南海行為準則”。

最后，東南亞國家擔心拜登政府的誘拉不可持續(xù)。美國長期與東南亞國家的曖昧接觸使后者對美政策的不確定性有著強烈的認知，特別是近年來美國對外政策的內(nèi)政化更加強化了這種認知。新加坡國父李光耀在美國傳統(tǒng)基金會演講時提到，“東南亞是世界上最能夠敏銳地意識到美國政策不確定性的地區(qū)?！备鶕?jù)ISEAS2020年至2023年的民調(diào)結果，受訪者不信任美國的最主要原因是美國外交會受到國內(nèi)事務的掣肘。目前，拜登對地區(qū)的誘拉仍大多停留在承諾層面，地區(qū)國家對美國未來能否履行承諾仍不確定。鑒于此，拜登也多次強調(diào)對地區(qū)的援助將是實實在在地投入資源，然而，基建等拜登政府的國內(nèi)優(yōu)先議程都需要斥巨資來推進，這勢必會對美國對外投入資源造成沖擊。從2019年至2022年的官方數(shù)據(jù)看，美國對東南亞國家的援助已經(jīng)在大幅減少。此外，從東盟參與國在印太經(jīng)濟框架啟動時發(fā)布的官方表態(tài)來看，它們?nèi)詫γ绹唧w的承諾、真正的戰(zhàn)略意圖以及框架的可持續(xù)性表示擔憂。為了避免成為中美競爭的棋子，它們還向拜登政府申明印太經(jīng)濟框架應該是開放和包容的，不應該阻礙地區(qū)發(fā)展計劃以及它們與其他國家的現(xiàn)有合作機制。 這些國家對美國提出的有關勞工、環(huán)境、腐敗和監(jiān)管等內(nèi)容也有質(zhì)疑，甚至有地區(qū)國家認為美國對勞工標準和綠色貿(mào)易標準等議題的關注只是虛偽的口號和貿(mào)易保護主義的借口。

三、拜登政府對東南亞國家誘拉的實施效果

早在20世紀90年代，克林頓政府發(fā)布的《東亞太平洋安全戰(zhàn)略報告》就指出，維護美國在亞太地區(qū)的支配性地位，防止出現(xiàn)任何霸權或霸權集團是美國在該地區(qū)恪守不渝的戰(zhàn)略目標。美國推出“亞太再平衡”之后更加明顯地將中國視為潛在地區(qū)霸權。2017年版美國《國家安全戰(zhàn)略》明確指出大國競爭是其首要關切。2018年版美國《國家防務戰(zhàn)略》將大國競爭代替反恐視為國家安全的首要威脅。為了應對大國競爭，拜登政府提出要與盟伴共同塑造中國的外部環(huán)境。由于所處的地緣戰(zhàn)略位置，東南亞國家成為拜登政府上臺后極力誘拉、助其應對大國競爭的重要對象。從地區(qū)國家的回應來看，相較于特朗普時期，在東南亞地區(qū)目前已經(jīng)發(fā)生了一些于美國有利的變化，“一體化威懾”戰(zhàn)略也在該地區(qū)開始落地實施，但對中國的實質(zhì)性影響有限。對于本質(zhì)上希望誘拉地區(qū)國家實現(xiàn)遏華的戰(zhàn)略目標而言，拜登政府則尚未實現(xiàn)。

首先，拜登治下的美國信譽有所修復，但東南亞國家對美信心仍明顯不足。東南亞國家普遍認可拜登政府支持其應對全球性挑戰(zhàn)。根據(jù)ISEAS民調(diào)結果，在向東南亞提供最多抗疫援助的對話伙伴排名中，美國從2021年的第四名上升為2022年的第二名，僅次于中國。 根據(jù)拜登上任后2021年至2023年的ISEAS民調(diào)結果，分別有55.4%、42.6%和47.2%的受訪者對美國作為一個戰(zhàn)略伙伴和地區(qū)和平的提供者抱有信心，較特朗普時期約三成的數(shù)據(jù)有較為明顯的提升。然而以上三年的結果顯示，拜登執(zhí)政兩年后，受訪者對美國的信心出現(xiàn)了一成左右的回落。地區(qū)國家對美國全球領導力的信心也較特朗普時期有所恢復，但對美支持全球自由貿(mào)易議程以及維護基于規(guī)則的秩序和國際法方面的信心仍明顯不足，2023年ISEAS民調(diào)結果顯示，只有將近三成的受訪者對此抱有信心。

其次，“一體化威懾”戰(zhàn)略得到較為全面的落地實施，但能否達到圍堵中國的實際效果仍受東南亞國家國內(nèi)政治、大國競爭態(tài)勢、地區(qū)國家與中國關系等諸多因素影響。拜登政府提出“一體化威懾”戰(zhàn)略新概念，主要有四層含義，一是國家力量手段的一體化，充分利用軍事和非軍事力量，形成全政府合力；二是作戰(zhàn)領域的一體化，從傳統(tǒng)作戰(zhàn)領域威懾拓展到網(wǎng)絡、太空等領域；三是全球戰(zhàn)區(qū)的一體化，打破各戰(zhàn)區(qū)地理界限，加強各戰(zhàn)區(qū)聯(lián)動；四是作戰(zhàn)范圍的一體化，將威懾貫穿于和平、危機和戰(zhàn)爭全過程，應用于“灰色地帶”等各種挑戰(zhàn)和沖突場景。拜登政府與東南亞盟伴的防務合作也體現(xiàn)了該戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，比如加大海事合作，有助于增加美國海警的前沿部署和提升美國前沿海域態(tài)勢監(jiān)控水平，以此應對所謂中國“灰色地帶”的挑戰(zhàn)；聯(lián)合軍演增加了網(wǎng)絡、太空等演習項目，將威懾拓展到非傳統(tǒng)作戰(zhàn)領域；美菲同盟關系有所突破，特別是美軍在菲新獲四個基地，有望加大美軍在第一島鏈的力量部署。然而，菲律賓總統(tǒng)馬科斯在2023年5月初訪美時表示，美國不能利用在菲軍事基地對中國采取“進攻行動”。此外，菲律賓不允許美國在這些基地永久駐軍，美軍只有輪流駐扎、建造設施、預制裝備等使用權限，而且相關行動必須事先得到菲方的同意?？梢?，美國后續(xù)能否順利推進基地建設以及最終完成軍事部署仍有很大不確定性。

再次，拜登政府積極打造“亞洲替代供應鏈”，保障美國自身的產(chǎn)供鏈安全，卻在短期內(nèi)無法撼動中國在全球供應鏈中的地位。大國競爭和新冠疫情凸顯了美國供應鏈的脆弱性。為了應對美國供應鏈危機，拜登政府加緊拉攏盟伴構建“去中國化”的全球供應鏈，提升自身的供應鏈韌性。新加坡、越南、印尼、馬來西亞、泰國等都是拜登政府實施“供應鏈韌性”戰(zhàn)略的重要支點國家。新加坡和印尼還參加了拜登政府召集的兩次“全球供應鏈韌性峰會”。近年來，美國一直鼓動在中國的美國企業(yè)向東南亞轉(zhuǎn)移，部分東南亞國家也因此獲益。拜登政府承諾加大對地區(qū)供應鏈支點國家的支持，幫助它們提升供應鏈韌性。然而，美國主導的產(chǎn)業(yè)鏈向東南亞轉(zhuǎn)移對中國的影響較為有限。在近些年產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)向東南亞轉(zhuǎn)移的情況下，中國制造業(yè)在全球制造業(yè)的份額一直居高不下，在2018年至2021年間，該占比一直在30%左右。在此期間，亞洲的電子和機械供應鏈結構也基本沒有變化。自2017年至2021年間，在美國蘋果公司將其全球的供應商減少1/4的情況下，在中國的供應商數(shù)量占全球數(shù)量的比例也從47.9%下降到42.4%，而蘋果在東南亞的供應商份額則從11.6%上升到15.1%。然而，中國仍然是全球擁有蘋果供應商數(shù)量最多的國家。值得注意的是，蘋果從中國轉(zhuǎn)移到東南亞的大多是勞動密集型產(chǎn)業(yè)鏈，2021年蘋果還在中國新增注冊了14家供應商，其中許多是價值更高、知識密集型的產(chǎn)品制造商。此外，以半導體為例，美國對中國的供應鏈依賴主要是依靠中國滿足其對成熟節(jié)點芯片的需求，而美國對東南亞的依賴則是技術相對低的后端半導體生產(chǎn)。美國希望將東南亞國家培育成為中國的替代，則需較長時期的資金、人力和技術等方面的投入。近年來，中國主導的產(chǎn)業(yè)鏈也在向東南亞國家轉(zhuǎn)移，地區(qū)國家在基礎設施、海關服務、勞動力成熟度等方面面臨巨大的提升壓力。加之東南亞國家產(chǎn)業(yè)規(guī)模有限，是否在美國扶持下就能夠成為中國的替代仍然存疑?？梢?，拜登政府通過加大對東南亞國家供應鏈的扶持，有望在一定程度上為美國提供低端供應鏈的安全保障，但很難在短時間內(nèi)改變根深蒂固的地區(qū)與全球供應鏈結構。

最后，拜登政府并未改變東南亞國家大國平衡的戰(zhàn)略取向，誘其遏華的戰(zhàn)略目標尚未實現(xiàn)。面對拜登政府的全面誘拉，地區(qū)國家仍然希望通過加強東盟韌性和團結、尋求第三方合作拓展戰(zhàn)略空間以及不在大國間選邊站等積極主動的政策來消解大國競爭帶來的戰(zhàn)略壓力。根據(jù)ISEAS2023年的民調(diào)結果，選擇以上三個應對政策的受訪者比例高達94.1%。 從地區(qū)國家的回應看，它們還是希望發(fā)揮中小國家的施動性，盡量避免與中美一方走得過近而激怒另一方，盡可能與中美實現(xiàn)最大限度的合作，從中美雙方受益獲利。只要中國自身繼續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，持續(xù)扎實推進與東南亞國家的務實合作，東南亞國家的大國平衡戰(zhàn)略恐難以改變。在拜登政府的誘拉之下，美國與東盟以及地區(qū)國家的關系得到了一定程度的修復和改善。然而執(zhí)政兩年多以來，拜登與地區(qū)的接觸表現(xiàn)卻遠低于東南亞國家的預期。地區(qū)國家對拜登誘拉承諾與行動的不一致、誘拉給地區(qū)安全帶來的負面影響、支持東盟中心地位承諾的誠意，以及誘拉的可持續(xù)性等方面的擔憂都在加劇。尤其是東南亞國家希望美國能夠提出一項包含具有約束力的貿(mào)易承諾的地區(qū)經(jīng)濟戰(zhàn)略，拜登政府也未能做到。拜登政府對地區(qū)國家誘拉的成效有限不但是美國外交政策受到國內(nèi)政治嚴重掣肘的結果，也是美國追求排他性印太戰(zhàn)略目標的結果。為了實現(xiàn)競贏中國的戰(zhàn)略目標，拜登政府不可能真正支持致力于發(fā)展包容性地區(qū)架構的東盟。

四、結語

冷戰(zhàn)結束以后，美國對中國威脅的認知、總統(tǒng)個人偏好和國內(nèi)政治是影響其東南亞政策制定的重要因素。自冷戰(zhàn)結束到奧巴馬時期，美國國內(nèi)一直沒有對中國威脅形成共識，所以東南亞政策的制定更大程度上受到總統(tǒng)個人偏好和國內(nèi)政治的影響，由此產(chǎn)生的政策結果是美國地區(qū)政策出現(xiàn)鐘擺效應、陷入一種不確定狀態(tài)。東南亞地區(qū)也因此成為美國亞太軍事、外交和經(jīng)濟戰(zhàn)略的短板。然而，自美國提出“印太戰(zhàn)略”以來，美國國內(nèi)對中國威脅已經(jīng)形成兩黨共識，加之東南亞所處的重要地緣戰(zhàn)略位置，美國在東南亞加緊進行戰(zhàn)略填補和追趕中國。從特朗普和拜登兩屆政府的地區(qū)政策來看，安全政策有很大的延續(xù)性，外交和經(jīng)濟方面則有很大的差異。拜登上任后從政治、安全、經(jīng)濟和人文等領域全面發(fā)力，誘拉東南亞國家，在修復美國信譽、鞏固同盟關系、深化地區(qū)國家對美安全依賴、保障美國供應鏈安全等方面取得了一些進展。然而，由于美國長期缺乏東南亞戰(zhàn)略，地區(qū)政策的不確定性也難以在短期內(nèi)得以解決，未來拜登對東南亞國家的全面誘拉仍有可能因為美國的政府更迭而難以維系。除了美國東南亞政策自身的缺陷會影響拜登政府誘拉的效果，東南亞國家大國平衡的戰(zhàn)略取向及其與中國持續(xù)向好的關系也會使美國誘其遏華的戰(zhàn)略目標難以實現(xiàn)。

【責任編輯：寧團輝】