〔提" "要〕全球文明倡議作為中國為國際社會貢獻的又一重要公共產品，核心是尊重各國自主選擇的發(fā)展模式，以平等的方式推動文明間互鑒，尊重現(xiàn)代化發(fā)展的人民性。中國對非援助的核心與全球文明倡議的內核相契合。長期以來，中國把提升非洲自主發(fā)展能力作為對非援助的核心主題，在技術和治國理政方面為非洲提供援助，助推非洲實現(xiàn)自主發(fā)展。面對百年變局與世紀疫情疊加的沖擊，中國對非治理援助也面臨新的挑戰(zhàn)。全球文明倡議為新時代中國開展對非治理援助提供了新思路，未來應在尊重文明多樣性基礎上，積極支持非洲走自主發(fā)展之路；在倡導平等互鑒基礎上，優(yōu)化治理援助項目評估；在堅持人民至上的前提下，重視培育非洲治理根基，提升非洲治理效能，助其實現(xiàn)自主發(fā)展。

〔關 鍵 詞〕全球文明倡議、對非治理援助、中非關系、自主發(fā)展

〔作者簡介〕宋微，北京外國語大學國際關系學院教授

〔中圖分類號〕D822.34

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2023）3期0001-21

全球文明倡議是繼全球發(fā)展倡議、全球安全倡議后中國為國際社會貢獻的又一重要公共產品，從根本上回答了廣大發(fā)展中國家對于前兩個倡議如何實施的核心關切。作為發(fā)展領域的公共產品，三大倡議主要惠及對象是發(fā)展中國家，以推動發(fā)展中國家發(fā)展為引擎，進而帶動全球復蘇與增長。當前國際發(fā)展領域的主流觀點認為治理能力低下是欠發(fā)達國家落后的根源。因此，從20世紀80年代開始，西方主導的援助體系在發(fā)展中國家強制推行了一系列經濟、政治改革。隨著中國對非援助的規(guī)模和影響力逐步擴大，關于中國援助與非洲治理能力的關系一直被廣泛討論，主要研究路徑有兩個：一是從地緣政治和意識形態(tài)競爭角度將中國援非動機妖魔化，如“共產主義擴張論”“漠視人權論”“新殖民主義論”等；二是從回應質疑的角度，對中國對非援助政策和實踐進行歸納和總結，研究方法主要是田野調研和比較分析。然而，上述兩種研究路徑都無法回答中國如何認知非洲欠發(fā)達問題的根源，也無法回應以非洲為代表的欠發(fā)達國家對于中國提出系列發(fā)展倡議后的核心關切，即中國是否會通過援助對非洲進行模式輸出。全球文明倡議不僅在理念上解讀了中國對發(fā)展中國家發(fā)展模式的核心主張，而且在實踐中為中國對非治理援助提供了指導。

一、尊重自主選擇：全球文明倡議的理念內核

在全球發(fā)展赤字、治理赤字日益加劇的背景下，非洲受援國的治理問題再度成為國際關注的焦點。在此背景上，如何提升非洲國家治理能力成為新時代中國對非援助必須面對的課題。全球文明倡議立足于“現(xiàn)代化之問”的中國方案，從根本上闡述了中國對世界發(fā)展的看法，同時也為新時代中國對非治理援助提供了理念指引。

（一）現(xiàn)代化的核心是自主選擇

治理水平低下是非洲欠發(fā)達的最主要原因，這已成為國際發(fā)展領域的共識。西方文明在崛起過程中，自覺將西方與非西方區(qū)隔，認為西方文明天然高人一等，制造了血腥的殖民災難。20世紀80年代，國際發(fā)展援助的主導機構——聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構就二戰(zhàn)后對發(fā)展中國家投入大量資金和技術但仍收效甚微的原因進行反思后，認為對發(fā)展中國家的援助不能幫助其發(fā)展起來的原因主要是政府貪污腐敗和監(jiān)管機制不健全，并提出“結構調整論”。隨后，西方國家開始大規(guī)模推動附帶條件的援助模式，相關條件涉及政治體制改革、市場經濟改革以及政府績效等方方面面。冷戰(zhàn)結束后，非洲國家被“第三波民主化”強行帶入選舉政治，不但沒有實現(xiàn)預期的發(fā)展效果，反而深受部族沖突、軍事政變、恐怖襲擊、宗教矛盾等不穩(wěn)定因素的困擾，甚至出現(xiàn)了索馬里等“失效國家”和“脆弱國家”。

針對如何提升非洲治理能力，全球文明倡議強調尊重非洲國家的自主選擇。習近平主席強調，“我們不‘輸入’外國模式，也不‘輸出’中國模式，不會要求別國‘復制’中國的做法?！秉h的二十大報告指出，“堅持國家不分大小、強弱、貧富一律平等，尊重各國人民自主選擇的發(fā)展道路和社會制度，堅決反對一切形式的霸權主義和強權政治，反對冷戰(zhàn)思維，反對干涉別國內政，反對搞雙重標準?！比蛭拿鞒h強調“要秉持獨立自主原則，探索現(xiàn)代化道路的多樣性”。并再一次明確，依據(jù)中國自身的發(fā)展經驗，成功的發(fā)展模式必須符合本國國情和歷史文化，國際社會應該尊重各國自主探索發(fā)展模式的權利。

（二）平等互鑒是文明交往的方式

在價值判斷方面，文明之間應該是平等的。國際發(fā)展援助起源于宗主國對殖民地的控制，因此對于如何看待受援國的文明形態(tài)，就不可避免地打上了“西方中心論”的烙印。在經濟合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會（OECD/DAC）成員國看來，以非洲為主的廣大發(fā)展中國家只有按照西方探索的發(fā)展路徑進行自我改造，才能走出蒙昧、實現(xiàn)發(fā)展。特別是冷戰(zhàn)結束后，美國利用世界霸主地位，將西方價值觀和制度包裝成“普世價值”向第三世界發(fā)起攻勢。而中國認為，“每一種文明都扎根于自己的生存土壤，凝聚著一個國家、一個民族的非凡智慧和精神追求，都有自己存在的價值。人類只有膚色語言之別，文明只有姹紫嫣紅之別，但絕無高低優(yōu)劣之分。”每一種文明都是獨特的，在文明問題上，生搬硬套、削足適履是有害的。因此，發(fā)達國家沒有任何借口對發(fā)展中國家的發(fā)展模式橫加指責，進行模式和價值觀輸出。

在交往方式上，文明之間應該相互學習?！拔拿鹘涣骰ヨb，是推動人類文明進步和世界和平發(fā)展的重要動力?！绷暯綇娬{，“以文明交流超越文明隔閡，文明互鑒超越文明沖突，文明包容超越文明優(yōu)越。”基于此，全球文明倡議提出要尊重不同文明探索出的不同發(fā)展道路，鼓勵互相借鑒，搭建平等對話的平臺和網絡，推動多層次、多領域的交流與合作，以共同發(fā)展塑造人類文明新形態(tài)和新格局。

（三）尊重文明發(fā)展的人民性

文明的終極表現(xiàn)是尊重自主選擇，不將自己的意志強加于人。然而，長期以來，是否接受和實施以“華盛頓共識”為代表的新自由主義政策，已成為西方國家衡量發(fā)展中國家是否“文明”的標尺，也是能否獲得西方援助的關鍵考量。接受西方政治改革條件的非洲國家就能獲得大量的資金支持，有獨立發(fā)展規(guī)劃的非洲國家或是被迫與西方交惡，或被歸類為“失敗國家”“流氓國家”。福山提出“歷史終結論”，直接反映出西方對自身發(fā)展模式的超級優(yōu)越感——西方模式是唯一正確的模式，非西方模式是造成落后的根源。然而近年來，西方在非洲強勢推進民主造成的動亂，促使一些非洲國家和政黨在批判西方模式的同時，開始重新發(fā)掘早在20世紀民族解放運動過程中就逐漸形成的、與傳統(tǒng)非洲社群主義相結合的社會主義理念和模式。在此背景下，中國始終立足于自身探索現(xiàn)代化的經驗，將強調特殊性的“中國式”與強調一般性的“現(xiàn)代化”有機結合，鼓勵非洲國家結合本國發(fā)展的挑戰(zhàn)和訴求借鑒中國發(fā)展經驗，強調“中國堅持不干涉別國內政原則，不會把自己的意志強加于人，即使再強大也永遠不稱霸”。

文明的終極關懷是以人為本，是否增進人民的福祉是衡量治理效能的根本標準。冷戰(zhàn)結束后，世界爆發(fā)的戰(zhàn)爭和沖突大多發(fā)生在發(fā)展中國家，能否確保安全穩(wěn)定的內外環(huán)境體現(xiàn)了一個國家的治理效能，而且對于該國人民的生存權和發(fā)展權至關重要。中國以人為本的發(fā)展道路證明了戰(zhàn)爭和掠奪不是實現(xiàn)發(fā)展的要件，“我們要共同倡導重視文明傳承和創(chuàng)新，充分挖掘各國歷史文化的時代價值，推動各國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在現(xiàn)代化進程中實現(xiàn)創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展。”全球文明倡議倡導弘揚和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值，“只要堅持兼容并蓄、開放包容，人類文明就能不斷發(fā)展繁榮”。鼓勵發(fā)展中國家以發(fā)展惠及人民為出發(fā)點，探索符合本國國情的減貧與現(xiàn)代化發(fā)展路徑。

二、提升自主發(fā)展能力：中國對非援助的核心主題

根據(jù)受援國經濟社會發(fā)展需要與中國自身發(fā)展經驗，中國對非援助呈現(xiàn)鮮明的階段性特征，但尊重非洲國家主權、支持自主發(fā)展能力是貫穿始終的主題。

（一）幫助新獨立的非洲國家探索工業(yè)化（1956—1977年）

1955年4月召開的萬隆會議增進了中國與其他發(fā)展中國家的相互了解，中國開始通過援助支持亞非拉民族解放事業(yè)。毛澤東直接將是否支持國際反帝運動上升到是否是合格共產黨員的高度。周恩來也指出，中國愿意在自身經濟建設的同時，盡量幫助剛獨立的非洲國家發(fā)展經濟。隨后，周恩來于1964年首次訪問非洲時宣布了中國對外援助八項原則，明確提出了中國援助充分尊重受援國主權，目的是幫助受援國走上自主發(fā)展道路的基本原則。1964年12月，周恩來在第三屆全國人大《政府工作報告》中指出，中國在無產階級國際主義指引下，向（非洲）國家提供無償援助、無息或者低息貸款，支持他們的民族解放運動和民族經濟發(fā)展。

因此，在援助領域的選擇上，中國著重強調幫助非洲受援國建立工業(yè)體系。萬隆會議后，中國領導人就對如何幫助非洲實現(xiàn)經濟獨立有了最初的想法。針對援助領域，周恩來著重強調，首先要幫助他們解決吃、穿、用問題，要重點援助農業(yè)和工業(yè)領域，既要滿足眼前急需，也要著眼長遠的發(fā)展規(guī)劃。1958年，中共中央首次明確指示，要幫助受援國建立工業(yè)體系。對此，周恩來著重強調，中國援建的工業(yè)項目要以中小型規(guī)模為主、盡量加快施工，快速收獲發(fā)展效應。1960年9月，幾內亞總統(tǒng)杜爾訪華，中、幾兩國政府簽訂了《經濟技術合作協(xié)定》，這是中國同非洲國家簽訂的第一個經濟技術合作協(xié)定，規(guī)定中國向幾內亞提供2250萬盧布無息貸款，用于支持火柴廠、卷煙廠、水電站等項目。當時中國與幾內亞對于貸款的使用也曾產生過不同意見，中方希望援助用于支持生產性項目，而幾內亞希望中國也能支持建設議會大廈。后來雙方經過多輪交涉，幾內亞取消了議會大廈項目，得到了中國領導人的贊賞。同期，中國以無息貸款形式支持了其他非洲國家建設工業(yè)項目。中國支持建設的坦桑尼亞姆巴拉利農場機械化程度很高，中方專家采取邊干邊教的方式在生產實踐中培訓當?shù)貑T工，獲得坦桑尼亞人民的高度贊揚，他們認為：“農場為坦桑尼亞農業(yè)發(fā)展做出了榜樣，不僅是糧食生產的基地，也是一所培養(yǎng)人才的學?！?。

中國援助為新獨立的非洲國家建立了最基礎的工業(yè)體系，有助于提升非洲的自主發(fā)展能力，贏得了非洲國家的支持。例如，中國援建的坦贊鐵路項目有力地推動了非洲的民族獨立自強，被非洲人民稱為“友誼之路”。

（二）從微觀層面提升非洲的技術水平（1978—2011年）

黨的十一屆三中全會把工作重心由階級斗爭轉移到經濟建設上來，作出實行改革開放的重大戰(zhàn)略決策。同時，廣大發(fā)展中國家基本完成了民族解放運動，發(fā)展經濟、擺脫貧困成為廣大發(fā)展中國家亟待解決的問題。

為此，中國進一步明確了推動非洲受援國自主發(fā)展、降低其對援助國依賴的指導思想。1979年7月，鄧小平在第五次駐外使節(jié)會議上強調，對外援助要繼續(xù)堅持八項原則，但具體的援助辦法要根據(jù)實際情況有所改動，使受援國真正從援助中受益，而不是加重其對援助國的依賴。可以把部分無償援助給成低息貸款，受援國自己要進行經濟核算，從而提高援助資金的效用。

關于援助方式，中國重點強調技術援助，提升受援國的造血能力。一是特別針對以往援建的基礎設施項目在“交鑰匙”之后，由于受援國缺乏管理經驗導致項目運營不佳的問題，中國啟動了全面的技術合作，提升受援國的運營管理能力。二是中國開始以開放的態(tài)度與聯(lián)合國等國際機構開展三方合作，為非洲受援國提供技術培訓。1983年至1994年有99個發(fā)展中國家和9個國際組織得到了中國與聯(lián)合國發(fā)展機構共同提供的多、雙邊結合的援助，累計培訓1500多名技術人員。三是為了確保優(yōu)惠貸款項目的償還能力，中國加大對項目運營能力的支持。為拓展援助資金來源，1995年中國啟動了優(yōu)惠貸款的援助資金方式。與無息貸款不同，優(yōu)惠貸款由政府貼息、不能免債，因此為保障貸款能夠按期收回，對項目預期經濟效益要求較高。為此，中國開始推動中資企業(yè)與受援國企業(yè)間的深度合作，為當?shù)嘏嘤柫舜笈墓芾砗瓦\營人才，提升了項目的收益能力。四是中國不斷擴大與其他發(fā)展中國家的人力資源開發(fā)合作。到20世紀80年代末，共有43個非洲國家向中國派遣了留學生，總人數(shù)達2245人。自1998年開始在華舉辦多種類型的短期培訓班或研修班，2000年中國設立了非洲人力資源開發(fā)基金，2004年中國在該基金基礎上增加資金投入，設立對外人力資源開發(fā)合作部際協(xié)調機制。同年啟動了派遣援外青年志愿者計劃。2005年中國首次派出12名志愿者赴埃塞俄比亞工作。

中國對外援助在經濟層面推動了中國與其他發(fā)展中國家的深度合作。隨著中國技術和管理經驗的外溢，中國的經濟發(fā)展模式也獲得了廣泛認可?！氨本┕沧R”受到了非洲國家的普遍好評，甚至在同美國結盟的非洲國家中，人們也贊賞中國發(fā)展模式的亮點。

（三）從宏觀層面加強治國理政交流（2012年至今）

黨的十八大以來，中國積極推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并將加強治國理政交流作為發(fā)展對外關系的重要內容，積極推動中國與其他發(fā)展中國家的交流互鑒，推動構建人類命運共同體。

中國將真實親誠理念和正確義利觀作為中非治國理政經驗交流的指導思想。2013年3月，習近平主席在訪問坦桑尼亞期間發(fā)表重要講話，他用“真、實、親、誠”四字箴言來詮釋中非關系的真諦。關于“真”字，習近平主席指出，文明具有多樣性，各國有著多樣化的發(fā)展模式，應尊重多樣的文明和發(fā)展模式而不是以特定標準將其統(tǒng)一。中國支持非洲國家走獨立自主的發(fā)展道路，探索適合本國國情的發(fā)展模式，中國愿意在治國理政方面同非洲國家經驗共享，同時汲取中非雙方古老文明的智慧和發(fā)展實踐中的經驗，實現(xiàn)中非共同繁榮。隨后在南非出席金磚國家領導人第五次會晤時，習近平主席在主旨發(fā)言中指出，實現(xiàn)金磚國家人民對美好生活的向往還有很長的路要走，各國既要自力更生，又要團結協(xié)作。中國會繼續(xù)增強與金磚五國的政治互信，共享治國理政經驗，深化與金磚國家人民的傳統(tǒng)友誼，實現(xiàn)互利共贏。中國與金磚國家在發(fā)展過程中要充分認識發(fā)展規(guī)律，堅持創(chuàng)新與科學發(fā)展，努力解決發(fā)展過程中的困難，推動現(xiàn)代化進程。同時，中國與金磚國家還應在聯(lián)合國、二十國集團、世界銀行等多邊框架內加強配合與協(xié)調，維護共同利益。此后，習近平主席在“中阿合作論壇”“中拉合作論壇”上都表達了“分享治國理政經驗，從各自古老文明和發(fā)展實踐中汲取智慧”的愿望。

在指導思想上，對非援助更加強調受援國的國家治理能力建設。2015年9月，習近平在聯(lián)合國成立70周年系列峰會上宣布成立南南合作與發(fā)展學院。該學院于2016年4月在北京大學掛牌成立，旨在總結分享中國及廣大發(fā)展中國家的治國理政成功經驗，幫助發(fā)展中國家培養(yǎng)政府管理高端人才，這是中國推動南南合作、促進共同繁榮的重要舉措。

在執(zhí)行上，中國對非洲治理能力建設覆蓋了國際上關于非洲治理評價體系的所有領域。在安全與法治領域，中國重視通過官員培訓與非洲國家分享法治與問責經驗。中國舉辦的“中非法律人才交流項目研修班”“非洲國家審計長研討班”等項目為非洲國家更好適應時代發(fā)展需要提供中國的經驗借鑒。在參與和人權領域，中國通過議會交流和參政能力培訓，來提升非洲政黨和少數(shù)族裔以及婦女等脆弱群體的參政議政能力。在2016年各國議會聯(lián)盟第134屆大會上宣布，中國正式簽署面向議聯(lián)的150萬美元現(xiàn)匯援助協(xié)定，未來也將陸續(xù)啟動多項專題研討項目，其中包括中國全國人大—議聯(lián)“發(fā)展中國家議會能力建設”項目，旨在分享中國經驗，“進一步發(fā)展同亞非國家的南南合作，共同提升其自主發(fā)展能力”。同時，中國邀請非洲多元化政黨團體來華參加政黨高層干部研修班，幫助非洲國家凈化政治生態(tài)，推動政黨政治與國家統(tǒng)一相互促進。 中國也格外注重非洲婦女權益的保障，專門舉辦“非洲英語國家女官員參與社會管理能力建設研修班”等項目，分享中國在推進性別平等、婦女參與社會管理、保護婦女兒童權益方面的成果與經驗。在培訓內容上，中國也注重分享民族政策制定經驗，推動非洲國家保護少數(shù)族裔利益、防止歧視。在可持續(xù)經濟發(fā)展機遇領域，中國舉辦的“坦桑尼亞地方首長執(zhí)政能力研修班”“‘非洲綠色長城’建設研修班”“非洲法語國家區(qū)域經濟合作研修班”“2017年肯尼亞經濟貿易研修班”“東南部非洲國家海關高級官員研修班”以及“港口規(guī)劃建設與管理國際培訓班”“南非地方政府治理能力研修班”等項目，真誠無私地與非洲官員分享中國的專項治理經驗，幫助非洲官員拓寬專業(yè)領域視野、打造服務型政府。在人類發(fā)展領域，中國舉辦“坦噶尼喀湖共有水資源監(jiān)管能力培訓項目”“廢水再利用于森林培育項目”“干旱提前預警與適應系統(tǒng)項目”等環(huán)境相關主題培訓， 以及“中國與非洲國家醫(yī)療衛(wèi)生公共管理標準化合作官員研修班”等公共衛(wèi)生領域的相關培訓，提升非洲技術官員在相關領域的治理能力，增進人民福祉。

三、中國對非治理援助面臨的挑戰(zhàn)

對非援助是中非關系的重要組成部分。中國堅持在謀求自身發(fā)展的同時，為非洲提供力所能及的援助，將對非援助視為南南合作的重要實踐，充分體現(xiàn)了中國負責任的大國擔當。中國對非援助包括在治理領域提供的支持助推非洲國家改善社會經濟發(fā)展條件和提高自主發(fā)展能力。然而，隨著百年變局和世紀疫情交織共振，冷戰(zhàn)思維和零和博弈重新抬頭，中國在非洲的治理援助也面臨新的挑戰(zhàn)。

（一）西方持續(xù)抹黑中國對非援助

隨著以美國為代表的西方國家將中國定位為戰(zhàn)略競爭對手，中非關系和中國對非援助日益成為美西方國家攻擊中國對外政策的靶子。為牽制中國發(fā)展與非洲國家關系和遏制中國在非洲影響力的擴大，西方國家在輿論上對中國對非治理援助進行持續(xù)的污蔑、抹黑和攻擊。西方國家認為，中國不附加條件的援助壓縮了西方對非援助的空間，降低了西方援助在提升非洲治理能力方面的正外部性。例如，中國對非援助可能會與DAC的部分援助產生沖突，使得DAC國家對援助資金的監(jiān)管難度增加，交易成本提高，降低DAC國家的交易效率。再如，不少西方國家批評中國不僅沒有加入對津巴布韋的制裁反而繼續(xù)向其提供大量援助，影響了津巴布韋的和平進程，不利于該國實現(xiàn)政治民主和良治。美國參議院外委會竟然把“中國在非洲：新殖民主義？”作為聽證議題，集中討論中國援助對美國提升非洲治理能力效果的沖擊。一些西方媒體對中國對非援助大肆渲染，把中國的對外援助曲解為“新殖民主義”，妄稱中國通過實施有針對性的經濟援助來對受援國進行經貿乃至政治綁定。甚至有西方學者認為中國對非援助以自身利益為導向，以獲取更多自然資源為目的，侵犯了非洲的人權并且無視非洲的法律法規(guī)。

西方國家還指責中國援助助長了非洲的腐敗。有西方學者稱，中國對非洲的基礎設施建設項目破壞了當?shù)卮嬖诘囊?guī)范，助長了腐敗，且中國援助項目數(shù)量較多的地區(qū)與較高的腐敗認知度之間存在著強烈的關聯(lián)。中國援助易受到非洲受援國的政治俘獲，從側面阻礙了非洲的治理改善。西方抨擊，烏干達總統(tǒng)穆塞韋尼利用中國的援助來鞏固權力，對反對派進行武力鎮(zhèn)壓，同時穆塞韋尼還利用中國的參與和肯尼亞、盧旺達組成“自愿聯(lián)盟”，在沒有坦桑尼亞和布隆迪的情況下開展了備受矚目的但有爭議的區(qū)域一體化項目，以此在非洲區(qū)域治理中發(fā)揮主導作用。

（二）中國援助模式在非洲受到部分質疑

中國對非外交始終堅持互不干涉內政的原則，對非援助不附加任何條件，在平等互惠原則下與非洲國家發(fā)展經貿關系。這種援助模式得到非洲多數(shù)國家和民眾的肯定。但隨著國際和地區(qū)形勢的發(fā)展變化，這種援助模式正受到部分非洲人的質疑。一方面，在西方輿論渲染下，中國援助不干涉內政的原則被描繪成非洲國家提高治理能力的障礙。一些非洲民眾受西方蠱惑認為中國不干涉內政原則不利于改善當?shù)氐闹卫憝h(huán)境，有非洲學者希望中國可以改變不干涉內政的對非政策，在不干涉內政的基礎上適當增加“積極參與”的成分。另一方面，中國向非洲國家分享發(fā)展和治理經驗被解讀是改變不干涉內政原則，試圖擴大在非洲的政治影響。

為幫助非洲國家改善治理能力，中國通過舉辦多邊和雙邊培訓項目等方式向非洲國家分享治理經驗，但實際效果受到質疑。由于在培訓項目的招生環(huán)節(jié)主要依托受援國政府推薦，經常出現(xiàn)同一官員多次參訓的情況；有些非洲官員雖明確表示在中國學到的宏觀經濟治理經驗非常適合本國并已應用，但實際情況是該國根本沒有出臺相關政策。同時，由于培訓項目主要針對當?shù)毓賳T，受眾面有限，導致很多非洲青年對中國治理模式和發(fā)展道路了解十分有限。根據(jù)非洲民調機構“非洲晴雨表”（Afrobarometer）2020年11月發(fā)布的一項研究顯示，非洲年輕人（18歲到35歲之間）更偏愛美國及其發(fā)展模式，在塞拉利昂喜歡美國模式的受訪者達到55%，喜歡中國的只有13%。

（三）新冠疫情導致非洲治理能力透支

新冠疫情大流行對非洲造成了嚴重沖擊，導致一些非洲國家固有矛盾凸顯，治理危機加劇。西非地區(qū)軍事政變發(fā)生頻繁，政治不穩(wěn)定加劇。突然暴發(fā)的新冠疫情導致非洲本已稀缺的公共資源驟然緊張，對于礦產資源的控制權和外國財政的支持爭奪成為部族矛盾、宗教矛盾以及邊境沖突的爆發(fā)點。2021年初至今，非洲發(fā)生的政變和未遂政變相較于此前平均水平明顯變多，2021年蘇丹、馬里、尼日爾、幾內亞均發(fā)生過軍事政變，布基納法索在2022年1月和9月相繼發(fā)生軍事政變。頻繁的軍事政變加速了政權更迭，使得非洲國家的政治不穩(wěn)定加劇，面臨著更加嚴重的政治治理危機。另一方面，非洲大陸恐襲活動頻率不斷增加，給政治安全帶來隱患。受疫情影響，國際社會對非洲恐怖主義勢力的關注度降低，對反恐的投入有所減少，非洲恐怖主義勢力有所回潮。馬里、布基納法索和尼日爾等國發(fā)生多起恐怖襲擊事件，非洲大湖區(qū)和莫桑比克北部成為新的暴恐重災區(qū)?？植乐髁x給國家安全帶來嚴重隱患，為非洲國家實現(xiàn)政治秩序穩(wěn)定和良好的治理帶來更大挑戰(zhàn)。

疫情使非洲宏觀經濟環(huán)境遭到破壞，激化經濟治理危機。受疫情影響，非洲宏觀經濟呈衰退趨勢，疫情還暴露了非洲國家治理不善的問題，許多非洲國家面臨嚴重的財政和外部失衡，公共債務負擔加劇。非洲經濟衰退進一步反映出非洲經濟治理能力薄弱的問題。疫情還在多個方面給非洲經濟治理帶來挑戰(zhàn)，非洲農業(yè)、石油以及工礦業(yè)等領域均出現(xiàn)治理危機。由于一些國家實施了邊境封閉措施，限制人員以及農業(yè)物資的流動，使得農業(yè)產業(yè)鏈中斷，加劇糧食危機的風險。石油和能礦領域受到嚴重沖擊，因國際油價持續(xù)下跌，非洲石油出口國的原油收入損失約650億美元。

疫情還導致非洲一體化進程停滯，區(qū)域治理遭到重創(chuàng)。一方面，新冠疫情使區(qū)域內貿易及人員流動受到阻礙，區(qū)域內貿易額下降，放緩了非洲大陸自貿區(qū)的發(fā)展進程。為遏制病毒在非洲大陸傳播，各國采取了關閉邊界、限制人員和投資流動等措施，跨境貿易中斷，約占非洲貿易總額16.6%的內部貿易額大幅降低。另一方面，受疫情影響，一些非洲國家對出口進行限制，使得區(qū)域內保護主義、單邊主義勢力抬頭，區(qū)域內貿易自由化嚴重倒退。此外，一些非洲國家通過取消食品增值稅和對糧食出口進行限制以保證本國的糧食安全，如2020年3月肯尼亞將所有商品的增值稅從16% 降至14%，2020年4月蘇丹頒布了高粱出口禁令，以確保國內供應。這些貿易保護主義政策可能加劇區(qū)域內成員國的矛盾，對區(qū)域一體化造成消極影響。

四、全球文明倡議下中國對非治理援助實施路徑

全球文明倡議以“四個共同倡導”為主要內容，即共同倡導尊重世界文明多樣性、共同倡導弘揚全人類共同價值、共同倡導重視文明傳承和創(chuàng)新、共同倡導加強國際人文交流合作，為推動文明交流互鑒、促進人類文明進步提供中國方案。全球文明倡議源于中國式現(xiàn)代化的探索與實踐，并汲取各種文明的經驗與教訓，蘊含著人類文明進步的歷史規(guī)律和實踐邏輯，是新時代中國為應對人類共同挑戰(zhàn)提供的又一重要科學解決方案。立足于新時代中國推動非洲治理能力領域的成就與經驗，結合當前中國在該領域面臨的挑戰(zhàn)，全球文明倡議為中國援助提升非洲治理效能提供了新的思路。

（一）在尊重文明多樣性基礎上，積極支持非洲走自主發(fā)展之路

全球文明倡議強調不同文明沒有優(yōu)劣之分，只有特色之別，不同文明所孕育出的不同發(fā)展模式，可以在比較中取長補短，在交流互鑒中共同發(fā)展，繪就百花齊放的人類社會現(xiàn)代化新圖景，從而不斷豐富人類文明新形態(tài)，塑造世界文明新格局。文明的多樣性決定了選擇發(fā)展道路的多樣性。因此，對非治理援助要尊重非洲文明的獨特性，支持非洲國家走自主發(fā)展之路。然而，西方國家經常以傲慢的姿態(tài)要求非洲國家套用西方發(fā)展模式，以援助為條件要求非洲國家采用西式民主。事實證明，強勢推進和移植西方發(fā)展模式不僅沒有使非洲國家走上現(xiàn)代化道路，反而帶來了動蕩不安的局面，由此產生的不滿情緒還助長了恐怖主義滋生蔓延。

在探索現(xiàn)代化的道路上，非洲國家更加重視中國的經驗。南非前總統(tǒng)卡萊馬·莫特蘭蒂表示，非洲與中國在經濟、政治和社會等很多領域可以互相學習、互相借鑒；中國消除絕對貧困為世界作出巨大貢獻，激勵非洲國家為此努力。加蓬民主黨總書記辦公室主任馬丁·埃德齊馬也表示，中國是非洲可靠的朋友，加蓬渴望學習中國式現(xiàn)代化的經驗。從政策實踐角度，許多非洲官員提出了學習中國經驗的重要性。例如，贊比亞商貿工部官員認為，中國的經貿合作區(qū)建設經驗值得非洲國家借鑒學習；安哥拉工商部官員認為，中國吸引外資的經驗值得安哥拉借鑒，但是要結合安哥拉的實際進行修改和實施，不能直接復制。

中國愿意與非洲國家交流發(fā)展經驗，但絕不將自己的發(fā)展模式和價值理念強加于人。習近平主席指出，一個國家走向現(xiàn)代化，既要遵循現(xiàn)代化一般規(guī)律，更要立足本國國情，具有本國特色。什么樣的現(xiàn)代化最適合自己，本國人民最有發(fā)言權。在開展對非治理援助時也要注重非洲國家國情的特殊性，尊重非洲國家的自主性，要以尊重和平等的原則與非洲國家進行交流，開展真誠、客觀的文明和發(fā)展模式探討，從而解鎖非洲變革治理模式的內驅力。中國的做法也贏得了非洲國家的認可。剛果（金）總理顧問姆文當卡·穆森戈認為，非中友誼歷久彌堅，一個重要原因是，中國尊重非洲自主選擇的發(fā)展道路，不將自己的價值觀和發(fā)展模式強加于人，在平等互利的基礎上與非洲國家開展交流合作。未來中國應堅持這一基本政策，鼓勵非洲國家獨立探索自身發(fā)展道路。

（二）在平等互鑒的基礎上，優(yōu)化治理援助項目的評估

開展對非治理援助要在平等的基礎上了解非洲國家的需求，在交流互鑒過程中不斷提升援助項目的針對性和有效性。非洲國家普遍治理能力較弱、缺乏政務公開機制，加強信息共享和交流，可以提高援助有效性和評估可信度，有助于中方了解非洲治理需求的同時更好地評估非洲接受經驗轉移的效果。特別是，對于能力建設項目而言，中國與非洲存在著社會歷史、治理環(huán)境等差異，中國設計的培訓方案在實施中會遇到各種各樣的問題，即便是對非農業(yè)技術援助，也存在技術轉移難題，而對治理能力培訓效果的評估更是難上加難。

因此，中國對非治理援助要取得良好的效果，必須對培訓項目進行專業(yè)而完整的評估。在設置培訓項目時要設立科學完備的評估標準，確立獨立的項目評估機制，并加強評估結果的實際應用，彌補評估發(fā)現(xiàn)的不足之處。首先要明確中國在治理能力培訓項目上的權責分配。中國面向非洲國家的治理能力研修班主要由社會組織或事業(yè)單位承辦，存在著權責劃分不明或碎片化的情況，可能導致項目招投標、培訓過程甚至監(jiān)管出現(xiàn)權責不明的問題。明確培訓項目管理職權分配，能夠更好地確保培訓效果，減少因責任分配造成的資源浪費和培訓效果不佳。

針對評估中發(fā)現(xiàn)的具體問題進行及時調整，保證項目的長期性和有效性。一是在培訓項目設計層面加強對實施主體的問責，發(fā)揮受援國的主觀能動性，提高受援國參與度和自主發(fā)展與自我監(jiān)督意識。二是重視對培訓項目招生環(huán)節(jié)的監(jiān)督，與當?shù)仨椖抗芾聿块T共同設置項目評估指標，加強受援國在接受援助過程中的責任意識。三是注重引入更多利益攸關方參與評估，采取不同層級不同主體不同平臺的多角度聯(lián)合評估，避免培訓項目流于形式和項目進程中出現(xiàn)違規(guī)操作。同時在建立完善的培訓項目評估機制過程中也要注意兼顧當?shù)厣鐣F(xiàn)狀和文化特點，避免以國內治理能力指標為基礎，簡單復制評估標準，導致實際培訓和應用中的適應性不足。

（三）在堅持人民至上的前提下，重視培育非洲的治理根基

全球文明倡議堅守人民至上理念，突出現(xiàn)代化方向的人民性，“人民是歷史的創(chuàng)造者，是推進現(xiàn)代化最堅實的根基、最深厚的力量”。因此，對非治理援助要高度重視非洲人民作為治理主體的力量。治理主體包括國家和社會，國家治理以制度建構和政府管理為主要方式，而社會治理則離不開社會組織的形成和完善。但無論是政府還是社會組織，人的力量都是核心。為提升政府能力建設，非洲成立了包括非洲行政培訓和發(fā)展研究中心（CAFRAD）在內的國際組織，中國可加強與CAFRAD等非洲本土機構的合作，支持和推進其為提高非洲政府治理能力進行的行動。非洲國家社會結構復雜多元，國家對于社會的管理能力有限，社會治理成為彌補國家能力不足的重要手段。相對于政府而言，社會組織代表的人群和參與的活動更具包容性，對于解決非洲經濟和政治不平等有著更大的優(yōu)勢?；诖耍袊鴮Ψ侵卫碓膳c非洲社會力量合作，推動和幫助中非民間組織建立友好關系，幫助非洲社會組織提升治理能力。

對非治理援助應格外重視非洲青年治理能力的提升。非洲擁有世界上最年輕的人口，非洲青年不僅是中國對非援助項目的主要參與者，更是推動非洲社會發(fā)展的重要主體。習近平主席指出：“青年是中非關系的希望所在?！标P注非洲青年的成長不僅是構建更高水平中非命運共同體的要求，更是加強非洲治理能力的必要條件。因此，中國對非治理援助應在教育層面為非洲青年賦能，助力非洲青年擔當起國家治理和現(xiàn)代化建設的重任。通過教育領域的深度合作，中國可幫助非洲培養(yǎng)一大批具有全球化視野的青年，進而更好地為非洲發(fā)展提供人才支持。

中國對非治理援助從根本上是為了幫助非洲國家盡早擺脫貧困和加快現(xiàn)代化進程，讓非洲人民過上好日子，這是中國對非治理援助的出發(fā)點和落腳點。通過優(yōu)化對非治理援助，賦能青年、激發(fā)青年的治理和創(chuàng)新意識，這不僅可以幫助非洲夯實推進現(xiàn)代化的根基，還可以幫助非洲在提升治理能力過程中將守正和創(chuàng)新有機結合，從而讓治理現(xiàn)代化真正內化為非洲人民的精神內核，持續(xù)、自主地推動國家治理效能的提升，增進人民福祉，提升人民的幸福感和獲得感，為人類文明的百花園貢獻非洲現(xiàn)代化的新圖景。

五、結語

對于非洲的自主發(fā)展而言，加強對治理能力的培育是至關重要的一環(huán)。從歷史視角出發(fā)，殖民者的到來為非洲歷史發(fā)展進程打上了西方烙印。從奴隸貿易、殖民統(tǒng)治到資源掠奪，非洲歷史被西方話語不斷地改寫和扭曲。隨后在民族獨立解放浪潮與“第三波民主化”的進程中，西方宗主國又以西式發(fā)展路徑和政策道路為非洲國家“鋪路搭橋”。然而歷經百年，非洲并未在西方道路引導下走出發(fā)展困境并實現(xiàn)減貧。因此，非洲國家將目光轉向東方，對中國這一快速成長起來的新興大國寄予厚望，希望從新的合作伙伴那里借鑒有別于西方的發(fā)展經驗。黨的十八大以來，中國將加強治國理政經驗交流視為中國發(fā)展對外關系、參與全球治理的重要內容，希望通過交流互鑒和治理援助助推非洲現(xiàn)代化進程。在百年變局和世紀疫情沖擊下，非洲治理能力面臨更嚴峻的考驗。作為被非洲國家寄予厚望的發(fā)展合作伙伴，中國將在全球文明倡議的指引下，繼續(xù)堅持在平等基礎上與非洲國家進行治理經驗交流，在對象選擇上更加注重培養(yǎng)非洲治理根基，在技術上優(yōu)化評估和監(jiān)督模式。相信在中非政治互信日益增強的背景之下，中國對非治理援助必將演化為非洲改革的內生動力。

【責任編輯：寧團輝】