【摘 要】鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的主線，也是民族地區(qū)各項工作的主線。作為我國法的淵源的重要組成部分，單行條例是民族自治地方治理民族事務的重要法律依據(jù)，民族自治地方出臺單行條例，必須著眼于強化中華民族的共同性、增強中華民族共同體意識。廣西民族自治縣在行使自治立法權制定單行條例的過程中，在鑄牢中華民族共同體意識的具體路徑方面做了有益的嘗試，活用立法變通權增進共同性、巧用資源稟賦為實現(xiàn)共同富裕提供立法保障、善用基層立法聯(lián)系點增強立法認同等經(jīng)驗值得推廣。

【關鍵詞】廣西；單行條例；鑄牢中華民族共同體意識；立法進路

【作 者】譚潔，廣西民族大學法學院教授，博士生導師，法學博士，民族法與區(qū)域治理研究協(xié)同創(chuàng)新中心研究員。廣西南寧，530006。

【中圖分類號】D633.0 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-454X（2023）06-0001-0007

一、問題的提出與文獻回顧

中共十九大將“鑄牢中華民族共同體意識”寫入了黨章，成為新時代民族工作的根本遵循。^［1］第五次中央民族工作會議以及中共二十大報告都強調(diào)以鑄牢中華民族共同體意識為主線，堅持依法治理民族事務，不斷提升民族事務治理法治化水平。2023年3月15日施行的新修改的《中華人民共和國立法法》將“鑄牢中華民族共同體意識”明確寫進了第八條，作為立法工作必須遵循的一項基本原則。2023年6月，習近平在內(nèi)蒙古考察時強調(diào)“鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的主線，也是民族地區(qū)各項工作的主線。民族地區(qū)的經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設等，都要緊緊圍繞、毫不偏離這條主線。無論是出臺法律法規(guī)還是政策措施，都要著眼于強化中華民族的共同性、增強中華民族共同體意識”。單行條例是民族自治地方治理民族事務的重要法律依據(jù)，是我國法的淵源的重要組成部分，在立法的過程中應當采用怎樣的方法和技術，才能為鑄牢中華民族共同體意識匯智添力，亟待深入研究探討。

近年來，關于單行條例的研究成果不多，主要集中在兩個方面：一是理論探索。沈壽文研究認為，從單行條例制定的法律依據(jù)和事實基礎看，單行條例在內(nèi)容上并不是（至少主要不是）用以展現(xiàn)民族自治地方“民族”特色的特殊法規(guī)，在“優(yōu)惠照顧理論”范式下，自治區(qū)和自治縣單行條例的功能集中體現(xiàn)了“優(yōu)惠照顧”目標。^［2］王玎主張，《憲法》《立法法》和《民族區(qū)域自治法》賦予單行條例的民族自治功能亟待重新確認，單行條例的民族自治功能實現(xiàn)，有賴于《立法法》進一步明確單行條例與地方性法規(guī)的范圍邊界；嚴格規(guī)范單行條例的制定和報批程序，對內(nèi)容是否包含民族性特點進行重點審查；以及貫徹實施單行條例的合憲性審查機制。^［3］莫紀宏研究指出，對自治條例和單行條例的合憲性審查應當區(qū)分兩個層面，對自治區(qū)的自治條例和單行條例的合憲性審查；對自治州、自治縣的自治條例和單行條例的合憲性審查；其中，前一項審查只能是生效前的合憲性審查，后一項審查則應當是生效后的違憲審查；在合憲性審查的實踐中應當著力推進對自治條例和單行條例的合憲性審查工作，必須要區(qū)分不同情形，才能對癥下藥，有所成就。^［4］二是實踐經(jīng)驗總結。李芳專門針對我國民族教育單行條例的立法文本研究分析，認為民族教育單行條例立法的主要問題表現(xiàn)在：立法不充分，復制中央立法和立法本地化不足，針對特殊現(xiàn)象予以細化及強制力保障措施不足；民族教育單行條例立法應在中華民族共同體的“一體”框架下進行，堅持合憲性、法制統(tǒng)一；充分重視地區(qū)的差別化、多樣性、特色化；立足地方實際，突出針對性與可行性；民族地區(qū)教育單行條例立法需構建完善的民族教育立法體系，適時出臺“民族教育法”，為教育單行條例立法提供法律依據(jù)；針對民族教育的特殊性，須以民族自治地區(qū)教育單行條例立法為突破，彰顯特色化、本地化；同時發(fā)揮教育單行條例立法的反推作用，將針對性、可操作性落在實處。^［5］馮飛飛對廣西壯族自治區(qū)自治縣單行條例的文本進行解讀，得出的結論是：整體上來看，沒能很好體現(xiàn)出民族特征及地方特色，立法程序和技術不規(guī)范，主要是由于上位法對單行條例的立法指引不夠明確；為此，應加強自治縣單行條例的立法規(guī)范，推進立法實踐，發(fā)揮單行條例在民族區(qū)域法制建設中的重要作用。^［6］

盡管“鑄牢中華民族共同體意識”的研究成果與日俱增，學者們研究的熱度有增無減，但是，從“單行條例立法的角度”研究如何鑄牢中華民族共同體意識的研究成果幾乎沒有，以廣西民族自治縣單行條例為分析樣本，研究單行條例鑄牢中華民族共同體意識的立法進路的成果暫付闕如。這一問題的研究對于總結黨的民族政策和民族區(qū)域自治制度在祖國南疆的成功實踐經(jīng)驗，對于充分發(fā)揮廣西“全國民族團結進步示范區(qū)”的示范作用，以及將廣西建成鑄牢中華民族共同體意識示范區(qū)意義深遠。

二、活用立法變通權增進共同性

《中華人民共和國立法法》第八十五條規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會有權依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定單行條例。自治縣的單行條例，報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效。單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》第十九條也有類似的規(guī)定。兩部法律關于單行條例立法變通的規(guī)定既是優(yōu)勢，也是特色。新時代，如何圍繞鑄牢中華民族共同體意識的主線要求用活用好立法變通權，是民族自治地方立法機關面臨的重要課題。

習近平在中央民族工作會議上關于共同性和差異性關系的精辟論述，其主要內(nèi)容就是把增進共同性、促進中華民族一體化發(fā)展作為主線和方向，堅持共同性和差異性的辯證統(tǒng)一，在將增進共同性作為民族工作方向的同時，尊重和包容差異性，而不是固化和強化差異性。這一論述與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的“類族辨物”之法、“審異致同”之道有異曲同工之妙。^［7］中華民族是56個民族共同、共有和共享的身份前提，只有順應從多元走向一體、從尊重差異性到增進共同性這一自然發(fā)展規(guī)律，56個民族才能在多元中鑄就整體、在整體中百花齊放，共同凝聚在中華民族的旗幟下，推動中華民族成為包容性更強、認同度更高、凝聚力更大的命運共同體。在這一過程中，使“各族人民牢固樹立休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的共同體理念”是從“差異性”身份向“共同性”意識整合、凝聚的精神力量升華的關鍵。為此，廣西民族自治縣的立法機關在行使立法變通權增進共同性方面做了有益的嘗試。

金秀瑤族自治縣被譽為“世界瑤都”，當?shù)氐默幾迕耖g醫(yī)生多為祖?zhèn)骷夹g，其獨特的瑤族醫(yī)藥被廣大群眾接受和認可。據(jù)統(tǒng)計，2016年之前，金秀有400多人長期開展瑤醫(yī)醫(yī)療服務活動，他們多數(shù)沒有醫(yī)藥院校教育背景，但以師承方式學習瑤醫(yī)或者有多年瑤醫(yī)醫(yī)療實踐經(jīng)歷，醫(yī)術確有專長。為此，金秀衛(wèi)生健康管理部門早年出臺瑤醫(yī)醫(yī)師考核辦法，給他們頒發(fā)瑤醫(yī)醫(yī)師資格證并進行規(guī)范管理。但2016年 《中華人民共和國中醫(yī)藥法》出臺后，中醫(yī)醫(yī)師資格的考核權限統(tǒng)一由省、自治區(qū)、直轄市人民政府中醫(yī)藥主管部門行使，自治縣頒發(fā)的瑤醫(yī)醫(yī)師資格證面臨失效。由于《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》對參加執(zhí)業(yè)醫(yī)師考試人員在學歷等方面有較高的要求，金秀這類人員難以重新通過考試或者中醫(yī)藥法規(guī)定的醫(yī)術確有專長的中醫(yī)醫(yī)師資格考核取得行醫(yī)資格，處于無資格行醫(yī)的尷尬狀態(tài)。沒有法律法規(guī)的支撐，瑤族醫(yī)藥面臨著名醫(yī)消逝、名方流失、名藥遺失、后繼乏人的境地。為了繼承和弘揚傳統(tǒng)瑤醫(yī)藥，金秀瑤族自治縣人大通過行使立法變通權找到了突破口。經(jīng)反復論證，2021年3月1日起施行的《金秀瑤族自治縣瑤醫(yī)藥發(fā)展條例》作出變通規(guī)定，將醫(yī)術確有專長人員進行瑤醫(yī)醫(yī)師資格考核的權限，由自治區(qū)中醫(yī)藥主管部門下放到自治縣衛(wèi)生健康主管部門，經(jīng)過縣衛(wèi)生健康主管部門組織瑤醫(yī)藥專家和在公立瑤醫(yī)院從事瑤醫(yī)藥執(zhí)業(yè)十年以上的醫(yī)師組成考核組進行實踐技能和效果考核合格后，即可頒發(fā)瑤醫(yī)醫(yī)師執(zhí)業(yè)資格證；瑤醫(yī)醫(yī)師資格的考核辦法由自治縣衛(wèi)生健康主管部門自行制定，并報自治區(qū)中醫(yī)藥主管部門備案。通過立法變通權的行使，金秀瑤族自治縣瑤醫(yī)醫(yī)師資格考核的難題變得有法可依、程序簡便、操作順暢。2021年10月至11月，在金秀瑤族自治縣舉辦的首批瑤醫(yī)醫(yī)師資格考試中，261人脫穎而出，其中醫(yī)療機構88人、個體診所13人、瑤醫(yī)協(xié)會30人、在職公職人員6人、瑤醫(yī)愛好者124人。2022年7月27日，考核合格的261人獲得了縣域范圍內(nèi)瑤醫(yī)醫(yī)師資格證書。這是活用立法變通權增進共同性的典型案例，各族同胞以瑤醫(yī)藥為紐帶緊緊地聯(lián)系在一起，基于共同的興趣愛好相互交流切磋，共同拯救了這項瀕臨消失的民間技藝，同時也充分激發(fā)了當?shù)氐膬?nèi)生動力，提升了金秀瑤族自治縣的自我發(fā)展能力。

恭城于隋末大業(yè)14年（公元618年）置縣，至今已有1400余年歷史，1990年9月25日成立恭城瑤族自治縣。截至2017年，全縣有16個中國傳統(tǒng)村落、25個自治區(qū)傳統(tǒng)村落，這些村落都擁有較豐富的物質(zhì)形態(tài)和非物質(zhì)形態(tài)文化遺產(chǎn)，體現(xiàn)了人與自然和諧相處的文化精髓和空間記憶。2018年7月27日，《恭城瑤族自治縣傳統(tǒng)村落保護條例》獲批通過，條例根據(jù)自治縣的實際，從加強傳統(tǒng)村落保護工作的需要出發(fā)，在設置法律責任時行使了立法變通權。具體內(nèi)容為：第二十九條【《恭城瑤族自治縣傳統(tǒng)村落保護條例》第二十九條規(guī)定：“違反本條例第十七條，未依法經(jīng)過批準或者未按照批準內(nèi)容在傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行施工、建設的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，依法進行處置。”】和第三十條【《恭城瑤族自治縣傳統(tǒng)村落保護條例》第三十條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，刻劃、涂污、損壞或者擅自拆除、遷移的傳統(tǒng)建筑屬于文物保護單位或者歷史建筑的，依照相關法律法規(guī)的規(guī)定，予以處理。違反本條例規(guī)定，刻劃、涂污除本條第一款規(guī)定以外的其他傳統(tǒng)建筑和村落保護設施的，由自治縣住房城鄉(xiāng)建設部門責令恢復原狀，可并處二十元以上五十元以下的罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任。違反本條例規(guī)定，損壞或者擅自拆除、遷移除本條第一款規(guī)定以外的其他傳統(tǒng)建筑和村落保護設施的，由自治縣住房城鄉(xiāng)建設部門責令停止違法行為、限期恢復原狀；有違法所得的，沒收違法所得；經(jīng)催告仍不恢復原狀的，自治縣住房城鄉(xiāng)建設部門可以指定有能力的單位代為恢復原狀或者采取其他補救措施，所需費用由違法行為人承擔；造成嚴重后果的，對單位并處一萬元以上十萬元以下的罰款，對個人并處五千元以上五萬元以下的罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任?！薄筷P于行政處罰的變通規(guī)定，在《中華人民共和國行政處罰法》沒有對民族自治縣自治條例和單行條例作出不能設置行政處罰的規(guī)定的前提下，針對當時相關法律法規(guī)尚無明確規(guī)定的損害一般傳統(tǒng)建筑的違法行為，條例參照《中華人民共和國文物保護法》和《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》有關損害文物保護單位和歷史建筑行為的相關規(guī)定，結合恭城瑤族自治縣的實際，作出了處罰力度相對低的行政處罰。設置行政處罰的目的在于：其一，確保老百姓在條例實施過程中能夠看得懂并知其違法后果，從而促使其自覺守法；其二，通過明確執(zhí)法主體及具體處罰規(guī)定，進一步提升行政機關的執(zhí)法效果；其三，規(guī)定與禁止性條文配套的法律責任條款，能夠增強法條的威懾力。三管齊下方能更加有效地實現(xiàn)保護傳統(tǒng)村落的立法目的。這是活用立法變通權增進共同性的又一典型案例，通過立法變通法律責任，提升單行條例的實效，更有利于維護國家法律和政令的統(tǒng)一，有利于各族人民在保護傳統(tǒng)村落的過程中樹立榮辱與共、命運與共的共同體理念。

三、巧用資源稟賦為實現(xiàn)共同富裕提供立法保障

習近平反復強調(diào)：“消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命?！秉h的十九屆五中全會把“全體人民共同富裕邁出堅實步伐”作為2035年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展遠景目標之一。在第五次中央民族工作會議上，習近平指出：“民族地區(qū)要立足資源稟賦、發(fā)展條件、比較優(yōu)勢等實際，找準把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、融入新發(fā)展格局、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、促進共同富裕的切入點和發(fā)力點。”民族地區(qū)同步實現(xiàn)現(xiàn)代化關鍵在于提升自我發(fā)展能力。通過充分發(fā)揮本地區(qū)資源稟賦優(yōu)勢、自身比較優(yōu)勢，激發(fā)各族群眾推進現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)生動力和潛力，提升自我發(fā)展能力，既有利于提高國家支持政策的效益，也有利于提升民族地區(qū)群眾的自尊心和自信心，更有利于增強民族地區(qū)群眾對中華民族大家庭、中華民族共同體的歸屬感和認同感。各族群眾在共同實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的征程中，鑄牢中華民族共同體意識，不斷推進中華民族共同體建設。

廣西民族自治縣的立法機關在制定單行條例的過程中，深入挖掘當?shù)貎?yōu)勢資源稟賦，為實現(xiàn)共同富裕提供立法保障。例如，巴馬瑤族自治縣是聞名遐邇的世界長壽之鄉(xiāng)，長壽資源豐富，包括：長壽人群；有益于延長機體壽命的空氣、土地、氣候、水、生物、地磁等獨特環(huán)境資源；獨特環(huán)境資源條件下產(chǎn)出的香豬、火麻、油魚、山茶籽、珍珠黃玉米等農(nóng)產(chǎn)品；民族特色文化、民族醫(yī)藥；其他長壽資源。每年吸引大量游客前來觀光，還有幾萬名駐扎生活的旅居人群，被稱為“候鳥人”。為了有效利用長壽資源發(fā)展旅游經(jīng)濟，實現(xiàn)資源可持續(xù)發(fā)展，2021年6月，巴馬人大在全國范圍內(nèi)首開先河，出臺《巴馬瑤族自治縣長壽資源保護條例》，對長壽資源進行立法規(guī)范，明確80歲以上為長壽老人，禁止非法對長壽老人遺傳基因取樣；為了保護長壽資源中的自然資源，條例對巴馬氣候資源進行了保護性規(guī)定，規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門應當在氣候資源豐富區(qū)域或者氣候敏感區(qū)域，劃定氣候資源保護范圍，氣候資源保護范圍內(nèi)不得建設破壞氣候資源的項目，同時針對巴馬富硒、鋅、鍶土壤保護進行了相關規(guī)定，規(guī)定自治縣人民政府及其有關主管部門應當在明確富硒、鋅、鍶土壤分布基礎上，引導當?shù)孛癖娨虻刂埔诉M行輪作休耕、秸稈還田、深耕深松、合理使用肥料農(nóng)藥等保護性耕作，改良土壤，保持和提高耕地地力等級；通過對長壽食品商標、統(tǒng)一標識的有效保護和管理加大對巴馬特有的珍珠黃玉米、巴馬香豬、油魚、火麻、山茶籽等有助于人體健康的長壽農(nóng)產(chǎn)品的立法保護力度，有效規(guī)制代工貼牌、商標侵權等亂象，促進長壽產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；關于對長壽資源中的民族特色文化的保護問題，條例對巴馬重要的“祝著節(jié)”“盤王節(jié)”以及“補糧”等民族特色文化進行了保護，規(guī)定自治縣人民政府及其有關部門應當重視民族特色文化的保護和傳承，對當?shù)氐摹白Ｖ?jié)”“盤王節(jié)”等節(jié)慶文化、“補糧”等傳統(tǒng)儀式、飲食習俗、居住習俗以及其他非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，應當保護其整體性和傳承性，維護其文化代表性和地域特殊性；對巴馬特有的民族醫(yī)藥保護也進行了相關規(guī)定，規(guī)定自治縣人民政府應當重視巴馬特有民族醫(yī)藥資源的保護和可持續(xù)利用，保護、扶持、發(fā)展民族醫(yī)藥事業(yè)，根據(jù)民族醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的需要合理安排專項經(jīng)費，并逐步增加對民族醫(yī)藥事業(yè)的投入?！栋婉R瑤族自治縣長壽資源保護條例》與《巴馬瑤族自治縣包裝飲用水水源保護及開發(fā)管理條例》《巴馬瑤族自治縣巴馬香豬產(chǎn)業(yè)保護條例》同時發(fā)力，對當?shù)貎?yōu)勢資源稟賦形成了全面立體的保護，為推動當?shù)亟?jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕、鑄牢中華民族共同體意識提供了有力的法治保障。

又如，大化瑤族自治縣七百弄雞是當?shù)厝罕娮苑弊责B(yǎng)的一個地方品種，2017年1月，七百弄雞獲得國家農(nóng)產(chǎn)品的地理標志認證；2018年，獲得首屆廣西好食材“十大好吃雞”榮譽；2019年，七百弄雞產(chǎn)業(yè)核心示范區(qū)通過了自治區(qū)級現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)核心示范區(qū)三星級認定，并入選第二批廣西農(nóng)業(yè)品牌目錄；2020年，七百弄雞登上全國“兩會”餐桌、通過“圳品”【“圳品”標識是在“深圳標準”標識的基礎上設計完成，是“深圳標準”制度體系在食品領域的具體應用之一，是指符合供深食品標準體系要求，由企業(yè)自愿申報并經(jīng)評價合格的食品或食用農(nóng)產(chǎn)品?！佰谄贰敝铝Υ蛟旄邩藴实某鞘衅放啤！空J證。七百弄雞產(chǎn)品保護和產(chǎn)業(yè)發(fā)展是大化瑤族自治縣鄉(xiāng)村振興的重要產(chǎn)業(yè)之一，但當前有關上位法的規(guī)定過于原則，在監(jiān)管執(zhí)法的具體實踐中操作性不強，不利于七百弄雞的保護和相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，亟待制定單行條例總結有效的管理經(jīng)驗，規(guī)制養(yǎng)殖、加工、銷售行為，保護好、管理好、利用好這一優(yōu)勢特色資源，促進群眾增收及地方經(jīng)濟社會發(fā)展。2022年3月24日，《大化瑤族自治縣七百弄雞保護條例》經(jīng)廣西壯族自治區(qū)第十三屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議批準公布，自2022年5月1日起施行。這部條例在保護地方特有品種七百弄雞品質(zhì)的同時，對整個行業(yè)的發(fā)展也進行了有效的管理和保護，并結合全域旅游發(fā)展，打造大化康養(yǎng)美食，推動特色農(nóng)產(chǎn)品的品牌建設，進一步促進了大化瑤族自治縣鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

再如，自2014年6月“環(huán)江喀斯特”成功列入聯(lián)合國教科文組織《世界遺產(chǎn)名錄》以來，環(huán)江毛南族自治縣喀斯特世界自然遺產(chǎn)地的保護、管理、利用備受關注，直接關系到當?shù)亟?jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展，迫切需要自治縣人大行使自治立法權制定單行條例，明確管理機構的管理職責以及經(jīng)營者、原住居民、旅游者的權利與義務，健全遺產(chǎn)地保護、規(guī)劃、建設、管理和利用機制，促進遺產(chǎn)地管理與木論國家級自然保護區(qū)管理工作的有效銜接、協(xié)同共治，以實現(xiàn)對環(huán)江喀斯特世界自然遺產(chǎn)地嚴格保護、科學規(guī)劃、統(tǒng)一管理、永續(xù)利用的目的。2022年11月1日，《環(huán)江毛南族自治縣喀斯特世界自然遺產(chǎn)保護條例》正式施行，秉持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，遵循分區(qū)分類保護原則，明確各類資源保護標準，針對遺產(chǎn)地動植物、水資源、溶洞資源、古跡遺址等不同類型的資源，按照不同類型的規(guī)劃分別制定保護性條款，旨在在嚴格保護的基礎上合理利用世界遺產(chǎn)資源，探索符合世界遺產(chǎn)功能定位和資源環(huán)境承載力的利用方式，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，構建世界遺產(chǎn)保護與地方經(jīng)濟社會發(fā)展的良性循環(huán)機制。

四、善用基層立法聯(lián)系點增強立法認同

中國特色社會主義進入新時代，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。民眾有所呼，立法有所應。要傾聽人民聲音，凝聚人民智慧，回應人民期待，將人民群眾所思所想所盼體現(xiàn)在法律的制度設計中，以全過程民主的制度優(yōu)勢不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感和認同感。立法的全流程、全鏈條、全方位貫徹全過程民主的理念、原則和要求，既是發(fā)展社會主義民主政治的內(nèi)在需要，又是遵循法治原則的客觀要求。

設立基層立法聯(lián)系點就是為了深入推進科學立法、民主立法、依法立法，充分發(fā)揮接地氣、聚民智的全過程民主優(yōu)勢，拓寬立法聯(lián)系基層人民群眾形式，暢通社情民意反映渠道，不斷提高立法質(zhì)量和效率。2023年3月15日施行的新修改的《中華人民共和國立法法》新增了兩條與“設立基層立法聯(lián)系點”密切相關的內(nèi)容。其中第七十條規(guī)定：“全國人民代表大會常務委員會工作機構根據(jù)實際需要設立基層立法聯(lián)系點，深入聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見?！钡诰攀畻l規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據(jù)實際需要設立基層立法聯(lián)系點，深入聽取基層群眾和有關方面對地方性法規(guī)、自治條例和單行條例草案的意見。”

廣西民族自治縣的立法機關在制定單行條例的過程中，充分利用基層立法聯(lián)系點的條件和優(yōu)勢，獲得增強立法認同、鑄牢中華民族共同體意識的良好效果。以三江侗族自治縣為例，該縣地處桂湘黔三?。▍^(qū)）交界處，區(qū)位特殊，交通優(yōu)勢明顯，境內(nèi)民族文化底蘊深厚，主要居民為侗、苗、瑤、壯、漢等民族，總人口41.8萬，其中侗族人口占總人口的58%，是全國5個侗族自治縣中侗族人口最多的縣份。2020年7月17日，三江被確定為全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點，是全國10家國家級立法聯(lián)系點中唯一的民族自治縣，也是廣西唯一的“國字號”基層立法聯(lián)系點。在制定單行條例的過程中，三江主要從以下三個方面充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點的智力支持作用。

其一，打造特色樣板立法信息采集點，增強立法認同。為充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點作用，深入推進全過程人民民主的基層實踐，三江基層立法聯(lián)系點編制了《三江侗族自治縣基層立法聯(lián)系點中長期發(fā)展規(guī)劃》，明確打造6種類型特色樣板立法信息采集點，即依托茶葉產(chǎn)業(yè)和文化旅游產(chǎn)業(yè)分別打造布央村、平巖村立法信息采集點，建設產(chǎn)業(yè)發(fā)展助推鄉(xiāng)村振興的樣板；依托傳統(tǒng)“款”文化打造岜團村立法信息采集點，建設基層社會治理的樣板；依托“鼓樓議事”“多耶”、侗族大歌等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)打造冠洞村、產(chǎn)口村立法信息采集點，建設民族文化傳承保護和開發(fā)利用的樣板；依托交界地區(qū)多民族聚居的特點打造登曬、將王立法信息采集點，建設鑄牢中華民族共同體意識的樣板；依托人大智慧平臺打造江濱社區(qū)立法信息采集點，建設“兩代表一委員”基層協(xié)商民主的樣板；依托法院專業(yè)人才優(yōu)勢，建設立法聯(lián)絡點示范樣板。三江人大通過極具地方特色的立法信息采集點廣泛收集社情民意，力爭將多數(shù)人的一致性意見融入法律條款中，出臺兼顧現(xiàn)階段不同階層群體共同利益與特殊利益的單行條例，使立法體現(xiàn)民意、回應群眾呼聲，以法治保障民族自治地方經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

其二，拓寬參與渠道，增強立法認同。為暢通群眾的發(fā)聲渠道，發(fā)揮好基層立法聯(lián)系點接地氣、察民情、聚民智的效能，三江基層立法聯(lián)系點積極搭建平臺，拓寬參與渠道，讓全過程人民民主之樹扎根侗鄉(xiāng)，覆蓋全域。統(tǒng)籌設點布局，確定縣人民法院、富祿苗族鄉(xiāng)等13家立法聯(lián)絡點，古宜鎮(zhèn)江濱社區(qū)等7家立法信息采集點，選聘120名立法聯(lián)絡員、信息員，構建了覆蓋各行業(yè)、各領域、各群體以及各少數(shù)民族村屯的意見征詢網(wǎng)絡?！罢军c結合”，充分利用人大代表聯(lián)絡站直接聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，將基層立法聯(lián)系點與人大代表履職活動平臺有機結合，優(yōu)化民意表達渠道，做好民意收集、反映、處理、反饋工作。建立健全由各方有序參與的立法工作體制，通過調(diào)研、座談等形式廣泛征求有關政府部門、人大代表、政協(xié)委員、專家學者、社會自治組織對立法項目的意見建議，將開門立法、民主立法貫穿于單行條例立項、起草、審議、論證、評估、監(jiān)督和宣傳的全過程。

其三，融入民族特色，確保單行條例制定過程接地氣入民心。作為全國唯一的民族自治縣基層立法聯(lián)系點，三江侗族自治縣人大常委會結合民族文化特色，創(chuàng)新征集意見模式，以基層立法聯(lián)系點、聯(lián)絡點、信息采集點為“主干”，聯(lián)絡員和信息員為“骨干”，充分利用“鼓樓議事”“款坪講款”“耶歌唱法”“村寨月也”“村規(guī)民約”等群眾喜聞樂見、通俗易懂的形式，走村進寨開展“雙語雙向”的法治宣傳、單行條例解讀和意見征集。在具體工作中，注重發(fā)揮好立法聯(lián)絡員、信息員、翻譯員、宣傳員、服務員“五員”作用，把單行條例草案條文解釋成群眾能聽得懂的語言，引導群眾提出意見，同時又把群眾意見建議轉(zhuǎn)換成法律規(guī)范用語，原汁原味地如實反饋給立法機關。單行條例的制定過程打通了聯(lián)系群眾“最后一公里”，充分展現(xiàn)了全過程人民民主的優(yōu)勢，即：實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主，生動體現(xiàn)國家權力的人民屬性。

五、結 語

習近平在第五次中央民族工作會議上強調(diào)：以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展。在總結黨關于加強和改進民族工作的重要思想時，有兩點與“推進民族事務治理法治化”密切相關：一是必須堅持和完善民族區(qū)域自治制度，確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)實施，支持各民族發(fā)展經(jīng)濟、改善民生，實現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕；二是必須堅持依法治理民族事務，推進民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化。單行條例是我國民族區(qū)域自治法律制度的重要組成部分，是依法治理民族事務的重要依據(jù)，只有順應時代發(fā)展的要求，以鑄牢中華民族共同體意識為衡量標準，才能破解自治立法的困局，以良法善治確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)實施。^［8］廣西是全國民族團結進步示范區(qū)，正在高質(zhì)量推動鑄牢中華民族共同體意識示范區(qū)建設，系統(tǒng)深入總結廣西民族自治縣制定單行條例鑄牢中華民族共同體意識的寶貴立法經(jīng)驗，對于繼續(xù)發(fā)揮好廣西的示范帶動作用、對于新時代堅持和完善民族區(qū)域自治制度都具有重要的范本價值。

（本文受廣西民族大學民族法與區(qū)域治理研究協(xié)同創(chuàng)新中心資助）

參考文獻：

［1］納日碧力戈，薩仁.鑄牢中華民族共同體意識的多維進路［J］.廣西民族大學學報（哲學社會科學版），2021（4）.

［2］沈壽文.“優(yōu)惠照顧理論”范式下的單行條例功能［J］.思想戰(zhàn)線，2016（1）.

［3］王玎.單行條例民族自治功能的回歸［J］.青海民族研究，2018（3）.

［4］莫紀宏.自治條例和單行條例合憲性審查的法理及分層［J］.甘肅社會科學，2019（2）.

［5］李芳.我國民族教育單行條例的立法原則與實踐路徑：基于教育單行條例的文本分析［J］.西南民族大學學報（人文社科版），2020（5）.

［6］馮飛飛.民族區(qū)域自治地方單行條例立法：分析與展望：基于廣西壯族自治區(qū)自治縣單行條例的文本解讀［J］.人民論壇，2016（6）.

［7］郝時遠.民族工作以鑄牢中華民族共同體意識為“綱”［J］.貴州民族研究，2021（5）.

［8］雷振揚.論自治區(qū)自治條例立法困局之破解［J］.廣西民族研究，2022（3）.

ON THE LEGISLATIVE APPROACH OF GUANGXI’S SEPARATE REGULATIONS IN FORGING A STRONG SENSE OF COMMUNITY FOR THE CHINESE NATION：Series Ⅱ of Studies on the Legalization of Ethnic Affairs Governance

Tan Jie

Abstract：Forging a strong sense of community for the Chinese nation is the main line of the Party’s ethnic work in the new era，as well as that of various work in ethnic areas.As an important part of the sources of Chinese law，separate regulations are an important legal basis for the governance of ethnic affairs in ethnic autonomous areas.The introduction of separate regulations in ethnic autonomous areas must focus on strengthening the commonality of the Chinese nation and enhancing the sense of community for the Chinese nation.In the process of exercising their autonomous legislative power to formulate separate regulations，autonomous counties in Guangxi province have made salutary attempts in specific approaches to forging a strong sense of community for the Chinese nation.Their experience in making flexible use of accommodation power in legislation to enhance commonality，skillfully exploiting resource endowment to provide legislative protection for the realization of common prosperity，and making good use of legislative contact points at grassroot level to enhance legislative identity is worth promoting.

Keywords：Guangxi；Separate regulations；Forge a strong sense of community for the Chinese nation；Legislative approach

〔責任編輯：俸代瑜〕