摘要：在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的修訂過(guò)程中，一般條款行政實(shí)施條款一直在“增加—修改—?jiǎng)h除”間反復(fù)變動(dòng)，2017年《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》最終刪去了草案中的相關(guān)內(nèi)容。反對(duì)構(gòu)建一般條款行政實(shí)施的理由主要包括“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為屬于民事侵權(quán)行為”和“行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)有被濫用的風(fēng)險(xiǎn)”，然這些反對(duì)理由欠缺合理性和全面性。同時(shí)一般條款行政實(shí)施兼具填補(bǔ)司法實(shí)施漏洞的外在價(jià)值和引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)行為的內(nèi)在價(jià)值，故可以且有必要構(gòu)建《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》一般條款行政實(shí)施機(jī)制。為貫徹之，需要厘定一般條款行政實(shí)施的界限，構(gòu)建激勵(lì)和約束的雙重保障機(jī)制以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政裁量權(quán)的有效控制。

關(guān)鍵詞：反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法；一般條款；行政實(shí)施；司法實(shí)施；行政裁量權(quán)

一、問(wèn)題的緣起

長(zhǎng)期以來(lái)，一般條款在《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（以下簡(jiǎn)稱《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》）所有條文中處于核心地位，這與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為不斷“推陳出新”有關(guān)，也與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的分散化有關(guān)。為了削減適用一般條款所帶來(lái)的不確定性，各國(guó)學(xué)者力圖對(duì)已有判例進(jìn)行歸納總結(jié)，增加新的類型化規(guī)定，以替代一般條款的存在。以歐盟的《不正當(dāng)商業(yè)行為指令》為例，盡管已列舉了31種具體不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，但仍保留了三個(gè)一般條款?？梢?jiàn)，類型化條款無(wú)法窮盡不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，一般條款仍有極大價(jià)值。這一點(diǎn)可以從司法審判實(shí)務(wù)中得到證實(shí)，法院在認(rèn)定不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，一般條款的適用頻率極高。反之，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，一般條款僅起到補(bǔ)充說(shuō)明的作用，并未得到實(shí)質(zhì)運(yùn)用。

為何司法和執(zhí)法領(lǐng)域會(huì)呈現(xiàn)截然相反的態(tài)勢(shì)？根源在于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》并未設(shè)有一般條款行政實(shí)施條款。于此背景下，依照嚴(yán)格的行政法定原則，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不可依照一般條款認(rèn)定不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

關(guān)于一般條款的實(shí)施機(jī)制，涉及實(shí)施主體、對(duì)象、方法等幾個(gè)基本要素。一直以來(lái)，學(xué)界的關(guān)注焦點(diǎn)集中于一般條款實(shí)施方法上，并提出了各種認(rèn)定方法，包括比例原則、具體利益衡量方法等，在一定程度上削減了一般條款的不確定性。而同樣重要的實(shí)施主體卻鮮少受到關(guān)注，特別是自2017年《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》刪除了草案中的一般條款行政實(shí)施條款之后，鮮有學(xué)者進(jìn)一步挖掘當(dāng)前我國(guó)建立一般條款行政實(shí)施是否存有必要性和可行性。鑒于此，本文回顧和反思了反對(duì)構(gòu)建一般條款行政實(shí)施的緣由，結(jié)合一般條款行政實(shí)施的內(nèi)外價(jià)值來(lái)證成其設(shè)置的可行性、必要性。此外，通過(guò)限制一般條款的適用范圍，構(gòu)建一般條款行政裁量權(quán)的約束和激勵(lì)機(jī)制，防止行政裁量權(quán)的濫用，促進(jìn)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法活動(dòng)的有序開(kāi)展。

二、反對(duì)一般條款行政實(shí)施的緣由及反思

縱觀我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的修訂歷程（詳見(jiàn)表1），將一般條款行政實(shí)施條款納入《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的呼聲很高，從2006年版、2008年版、2016年版到2017年版，一般條款行政實(shí)施條款一直留存于立法之中，只不過(guò)實(shí)施主體的層級(jí)在不斷提升，而2017年最終出臺(tái)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》卻未納入一般條款行政實(shí)施條款。為何立法者最終舍棄一般條款行政實(shí)施條款？對(duì)反對(duì)緣由的探尋和反思，可為我們探究能否在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中設(shè)定一般條款行政實(shí)施條款提供一定的背景知識(shí)。

（一）否定一般條款行政實(shí)施的緣由探尋

反對(duì)者認(rèn)為盡管賦予執(zhí)法部門(mén)一般條款執(zhí)法權(quán)有一定的裨益，但亦存在諸多弊端，故對(duì)一般條款行政實(shí)施的設(shè)置持否定態(tài)度。反對(duì)理由主要如下。

其一，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為屬于民事侵權(quán)行為?！度珖?guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法（修訂草案）〉修訂草案的匯報(bào)》中提到：“針對(duì)修訂草案的第十五條的規(guī)定，有些常委會(huì)組成人員和機(jī)關(guān)反對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)本法未明確列舉的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行認(rèn)定。法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議刪除這一條?！睋Q言之，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為屬于民事侵權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)民事訴訟進(jìn)行救濟(jì)，行政權(quán)力不可介入其中。

其二，由行政機(jī)關(guān)實(shí)施一般條款，有濫用行政裁量權(quán)、錯(cuò)誤規(guī)制市場(chǎng)行為的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，鑒于政府在與市場(chǎng)的關(guān)系中處于強(qiáng)勢(shì)地位，由行政機(jī)關(guān)對(duì)于極具彈性和擴(kuò)張性的一般條款享有執(zhí)法權(quán)，理應(yīng)慎重。而司法權(quán)的被動(dòng)性特質(zhì)，在很大程度上可以減輕或者避免市場(chǎng)的擔(dān)憂。另一方面，當(dāng)前我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法較為分散，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，存在不適當(dāng)?shù)貙⒅T多正當(dāng)行為納入不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為以及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為歸入正當(dāng)行為范疇的危險(xiǎn)。

（二）對(duì)否定論的證偽

雖然立法者最終采納了否定論，在2017年修訂的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中未納入一般條款行政實(shí)施條款。然若仔細(xì)推敲，會(huì)發(fā)現(xiàn)上述否定理由欠缺全面性與合理性，難以實(shí)現(xiàn)邏輯自洽?！耙粋€(gè)科學(xué)的命題不能被證實(shí)而只能被證偽，這是波普爾在判定一個(gè)理論系統(tǒng)是否屬于經(jīng)驗(yàn)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)所貢獻(xiàn)的一套‘可偽證標(biāo)準(zhǔn)’方案”，波普爾的觀點(diǎn)也可用于探索一般條款行政實(shí)施構(gòu)建的可行性問(wèn)題上。

1.對(duì)“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為屬于民事侵權(quán)行為”理由的證偽

目前不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為屬于民事侵權(quán)行為已屬各方的共識(shí)，但以二者間具有從屬關(guān)系為由來(lái)反對(duì)構(gòu)建一般條款行政實(shí)施的底層邏輯是將反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)司法實(shí)施和行政實(shí)施對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為二者無(wú)法共存。此種認(rèn)知與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的具體內(nèi)容和屬性不符。

其一，我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》類型化條款的雙軌實(shí)施機(jī)制否定了該理由的正確性。沿著反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)司法實(shí)施與行政實(shí)施不兼容的邏輯，所有的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為條款都應(yīng)僅采用單一的司法實(shí)施，然除一般條款之外，類型化條款的實(shí)施機(jī)制包含司法實(shí)施和行政實(shí)施（詳情見(jiàn)圖1），其表明司法實(shí)施和行政實(shí)施的可兼容性，證否了反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行政實(shí)施和司法實(shí)施相排斥的觀點(diǎn)。

其二，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的公法屬性反映了此理由的不周延性。以不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為屬于民事侵權(quán)行為，進(jìn)而否定行政權(quán)力介入的觀點(diǎn)立足于私法層面，而《反不正競(jìng)爭(zhēng)法》除了具有私法屬性外，亦具備公法屬性，特別是2017年修訂的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的權(quán)益受損主體納入了“消費(fèi)者”，且將“競(jìng)爭(zhēng)秩序”置于權(quán)益保護(hù)的首位，公法屬性愈發(fā)凸顯。誠(chéng)然，在私法視閾下，行政介入缺乏正當(dāng)性；但從公法視閾看，行政介入十分有必要?；谒椒ㄒ暯堑贸龅姆穸ㄐ姓?shí)施的結(jié)論，尚未考慮反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的公法性質(zhì)，具有不周延性。且行政實(shí)施和司法實(shí)施是公權(quán)力行使的不同制度安排，行政實(shí)施可填補(bǔ)司法實(shí)施的漏洞，二者并非排斥、對(duì)立的關(guān)系，相反，應(yīng)是互為補(bǔ)充，相互促進(jìn)的關(guān)系，立法也應(yīng)為行政實(shí)施預(yù)留必要空間。

2.對(duì)“一般條款行政實(shí)施有濫用行政權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)”理由的證偽

本文不否認(rèn)當(dāng)前行政執(zhí)法人員總體素質(zhì)有待提高的現(xiàn)實(shí)情況，也并非無(wú)視行政自由裁量權(quán)過(guò)大而可能帶來(lái)的問(wèn)題，但據(jù)此來(lái)反對(duì)一般條款行政實(shí)施的建立并非恰當(dāng)。

其一，從立法來(lái)看，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》類型化條款多設(shè)有兜底規(guī)定，如第6條第4款“其他足以引人誤認(rèn)為是他人商品或者與他人存在特定聯(lián)系的混淆行為”；第12條第4款“其他妨礙、破壞其他經(jīng)營(yíng)者合法提供的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品或者服務(wù)正常運(yùn)行的行為”。尤其是互聯(lián)網(wǎng)專條的兜底條款，“利用技術(shù)條件”“妨礙、破壞”等不確定性概念較多，其不確定性與一般條款不相上下，需借助一般條款以明晰其具體內(nèi)涵。若以自由裁量權(quán)大反對(duì)一般條款的行政實(shí)施，那么也應(yīng)否決類型化條款中兜底條款的行政實(shí)施，沒(méi)有理由區(qū)別對(duì)待。

其二，自由裁量權(quán)大的根本原因在于一般條款的不確定性，不管是司法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)在適用一般條款時(shí)，都面臨著裁量權(quán)大的情況，其本身并非一個(gè)問(wèn)題，因?yàn)椤安昧恐\(yùn)用，既可能是通情達(dá)理，亦可能是任意專斷”，立法者之所以肯定司法實(shí)施而否決行政實(shí)施在于對(duì)行政主動(dòng)性和行政執(zhí)法人員素質(zhì)問(wèn)題的考慮，認(rèn)為行政裁量權(quán)被濫用的風(fēng)險(xiǎn)更高。然而，此種認(rèn)知較狹隘，與現(xiàn)實(shí)情況不符，且未考慮問(wèn)題的解決之道，就斷然否決了一般條款行政實(shí)施的可行性。

一方面，針對(duì)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)執(zhí)法可能會(huì)引起的裁量權(quán)濫用問(wèn)題，可通過(guò)機(jī)制的構(gòu)建緩解該難題?！安灰磳?duì)行政裁量權(quán)，而要反對(duì)未被適當(dāng)限定、建構(gòu)和制約的裁量權(quán)”。與司法實(shí)施相比，具有主動(dòng)性特質(zhì)的行政執(zhí)法出現(xiàn)任意專斷結(jié)果的概率更大，但這并非無(wú)解難題，可通過(guò)精細(xì)的制度設(shè)計(jì)予以緩解，即通過(guò)限定一般條款行政實(shí)施的范圍及構(gòu)建約束和激勵(lì)的雙重保障機(jī)制，規(guī)范行政裁量權(quán)的行使。關(guān)于一般條款行政執(zhí)法裁量權(quán)的規(guī)范在下文會(huì)專門(mén)論述，在此不詳細(xì)展開(kāi)。

另一方面，就執(zhí)法人員素質(zhì)不高可能會(huì)導(dǎo)致的裁量權(quán)濫用問(wèn)題，專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的建成可一定程度上解決此問(wèn)題。在部門(mén)建設(shè)方面，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局于2021年專門(mén)組建成立了競(jìng)爭(zhēng)政策與大數(shù)據(jù)中心，讓其承擔(dān)反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法技術(shù)支撐工作等；在2021年11月，成立了由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局牽頭、17個(gè)部門(mén)組成的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)部際聯(lián)席會(huì)議。在人員組成方面，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局于2021年8月17日發(fā)布的《禁止網(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》吸納了專家觀察員作為行政執(zhí)法隊(duì)伍的“外援”，以協(xié)助調(diào)查新型、疑難不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件，且對(duì)專家觀察員的專業(yè)背景和實(shí)踐經(jīng)歷都提出了要求，即需具備“良好的道德品質(zhì)，公正、誠(chéng)實(shí)、守信”“法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)或計(jì)算機(jī)專業(yè)學(xué)士以上學(xué)位”“在互聯(lián)網(wǎng)或者不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制領(lǐng)域至少有5年以上的工作經(jīng)驗(yàn)”的綜合條件。盡管該文件尚未正式出臺(tái)，專家觀察員制度仍停留在設(shè)想階段，但可看到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)增強(qiáng)自身執(zhí)法專業(yè)性的決心?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，未來(lái)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法隊(duì)伍將會(huì)不斷壯大，能更好地承擔(dān)一般條款行政實(shí)施的重任。

三、構(gòu)建一般條款行政實(shí)施機(jī)制的價(jià)值證成

“制度不會(huì)憑空從一種理論中產(chǎn)生，而是現(xiàn)實(shí)孕育了制度。”現(xiàn)實(shí)需要是創(chuàng)造之母，是制度產(chǎn)生和發(fā)展的決定性力量，盡管上文證成了一般條款行政實(shí)施構(gòu)建的可行性，但若一般條款司法實(shí)施能夠妥當(dāng)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，那么構(gòu)建一般條款行政實(shí)施機(jī)制就是多此一舉。是故，必須明晰一般條款行政實(shí)施的價(jià)值，以肯定其構(gòu)建的必要性。

在討論一般條款行政實(shí)施的價(jià)值之前，有必要界定相關(guān)概念?！皟r(jià)值”從廣義上可以理解為對(duì)人有好處的事物，其包括外在價(jià)值和內(nèi)在價(jià)值，前者意指某個(gè)事物或者某項(xiàng)活動(dòng)的價(jià)值在于促進(jìn)另一項(xiàng)有價(jià)值的事物或者活動(dòng)，后者則指向某個(gè)事物或者某項(xiàng)活動(dòng)的價(jià)值不在于促進(jìn)其他有價(jià)值的事物或者活動(dòng)，其本身就有價(jià)值。具體到一般條款行政實(shí)施的價(jià)值上來(lái)，將一般條款司法實(shí)施的完善視為目的，一般條款行政實(shí)施的外在價(jià)值表現(xiàn)為填補(bǔ)司法實(shí)施的漏洞，助力司法程序，內(nèi)在價(jià)值則體現(xiàn)在引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)行為、節(jié)約社會(huì)資源等方面。

（一）一般條款行政實(shí)施的外在價(jià)值

當(dāng)前在一般條款司法實(shí)施中，存在舉證難、司法壓力大等現(xiàn)實(shí)困境，難以從內(nèi)部尋求解決之道，需將視線轉(zhuǎn)移到行政實(shí)施上來(lái)，通過(guò)行政實(shí)施彌補(bǔ)其不足，推動(dòng)司法程序的通暢進(jìn)行。

1.幫助權(quán)益受損方舉證

在以《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》一般條款為依據(jù)提起的訴訟中，依照民事訴訟“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則，權(quán)益受損方承擔(dān)舉證責(zé)任，包括“競(jìng)爭(zhēng)行為的不正當(dāng)性”“因不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為受到損害”等的論證義務(wù)，同時(shí)一般條款關(guān)于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)成要件較模糊，無(wú)形中加大了舉證難度。而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)代表國(guó)家的力量，可依照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第三章的內(nèi)容，享有廣泛的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)，包括“進(jìn)入經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所檢查、詢問(wèn)被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者”等。一方面，就證據(jù)數(shù)量而言，行政實(shí)施主體相較于權(quán)益受損方，取證的手段更加豐富，收集的資料更完整。另一方面，就證據(jù)質(zhì)量而言，基于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與經(jīng)營(yíng)者的管理與被管理關(guān)系，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查辦案件過(guò)程中獲得的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為證據(jù)的合法性自不必說(shuō)，且較于權(quán)益受損方自我搜集的證據(jù)更具真實(shí)性和關(guān)聯(lián)性，同時(shí)有些信息的獲取需要國(guó)家權(quán)力做后盾，或者單個(gè)的個(gè)體不足以勝任信息的收集、加工和篩選，國(guó)家具備比私人方面更加有效信息處理能力。

此外，司法具有被動(dòng)性，司法訴訟過(guò)程處于權(quán)益受損方的“控制”中，權(quán)益受損方一旦無(wú)法提供有效的相關(guān)證據(jù)，司法程序可能會(huì)因此停滯。若允許行政執(zhí)法機(jī)關(guān)享有一般條款執(zhí)法權(quán)，其在執(zhí)法過(guò)程中收集的相關(guān)資料可為權(quán)益受損方所用，幫助舉證，從而推動(dòng)司法程序更為通暢的進(jìn)行。

2.分擔(dān)司法保全壓力

權(quán)益受損方在提起訴訟時(shí)，鑒于一般條款的模糊性和復(fù)雜性而導(dǎo)致的司法周期過(guò)長(zhǎng)，為了防止損害繼續(xù)擴(kuò)大，會(huì)申請(qǐng)行為保全。同時(shí)由于行為保全錯(cuò)誤造成的不利局面難以扭轉(zhuǎn)，因此司法機(jī)關(guān)在裁定是否給予行為保全時(shí)十分謹(jǐn)慎，壓力較大，行政實(shí)施則可分擔(dān)該壓力。根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第13條的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)督檢查部門(mén)可以采用“扣押、查封財(cái)物”等方式，阻卻經(jīng)營(yíng)者繼續(xù)實(shí)施不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的步伐。一旦行政執(zhí)法機(jī)關(guān)采取了此類阻卻方式，權(quán)益受損方就沒(méi)有必要申請(qǐng)司法行為保全了，司法保全案件數(shù)量得以減少，司法壓力相應(yīng)可得到緩解。例如在“百度360”（“插標(biāo)”案）中，正是由于工業(yè)和信息化部的介入，對(duì)百度公司和奇虎公司進(jìn)行約談和批評(píng)，才迫使雙方停止了技術(shù)上的惡斗，以此保障用戶的利益，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序，權(quán)益受損方也不存在申請(qǐng)行為保全的必要性了。試想，在該案件中，若行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不介入，在權(quán)益受損方提起保全時(shí)，由于該案件中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為以技術(shù)為手段，突破了地域和行業(yè)的限制，影響范圍極廣，稍有不慎會(huì)出現(xiàn)難以彌補(bǔ)的損害后果，故可想而知，法院在裁定是否給予行為保全時(shí)面臨極大的壓力。不過(guò)遺憾的是介入部門(mén)為產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)而非競(jìng)爭(zhēng)秩序的監(jiān)管部門(mén)，且限于批評(píng)和約談這兩種控制力不強(qiáng)的管理手段，威懾力不夠，原因在于一般條款行政實(shí)施在立法層面缺乏正當(dāng)性。鑒于此，有必要從立法上肯定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一般條款的實(shí)施權(quán)，以促使其在阻卻不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為方面發(fā)揮更大的作用，分擔(dān)司法行為保全的壓力。

3.提高司法公信力

當(dāng)前在運(yùn)用一般條款認(rèn)定不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，法院尚未形成統(tǒng)一的裁判思路，迥異的認(rèn)定思路必然會(huì)導(dǎo)致裁判結(jié)果相差甚遠(yuǎn)；且諸多法官仍沿襲舊有裁判思路，未靈活地從公共政策對(duì)自由和公平競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行全面衡量，作出的裁判結(jié)果難以服眾，法院的權(quán)威性也因此受到質(zhì)疑。而若肯允行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一般條款的實(shí)施權(quán)，可在一定程度上緩解該問(wèn)題，提高司法公信力。

一方面，行政實(shí)施可為司法裁判提供參考，促進(jìn)司法裁判的準(zhǔn)確性。司法機(jī)關(guān)不像行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一樣，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有直接的聯(lián)系，其通過(guò)權(quán)益受損方提供的證據(jù)進(jìn)行裁判，難免會(huì)出現(xiàn)裁判結(jié)果不切實(shí)際、不合時(shí)宜的情況。而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“深入前線”，直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其結(jié)合自身執(zhí)法經(jīng)歷和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、創(chuàng)新需要等因素，制定的一般性規(guī)范和形成的個(gè)案執(zhí)法思路都可為司法活動(dòng)提供借鑒，以增強(qiáng)司法裁判的務(wù)實(shí)性和準(zhǔn)確性。

另一方面，行政實(shí)施可監(jiān)督司法活動(dòng)，提高司法認(rèn)定的正當(dāng)性。在司法實(shí)踐中，面對(duì)各種新型的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，由于尚未完全厘清類型化條款和一般條款間的關(guān)系，法官多向一般條款逃逸，司法裁判泛道德化問(wèn)題嚴(yán)重，且由于一般條款的模糊性，說(shuō)理論證不充分更容易引發(fā)詬病。賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一般條款的實(shí)施權(quán)，可擺脫司法機(jī)關(guān)在一般條款實(shí)施方面“一家獨(dú)大”的局面，司法自由裁量權(quán)可受到一定的約束，促使司法機(jī)關(guān)更謹(jǐn)慎地適用一般條款，對(duì)裁判結(jié)果進(jìn)行更充分地說(shuō)理論證。尤其是當(dāng)依照一般條款認(rèn)定不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)的司法認(rèn)定和行政認(rèn)定相悖時(shí)，司法機(jī)關(guān)會(huì)更詳盡地論證其認(rèn)定的理?yè)?jù)，提高裁判過(guò)程的透明度，以增強(qiáng)公眾對(duì)認(rèn)定結(jié)果的信服度。

（二）一般條款行政實(shí)施的內(nèi)在價(jià)值

“一種危害競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者權(quán)益的行為發(fā)生之后，并不應(yīng)局限于單個(gè)個(gè)體權(quán)利的救濟(jì)，而必須從恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)秩序和保護(hù)全體消費(fèi)者的利益出發(fā)來(lái)進(jìn)行制度的設(shè)計(jì)?！币话銞l款行政實(shí)施除了可如司法實(shí)施進(jìn)行事后個(gè)案救濟(jì)外，還具有引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)行為、節(jié)約社會(huì)資源等獨(dú)立價(jià)值。

1.引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)行為

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者之間信息不對(duì)稱的問(wèn)題愈加凸顯，信息弱勢(shì)屬于結(jié)構(gòu)性弱勢(shì)，僅靠具有個(gè)案性、事后性的民事救濟(jì)機(jī)制很難彌補(bǔ)，而通過(guò)行政規(guī)制對(duì)經(jīng)營(yíng)者提供信息的方式和內(nèi)容進(jìn)行強(qiáng)制性的干預(yù)、明確信息義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，起到事先預(yù)防侵害的作用。與一般條款司法實(shí)施限于個(gè)案的事后救濟(jì)不同，行政實(shí)施除進(jìn)行個(gè)案執(zhí)法外，還可進(jìn)行事前引導(dǎo)，即通過(guò)制定一般條款的強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性規(guī)范，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的行為提供指導(dǎo)，防患于未然。

就境外而言，以美國(guó)的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的公平交易委員會(huì)為例，前者在成立之初的重要功能之一就是解釋和闡明一般條款的內(nèi)容，承擔(dān)公眾和商業(yè)的指導(dǎo)角色，且在1962年以后創(chuàng)立咨詢意見(jiàn)提供制度，以鼓勵(lì)企業(yè)自愿遵守法律以減少企業(yè)觸犯法律的可能性；后者在實(shí)施一般條款的過(guò)程中，也發(fā)布了大量處理原則、規(guī)范說(shuō)明、行業(yè)導(dǎo)正，對(duì)矯正社會(huì)各行業(yè)慣用的欺騙手段及顯失公平的行為，發(fā)揮了極大的積極引導(dǎo)效果。就境內(nèi)而言，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局于2021發(fā)布了《禁止網(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》，除了對(duì)網(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為違法性判斷的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，同時(shí)規(guī)定了平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者等市場(chǎng)主體的監(jiān)督管理義務(wù)。由此可預(yù)測(cè)待我國(guó)一般條款行政實(shí)施建立后，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)亦可出臺(tái)與一般條款相關(guān)的行政規(guī)章，在綜合考量政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面因素的基礎(chǔ)上，列舉不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的“負(fù)面行為清單”，厘清正當(dāng)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的邊界，澄清各類市場(chǎng)主體的權(quán)利義務(wù)，通過(guò)事先提供規(guī)則的方式對(duì)經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行引導(dǎo)和糾正，未雨綢繆。

2.節(jié)約社會(huì)資源

一般條款行政實(shí)施與司法實(shí)施相比，既省去了“競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”認(rèn)定的步驟，同時(shí)也避免了重復(fù)收集證據(jù)造成的資源浪費(fèi)。

一方面，一般條款行政實(shí)施可簡(jiǎn)化執(zhí)法步驟。在依照一般條款提起的民事訴訟中，“競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”的定位和認(rèn)定是一大難題，當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界尚形成統(tǒng)一定論。且在當(dāng)今現(xiàn)代化、信息化和全球化的時(shí)代背景下，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)是三維、四維乃至更多維度的競(jìng)爭(zhēng)，“競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”更為錯(cuò)綜復(fù)雜，認(rèn)定難度變大，而行政實(shí)施可繞過(guò)該難題，只需依照一般條款的具體內(nèi)容認(rèn)定競(jìng)爭(zhēng)行為的正當(dāng)與否即可，無(wú)須界定“競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”，執(zhí)法步驟更簡(jiǎn)略和便捷，執(zhí)法效率更高。

另一方面，一般條款行政實(shí)施可避免證據(jù)的重復(fù)收集。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，未列舉不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為侵害對(duì)象更廣泛，信息不充分等問(wèn)題更為嚴(yán)重，且我國(guó)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為之訴多是單一的民事訴訟，難免會(huì)存在同一事實(shí)、同一證據(jù)被反復(fù)收集的情況，對(duì)整個(gè)社會(huì)而言，資源有被浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。而行政實(shí)施較為統(tǒng)一，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，在依照一般條款進(jìn)行反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的過(guò)程中，統(tǒng)一收集相關(guān)證據(jù)，高效化地利用已有信息，避免重復(fù)收集證據(jù)，減少資源浪費(fèi)的可能性。

3.全面、及時(shí)救濟(jì)權(quán)益受損方的合法權(quán)益

與司法實(shí)施相比，一般條款行政實(shí)施對(duì)權(quán)益受損方的救濟(jì)更為全面和及時(shí)。

（1）范圍維度：救濟(jì)的全面性

不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的權(quán)益受損方既包括經(jīng)營(yíng)者，也包括消費(fèi)者。前者利益受損時(shí)可依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第17條提起不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)之訴，維護(hù)自身權(quán)益。而后者非適格主體，難以通過(guò)司法途徑實(shí)現(xiàn)權(quán)益的直接救濟(jì)。

其一，就有訴權(quán)的經(jīng)營(yíng)者而言，一般條款行政實(shí)施可助其實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。由于一般條款行政實(shí)施的存在，在遭受未列舉不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的侵害后，權(quán)益受損方可不提起訴訟，而選擇舉報(bào)投訴，此時(shí)可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。一方面，訴訟敗訴風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)承擔(dān)，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，與私主體相比，完全可以承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)；另一方面則是權(quán)益受損方在提起訴訟之后可能面臨的生存環(huán)境與經(jīng)營(yíng)困難，不僅不再存在，且可能轉(zhuǎn)化為被投訴者和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的矛盾和對(duì)立。

其二，就無(wú)訴權(quán)的消費(fèi)者和社會(huì)公眾而言，一般條款行政實(shí)施可助其實(shí)現(xiàn)權(quán)益的直接救濟(jì)。一方面，一般條款行政實(shí)施可覆蓋司法實(shí)施的“真空地帶”，實(shí)現(xiàn)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的全范圍規(guī)制。傳統(tǒng)民事訴訟的基本理念是假定權(quán)益受損方作為直接利害關(guān)系人經(jīng)過(guò)利益成本分析后再?zèng)Q定是否進(jìn)行訴訟，若成本遠(yuǎn)大于收益，權(quán)益受損方則不會(huì)進(jìn)行訴訟。且由于司法的被動(dòng)性，堅(jiān)持不告不理的原則，若無(wú)人提起訴訟，實(shí)施不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的經(jīng)營(yíng)者可能會(huì)逃逸，給其他經(jīng)營(yíng)者釋放了仿效違法的信號(hào)，可能會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)充斥不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，良好的競(jìng)爭(zhēng)秩序恐難以為繼，進(jìn)而難以維護(hù)消費(fèi)者利益和公共利益。于此背景下，亟需行政權(quán)力的介入，防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的逃逸，阻止競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的扭曲。另一方面，一般條款行政實(shí)施可突破訴訟請(qǐng)求的局限，直接涉及消費(fèi)者利益和公共利益。不少學(xué)者認(rèn)為司法實(shí)施具有公共利益維護(hù)的目的，即“主張權(quán)利的行動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出他一人的利益和效果，并且正是基于私人主張權(quán)利的行動(dòng)雖出于主觀自利動(dòng)機(jī)但會(huì)產(chǎn)生客觀公益效果”。這種認(rèn)知具有一定的合理性，但忽略了一個(gè)前提，即只有當(dāng)公共利益、消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者利益一致時(shí)，司法實(shí)施才能發(fā)揮對(duì)消費(fèi)者和共公共利益的維護(hù)作用，而當(dāng)利益相沖突時(shí)，司法實(shí)施不僅難保障公共利益甚至?xí)?duì)其產(chǎn)生負(fù)面影響。一般條款行政實(shí)施則不同，其可通過(guò)維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序直接保障消費(fèi)者利益和公共利益。具言之，一是預(yù)防競(jìng)爭(zhēng)秩序受損。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，充分發(fā)揮行政實(shí)施的懲罰和威懾功能，以阻止各類不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的繼續(xù)發(fā)生，從而營(yíng)造一個(gè)良好有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；二是恢復(fù)受損的競(jìng)爭(zhēng)秩序。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收繳的罰沒(méi)金額要上繳國(guó)庫(kù)，當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)秩序被破壞、需要修復(fù)時(shí)，可以使用罰沒(méi)款進(jìn)行修復(fù)，使得競(jìng)爭(zhēng)秩序最終得以改善，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)分散化利益的維護(hù)。

（2）時(shí)間維度：救濟(jì)的及時(shí)性

一般條款行政實(shí)施高效便捷，可實(shí)現(xiàn)權(quán)益的及時(shí)救濟(jì)。司法周期較長(zhǎng)，特別是鑒于一般條款的模糊性，從權(quán)益受損方依照一般條款提起不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)之訴到作出裁定、判決，少則數(shù)十天，多則幾年，造成的結(jié)果就是救濟(jì)的遲延。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)如此迅猛發(fā)展的今天，瞬息萬(wàn)變的流量成為了主要的爭(zhēng)奪對(duì)象，時(shí)間就是金錢(qián)，長(zhǎng)時(shí)期的訴訟對(duì)于權(quán)益受損方來(lái)說(shuō)極為不利。而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)完全掌握主動(dòng)權(quán)，從調(diào)查取證到作出決定的執(zhí)法周期較短，可縮減救濟(jì)的時(shí)間成本，實(shí)現(xiàn)權(quán)益的及時(shí)救濟(jì)。

四、一般條款行政實(shí)施的界限厘定

承前所述，當(dāng)前我國(guó)可以且有必要設(shè)置一般條款行政實(shí)施機(jī)制，但囿于行政實(shí)施的主動(dòng)性，若不加限制，可能會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法力量過(guò)度地介入市場(chǎng)活動(dòng)，陷入旨在維護(hù)市場(chǎng)秩序反而導(dǎo)致市場(chǎng)不自由的悖論之中，故需對(duì)一般條款行政實(shí)施施加一定的限制，包括但不限于厘定適用界限和規(guī)范實(shí)施程序。

而如何合理地厘定一般條款行政實(shí)施的范圍？首先，從一般性看，鎖定一般條款的適用范圍，這是一般條款司法實(shí)施和行政實(shí)施都必須遵循的條件；其次，從特殊性看，在明確一般條款適用范圍的基礎(chǔ)上厘清一般條款行政實(shí)施的主體和行為范圍，通過(guò)雙重界限將一般條款行政實(shí)施控制在合理范圍內(nèi)。

（一）第一條界限：一般條款的適用范圍

一般條款在克服對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行確定的列舉式立法所帶來(lái)的不周延性和滯后性等局限，表現(xiàn)靈活性的同時(shí)，如影相隨的是不確定性。為防止一般條款適用的隨意性，克服不確定性帶來(lái)的弊端，理論界和司法實(shí)務(wù)界不斷明晰其適用條件，提出了各種認(rèn)定方法，力求在確定性和不確定性之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)一般條款的適用從絕對(duì)不確定向相對(duì)確定的轉(zhuǎn)化。限于篇幅，本文在此不展開(kāi)詳細(xì)的論述。

（二）第二條界限：一般條款行政實(shí)施的范圍

1.一般條款行政實(shí)施的主體范圍

從我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》一般條款行政實(shí)施的立法變遷看，行政實(shí)施的主體經(jīng)歷了省級(jí)工商行政管理部門(mén)到國(guó)務(wù)院工商行政管理部門(mén)再到國(guó)務(wù)院的變動(dòng)。據(jù)此，可看出立法者意識(shí)到通過(guò)提升執(zhí)法主體層級(jí)來(lái)約束行政裁量權(quán)的重要性，然應(yīng)確定到哪一級(jí)行政機(jī)關(guān)來(lái)仍是未解難題。

縱觀全球的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)立法，目前只有美國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)享有一般條款執(zhí)法監(jiān)管權(quán)，通過(guò)研究其相關(guān)規(guī)定可以為構(gòu)建我國(guó)的一般條款行政實(shí)施機(jī)制提供一定借鑒。根據(jù)美國(guó)的《聯(lián)邦貿(mào)易法》第5條和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“公平交易法”的第24條可知二者一般條款的行政執(zhí)法主體分別為聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和公平交易委員會(huì)，其存在相似之處：一是都對(duì)壟斷行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行執(zhí)法；二是都類似司法機(jī)構(gòu)，權(quán)力較大；三是執(zhí)法隊(duì)伍強(qiáng)大，組成人員的專業(yè)背景多重，素質(zhì)較高，可總結(jié)為“三性”，即權(quán)威性、獨(dú)立性和專業(yè)性。在確定我國(guó)一般條款行政的實(shí)施主體時(shí)，應(yīng)充分考量是否滿足“三性”。

若依照2017年《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法（修訂草案）》第15條的相關(guān)規(guī)定，將一般條款的最終決定權(quán)賦予國(guó)務(wù)院，初步認(rèn)定權(quán)（包括調(diào)查權(quán)等）賦給國(guó)務(wù)院工商行政管理部門(mén)（現(xiàn)已改為“國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局”），執(zhí)法人員的素質(zhì)無(wú)需擔(dān)心，行政裁量權(quán)可得到一定控制，執(zhí)法統(tǒng)一化可減少同案不同罰出現(xiàn)的頻率，但其局限性在于限縮了行政相對(duì)人的救濟(jì)途徑。具言之，由于國(guó)務(wù)院是最高行政機(jī)關(guān)，行政相對(duì)人對(duì)最終執(zhí)法決定不滿時(shí)，無(wú)法通過(guò)行政復(fù)議求助上級(jí)行政機(jī)關(guān)，僅能通過(guò)行政訴訟進(jìn)行權(quán)益的救濟(jì)。此外，結(jié)合司法實(shí)踐中一般條款的適用情況可推測(cè)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，非類型化不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為出現(xiàn)的概率極大，若執(zhí)法主體層級(jí)過(guò)高，執(zhí)法資源有限，難以應(yīng)對(duì)龐雜的案件。所以有必要適度降低執(zhí)法主體的層級(jí)，而若將最終決定權(quán)下放到省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，即讓各省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局各自依照一般條款裁定不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的正當(dāng)性與否，鑒于一般條款缺乏安定性和可預(yù)見(jiàn)性，難免會(huì)發(fā)生執(zhí)法不統(tǒng)一的狀況，增大同案不同罰的風(fēng)險(xiǎn)。

是故，考慮到我國(guó)地域廣闊的國(guó)情，可將最終的決定權(quán)賦給國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，而初步認(rèn)定和調(diào)查取證權(quán)則置于省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局。這種設(shè)計(jì)將一般條款的行政實(shí)施分為了兩個(gè)步驟：首先，初步認(rèn)定。各省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)調(diào)查取證，收集相關(guān)資料，作出初步認(rèn)定。若依照一般條款認(rèn)定競(jìng)爭(zhēng)行為是正當(dāng)?shù)?，則省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局可直接作出決定，但需備案，便于國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的抽查；若認(rèn)定競(jìng)爭(zhēng)行為是非正當(dāng)?shù)?，符合一般條款的要件，則需上報(bào)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，且提供認(rèn)定理?yè)?jù)。其次，最終決定。針對(duì)省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局認(rèn)為不構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)行為的案件，采用抽查的方式，以考察其認(rèn)定是否正確；對(duì)省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局認(rèn)定的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局依照一般條款，結(jié)合相關(guān)的資料，進(jìn)行最終認(rèn)定，從而做出是否處以行政處罰的最終決定。如此設(shè)置具有以下益處：一方面，承前所述，將最終決定權(quán)給予省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局和國(guó)務(wù)院，都存在弊端，而若讓國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局享有最終決定權(quán)則可規(guī)避這些問(wèn)題。另一方面，由省級(jí)的市場(chǎng)監(jiān)督管理局承擔(dān)取證資料的責(zé)任，減輕了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的負(fù)擔(dān)。因?yàn)閲?guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局位于北京，對(duì)于發(fā)生在北京之外的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，調(diào)查取證較麻煩，且當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為多是跨地區(qū)、跨行業(yè)的，由各省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局調(diào)查取證、進(jìn)行初步認(rèn)定，有利于提高執(zhí)法效率，節(jié)約執(zhí)法資源。

2.一般條款行政實(shí)施的客體范圍

囿于行政執(zhí)法資源的有限性和一般條款的復(fù)雜性，只有未列舉不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為存在顯著必要性時(shí)才具有執(zhí)法的正當(dāng)性。若門(mén)檻過(guò)低，眾多的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為納入監(jiān)管范圍，執(zhí)法壓力會(huì)過(guò)大。且通過(guò)限定一般條款行政實(shí)施的客體范圍可以減少適用不當(dāng)、損害競(jìng)爭(zhēng)自由的情形。然應(yīng)如何確定客體范圍以實(shí)現(xiàn)一般條款行政實(shí)施的有序行使？可參考2017年的送審稿，其將一般條款行政實(shí)施的客體范圍限于“嚴(yán)重破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序且確需查處的市場(chǎng)交易行為”，對(duì)于那些對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序損害小且涉及利益的案件，應(yīng)盡量借助司法實(shí)施，使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以通過(guò)集中資源處理復(fù)雜疑難案件，此時(shí)關(guān)鍵問(wèn)題在于如何確定“嚴(yán)重破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序”和“確實(shí)需要查處”以明晰行政實(shí)施的客體對(duì)象。

首先，判斷不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為是否造成“市場(chǎng)秩序的扭曲”，其著眼于不受扭曲的競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的公共利益，可從市場(chǎng)透明、信息傳播和促進(jìn)創(chuàng)新等方面進(jìn)行綜合考量，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序受到扭曲是行政實(shí)施介入的前置條件，若僅有經(jīng)營(yíng)者權(quán)益受損，行政實(shí)施缺乏介入的正當(dāng)性。其次，從程度上看其破壞是否達(dá)到嚴(yán)重程度，可綜合考量不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為涉及的地域范圍、侵害對(duì)象范圍以判斷是否達(dá)成嚴(yán)重程度。最后，看其是否具有查處的必要性，主要從不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的持續(xù)時(shí)間、實(shí)施的頻率等具體情形進(jìn)行綜合考慮，例如，對(duì)于初次實(shí)施不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為并能及時(shí)糾正的可免于行政處罰。當(dāng)然，本文僅提供了一些可以參考的因素，具體如何判定還留待行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的實(shí)踐摸索，通過(guò)量化指標(biāo)以提供更明確的指導(dǎo)。

此外，“現(xiàn)代競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法已經(jīng)從原先簡(jiǎn)單判斷是否違法的執(zhí)法方式向以提高社會(huì)整體福利為目標(biāo)的規(guī)制方式轉(zhuǎn)變”。這意味著行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施一般條款時(shí)，需要從傳統(tǒng)意義上的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向現(xiàn)代意義上的管制機(jī)構(gòu)演進(jìn)，愈發(fā)彰顯對(duì)整體市場(chǎng)秩序的宏觀監(jiān)管作用，而個(gè)案救濟(jì)則更多留待司法實(shí)施予以解決，以實(shí)現(xiàn)“有效市場(chǎng)”和“有為政府”的有機(jī)結(jié)合。

五、一般條款行政實(shí)施的約束和激勵(lì)雙重保障機(jī)制

在厘清一般條款行政實(shí)施范圍的基礎(chǔ)上，為了保證一般條款行政實(shí)施能沿著正確的軌道行使，構(gòu)建一般條款行政實(shí)施的保障機(jī)制亦十分必要?！耙粋€(gè)相對(duì)完備的保障體系應(yīng)該包括約束和激勵(lì)兩方面的內(nèi)容，前者表現(xiàn)為懲罰，常輔以法律責(zé)任或者其他不利后果；后者主要體現(xiàn)為獎(jiǎng)勵(lì)，可能伴有物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神褒揚(yáng)或其他利益?！蓖ㄟ^(guò)構(gòu)建一般條款行政實(shí)施的約束和激勵(lì)相結(jié)合的保障機(jī)制，以督促行政裁量權(quán)的正確行使，防止恣意妄為。

（一）構(gòu)建一般條款行政實(shí)施的反向約束機(jī)制

任何自由裁量權(quán)都意味著一定的主觀隨意性，都存在被濫用的可能性，因而也構(gòu)成對(duì)法治的威脅。一般條款是一把雙刃劍，為了使得這把劍的運(yùn)用符合人民的利益和法治的要求，就需要對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在運(yùn)用一般條款行使自由裁量權(quán)進(jìn)行制約，包括內(nèi)部和外部控制，以防止其濫用。

1.內(nèi)部控制：以程序制約行政權(quán)力

程序規(guī)則可以指導(dǎo)執(zhí)法，其增強(qiáng)了法律實(shí)施的透明度，執(zhí)法者的行為完全置于人們的監(jiān)督之下，可限制執(zhí)法的恣意妄為，減少行政執(zhí)法適用一般條款的隨意性。

（1）改進(jìn)公開(kāi)程序

“公開(kāi)被認(rèn)為是建構(gòu)行政裁量權(quán)的有效的工具之一，通過(guò)公開(kāi)規(guī)則、公開(kāi)裁定、公開(kāi)先例、公開(kāi)政策說(shuō)明，將行政裁量活動(dòng)置于公眾監(jiān)督之下，從而保障其正確行使。”在公開(kāi)程序缺位的背景下，一般條款行政實(shí)施的一致性和明確性難以得到保障。

與司法審判中已然確定的判決文書(shū)的公開(kāi)情況不同，即司法機(jī)關(guān)早已摒棄“神秘主義”與“特權(quán)思想”，建立裁判文書(shū)、執(zhí)行文書(shū)互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)平臺(tái)，為維護(hù)公眾知情權(quán)、參與權(quán)等基本權(quán)利作出了努力。行政執(zhí)法公開(kāi)情況不容樂(lè)觀，特別是一般條款與類型化條款相比，模糊性更大，若一般條款行政實(shí)施仍保持神秘主義，行政裁量權(quán)難以被約束。為此，需完善一般條款行政實(shí)施的公示程序，可建立行政先例制度，設(shè)置專門(mén)的公開(kāi)網(wǎng)站，將整理好的以一般條款為執(zhí)法依據(jù)的典型不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案例公之于眾，方便公民查閱，保障經(jīng)營(yíng)者的行為預(yù)期，且便于監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)。此外，先例對(duì)于行政機(jī)關(guān)處理類似案例具有指導(dǎo)作用，以案釋法，有利于推動(dòng)一般條款執(zhí)法統(tǒng)一化，遏制行政執(zhí)法中任意性地濫用和膨脹。

（2）完善說(shuō)理程序

依照國(guó)務(wù)院2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第20條的規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)其作出的執(zhí)法決定承擔(dān)說(shuō)理的義務(wù)?！罢f(shuō)理可以減弱靈活適用法律所引起的某些不確定性，可以促進(jìn)人們理解并接受法律的靈活適用而。而欠缺理性和說(shuō)服力的方法，如頓悟、直覺(jué)等，不僅使人們難以理解與接受法律的靈活適用，而且會(huì)在一定程度上增加法律的不確定性，從而成為法律適用者濫用法律的不良手段?！?/p>

一般條款具有概括性，條文內(nèi)容更為抽象，從抽象的原則闡明為具體的制度約束，這一過(guò)程是靠執(zhí)法人員的闡釋、論證來(lái)完成的，行政執(zhí)法人員需詳盡闡述一般條款執(zhí)法的理?yè)?jù)，即結(jié)合案件事實(shí)和一般條款的構(gòu)成要件，論證對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序、經(jīng)營(yíng)者或者消費(fèi)者權(quán)益的損害，以此證成一般條款適用的正當(dāng)性。且行政執(zhí)法人的說(shuō)理詳細(xì)程度與行政裁量權(quán)的任意性的大小成反比，即說(shuō)理越詳細(xì)，行政裁量的濫用可能性越小。通過(guò)詳細(xì)的說(shuō)理程序，可以加大行政執(zhí)法的透明度，減少其任意性，增進(jìn)社會(huì)對(duì)行政執(zhí)法的信賴，且有利于事后審查。

總之，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行使一般條款行政執(zhí)法裁量權(quán)的過(guò)程中要嚴(yán)格遵循程序機(jī)制，履行公開(kāi)、說(shuō)理等程序性義務(wù)，以便更好實(shí)現(xiàn)對(duì)行政裁量權(quán)的內(nèi)部控制。

2.外部控制：以司法審查約束行政權(quán)力

“要防止不確定法律概念被濫用，有效的措施將不確定法律概念的適用納入司法審查的范圍，使得法院能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)適用不確定法律概念的情況進(jìn)行審查，從而將行政機(jī)關(guān)的判斷余地限制在較小的范圍內(nèi)?！币话銞l款中的“商業(yè)道德”“誠(chéng)實(shí)信用”等屬于不確定性的法律概念，應(yīng)納入司法審查的范圍，然而究竟是采用形式審查還是實(shí)質(zhì)審查尚未形成統(tǒng)一定論。有學(xué)者認(rèn)為，基于行政機(jī)關(guān)的定位是從重從快打擊違法行為，側(cè)重于常規(guī)案件的處理而對(duì)新型復(fù)雜案件缺乏經(jīng)驗(yàn)，而法院則在認(rèn)定新型不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)疑難案件方面積累了較多的經(jīng)驗(yàn)，且程序保障更加充分，因而，一般條款可以由行政機(jī)關(guān)實(shí)施，但最終的認(rèn)定權(quán)歸人民法院。但也有學(xué)者持相反的意見(jiàn)，司法審查應(yīng)該側(cè)重于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在解釋和認(rèn)定的過(guò)程中是否遵守了程序性的規(guī)定，以及是否遵循了公開(kāi)的裁判標(biāo)準(zhǔn)，即法院應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施一般條款的行為進(jìn)行形式審查。

事實(shí)上，對(duì)于不確定法律概念適用的最終決定權(quán)歸屬于行政還是司法，取決于其機(jī)關(guān)之成員及其資格、程序及對(duì)問(wèn)題的處理能力，亦即何者系為最可能正確之決定者，即將最后決定權(quán)歸屬于它。認(rèn)為法院對(duì)一般條款行政實(shí)施應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的學(xué)者主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)的不信任，對(duì)其專業(yè)性以及程序控制機(jī)制持懷疑態(tài)度，進(jìn)而認(rèn)為應(yīng)由專業(yè)性和權(quán)威性更強(qiáng)的法院來(lái)做出最終的決定。此觀點(diǎn)有一定的合理性，但在當(dāng)前國(guó)家加強(qiáng)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的背景下，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)部際聯(lián)席會(huì)議制度的建立和競(jìng)爭(zhēng)政策與大數(shù)據(jù)中心的設(shè)置，不管是存量還是增量執(zhí)法人員的素質(zhì)都得到大幅度提升，逐漸建成一支專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍。若仍進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，一般條款行政實(shí)施的價(jià)值無(wú)法彰顯。對(duì)此，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該充分尊重行政機(jī)關(guān)一般條款的執(zhí)法權(quán)，對(duì)其進(jìn)行形式審查而非實(shí)質(zhì)審查，更多發(fā)揮程序監(jiān)督的作用，督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守自我控制的程序規(guī)定，從而保障裁量權(quán)的正確行使。

（二）構(gòu)建一般條款行政實(shí)施的正向激勵(lì)機(jī)制

除構(gòu)建具有強(qiáng)制力的約束機(jī)制外，激勵(lì)機(jī)制亦是重要的預(yù)防措施，以促使行政機(jī)關(guān)自覺(jué)選擇高效的、合理的干預(yù)方式，減少權(quán)力執(zhí)行和監(jiān)督的成本，最終實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)。當(dāng)前學(xué)界更關(guān)注激勵(lì)機(jī)制對(duì)市場(chǎng)主體的作用，深入探究該機(jī)制對(duì)行政機(jī)關(guān)作用的研究屈指可數(shù)。事實(shí)上，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)本質(zhì)上也是“經(jīng)濟(jì)人”，難免會(huì)存在為了本位利益而犧牲公共利益，濫用行政裁量權(quán)的情形，若能夠通過(guò)制度的設(shè)計(jì)使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)社會(huì)公共利益保障的過(guò)程中也能獲取本位利益，則能使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)始終以社會(huì)公共利益為中心，正確行使裁量權(quán)。

因此，有必要構(gòu)建一般條款行政實(shí)施的正向激勵(lì)機(jī)制，將執(zhí)法機(jī)關(guān)的直接利益、本位利益嵌入到旨在維護(hù)公共利益的一般條款的執(zhí)法中，使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)正確地行使行政裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共利益和本位利益的雙贏。一方面，對(duì)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，使得其有資本去招納更多的人才，壯大執(zhí)法隊(duì)伍；另一方面，將獎(jiǎng)勵(lì)納入考核體系，且對(duì)執(zhí)法部門(mén)和人員分別實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，包括物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。如此，方可激發(fā)執(zhí)法人員實(shí)施一般條款的熱情，避免一般條款行政實(shí)施成為一紙空文。

六、余論：健全一般條款司法實(shí)施和行政實(shí)施的銜接機(jī)制

“司法實(shí)施與行政實(shí)施的目的、標(biāo)準(zhǔn)、理念等的不同，必然會(huì)導(dǎo)致反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行政實(shí)施和司法實(shí)施在運(yùn)行過(guò)程、實(shí)施程序方面的矛盾和沖突?！睘榱司徑庖话銞l款司法實(shí)施和行政實(shí)施間的矛盾和沖突，有必要健全二者的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)分工和配合，各司其職。2021年9月27日，最高人民法院舉行新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布人民法院反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)典型案例。最高人民法院民三庭庭長(zhǎng)林廣海在會(huì)上介紹，將與競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法行政部門(mén)加強(qiáng)在信息交換等方面的交流和協(xié)作，共同推動(dòng)形成對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的高效監(jiān)管機(jī)制。具體而言，建立法院與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的信息披露制度，完善法律與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督、分責(zé)和配合制度，改善法院和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)間的證據(jù)調(diào)取規(guī)則，促進(jìn)行政執(zhí)法和司法程序的配合和協(xié)調(diào)；積極加強(qiáng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)民事和行政案件協(xié)同推進(jìn)機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)理順不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)民事糾紛案件審理和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行政執(zhí)法工作的關(guān)系，確保民事司法和行政執(zhí)法的程序銜接和結(jié)果協(xié)調(diào)；進(jìn)一步明確和統(tǒng)一行政執(zhí)法、司法裁判標(biāo)準(zhǔn)；健全司法與執(zhí)法銜接機(jī)制，針對(duì)新型、疑難、典型案件暢通會(huì)商渠道，互通裁量標(biāo)準(zhǔn)，形成工作合力。

需要說(shuō)明的是，本文力圖證明一般條款行政實(shí)施構(gòu)建的可行性和必要性，但這并非意味著一般條款司法實(shí)施應(yīng)當(dāng)被弱化，甚至是被取代，對(duì)于一般條款行政實(shí)施應(yīng)秉持備而少用的態(tài)度。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，一般條款行政實(shí)施的構(gòu)建可防患于未然，以期更好地規(guī)制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，營(yíng)造良好有序、健康平穩(wěn)的市場(chǎng)環(huán)境。

基金項(xiàng)目：本文系2018年國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目《互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的法治保障研究》（項(xiàng)目編號(hào)：18ZDA150）；2020年國(guó)家社科基金《互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法疑難問(wèn)題研究》（項(xiàng)目編號(hào)：20BFX147）；2021年西南政法大學(xué)學(xué)生科研創(chuàng)新項(xiàng)目《互聯(lián)網(wǎng)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)罰款規(guī)則的適用研究 —基于1902份行政處罰決定書(shū)的實(shí)證研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2021XZXS-206）；2022年重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目《互聯(lián)網(wǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)中“競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”認(rèn)定問(wèn)題研究 ——基于120份裁判文書(shū)的實(shí)證研究》（項(xiàng)目編號(hào)：CYS22274）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：吳太軒，西南政法大學(xué)副教授，法學(xué)博士；喬韻，西南政法大學(xué)碩士研究生。