【摘 要】審視我國抵邊村落空心化治理成效發(fā)現(xiàn)，存在著一定程度的“治理陷阱”現(xiàn)象，即在持續(xù)的制度供給、資源投入、政策支撐和技術(shù)賦能等交互作用下，邊境抵邊村落空心化問題并未得到真正解決，甚至在有些地區(qū)出現(xiàn)了進一步加劇的趨勢。深層次探究，從政府治理行為分析，邊境抵邊村落空心化“治理陷阱”癥結(jié)在于邊境地區(qū)地方政府公共服務(wù)供給不足，難以滿足邊民和抵邊村落發(fā)展需要，政策執(zhí)行偏離和政府治理過程中邊民角色弱化。因此需要進一步加快邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、提升公共政策執(zhí)行的有效性、加大公共服務(wù)供給和強化邊民功能的主體地位，不斷提升滿足邊民和抵邊村落發(fā)展的前提條件，進而破解邊境抵邊村落空心化“治理陷阱”困境。

【關(guān)鍵詞】抵邊村落；空心化；治理陷阱；突破路徑

【作 者】何修良，中央民族大學(xué)管理學(xué)院副教授、國家安全研究院研究員；秦雨柔，中央民族大學(xué)管理學(xué)院2020級碩士研究生。北京，100081。

【中圖分類號】D633" "【文獻標識碼】A" "【文章編號】1004-454X（2023）02-0027-0009

一、問題的提出

二十世紀九十年代，隨著中國市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，中國社會發(fā)生了巨大變化，城鄉(xiāng)二元社會格局開始松動，尤其是飛速發(fā)展的城鎮(zhèn)化帶來了農(nóng)村人口大量涌入城鎮(zhèn)，構(gòu)成了轉(zhuǎn)型中國社會的一個特殊景象。在這一過程中伴隨著傳統(tǒng)自然村落的衰敗或消失［1］，2012年我國自然村落有360萬個，到2022年只剩270萬個，甚至有學(xué)者早在2010年就提出“村落的終結(jié)”的預(yù)言［2］1。邊境地區(qū)抵邊村落空心化伴隨著中國社會變遷也不同程度出現(xiàn)并逐漸進入到研究者視野，最早在2017年有學(xué)者借助全球夜間燈光遙感數(shù)據(jù)分析了中越、中老、中緬邊境區(qū)域的人類活動及其變化態(tài)勢，指出我國西南邊境區(qū)域存在空心化問題［3］。我國守邊護邊的抵邊村落的空心化甚至消失的問題，給邊境地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展以及地緣政治安全帶來了巨大隱患，邊境地區(qū)空心化帶來的危害亟須面對與解決［4］。近些年學(xué)術(shù)界從多方面多視角對邊境地區(qū)空心化問題進行了研究，取得了顯著成果，但從治理成效方面研究的文章較少。近年來國家出臺了一系列政策措施促進邊境地區(qū)發(fā)展，比如沿邊地區(qū)開發(fā)開放政策、強化興邊富民政策實施力度以及實施精準扶貧提升邊民生活水平等等。但審視抵邊村寨空心化治理成效發(fā)現(xiàn)，仍存在普遍性的“治理陷阱”，即在持續(xù)的制度供給、資源投入、政策支撐和技術(shù)賦能等交互作用下，邊境地區(qū)抵邊村寨空心化問題并未得到真正解決，甚至在有些地區(qū)出現(xiàn)了進一步加劇的趨勢。需要追問的是，“治理陷阱”在不同邊境時空中的類型是什么樣的？其顯著特征是什么？如何采取有效的阻斷路徑跨越這一陷阱？如何結(jié)合國家政策在場與邊民在地視角，從抵邊村寨客觀實際與邊民主體性選擇出發(fā)反思空心化“治理陷阱”的形成邏輯并提出破解路徑，進而提升抵邊村寨空心化的治理成效？這既是關(guān)鍵所在，也構(gòu)成了本文研究的基本切入點。

二、邊境抵邊村落空心化加劇的現(xiàn)狀與趨勢

結(jié)合實地調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)在邊境地區(qū)無論是人口流失還是其他類型的空心化問題，都表現(xiàn)出了普遍化與深度化的趨勢與特征。

（一）人口空心化加劇

人口減少是造成邊疆抵邊村落虛空的主要內(nèi)容，空心化主要是指抵邊村落生活人數(shù)的減少以及相應(yīng)的生產(chǎn)活動在這一區(qū)域削弱的現(xiàn)狀或趨勢。相較于全國，邊境區(qū)域人口的密度比較低，2016年東北邊境人口密度為32.3人/平方公里，北部邊境人口密度為2.7人/平方公里，西北邊境人口密度為10.4人/平方公里，西藏邊境人口密度為1.2人/平方公里，西南邊境人口密度為82.9人/平方公里，均遠低于全國144人/平方公里的平均水平。［5］在西南邊境地區(qū)，1992年至2013年期間，在抵邊10公里縱深尺度，邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)虛空化現(xiàn)象呈持續(xù)加劇之勢。［3］我們在云南邊境地區(qū)調(diào)研中切身感覺到，很少看到村莊村民、牲畜和路上行駛的車輛，房屋倒塌較多，土地荒蕪，一片蕭瑟，“老人村”現(xiàn)象突出，很多村莊60歲以上的老人占到60%以上，嚴重的老齡化比例遠遠超過內(nèi)地鄉(xiāng)村，村落的留守人員構(gòu)成與年齡結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)失衡狀態(tài)。正如瑞麗市姐告鄉(xiāng)一村民所講：

我是土生土長在這里的，原來大家世世代代都在這生存，沒人愿意離開這，現(xiàn)在年輕人都不愿意在這里了，都出去打工了，很多人頂多春節(jié)回來看看，有的春節(jié)也不回來看了，把父母接到城市去過年了。我們這個村很多房子長久沒人住都塌了，現(xiàn)在村里面50歲以下的人都找不到了。村里有老人去世，有時候連抬棺材的人都找不到，需要花錢到鄉(xiāng)鎮(zhèn)里面去找人。

東北邊境地區(qū)人口減少明顯，且常住人口與戶籍人口差距明顯。在延邊州邊境戶籍人口從2011年的20萬余人減少到2017年的18萬余人，平均每年減少近3000人，而常住人口甚至只有7萬多人，僅占戶籍人口的三分之一左右。有學(xué)者預(yù)測，延邊州2027年邊境常住人口將下降到42762人，比2017年減少34.8%，2037年下降到27005人，減少58.8%［6］，這一下降速度將超過歷史上任何時期。根據(jù)延邊州統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，如果按照人口流失超過50%、常住人口不足100人計算，延邊州邊境抵邊空心村有50多個；如果按照吉林省制定的人口流失超過50%、常住人口少于200人的標準，延邊州抵邊空心村有將近100個。

在西北邊境抵邊村落，空心化同樣嚴重，在邊境線長達470公里的烏恰縣，在托云鄉(xiāng)和吉根鄉(xiāng)一些抵邊村落，很少看到超過10戶居民居住的村莊，有些村落只有幾個人，還有的只留下一些廢棄房屋，并且都距離邊界線30公里外。據(jù)當?shù)伛v軍政委介紹：

這些年很多靠近邊界線的山區(qū)村民不斷搬出來，邊境區(qū)域居住的人口越來越少，常住人口越來越遠離我方的邊境線區(qū)域，人口向遠離邊境地區(qū)遷出或者流動導(dǎo)致了邊境區(qū)域人口大量減少。在邊境，民防是基礎(chǔ)，人口減少了，邊防與管制的成本與潛在危險都會增加。

人是邊疆安全中最能動、最積極的因素［7］72，邊民聚居的抵邊村落是守土固疆、捍衛(wèi)和維護國家主權(quán)的前沿陣地［8］。邊民流失無異于邊境安全維護的釜底抽薪，也促使了其他類型空心化的加劇。

（二）產(chǎn)業(yè)空心化加劇

我國長達2.28萬公里的邊境線上，人口流失改變了傳統(tǒng)抵邊村莊的模樣，正如在延邊調(diào)研時一位老人說的那樣，現(xiàn)在抵邊村莊：“像村不是村，有院而無人。是地不像地，滿是荒草生”，人去房空，人走地廢，村莊發(fā)展深受影響。延邊州邊境村落從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人數(shù)急劇下降，在我們所調(diào)研的305戶抵邊村落家庭中，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力平均年齡為61歲［9］，邊境抵邊村落的青壯年勞動力嚴重流失，生產(chǎn)資源閑置，知識與技術(shù)缺失，農(nóng)業(yè)有效投入減少，降低了農(nóng)作物產(chǎn)出，限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，“種田無收益”導(dǎo)致了耕地拋荒，反過來又加劇了村落空心化的代際進程。

在新疆和田邊境地區(qū)，非農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重非常低，全地區(qū)1388個自然村中85%的村莊沒有企業(yè)。從2013年國家實施新一輪對口援疆以來，援疆省份在和田一些邊境村蓋房建廠，以提高第二產(chǎn)業(yè)的比例和邊境地區(qū)的人口就業(yè)率。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著人口的減少使得本來就較為廣闊的和田邊境抵邊村落變得“百里無人煙，難聞雞鳴聲”，顯得更加空曠寂寥，老弱病殘等缺乏勞動能力或無勞動能力的人群占據(jù)了大多數(shù)，所建廠子停產(chǎn)的日益增多，很多農(nóng)產(chǎn)品加工的援疆企業(yè)也不得不撤離邊境村落，鄉(xiāng)村活力下降，經(jīng)濟發(fā)展乏力，發(fā)展速度減慢，村莊整體性功能不斷下降。同樣，在廣西東興市東興鎮(zhèn)抵邊村落也存在類似情況，鎮(zhèn)長告訴我們：

在精準扶貧和鄉(xiāng)村振興的背景下，政府為了促進邊境地區(qū)發(fā)展，在抵邊村建立了一些農(nóng)產(chǎn)品精加工的工廠，但因人口的流失造成這些廠房都處于無人經(jīng)營的狀態(tài)。這些流失人口中，最先流失的大多數(shù)都是一些懂技術(shù)、會管理的村莊能人和青年技術(shù)人才。

在旅游產(chǎn)業(yè)方面，西部大開發(fā)興起的邊境旅游業(yè)，近些年因人才的流失導(dǎo)致抵邊村落旅游業(yè)人才短缺，在一些抵邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研中看到，很多開發(fā)的邊境旅游景區(qū)空空蕩蕩，游客稀少，都處于瀕臨關(guān)閉的狀態(tài)。據(jù)某項目開發(fā)負責人介紹，現(xiàn)在旅游收入僅僅能夠維持景區(qū)基本開支，很多有少數(shù)民族文化特色的項目因當?shù)厝丝诘牧魇П蝗∠?，在?dǎo)致旅游收入不景氣的同時也帶來了邊境民族特色旅游業(yè)的凋敝。

人口是生產(chǎn)者和消費者的主體，其規(guī)模和質(zhì)量的高低制約著邊境區(qū)域的經(jīng)濟水平、產(chǎn)業(yè)規(guī)模與發(fā)展前景。我國歷來重視邊地的人地關(guān)系以及邊境的發(fā)展，以邊民力量為主體推動邊境地區(qū)的開發(fā)和建設(shè)，一直是建邊實邊的核心內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)“空心化”加劇無法保證建邊實邊目標的實現(xiàn)，反過來也進一步加劇了邊民流失。

（三）基層政權(quán)組織運行和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的空心化加劇

研究指出，我國鄉(xiāng)村基層組織出現(xiàn)了“懸浮化”與“內(nèi)卷化”［10］狀態(tài)，邊境的人口流失空心化也給基礎(chǔ)政權(quán)組織造成了同樣現(xiàn)狀。邊境地區(qū)行政村一級基層組織建設(shè)面臨著無人可用的窘境，村委班子老齡化突出，后續(xù)力量缺失。其他類型群眾性組織，比如婦聯(lián)等組織幾乎處于癱瘓狀態(tài)，更遑論組織民兵開展有效的群防群治的護邊守邊活動。在廣西邊境抵邊村落中調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當?shù)卮逦瘯嘧幽挲g都在50歲以上，年齡老化、文化政策水平偏低和對新知識掌握程度較低等問題，導(dǎo)致很多村委會基本工作無法開展。在防城區(qū)峒中鎮(zhèn)的一個抵邊村落中，支部書記對此表示很無奈：

我們這個年齡還在維系著村委會的運行，挺不容易，但現(xiàn)在村里很多年輕的能人都不在村里住了，頂多戶口還在這里。有一些季節(jié)性流動的年輕人，對村委會的工作也不感興趣。我們也多次向上面反映過該問題，上面強調(diào)讓我們自己培養(yǎng)，但本地年輕人找不到。我們村好歹還能維持，我們鄰村一直選不到村支部書記，最后只能由鄉(xiāng)政府的工作人員兼任。

在東北邊境，延邊州龍井縣的開山屯村主任也表達同樣的感慨：

現(xiàn)在村委會的工作沒法開展，會計經(jīng)常不在家，都在縣城打工，我們這一屆該換屆了，由于法定人數(shù)和選舉人數(shù)不足，導(dǎo)致現(xiàn)在沒有換屆。有時候開黨員會都特別難，聚不齊。

基層政權(quán)的空心化使得村民自治組織體系不健全，基層治理主體缺席突出，村民難以開展自治活動。人口分布的疏散化使村莊賴以穩(wěn)定的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)日益松動，鄉(xiāng)村公共生活缺乏，邊民處于“散沙”狀態(tài)，社區(qū)組織內(nèi)聚力不足，邊民參與公共事務(wù)的管理意識淡薄，民防力量減弱，基層社區(qū)和群眾性組織防范應(yīng)對突發(fā)事件能力減弱。近些年雖然信息化技術(shù)推動了邊防力量的增強，但科技防邊仍離不開邊民“邊情報知員”的功能，諸如農(nóng)牧民“活界碑”“千里眼”“民兵”等多重戍邊優(yōu)勢以及村莊固定“哨所”、氈房流動“哨所”［11］仍在發(fā)揮不可替代的作用。邊境基層政權(quán)與社會公共生活的空心化加劇極大地稀釋了邊境地區(qū)公共安全能力、基層組織能力和社會動員能力，嚴重影響了邊境安全。

（四）民族文化傳承空心化加劇

保護民族文化需要代代相傳，在邊境抵邊地區(qū)，隨著人口減少，民族傳統(tǒng)文化傳承的主體缺失，后繼無人，活態(tài)文化傳承難以賡續(xù)。在延邊采訪時，當?shù)孛褡逦幕瘋鞒腥瞬粺o遺憾地說：

在延邊，我們農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)在想組織朝鮮族傳統(tǒng)運動會都組織不起來，很多在運動會上展演的傳統(tǒng)項目更是沒人來做。再加上受韓國現(xiàn)代文化的沖擊，照這樣下去，老祖先的東西早晚有一天會沒的。

少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)大多需要口傳身授，但現(xiàn)在相關(guān)人才流失使其瀕臨失傳。調(diào)研中普遍感受到，抵邊村落傳統(tǒng)民族禮儀禮節(jié)不斷淡化，民族風俗習(xí)慣也逐漸消失。蘊含傳統(tǒng)民族文化的土壤日益喪失，文化戍邊的載體、儀式、平臺與傳承網(wǎng)絡(luò)式微，一定程度上導(dǎo)致了文化戍邊“‘內(nèi)化于心、固化于制、外化于行’的機理對邊疆各種社會主體復(fù)雜多元的思想意識和行為予以正確引導(dǎo)、合理疏導(dǎo)和有效規(guī)約”的功能減弱［12］。邊境民族文化的衰敗既是村落空心化的結(jié)果，也是使村落空心化進一步加劇的意識層面因素。

邊境民族文化的空心化加劇帶來了抵邊民眾日常生活的空心化，進而形成了區(qū)域認同的虛空，“本在邊民意識當中所遺留的鄉(xiāng)土認同、村落認同和邊境區(qū)域認同情結(jié)，在很大程度上被其對于內(nèi)地發(fā)展，以及獲得更好生活條件和發(fā)展機會的認同選擇所取代?！保?3］正如在云南麻栗坡縣天保農(nóng)場一個村支部書記所言的“人氣不足”和“人心空空”：

我們那一代人很眷戀我們的故鄉(xiāng)，現(xiàn)在隨著外出的群體越來越多，很多都留在城市不回來了，家鄉(xiāng)沒有“人氣”了。人們對故鄉(xiāng)感情也在下降，現(xiàn)在大家都認為，誰能夠走出大山，走出這山區(qū)家鄉(xiāng)，誰就是成功者。原來大家無論走多遠都會回來，現(xiàn)在變成誰能離開家鄉(xiāng)是一種榮耀。像我們這一代人，我現(xiàn)在在村里面待著感覺人心都是空的。

對城市空間與生活的認同超過了對家鄉(xiāng)的認同，割裂了家鄉(xiāng)的情感與眷戀的紐帶，進一步加劇了邊境地區(qū)抵邊村落的人口向外流動的心理意愿。邊境抵邊村落中邊民的文化精英離開或疏遠鄉(xiāng)村，導(dǎo)致自然鄉(xiāng)村文化主體消解，城市化的生活理念與價值選擇進一步解構(gòu)了邊民的生活內(nèi)容，文化延續(xù)主體的缺失和日常生活內(nèi)容的彌散簡化甚至取消傳統(tǒng)的信仰內(nèi)容與節(jié)日儀式，文化與生活認同的土壤不斷銷蝕。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，邊境抵邊村落空心化加劇還有其他一些類型，表現(xiàn)出不同特征。比如在北部邊境調(diào)研時看到，在呼倫貝爾地區(qū)緊挨著俄羅斯的邊境小鎮(zhèn)室韋鎮(zhèn)，這里邊境村夏天到來的時候，當?shù)仄髽I(yè)和居民利用草原和民族文化發(fā)展旅游業(yè)，小鎮(zhèn)人流不息，當旅游旺季消退時，很多當?shù)氐木用穸及犭x了室韋鎮(zhèn)，到了冬季小鎮(zhèn)人口驟減到最低，每年流動性人口達三四百人，我們把這種因產(chǎn)業(yè)周期性帶來的空心化稱之為“季節(jié)性空心化”。還有，在黑龍江一些邊境村落調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一部分邊境村落的居民搬遷至城鎮(zhèn)生活，但缺乏城市基本的謀生和生存技藝，不得不返回到邊境村落謀生計，同時又要奔波回城鎮(zhèn)居住，日常生活候鳥式的折返增加了生活成本，平添了生活不便，當?shù)厝朔Q之為“在路上”的生活方式，我們稱之為生活方式“游離的空心化”。邊境抵邊村落空心化的表現(xiàn)形式雖然不同，但后果都是一樣的。

三、邊境抵邊村落空心化“治理陷阱”的原因探析

從上述實地調(diào)研情況看，邊境抵邊村寨空心化現(xiàn)象呈現(xiàn)出加劇趨勢，這反映了治理成效不足進而導(dǎo)致的“治理陷阱”問題。在現(xiàn)有研究中，邊境抵邊村寨空心化“治理陷阱”原因闡釋主要聚焦在兩個方面，一是“客觀因素說”，主要強調(diào)邊境地區(qū)自然環(huán)境惡劣所引起經(jīng)濟條件差［14］、邊界“屏蔽效應(yīng)”［15］、戰(zhàn)爭遺留的影響促使邊民離邊求生［16］、村落布局的松散化導(dǎo)致村落凝聚力減弱［17］等因邊民生存生計的自然客觀因素，以及由邊境地理位置所引起的地緣政治的影響與鄰國發(fā)展的影響［13］及其全球化干擾的客觀性因素（全球化時代流動邊境生成）［3］，繼而引起人口流失。這些原因追溯固然在一定程度上能夠有效解釋邊民人口流失，但不能回答的是為什么近些年邊民流失數(shù)量如此嚴重，或者換句話說這些客觀原因在歷史上任何一個時期都存在，歷史上也存在邊民離散的事實，但不像今天邊境大多數(shù)地區(qū)如此普遍性的出現(xiàn)抵邊村落的空心化現(xiàn)象，顯然“客觀因素說”無法在這一追問上自圓其說。還有一些客觀因素，比如村落布局的松散化導(dǎo)致村落凝聚力減弱并不是村落空心化的原因，而是村落空心化的結(jié)果。二是“經(jīng)濟與社會發(fā)展說”，研究主要集中市場經(jīng)濟帶來的“馬太效應(yīng)”和“推拉效應(yīng)”導(dǎo)致邊境地區(qū)進一步邊緣化［18］以及城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來的“以腳投票”的闡釋［19］。我們認為，“經(jīng)濟與社會發(fā)展說”并不構(gòu)成邊境地區(qū)村落空心化產(chǎn)生的原因，恰恰相反，邊境地區(qū)市場化程度和城鎮(zhèn)化率比其他非邊境區(qū)域低是誘發(fā)邊境村落空心化的主要原因。

我們嘗試從邊境地區(qū)政府治理行為的選擇與偏差，包括公共服務(wù)供給不足與政策執(zhí)行異化以及邊民角色的功能弱化來探究抵邊村落空心化“治理陷阱”產(chǎn)生機理，這些年也有學(xué)者開始從這方面進行探索［15］。一方面，提供和滿足民眾需要的公共物品和公共服務(wù)是政府的首要職責，是否能夠提供滿足邊民需要與發(fā)展的公共物品與公共服務(wù)構(gòu)成了邊民扎根邊境地區(qū)的重要前提性條件。另一方面，從邊民角色來看，作為生活在國家邊境地區(qū)的國民，邊民被賦予了維護邊境穩(wěn)定的內(nèi)涵以及特有的地位功能，邊民除了“擁有國民的一般身份、權(quán)利和道德”，還“擁有邊境地區(qū)居民的特殊身份、權(quán)利和道德”［11］，如何保護和積極發(fā)揮邊民主體性特有的地位功能，構(gòu)成了邊境治理的重要向度。以此觀察分析，抵邊村落空心化“治理陷阱”的原因有以下四方面。

（一）邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中存在著“穩(wěn)定替代”現(xiàn)象

發(fā)展與穩(wěn)定一直是邊疆敘事的經(jīng)典議題和話語政治，“穩(wěn)定之于邊疆，始終有種不言自明的政治敏感性……維護社會穩(wěn)定的本質(zhì)，不僅是在治理層面維護公共安全與秩序，更是在戰(zhàn)略層面保衛(wèi)與鞏固民族—國家的政權(quán)、主權(quán)與疆域”［20］。邊境地區(qū)穩(wěn)定有著多重指向與多樣內(nèi)容，也決定了“穩(wěn)定”相對應(yīng)“發(fā)展”而言，在不同的話語敘事中一直占據(jù)首要任務(wù)，以至于在邊疆地區(qū)存在著“穩(wěn)定替代發(fā)展”的現(xiàn)象與事實。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在邊境地區(qū)現(xiàn)有政策目標中，穩(wěn)定與安全導(dǎo)向始終是首要目標，發(fā)展導(dǎo)向退而求其次，在邊境縣鄉(xiāng)中維護邊境安全穩(wěn)定的資金與支出占據(jù)了半壁江山，很多邊境地區(qū)的地方政府非預(yù)算性資金大多也都用到了邊境突發(fā)事件的處理上，支持發(fā)展邊境地區(qū)經(jīng)濟的內(nèi)在動力不足。

在經(jīng)濟層面，2006年我國邊境縣人均GDP為10126元，全國人均GDP為16738元，是邊境縣的1.65倍；而2018年邊境縣人均GDP為39012元，全國為66006元，兩者差距擴大到1.69倍，邊境區(qū)域與全國的平均水平差距在逐漸拉大，2018年吉林、廣西的邊境地區(qū)人均GDP甚至出現(xiàn)了負增長，增速分別為-19.43%和-5.74%［21］32～33。近些年很多邊境市縣取消了GDP的硬性考核約束，邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力進一步削弱。經(jīng)濟發(fā)展不足必然帶來邊境地區(qū)的財政自給率不足，2018年邊境地區(qū)的財政自給率不及一半，大部分靠中央的轉(zhuǎn)移支付維持，而財政赤字與公共服務(wù)規(guī)模有密切關(guān)系，邊疆地區(qū)財政赤字每減少1%，其公共服務(wù)供給規(guī)模將顯著增加0.39%［22］。發(fā)展目標的遮蔽導(dǎo)致邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后、邊民生活水平低下和公共服務(wù)供給動力不足，邊民“以腳投票”的選擇行為難以避免，繼而帶來了邊境抵邊村落空心化的治理成效不彰。

（二）邊境地方政府公共服務(wù)供給不足難以滿足邊民需求

邊境抵邊村落外部區(qū)域的便利基礎(chǔ)設(shè)施、良好生活環(huán)境以及豐富文化生活是吸引邊民人口向外部流動的客觀性因素，現(xiàn)有研究也說明了這一點，流入地的經(jīng)濟發(fā)展水平、道路交通情況、生活環(huán)境與居住環(huán)境、孩子受教育便利性、醫(yī)療衛(wèi)生條件等對邊境地區(qū)的流出人口的居留意愿有顯著影響［23］［24］［25］。反觀抵邊村落的基本公共物品和相應(yīng)的政府公共服務(wù)，交通基礎(chǔ)薄弱、教育衛(wèi)生發(fā)展水平低下、社會保障體系脆弱，難以滿足邊民生存與發(fā)展的需求。我國邊境縣2018年城鎮(zhèn)化率僅為38.71%，遠遠低于全國平均水平的59.58%。2018年邊境縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平指標中，我國140個邊境縣中有137個邊境縣的公路基礎(chǔ)設(shè)施水平比較低，63個邊境縣公路建設(shè)較差，邊境地區(qū)的公路路網(wǎng)密度遠低于全國以及邊境地區(qū)臨近縣的平均水平［21］180。在延邊州的邊境村，交通條件普遍比較差，平均距離縣城約41.6公里，平均公共交通時間45.6分鐘，在抽樣調(diào)查的18個邊境村中，僅1個村有村小學(xué)，共12個學(xué)生［6］。不同邊境地區(qū)居民對基層醫(yī)療機構(gòu)提供的各項服務(wù)滿意度均不高，2018年對云南省邊境地區(qū)1974名居民基本公共衛(wèi)生服務(wù)滿意度的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，邊民對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)提供的基本公共衛(wèi)生服務(wù)總體滿意率僅為18.39%［26］。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，廣西東興市河洲村由于公共服務(wù)能力低下，公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量不高導(dǎo)致旅游業(yè)不景氣，作為一個以旅游為主要收入的村鎮(zhèn)，河洲村并未從東興市的主要旅游經(jīng)濟發(fā)展中分享到紅利，邊民未能實現(xiàn)增收進而使得一部分邊民向東興市區(qū)流入。公共物品供給不足和公共服務(wù)短缺使得邊民選擇走向公共基礎(chǔ)設(shè)施健全、公共服務(wù)優(yōu)良的縣城或者鄰近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作生活，這是其他區(qū)域市場經(jīng)濟發(fā)展程度與城鎮(zhèn)化率高于邊境地區(qū)情況下邊民理性選擇的內(nèi)在邏輯。

（三）邊境地方政府在某些領(lǐng)域的公共政策偏差導(dǎo)致抵邊村落人口減少

邊境地區(qū)地方政府執(zhí)行國家政策需要結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，否則會出現(xiàn)政策偏差引致抵邊村落空心化，我們把這種情況稱之為“政策性空心化”。根據(jù)調(diào)研情況主要有兩種類型，一種是政策執(zhí)行的“替換性執(zhí)行”。在2008年出臺的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，其政策初衷是節(jié)約土地，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多邊境地方政府為了短期發(fā)展利益，存在著用復(fù)墾地與宅基地置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標的情況，在誘使很多邊境村落民眾進城的同時，也形成了村落空心化。另一種是政策的“選擇性執(zhí)行”。我國邊境區(qū)域大多地域遼闊、地廣人稀，公共服務(wù)的半徑較大，政府在提供公共服務(wù)時難免會選擇易于管理、節(jié)省成本的措施而不顧其帶來的負面結(jié)果。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些邊境地區(qū)的地方政府為了片面追求城鎮(zhèn)化指標，選擇實施自然村落撤并、村民集中異地安置等公共政策并納入到城鎮(zhèn)化建設(shè)中，導(dǎo)致大量抵邊村落人口向內(nèi)地流出，一定程度上稀釋了邊境區(qū)域村落的人口密度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)?；б妗Ａ硗?，邊境地區(qū)人口主要集中在丘陵區(qū)和小起伏山地，占邊疆總?cè)丝诘?0%以上［27］，在精準扶貧中，有些邊境縣為了完成扶貧目標，片面實施“一刀切”的易地搬遷政策，邊民在政府政策工具引導(dǎo)下，愿意搬離出抵邊貧困村莊，政府也較容易實現(xiàn)扶貧政策目標并方便整體管理。實際執(zhí)行中，這種易地搬遷往往是整村搬離或者村中的大部分居戶一起同時搬離，易地搬遷政策在內(nèi)地有些地方實施有效，但在邊境地區(qū)需要結(jié)合當?shù)卣w經(jīng)濟發(fā)展與邊民生活生計綜合考量，否則就人為帶來了抵邊村落的空心化。還有一些公共政策，比如中小學(xué)的“撤點并校”政策，這種政策建構(gòu)與實施雖然目標是為了實現(xiàn)邊境地區(qū)中小學(xué)資源的有效集中與最大化利用，但在執(zhí)行過程中，“撤點并校”大多是將邊境區(qū)域的教學(xué)點向遠離邊境線的學(xué)校集中而不是相反，進而帶來抵邊村落人口脫離原來居住地而造成邊民流失。無論是政策的“替換性執(zhí)行”還是“選擇性執(zhí)行”，都忽視了邊境地區(qū)發(fā)展的客觀實際與規(guī)律進而帶來村落的空心化問題，相比其他情況，“政策性空心化”的危害更為嚴重和持久，在短時間內(nèi)難以解決。

（四）政府治理過程中邊民主體功能的錯位與弱化不利于邊民作用的實現(xiàn)

現(xiàn)有邊境治理過程中，在政策話語體系與日常敘事中，邊民往往被視為政府治理行為的對象而不是治理主體與能動性資源，甚至在特殊的語境中被污名化為邊境問題的產(chǎn)生根源，“邊民多被片面地定位為治理對象，以‘邊民問題’的形式受到重視”［9］，進而遮蔽了邊民主體身份，邊境治理中邊民角色缺失，以至于邊民意識和作用淡化。在現(xiàn)實中“邊民守土固邊的重要作用與生活質(zhì)量的待遇明顯不對稱”［28］94，邊民與內(nèi)地居民生存發(fā)展質(zhì)量仍然存在很大差距，導(dǎo)致邊民權(quán)責利結(jié)構(gòu)存在失衡，支撐邊民主體性地位功能發(fā)揮的基礎(chǔ)不足進而弱化了邊民地位，邊民的積極性作用受限進而帶來邊民留守意愿的搖擺乃至流失。

四、合邊聚民：破解邊境抵邊村落空心化“治理陷阱”的路徑

邊境抵邊村落的空心化“治理陷阱”對邊疆治理帶來了很大沖擊。一方面邊地問題、邊境發(fā)展與國家政治安全緊密相連。歷史上，“邊疆興則內(nèi)地安，邊疆亂則國難安”“邊陲之地，防御前沿，邊疆之戍，安邦定國”，長期以來，穩(wěn)疆與興邊一直是我國邊疆安全首要目標。邊境抵邊村落的空心化極大掣肘了邊疆安全，極容易誘發(fā)邊境地區(qū)政治風險與總體性安全。另一方面，在我國特色的“黨政軍警民”五位一體的邊防模式中，民防的力量是無限的，也是最根本最可靠的?！耙粋€邊民就是一個哨兵，一個家庭就是一個哨所，一個村莊就是一支部隊”［29］。邊民扎邊而居的生產(chǎn)生活作為一種日常生活方式，其內(nèi)容本身就蘊含著固邊守邊的內(nèi)在職責與擔當，“不穿軍裝卻甘守邊防，不是戰(zhàn)士卻一心戍邊”“種地就是站崗，放牧就是巡邏”［30］。邊民意識作為一種重要的邊境治理資源，邊民守邊護邊的個體行為往往能夠解決正式組織無法解決的問題［31］，邊民流失與相應(yīng)的組織與產(chǎn)業(yè)的空心化使五位一體的治理模式難以奏效。同時中國邊境線呈現(xiàn)出點多、線長、面廣的自然特征，跨境區(qū)域眾多的通道小路，抵邊村落人口密度下降，則越境入內(nèi)猶入無人之境。邊境公共安全能力下降，影響邊境安全的宗教滲透、非法越境、走私販毒等非傳統(tǒng)安全事件也會隨之增多。

進入中國特色社會主義新時代，習(xí)近平提出了“治國必治邊”的邊疆治理戰(zhàn)略，黨的十九大報告強調(diào)“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”，黨的十九屆四中全會再次強調(diào)“加強邊疆治理，推進興邊富民”等一系列邊疆治理策略及其相應(yīng)的政策設(shè)計，無疑為解決邊境抵邊村落空心化“治理陷阱”問題提供了支撐與保障。從頂層設(shè)計與規(guī)范政府行為視角看，應(yīng)從以下三方面提升抵邊村寨空心化治理成效。

一是整體謀劃，加快邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。邊境地區(qū)空心化事關(guān)國家安全，宏觀上在國家層面，需要把抵邊村落空心化問題提升到總體國家安全高度，從國家戰(zhàn)略層面制定邊境地區(qū)人口安全戰(zhàn)略。邊境省市也要結(jié)合各自實際，從戰(zhàn)略層面進行設(shè)計，比如在廣西，整治邊境地區(qū)“空心村”問題已經(jīng)被納入到廣西“十四五”發(fā)展規(guī)劃中，不失為有效之舉。中觀上在發(fā)展層面，加大邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，黨的十九屆五中全會提出了以國內(nèi)循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局，邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展要納入到國家新發(fā)展格局中，加大開放力度，借助區(qū)位優(yōu)勢和邊境地區(qū)特色資源優(yōu)勢融入國內(nèi)大循環(huán)中，推動邊境地區(qū)同步現(xiàn)代化，尤其是把抵邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展放在重點地位進行規(guī)劃，培育經(jīng)濟增長點，提升“造血”能力進而提升邊民生活水平。在微觀治理行為中，強化邊民主體地位，發(fā)揮主導(dǎo)性力量，全力保障邊民地位功能的積極發(fā)揮。提升邊民的主體性地位是邊民角色認同的重要內(nèi)容，需要在政策支持、福利待遇、補助補貼等方面進行動態(tài)調(diào)整和充分保障，實現(xiàn)權(quán)責利結(jié)構(gòu)平衡，進而有效推動邊民在邊境治理中形成均衡性角色，樹立“邊民為本”的政策旨歸，構(gòu)建場景性重構(gòu)及其功能在地化疊加的族群認同、區(qū)域認同與國家認同的互構(gòu)［32］，實現(xiàn)邊民意識與國家意識的統(tǒng)一，鑄牢中華民族共同體意識，增強公民身份認同進而強化國家認同防止邊境地區(qū)治理主體空心化。

二是整合政策資源，提升公共政策的針對性與有效性。在政策層面，將“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“興邊富民行動”“沿邊開發(fā)開放”“國門學(xué)?！奔拔鞑看箝_發(fā)等戰(zhàn)略，以及邊境地區(qū)少數(shù)民族發(fā)展政策與抵邊村落空心化治理緊密結(jié)合起來，整體謀劃，補齊短板。比如在“興邊富民”行動中應(yīng)該對空心化嚴重的邊境村落給予產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)供給等方面資金、政策與項目的傾斜和重點關(guān)注。同時中國邊境區(qū)域差異性較大，比如在空心化中，相對而言東北邊境缺“人”突出（人口流失在外突出），西南和西北邊境缺“路”明顯（基礎(chǔ)設(shè)施相對較差），不同區(qū)域需有針對性的治理措施，“依照當前邊疆治理的‘區(qū)域主義’取向，就是要注重邊疆治理的區(qū)域性與整體性”［33］，制定實施和體現(xiàn)不同區(qū)域多樣化的治理措施與治理方式。當前邊疆治理的內(nèi)在要求，比如在鄉(xiāng)村振興中，充分整合各類資源，發(fā)展適用本地的產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)實邊就有利于留住邊民。在我們調(diào)研中，黑龍江近些年出臺政策鼓勵邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展電商，促進了當?shù)厍嗄耆司偷鼐蜆I(yè)，也推動了一些外出的年輕人“批量返鄉(xiāng)”回家創(chuàng)業(yè)，邊民回流趨勢明顯。在云南，2020年邊境村勐景來村通過“村企聯(lián)建”帶動發(fā)展特色餐飲18家、民宿38家，村民人均可支配收入達2.6萬元以上［34］，邊民流失勢頭減弱。同時加大對抵邊村落的政策支持力度，比如廣西2019年實施邊民互市商品“落地加工”改革，因地制宜鼓勵邊境加工產(chǎn)業(yè)錯位化、差異化發(fā)展，實現(xiàn)邊境加工產(chǎn)業(yè)和中心城市商貿(mào)、物流、服務(wù)等聯(lián)動協(xié)同發(fā)展。廣西引進落地加工企業(yè)98家，惠及邊民43.5萬人次［35］，在實現(xiàn)邊民的就地就業(yè)與生活水平提升的同時，也加強了邊民“留邊”與“回邊”意愿。

三是攏“聚”民心，不斷提升邊境地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量。邊境區(qū)域的公共服務(wù)需要補齊短板，加大供給力度，從醫(yī)療、交通、衛(wèi)生、教育、勞動力培訓(xùn)等方面進行建設(shè)與完善。另外，邊境地區(qū)的公共服務(wù)是一個動態(tài)的過程，需要根據(jù)邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的階段和民眾的需求變化進行設(shè)計，體現(xiàn)公共服務(wù)供給的動態(tài)性。比如在吉林一些邊境抵邊村落發(fā)現(xiàn)，近些年政府通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等方式搭建民族文化發(fā)展平臺，打造文化品牌，既滿足了當?shù)厝藢ξ幕男枨?，也吸引了很多在韓國打工的當?shù)厝嘶丶覄?chuàng)業(yè)發(fā)展，流出人口不斷回流。同時加大培訓(xùn)力度，啟動163個重點邊境村幫扶工作，促進鄉(xiāng)村振興和人才聚攏［36］。創(chuàng)新公共服務(wù)方式，實現(xiàn)主動、靈活、便捷的人性化公共服務(wù)供給，內(nèi)蒙古“流動性公共服務(wù)”創(chuàng)新［37］最為典型，政府考慮到草原地域遼闊、公共服務(wù)范圍大的地理特征，改變了民眾到政府部門“登門取貨”的傳統(tǒng)方式，將公共服務(wù)資源以流動的方式主動“送貨上門”送到邊境群眾身邊，諸如“流動警務(wù)室”“流動圖書館”等，靈活把握公共服務(wù)路線和區(qū)域，哪里有需求就去哪里提供服務(wù)。流動性公共服務(wù)以邊境民眾需求為出發(fā)點，變被動等待服務(wù)供給為主動遞送服務(wù)，有效地解決了地域遼闊、交通不便的邊境地區(qū)群眾的公共服務(wù)需求。

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RESEARCH ON THE PHENOMENON OF HOLLOWING OUT OF VILLAGES AND ITS GOVERNANCE IN CHINA'S BORDER

AREAS AND BREAKTHROUGH PATH

He XiuLiang， Qin Yurou

Abstract：Examining the effectiveness of the governance of the hollowing out of border villages in China， it is found that there is a certain degree of “governance trap” phenomenon， that is， under the continuous interaction of institutional supply， resource input， policy support and technological empowerment， the problem of hollowing out of border villages has not been truly solved， and even in some areas there has been a trend of further aggravation. Through in-depth analysis， from the perspective of government governance behavior， we find that the crux of “governance trap” of the border villages lies in the insufficient public service from local governments， which cannot meet the needs of the border people and border villages development， the deviation of some policy implementation and the weakening of border people’s role in government governance process. Therefore， it is necessary to further accelerate the economic and social development of border areas， improve the effectiveness of public policy implementation， increase the supply of public services and strengthen the dominant position of the function of border people， and to constantly promote the development of border villages and their people so as to break through the dilemma of “governance trap” of hollowing out of border villages.

Keywords：border areas; hollowing-out; governance trap; breakthrough path

〔責任編輯：農(nóng)世杰〕

*基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目“我國邊境抵邊村寨空心化問題的生成機理與跨越路徑研究”（22BMZ083）。