韓 婧 陳子琦 王力強

○中國電力財務有限公司

一、政策背景

1994年，世界銀行在總結(jié)部分國家發(fā)展改革經(jīng)驗的基礎上，于《防止老齡危機——保護老年人及促進增長的政策》報告中首次提出養(yǎng)老金三支柱體系，具體為：以國家為主導的、具有強制性的第一支柱公共養(yǎng)老金；基于雇傭關系的、由雇主發(fā)起的第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金；由個人或家庭自主安排參與的第三支柱個人養(yǎng)老金。全球多個國家對養(yǎng)老金三支柱體系進行了有益的制度嘗試，以期為本國國民提供多樣化的養(yǎng)老保障收入。但由于各國國情不同，三支柱體系在各國的具體建設也存在一定差異。在我國，養(yǎng)老金三支柱分別為第一支柱基本養(yǎng)老保險、第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金、第三支柱個人養(yǎng)老金[1]。

截至2021年末，我國第一支柱參保人數(shù)10.3億人，基金累計結(jié)存6.4萬億元；第二支柱參保人數(shù)0.7億人，基金累計結(jié)存4.5萬億元；2020年末，第三支柱參保人數(shù)4.9萬人，累計實現(xiàn)保費收入4.3億元[2]。相較第一、二支柱，第三支柱的參保人數(shù)和基金規(guī)模微乎其微，幾乎可忽略不計，我國三支柱養(yǎng)老金體系存在著嚴重的結(jié)構(gòu)性失衡。此外，我國人口老齡化程度日趨嚴重，第七次全國人口普查顯示，我國65歲及以上人口達到1.91億人，占總?cè)丝诒戎氐?3.5%，比2010年上升了4.63%。根據(jù)研究，我國65歲及以上人口將會進一步增加并在2060年前后達到高峰，之后會在相當長一段時間內(nèi)占比保持在30%左右的高位。勞動人口數(shù)量的減少和領取養(yǎng)老金人口數(shù)量的增加，使現(xiàn)行養(yǎng)老金體系面臨著巨大的支付壓力，可持續(xù)性不容樂觀[3]。在此背景下，大力發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險勢在必行。

我國對第三支柱養(yǎng)老保險的初步探索始于個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險。2018年4月，財政部、稅務總局、人力資源社會保障部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》(財稅〔2018〕22號)，決定在上海、福建、蘇州工業(yè)園區(qū)實施為期一年試點。此次試點充分發(fā)揮探索作用，試點過程中反映出稅收優(yōu)惠力度不夠、個稅抵扣操作復雜、信息系統(tǒng)銜接不暢等諸多問題[4]，為后續(xù)優(yōu)化完善第三支柱養(yǎng)老金政策提供了寶貴經(jīng)驗，有利于繼續(xù)深入探究適合中國國情的第三支柱養(yǎng)老保障體系。

2021年、2022年政府工作報告中分別提出要規(guī)范和繼續(xù)規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險。2022年4月，《求是》雜志發(fā)表習近平重要文章《促進我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，其中明確指出，“要加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，擴大年金制度覆蓋范圍，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”。當月，國務院辦公廳發(fā)布《關于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2022〕7號)(以下簡稱《意見》)，中國加快發(fā)展第三支柱個人養(yǎng)老保險的大幕就此拉開。2022年11月，人力資源社會保障部、財政部、國家稅務總局、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會五部聯(lián)合印發(fā)《個人養(yǎng)老金實施辦法》(人社部發(fā)〔2022〕70號)(以下簡稱《實施辦法》)，一時間，個人養(yǎng)老金引發(fā)熱議。

二、我國個人養(yǎng)老金制度的特點

(一)配套措施全面

《意見》出臺后，各相關部門按照職責分工穩(wěn)妥推進配套政策的制定，2022年11月《實施辦法》發(fā)布，隨后相關配套措施相繼出臺，財政部、國家稅務總局印發(fā)《關于個人養(yǎng)老金有關個人所得稅政策的公告》(財政部 稅務總局公告2022年第34號)，銀保監(jiān)會發(fā)布《關于保險公司開展個人養(yǎng)老金業(yè)務有關事項的通知》(銀保監(jiān)規(guī)〔2022〕17號)、《關于印發(fā)商業(yè)銀行和理財公司個人養(yǎng)老金業(yè)務管理暫行辦法的通知》(銀保監(jiān)規(guī)〔2022〕16號)，證監(jiān)會發(fā)布《個人養(yǎng)老金投資公開募集證券投資基金業(yè)務管理暫行規(guī)定》(中國證券監(jiān)督委員會公告〔2022〕46號)，多個部門為個人養(yǎng)老金的落地實施保駕護航，力度之大可見一斑。

(二)覆蓋范圍廣泛

政策覆蓋范圍分為兩個層次。首先，從試點地區(qū)來看，個人養(yǎng)老金先行城市涵蓋了全國31個省(自治區(qū)、直轄市)的36個城市，較2018年的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的試點地區(qū)數(shù)量大幅增加；其次，從覆蓋人群來看，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的參保人即可參加個人養(yǎng)老金，據(jù)國家統(tǒng)計局和人社部統(tǒng)計數(shù)據(jù)估算，個人養(yǎng)老金的全國人口覆蓋率可達到88%，能夠極大地滿足人民群眾對補充養(yǎng)老保障的需求。

(三)享受稅收優(yōu)惠

國際經(jīng)驗表明，稅收優(yōu)惠可以提高第三支柱養(yǎng)老金的吸引力和參與度，被廣泛運用的稅收優(yōu)惠政策主要有TEE和EET兩種形式。根據(jù)財政部、稅務總局發(fā)布的公告，目前我國個人養(yǎng)老金采用的稅收優(yōu)惠政策為后者，即在繳費環(huán)節(jié)按照繳納標準在個稅稅前扣除，投資環(huán)節(jié)免稅，而在領取環(huán)節(jié)按照3%繳納個人所得稅且領取金額不并入綜合所得。我國個人所得稅實行超額累進制，稅率從3%到45%共分九檔，綜合考慮繳納和領取環(huán)節(jié)稅收政策，只要目前個人適用的個稅稅率超過3%，則參加個人養(yǎng)老金即可給個人帶來稅收收益，這有利于激發(fā)人民群眾參與的積極性。

(四)實行個人賬戶制度

根據(jù)《意見》，我國“個人養(yǎng)老金實行個人賬戶制度，繳費完全由參加人個人承擔，實行完全積累”，投資行為由個人決策并自行承擔風險，這與第一、二支柱的養(yǎng)老賬戶存在較大不同。我國養(yǎng)老金第一支柱和第二支柱也均設置個人賬戶，但城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶實質(zhì)上為名義個人賬戶，并無實際資金存儲；企業(yè)年金和職業(yè)年金的個人賬戶有實際資金積累，但由于第二支柱為雇主主導，資金實行統(tǒng)一運作，職工個人并無直接投資決策權。此外，個人養(yǎng)老金的個人賬戶具有唯一性，與基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金會存在多個個人賬戶不同，個人養(yǎng)老金不會存在轉(zhuǎn)移接續(xù)難等問題。

(五)投資產(chǎn)品類型豐富

《意見》指出，個人養(yǎng)老金資金可以購買銀行理財、儲蓄存款、商業(yè)養(yǎng)老保險、公募基金等多種金融產(chǎn)品，與2018年的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險僅能投資商業(yè)養(yǎng)老保險相比，個人養(yǎng)老金的投資渠道更加多元化，可以滿足不同風險偏好人群的投資需求，也能充分發(fā)揮市場的作用。同時，監(jiān)管部門也建立了產(chǎn)品準入制度，“個人養(yǎng)老金產(chǎn)品及其發(fā)行、銷售機構(gòu)由相關金融監(jiān)管部門確定”，進入個人養(yǎng)老金投資目錄的產(chǎn)品應具備“運作安全、成熟穩(wěn)定、標的規(guī)范、側(cè)重長期保值等基本特征”，嚴格完善的監(jiān)管機制大大提高了投資產(chǎn)品的安全性。

三、收益分析

個人養(yǎng)老金對于個人到底有沒有吸引力呢？以下我們嘗試從個人投資角度進行收益分析。首先，依據(jù)個人所得稅法和個人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策，計算個人養(yǎng)老金節(jié)約個稅金額；其次，梳理目前公布的個人養(yǎng)老金投資產(chǎn)品，根據(jù)已知產(chǎn)品的收益率預計個人養(yǎng)老金資金運作的收益水平；最后，測算不同年齡人群個人養(yǎng)老金的投資回報率，分析個人的投資意愿與動力，從而為政策完善提供參考依據(jù)。

(一)節(jié)約個稅金額

參與個人養(yǎng)老金可節(jié)約的個稅金額與個人的繳費額度及適用稅率直接相關。為簡便分析，假設參與人每年繳費額度為 12 000元，在目前個人所得稅法下，納稅人根據(jù)全年應納稅所得額即可確定最優(yōu)納稅方案[5]，基于最優(yōu)納稅方案，可以計算任一應納稅所得額下的節(jié)稅金額，具體如表1所示。參與個人養(yǎng)老金可節(jié)約個稅金額大致與應納稅所得額保持正比，但也會因最優(yōu)納稅方案存在一定波動。

表1 最優(yōu)納稅方案下參與個人養(yǎng)老金節(jié)約個稅金額 單位：元

(二)個人賬戶預期收益

截至2023年2月，中國銀保信和證監(jiān)會分別發(fā)布了個人養(yǎng)老金保險產(chǎn)品目錄和基金產(chǎn)品目錄，其中保險產(chǎn)品13只，基金產(chǎn)品129只，個人養(yǎng)老金銀行理財和儲蓄存款產(chǎn)品暫未公布。

公布的13只保險產(chǎn)品中包括專屬商業(yè)養(yǎng)老保險8只、養(yǎng)老年金保險3只和兩全保險2只，其中，專屬商業(yè)養(yǎng)老保險有明確的年度結(jié)算利率，我們以此為例來了解保險產(chǎn)品收益率情況。通過各保險公司官方網(wǎng)站，搜集整理8只專屬商業(yè)養(yǎng)老保險的收益信息如表2所示。該8只保險產(chǎn)品中有5只于2021年成立，3只于2022年成立。2021年結(jié)算利率中最低的為4%，最高的達6.1%；2022年結(jié)算利率中最低的為4%，最高的為5.7%；且進取型的利率均超過穩(wěn)健型，平均結(jié)算利率可達5%以上。

表2 專屬商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品利率情況

公布的129只基金產(chǎn)品均為原有基金目錄上增設的Y份額，原有基金的A份額實際已設立并運行一段時間。本文按照該129只基金A份額成立以來的回報率由高到低排序，分別選取排名前10和排名后10的20只基金。具體相關信息及回報率如表3所示。從表3可以看出，成立以來回報率高的均為成立時間較早的基金，回報率低的均為2020年、2021年成立的基金。根據(jù)成立時間和成立以來回報率按復利計算年回報率，華夏養(yǎng)老2045三年可達12.85%，泰康福澤積極養(yǎng)老五年可低至 -9.65%。從2022年回報率看，該20只基金全部為負收益，且回報率最低至-19.65%，這也反映了2022年整體市場走勢不佳。養(yǎng)老目標基金更注重長期投資策略和長期收益。短期來看，基金產(chǎn)品的收益率波動較大。當然，部分基金產(chǎn)品的收益率非?？捎^，高收益也意味著高風險。

表3 部分基金產(chǎn)品回報率

儲蓄存款方面雖然未公布個人養(yǎng)老金相關產(chǎn)品，但根據(jù)此前銀保監(jiān)會、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關于開展特定養(yǎng)老儲蓄試點工作的通知》，部分銀行在特定城市開展了特定養(yǎng)老儲蓄試點工作，整存整取試點產(chǎn)品利率可達3.5%和4%，期限有5年、10年、15年、20年4檔，且購買需滿足年齡加期限大于55的條件。五年期整存整取利率3.5%和4%，按復利計算的年利率分別為3.28%和3.71%。

綜合對以上相關投資產(chǎn)品收益率分析，我們預期個人養(yǎng)老金個人賬戶資金最低投資收益率為3%，一般情況下可達4.5%，樂觀情況下可達6%。

(三)投資回報率測算

假設領取個人養(yǎng)老金的年齡條件確定為60歲，則當前年齡為30歲的參與人，繳費年限為30年；當前年齡為35歲的參與人，繳費年限為25年，以此類推。為簡便分析，假設參保人每年年末按照上限 12 000 元進行個人養(yǎng)老金繳納。根據(jù)上述條件，分別選取參與人在參與個人養(yǎng)老金期間的節(jié)稅金額為0元、360元、1 200 元和 2 400 元以及當前年齡為30、35、40、45、50和55歲幾種情形進行投資回報率測算，具體結(jié)果如表4、5、6、7所示。

表4 每年節(jié)稅金額0元情形下的投資回報率測算 單位：萬元

表5 每年節(jié)稅金額360元情形下的投資回報率測算 單位：萬元

表6 每年節(jié)稅金額1 200元情形下的投資回報率測算 單位：萬元

表7 每年節(jié)稅金額2 400元情形下的投資回報率測算 單位：萬元

個人賬戶預期投資收益率為0，也即個人賬戶資金不選擇任何產(chǎn)品進行投資時，參與個人養(yǎng)老金的投資回報率大小僅與稅收優(yōu)惠政策有關。當每年節(jié)稅金額為0元時，參與個人養(yǎng)老金因稅收帶來的投資回報率均小于0，且年齡越大負收益越明顯。由此可見，低收入人群無法享受稅收優(yōu)惠政策紅利，且年齡越大因稅收優(yōu)惠政策帶來的損失也越大；當每年節(jié)稅金額為360元時，參與個人養(yǎng)老金的投資回報率為0，該情形下，稅收優(yōu)惠政策不能給個人帶來收益也沒有產(chǎn)生任何損失；當每年節(jié)稅金額為 1 200 元時，參與個人養(yǎng)老金的投資回報率均大于0，當前年齡為30歲的參與人，投資回報率為0.51%，當前年齡為55歲的參與人，投資回報率可達3.75%，年齡越大，稅優(yōu)政策帶來的投資回報率越高；隨著節(jié)稅金額變大，相同年齡和繳費年限下的投資回報率也逐漸變高，在每年節(jié)稅金額 2 400 元情形下，當前年齡為30歲的參與人，投資回報率達到1.29%，當前年齡為55歲的參與人，投資回報率達到9.65%，節(jié)稅金額高時較大年齡參與人因節(jié)稅產(chǎn)生的收益非?？捎^。

當個人賬戶預期投資收益率為3%、4.5%和6%時，投資回報率的變動規(guī)律與預期投資收益率為0時一致，而且隨著預期投資收益率的增長，投資回報率不斷提高。

四、結(jié)論及建議

(一)結(jié)論

從收入高低來看，目前個人養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠政策有利于高收入群體，一般來說，收入越高參與個人養(yǎng)老金帶來的節(jié)稅金額越高，節(jié)稅收益也越高；對于部分低收入人群——目前適用個稅稅率不超過3%的人群，個人養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠政策不僅沒有帶來收益反而會產(chǎn)生損失。從年齡大小來看，當前年齡越大，繳費年限越短，繳費環(huán)節(jié)適用稅率與領取環(huán)節(jié)適用稅率的差異影響越顯著。在節(jié)稅金額相同的情況下，當節(jié)稅收益為正時，年齡越大，投資回報率越高；當節(jié)稅收益為負時，年齡越大，投資回報率會越低。

因此，對于節(jié)稅收益為負的低收入人群，個人養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠政策并沒有產(chǎn)生正向激勵作用，且當前年齡越大的個體參與個人養(yǎng)老金的動力越小。節(jié)稅收益為正的人群中，對于年輕個體來說，個人養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠政策也無明顯吸引力，而且當前年齡越小也意味著資金封閉時間越長、流動性越差，個人養(yǎng)老金無法滿足個人臨時性資金需求，除投資產(chǎn)品安全性和收益性保證水平較高外，個人養(yǎng)老金對年輕個體沒有顯著優(yōu)勢；對于年齡較大的個體，例如當前55歲、60歲退休的職工，即便年節(jié)約個稅金額1200元，參與個人養(yǎng)老金僅節(jié)稅帶來的收益即可達到3.75%，遠高于當前3年期定期存款基準利率2.75%，如果節(jié)稅金額更高、距離退休時間更近，該收益也更高，因此，對于這些個體來說個人養(yǎng)老金極具投資價值。

(二)相關建議

根據(jù)上述結(jié)論，結(jié)合個人養(yǎng)老金制度特點，本文提出以下建議。

第一，針對不同收入水平人群采取不同的稅收優(yōu)惠政策或者財政激勵政策，避免貧富差距擴大，提高優(yōu)惠政策吸引力。具體地，稅收優(yōu)惠政策除采用EET形式外，還可引用TEE形式，讓低收入人群也享受到實際的稅收優(yōu)惠；或者直接對適用個稅稅率不超過3%的人群分年齡層給予財政補貼，年齡越大給予補貼額越高，激發(fā)低收入人群參與動力。

第二，對個人賬戶投資收益免征個人所得稅。根據(jù)當前稅法規(guī)定，個人儲蓄存款利息收入、證券投資基金價差收入等暫不征收個人所得稅，而個人養(yǎng)老金在EET稅收形式下實質(zhì)上對投資收益也征收了個人所得稅，這導致個人養(yǎng)老金賬戶內(nèi)外資金投資稅收成本存在差異，因此可對個人養(yǎng)老金投資收益免征個人所得稅，保持稅收政策一致性，降低個人養(yǎng)老金稅收成本，提升個人參與意愿。

第三，設置提前提取觸發(fā)機制。對于買房、子女教育、大病等涉及大額資金支出的情形允許個人養(yǎng)老金資金的提前提取。同時為避免隨意支取，應針對不同年齡層設置提前提取次數(shù)上限，以此打消年輕群體參與個人養(yǎng)老金的顧慮。

第四，實現(xiàn)養(yǎng)老金第二支柱與第三支柱的互聯(lián)互通。由于養(yǎng)老金第二支柱參與企業(yè)有限，個人在工作轉(zhuǎn)換時，企業(yè)年金或職業(yè)年金存在原企業(yè)參與而新企業(yè)未參與的情形，從而使得個人的企業(yè)年金賬戶資金無法隨工作單位的變化而轉(zhuǎn)移，只能保留在原單位的計劃中，個人對其支配度不高。如果打通第二支柱與第三支柱的連接通道，讓特殊情況下的第二支柱資金可以轉(zhuǎn)入第三支柱，既可以提高第三支柱的資金規(guī)模，也可以給參與人帶來便利，從而提高對部分人群尤其是年輕人群的吸引力。

第五，對收入高、年齡大的人群設置自動加入機制。由于對政策、投資等相關信息了解不夠深入，大部分人無法全面知悉個人養(yǎng)老金的收益水平，因此建議在提高宣傳力度的同時，對于收入高、年齡大，個人養(yǎng)老金收益水平較高的人群設置自動加入機制，在不損害個人利益的前提下，提高個人養(yǎng)老金參與度。