吳能全 周常利 柳 楊 王世英 廣東中大管理咨詢集團(tuán)股份有限公司

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是黨中央和國務(wù)院的重要戰(zhàn)略決策，旨在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深化財(cái)稅體制改革。這一舉措對于提高財(cái)政資金的使用效率具有至關(guān)重要的意義。為了有效推進(jìn)政府購買服務(wù)改革，在2022 年3 月25 日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于做好2022 年政府購買服務(wù)改革重點(diǎn)工作的通知》(財(cái)綜〔2022〕51 號)。在該通知中，明確強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)政府購買服務(wù)項(xiàng)目的事中監(jiān)控，以確保項(xiàng)目的有效執(zhí)行。通過監(jiān)控項(xiàng)目的執(zhí)行過程，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取相應(yīng)的措施，以保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行和質(zhì)量的高效提升。此外，通知還強(qiáng)調(diào)了績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，意味著績效評價(jià)將成為評估和決策的重要依據(jù)?？冃гu價(jià)可以對項(xiàng)目的成效和效益進(jìn)行客觀評估，為后續(xù)政府購買服務(wù)的決策提供有力支持。

一、政府購買服務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)概述

(一)政府購買服務(wù)績效評價(jià)內(nèi)涵

政府購買服務(wù)所需資金來自財(cái)政，因此進(jìn)行政府購買服務(wù)績效評價(jià)對于評估財(cái)政資金的有效利用至關(guān)重要。績效評價(jià)從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性四個(gè)方面考量政府購買服務(wù)所投入的財(cái)政資金是否具有價(jià)值。政府購買服務(wù)績效評價(jià)貫穿于服務(wù)購買的決策、過程實(shí)施、服務(wù)產(chǎn)出以及項(xiàng)目效益的全過程。

(二)政府購買服務(wù)績效評價(jià)的作用

政府購買服務(wù)項(xiàng)目的績效評價(jià)是保證政府購買服務(wù)質(zhì)量和效益的重要手段，也是政府管理和決策的重要依據(jù)。因此，如何進(jìn)行科學(xué)合理的政府購買服務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)，對于政府提升服務(wù)水平、實(shí)現(xiàn)有效管理、提高公共服務(wù)效率等方面具有重要作用。

第一，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。政府購買服務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)是為了確保政府購買的服務(wù)項(xiàng)目能夠真正滿足公共需求，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。通過評價(jià)服務(wù)機(jī)構(gòu)的績效，政府可以了解服務(wù)機(jī)構(gòu)是否按照約定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行服務(wù)，是否達(dá)到了政府要求的質(zhì)量水平。對于出現(xiàn)的問題，政府可以及時(shí)與服務(wù)機(jī)構(gòu)溝通解決，避免出現(xiàn)不必要的糾紛。同時(shí)，政府也可以將評價(jià)結(jié)果作為服務(wù)機(jī)構(gòu)續(xù)簽合同、績效獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰等方面的依據(jù)。

第二，動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行。政府通過對購買服務(wù)績效評價(jià)的結(jié)果分析，衡量該項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，查找實(shí)際執(zhí)行情況與預(yù)期目標(biāo)之間的差距，并針對存在的偏差進(jìn)行關(guān)注和整治。特別關(guān)注存在偏差的部分，并進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注和整治。動(dòng)態(tài)監(jiān)控與績效評價(jià)相結(jié)合，使政府能夠全面掌握購買服務(wù)的執(zhí)行情況。這樣的監(jiān)控機(jī)制確保項(xiàng)目按計(jì)劃進(jìn)行，并及時(shí)采取糾正措施以消除任何偏差。這有助于提高購買服務(wù)的質(zhì)量和效益，確保預(yù)算資金的有效利用。同時(shí)，政府還能夠不斷改進(jìn)預(yù)算安排，更準(zhǔn)確地滿足公眾需求，以提升政府購買服務(wù)的透明度和效率。

第三，提升政府購買服務(wù)的效率。政府購買服務(wù)需要耗費(fèi)大量的財(cái)政資金，通過對服務(wù)項(xiàng)目的績效評價(jià)，政府可以掌握服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率和執(zhí)行情況，了解服務(wù)機(jī)構(gòu)在服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行中是否存在不合理的情況，是否存在低效甚至是浪費(fèi)資金的現(xiàn)象，進(jìn)而采取相應(yīng)的措施加以改進(jìn)。通過評價(jià)結(jié)果，政府可以對服務(wù)機(jī)構(gòu)的績效進(jìn)行量化分析，對高效的服務(wù)機(jī)構(gòu)給予更多的支持和優(yōu)惠，對低效的服務(wù)機(jī)構(gòu)則進(jìn)行監(jiān)督和管理。

第四，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。政府購買服務(wù)需要投入大量的財(cái)政資金，對于資金有限的政府而言，需要對服務(wù)項(xiàng)目的效益進(jìn)行評價(jià)，以確保投入的資金得到最大的回報(bào)。通過評價(jià)服務(wù)項(xiàng)目的績效，政府可以了解不同服務(wù)項(xiàng)目的效益情況，發(fā)現(xiàn)效益低下的服務(wù)項(xiàng)目，優(yōu)化資源配置，提高服務(wù)項(xiàng)目的效益，從而實(shí)現(xiàn)公共資源的最優(yōu)配置。

第五，加強(qiáng)政府對服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。政府購買服務(wù)需要對服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，以確保服務(wù)機(jī)構(gòu)遵守服務(wù)合同、執(zhí)行服務(wù)承諾，以便使公共服務(wù)的質(zhì)量和效益得到保障。通過對服務(wù)機(jī)構(gòu)的績效進(jìn)行評價(jià)，政府可以了解服務(wù)機(jī)構(gòu)在服務(wù)項(xiàng)目中的表現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的問題，采取相應(yīng)的措施進(jìn)行整改和監(jiān)管。此外，評價(jià)結(jié)果可以作為政府與服務(wù)機(jī)構(gòu)溝通和協(xié)商的依據(jù)，從而加強(qiáng)政府對服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

二、政府購買服務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)存在的問題

(一)評價(jià)目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)合理

政府購買服務(wù)項(xiàng)目的績效評價(jià)目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)合理，將導(dǎo)致政府購買服務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)的準(zhǔn)確性和可信度大打折扣，無法真正反映服務(wù)提供商的服務(wù)質(zhì)量和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。這一問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是缺乏目標(biāo)和指標(biāo)的科學(xué)性和針對性。政府在購買服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，往往缺乏對政策目標(biāo)和服務(wù)需求的深入了解和分析，導(dǎo)致評價(jià)目標(biāo)和指標(biāo)缺乏科學(xué)性和針對性。二是評價(jià)指標(biāo)缺乏綜合性和系統(tǒng)性。在設(shè)置績效評價(jià)指標(biāo)時(shí)，往往過于片面和單一，忽略了政策目標(biāo)和服務(wù)需求的多樣性和復(fù)雜性。例如，在某些服務(wù)項(xiàng)目中，可能只考慮了服務(wù)的數(shù)量，而忽略了服務(wù)的質(zhì)量、用戶滿意度等指標(biāo)，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果無法全面反映服務(wù)質(zhì)量和政策目標(biāo)的實(shí)際情況。三是評價(jià)指標(biāo)的重要性和權(quán)重分配不合理。在設(shè)置評價(jià)指標(biāo)的重要性和權(quán)重時(shí)，往往缺乏科學(xué)性和合理性。例如，在某些服務(wù)項(xiàng)目中，可能將某些次要指標(biāo)的權(quán)重賦予過高，而將某些關(guān)鍵指標(biāo)的權(quán)重賦予過低，從而影響評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和可靠性。

(二)評價(jià)方法單一化、不科學(xué)

評價(jià)方法的單一化和不科學(xué)性會(huì)導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果的失真和偏頗，無法準(zhǔn)確反映政策目標(biāo)和服務(wù)需求的實(shí)際情況。這一問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一方面，評價(jià)方法單一化。政府在進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)，往往只采用單一的評價(jià)方法，如問卷調(diào)查、實(shí)地考察等，忽略了其他重要的評價(jià)方法。這種單一化的評價(jià)方法無法全面反映政策目標(biāo)和服務(wù)需求的實(shí)際情況，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果的失真和偏頗。另一方面，評價(jià)方法不科學(xué)。政府在選擇評價(jià)方法時(shí)，往往缺乏科學(xué)性和可行性的考慮，可能會(huì)選擇一些不適合評價(jià)對象的評價(jià)方法，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果的失真和偏頗。例如，在某些服務(wù)項(xiàng)目中，政府可能會(huì)采用不適合該項(xiàng)目的問卷調(diào)查等評價(jià)方法，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果的不科學(xué)。此外，評價(jià)方法的數(shù)據(jù)收集和處理方式不規(guī)范。政府在收集和處理評價(jià)數(shù)據(jù)時(shí)，往往缺乏規(guī)范性和科學(xué)性，這可能會(huì)導(dǎo)致評價(jià)數(shù)據(jù)缺失或錯(cuò)誤，直接影響評價(jià)結(jié)果的可靠性和科學(xué)性。

(三)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用難

政府購買公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用難主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是績效評價(jià)結(jié)果流于形式。評價(jià)結(jié)果得不到及時(shí)的應(yīng)用和落實(shí)，往往只是形式上的一份報(bào)告，不能夠真正起到改進(jìn)政府購買公共服務(wù)的作用。二是政府購買公共服務(wù)的績效評價(jià)結(jié)果往往沒有與預(yù)算安排掛鉤，無法對服務(wù)提供商的績效產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和約束作用，服務(wù)提供商沒有明確的目標(biāo)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致績效評價(jià)結(jié)果得不到及時(shí)落實(shí)。三是政府購買公共服務(wù)的績效評價(jià)結(jié)果缺乏有效的事后責(zé)任追究機(jī)制，評價(jià)結(jié)果得不到有效的落實(shí)，導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)的績效沒有得到改進(jìn)，不能夠滿足公眾的需求。四是政府購買公共服務(wù)的績效評價(jià)缺乏有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，服務(wù)提供商缺乏明確的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制，不能夠提高其績效和服務(wù)質(zhì)量，導(dǎo)致績效評價(jià)結(jié)果得不到有效應(yīng)用。五是績效評價(jià)結(jié)果往往缺乏公正公開的評價(jià)過程和結(jié)果，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果的可信度和公信力受到質(zhì)疑，使得評價(jià)結(jié)果得不到有效的應(yīng)用。六是績效評價(jià)結(jié)果不能夠及時(shí)應(yīng)用于公共服務(wù)提供方式的轉(zhuǎn)換，使得政府購買公共服務(wù)的績效得不到及時(shí)提高和改進(jìn)。七是政府購買公共服務(wù)的績效評價(jià)結(jié)果缺乏客觀科學(xué)性，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)不夠科學(xué)合理，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果得不到有效的應(yīng)用和落實(shí)。

三、政府購買服務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)優(yōu)化的對策

(一)強(qiáng)化目標(biāo)管理，核定立項(xiàng)信息并制定標(biāo)準(zhǔn)

確?？冃гu價(jià)的有效性和準(zhǔn)確性，需要考慮以下幾個(gè)方面。首先，績效目標(biāo)應(yīng)同時(shí)具備效率導(dǎo)向和質(zhì)量導(dǎo)向?？梢詰?yīng)用目標(biāo)管理中的SMART 原則，評估績效目標(biāo)是否是“專業(yè)的”“可衡量的”“可達(dá)到的”“相關(guān)的”和“有時(shí)間期限的”。在這個(gè)過程中，需要剔除那些只注重走流程、追求政績、以政府購買服務(wù)名義變相融資的項(xiàng)目。同時(shí)，績效目標(biāo)也應(yīng)成為項(xiàng)目跟蹤評價(jià)和事后評價(jià)的重要判斷依據(jù)。其次，需要評價(jià)項(xiàng)目的必要性和可行性。通過立項(xiàng)論證，評估某項(xiàng)服務(wù)是否符合公眾需求，以及社會(huì)組織供給是否更為有效率。這可以防止通過政府購買公共服務(wù)來推卸政府職責(zé)，避免造成不必要的人力和財(cái)力浪費(fèi)。第三，要評價(jià)決策程序的科學(xué)性和有效性。在項(xiàng)目涉及招投標(biāo)工作時(shí)，要嚴(yán)格做好社會(huì)組織的資質(zhì)審核、做好準(zhǔn)入審核、了解組織機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，確保合同內(nèi)容真實(shí)、公正。第四，績效評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)與預(yù)算編制同步設(shè)計(jì)。指標(biāo)體系應(yīng)該全面完整，對政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的效率和質(zhì)量都要設(shè)定細(xì)致指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)。在指標(biāo)選擇上，應(yīng)更多地選取量化指標(biāo)，采用量化指標(biāo)進(jìn)行客觀衡量，尤其要增加對項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量、滿意度的評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。最后，根據(jù)績效目標(biāo)，制定明確、完整的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，確?？冃繕?biāo)的有序?qū)嵤┖屯瓿伞?/p>

(二)應(yīng)用全面、綜合的績效評價(jià)方法

在評價(jià)方法上，要多種評價(jià)方法結(jié)合使用。相關(guān)部門應(yīng)該綜合運(yùn)用多種評價(jià)方法，比如數(shù)據(jù)分析，或者引入第三方評價(jià)，建立績效評價(jià)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，包括具備相關(guān)專業(yè)背景和技能的人員。評價(jià)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該具有足夠的評價(jià)能力和經(jīng)驗(yàn)，能夠設(shè)計(jì)科學(xué)合理的評價(jià)指標(biāo)和方法，保證評價(jià)結(jié)果的可靠性和科學(xué)性。

不同的評價(jià)方法有其各自的優(yōu)缺點(diǎn)和適用范圍，政府應(yīng)該根據(jù)具體情況，選擇合適的評價(jià)方法?？梢詫⒔?jīng)濟(jì)性、效率性、效果性作為績效評價(jià)主題的績效評價(jià)方法，以達(dá)到評判經(jīng)濟(jì)效益和效果之間關(guān)系的作用。三種方式各具特點(diǎn)也各有利弊，但不論哪一種績效評價(jià)方法，都具有其局限性和陰暗性，不能取得較理想的效果。同時(shí)，在選擇評價(jià)方法時(shí)，應(yīng)該充分考慮評價(jià)對象的特點(diǎn)和服務(wù)內(nèi)容的復(fù)雜性，選擇適合該項(xiàng)目的評價(jià)方法。政府應(yīng)該對評價(jià)方法進(jìn)行科學(xué)性和可行性的評估，確保評價(jià)方法的科學(xué)性和可行性。

在績效評價(jià)上，要注重?cái)?shù)據(jù)收集和處理方式的規(guī)范化。政府應(yīng)該建立規(guī)范的數(shù)據(jù)收集和處理流程，確保評價(jià)數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性和可靠性。政府可以采用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，如互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等，提高數(shù)據(jù)的收集和處理效率，同時(shí)保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量和可靠。

(三)強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

首先，需要建立一個(gè)考核制度，使績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤，并將它們的銜接納入常態(tài)化監(jiān)管。這需要定期開展專項(xiàng)檢查，及時(shí)督促整改，確?？冃гu價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排的充分落實(shí)。另外，要提升部門和單位對績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的意識，領(lǐng)導(dǎo)層要發(fā)揮帶頭作用，從而在績效評價(jià)結(jié)果的基礎(chǔ)上認(rèn)真考慮政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算安排，運(yùn)用績效理念改善預(yù)算資金使用效益。

其次，需要構(gòu)建完善的政府購買公共服務(wù)事后責(zé)任追究制度框架，適當(dāng)出臺績效責(zé)任追究相關(guān)管理辦法，明確界定績效問責(zé)的主客體、問責(zé)情形、問責(zé)方式，規(guī)定承接主體責(zé)任追究的具體內(nèi)容形式，從而最大化績效問責(zé)與懲戒的可操作性。同時(shí)，在分析公共服務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果時(shí)，要著重分析其主要失分板塊，采取相應(yīng)的績效問責(zé)和事后責(zé)任追究措施。

第三，需要加強(qiáng)第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的參與?？梢詫⒌谌皆u價(jià)機(jī)構(gòu)的績效評價(jià)過程、信用信息和能力評估考核結(jié)果納入信息化平臺，并開通投訴舉報(bào)通道。這樣做可以嚴(yán)肅查處暗箱操作、利益輸送、弄虛作假等違規(guī)違法行為，確保政府與第三方機(jī)構(gòu)之間的良性互動(dòng)。通過將這些信息整合到信息化平臺中，可以提高績效評價(jià)結(jié)果的權(quán)威性、專業(yè)性和獨(dú)立性，進(jìn)而有利于后續(xù)績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用?！?/p>