●譚越璇

在全面實施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)上，山東省淄博市不斷拓展預(yù)算績效管理層級，積極開展財政運行綜合績效評價的探索。 2021 年，淄博市財政局主動“破冰”，組織8 個區(qū)縣及1個功能區(qū)選取9 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和2 個街道開展政府財政運行綜合績效評價試點工作，對完善下級政府財政管理起到了較好的作用。 在此基礎(chǔ)上，2022年、2023 年市級分別選取3 個區(qū)縣開展區(qū)縣財政運行綜合績效評價，持續(xù)探索和完善符合自身實際的財政運行綜合評價指標(biāo)體系，不斷查找財政運行過程中存在的問題，提升區(qū)縣防范化解財政風(fēng)險和地方政府公共服務(wù)能力。

一、 開展區(qū)縣財政運行綜合績效評價的必要性

（一）適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新形勢的必然要求

財政運行綜合績效評價是上級財政部門對下級政府財力的充足性、支出的合理性、管理的規(guī)范性以及運行成效和狀況進行的一個客觀、公正的分析和評判。 基于當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力，各區(qū)縣財政普遍存在收入低位運行、收支矛盾突出的情況，區(qū)縣財政運行綜合績效評價工作緊扣財政資金“錢夠不夠花，錢用得好不好，有沒有風(fēng)險”這一根本問題，對區(qū)縣財政運行情況進行深入摸底，對于基層政府優(yōu)化資源配置、 維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。 通過對區(qū)縣政府財政運行情況的全面分析和評價， 查找區(qū)縣政府財政收入、財政支出、管理規(guī)范性等方面的問題，綜合考察區(qū)縣財政運行的組織效能、產(chǎn)出質(zhì)量和可持續(xù)性，全面科學(xué)分析區(qū)縣財政運行狀況和財政運行質(zhì)量，推動區(qū)縣不斷改善財政運行狀況， 實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

（二）深化市級預(yù)算績效管理的必然要求

2018 年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》對全面實施預(yù)算績效管理作出了重要部署，各地區(qū)按照“全方位、全過程、全覆蓋”的要求，積極探索本地區(qū)預(yù)算績效管理改革。 目前預(yù)算績效管理在管理對象、管理方式、管理范圍等方面得到了明顯提升，形成了全過程的預(yù)算績效管理鏈條，實現(xiàn)了各類資金管理的全面覆蓋。 在此基礎(chǔ)上進一步拓展預(yù)算績效管理層級，成為當(dāng)前績效管理的迫切需要。 2021 年，淄博市組織8 個區(qū)縣及1 個功能區(qū)選取9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和2 個街道開展政府財政運行綜合績效評價試點工作， 取得了較好的效果， 對于實現(xiàn)基層財政政府高效運行提供了合理化建議， 為建立全方位的預(yù)算績效管理格局提供了新思路。 在此基礎(chǔ)上，2022 年和2023 年淄博市分別選取了3 個區(qū)縣開展區(qū)縣財政運行綜合績效評價工作， 實現(xiàn)淄博市預(yù)算績效管理改革向深水區(qū)推進。

二、區(qū)縣財政運行綜合績效評價初探

（一）找準(zhǔn)角度，科學(xué)構(gòu)建評價體系

為全面反映區(qū)縣級財政運行工作的情況，根據(jù)財政運行的特點，在充分研究中央、省、市已有的預(yù)算管理、財政管理、經(jīng)濟社會發(fā)展考核等方面的指標(biāo)及北京、 浙江等省市構(gòu)建的對下級政府財政運行綜合績效評價的基礎(chǔ)上，參照預(yù)算科、國庫科、債務(wù)科等相關(guān)科室提出的意見， 建立起包括財政收入組織情況、 財政支出保障情況、 預(yù)算規(guī)范管理情況、財政可持續(xù)性、財政運行成效等5 個一級指標(biāo)，收入完成情況、收入質(zhì)量、支出結(jié)構(gòu)、支出完成情況、預(yù)算管理、國庫管理等12 個二級指標(biāo)，預(yù)算完成情況、預(yù)算編制科學(xué)性、稅收占比及提高幅度等33 個三級指標(biāo)的綜合評價體系。

緊扣財政資金“錢夠不夠花，錢用得好不好，有沒有風(fēng)險”這一根本問題，協(xié)調(diào)統(tǒng)計、稅務(wù)、教育等多個部門，調(diào)度預(yù)算、國庫、債務(wù)、績效等方面的財政數(shù)據(jù)，地方稅收收入、重點行業(yè)稅收等方面的稅務(wù)數(shù)據(jù)以及人均可支配收入、人均消費支出、中小學(xué)生人均專職教師數(shù)等方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，多維度、多層次、廣跨度收集相關(guān)數(shù)據(jù)資料信息。 與財政政策最新要求、預(yù)算績效管理最新動向相結(jié)合，從預(yù)決算收支情況、財力保障情況、財源建設(shè)情況、政府債務(wù)管理情況、預(yù)算績效管理情況、重大項目成本控制情況、“三?！?支出保障情況等方面對區(qū)縣財政相關(guān)工作情況進行綜合調(diào)研。

同時為了避免多頭考核、重復(fù)打分，部分指標(biāo)設(shè)置中直接引用市對區(qū)縣高質(zhì)量發(fā)展考核的相關(guān)指標(biāo)，提升了評價結(jié)果的權(quán)威性，減輕基層工作負(fù)擔(dān)。評價中采用因素分析法、數(shù)據(jù)分析法等多種評價方式對各區(qū)縣財政運行情況進行深入剖析。 通過橫向?qū)Ρ仁?nèi)其他地市、縱向?qū)Ρ仁屑壠渌麉^(qū)縣，對財政運行狀況進行了深入分析， 查找目前區(qū)縣政府財政運行中存在的問題， 并結(jié)合區(qū)縣財政實際情況提出相關(guān)意見建議。

（二）下真功夫，認(rèn)真查找存在的問題

通過對各區(qū)縣財政運行情況的評價，發(fā)現(xiàn)目前各區(qū)縣財政運行基本正常， 但仍然存在一些問題，具體情況如下：

1.預(yù)決算編制不完整、不細(xì)致。 一是預(yù)算收支編制不完整。 未將上級轉(zhuǎn)移支付收支納入預(yù)算編制，存在上下級預(yù)算脫節(jié)的情況。如某區(qū)年初預(yù)算收支未包含上級一般轉(zhuǎn)移支付資金收入支出情況，教育、醫(yī)療、社保等部門的共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付收支未在年初預(yù)算中反映，相關(guān)資金未納入全面預(yù)算管理。二是預(yù)算編制不細(xì)致。 存在一般性支出壓減不到位情況，年初預(yù)算編制不夠細(xì)致，未能嚴(yán)格落實過緊日子的相關(guān)要求。 個別區(qū)縣“三公”經(jīng)費較上年度增加，不符合“三公”經(jīng)費預(yù)算編制比上年決算數(shù)“只減不增”的相關(guān)要求。 三是項目支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后。 支出標(biāo)準(zhǔn)體系還無法滿足科學(xué)編制預(yù)算的要求， 項目支出標(biāo)準(zhǔn)制定進展緩慢。個別區(qū)縣支出標(biāo)準(zhǔn)比較粗放，無法滿足預(yù)算評審、績效評價等工作需要，難以形成通過預(yù)算評審、 績效評價和決算反饋情況動態(tài)調(diào)整完善項目支出標(biāo)準(zhǔn)的機制。

2.稅源結(jié)構(gòu)單一，稅源多樣性不足，新晉稅源培育不足， 稅收收入受產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響較大。如某區(qū)缺少工業(yè)可用土地，對房地產(chǎn)業(yè)稅收收入依賴度較高， 稅收收入質(zhì)量受房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響的潛在風(fēng)險較大。 2020—2021 年期間， 房地產(chǎn)業(yè)稅收收入占比均在60%以上且2021 年房地產(chǎn)業(yè)稅收收入占比較2020 年有所提升。 2021 年，納稅企業(yè)增長比例低于全市納稅企業(yè)平均增長比例， 財政運行可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。

3.財政資金上繳國庫遲緩。 國有資本投資收益繳納較晚， 國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算統(tǒng)籌性有待提升。 個別區(qū)縣存在國有資本投資收益未及時上繳國庫的情況。

4. 專項債券資金及項目管理規(guī)范性有待增強。 一是部分專項債券資金撥付及時性欠缺。 未按照規(guī)定時間撥付專項債券資金，個別區(qū)縣存在未按規(guī)定在30 日內(nèi)將資金撥付至項目實施單位， 專項債券資金使用規(guī)范性有待增強。二是債券項目管理流程缺失。入庫前未按照要求開展事前績效評估。 事前評估工作開展晚于項目入庫時間， 入庫事前評估工作缺失，入庫流程不規(guī)范。

（三）立足問題，強化整改和落實

1. 進一步提高預(yù)決算編制完整性、 規(guī)范性。 一是強化相關(guān)政策學(xué)習(xí)。 認(rèn)真學(xué)習(xí)《預(yù)算法》《預(yù)算法實施條例》 等預(yù)決算編制相關(guān)法律法規(guī)政策以及預(yù)決算編制口徑、 基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)等文件精神，吃透政策，精準(zhǔn)測算經(jīng)費需求，合理編制部門預(yù)決算，全面夯實預(yù)決算編制基礎(chǔ)。 二是嚴(yán)格落實全面預(yù)決算管理?？茖W(xué)編制收入預(yù)決算， 強化實施全口徑預(yù)算管理，切實提高收入預(yù)決算編制完整性。 強化上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金與當(dāng)年預(yù)算安排的統(tǒng)籌結(jié)合，充分發(fā)揮資金使用效益。 三是嚴(yán)格經(jīng)費支出控制。 嚴(yán)格落實財政總體要求，全面落實牢固樹立過緊日子思想， 嚴(yán)控一般性支出預(yù)算編制。 合理安排“三公”經(jīng)費預(yù)算，嚴(yán)格控制會議費、培訓(xùn)費支出，嚴(yán)格執(zhí)行“先預(yù)算，后采購”要求，細(xì)化政府采購預(yù)算編制，進一步提高預(yù)算編制的精細(xì)化、精確化。

2.積極增加稅源結(jié)構(gòu)多樣性，在培育新發(fā)展動能上發(fā)力。 根據(jù)地域資源稟賦，從集群、企業(yè)、 產(chǎn)業(yè)等多個維度入手， 培育新發(fā)展動能，提高政務(wù)服務(wù)與企業(yè)需求匹配度，提升企業(yè)發(fā)展活力。 嚴(yán)格落實優(yōu)化營商環(huán)境及減稅降費相關(guān)政策， 夯實稅源基礎(chǔ)， 優(yōu)化稅源結(jié)構(gòu)，減少對單一產(chǎn)業(yè)的稅收依賴度。

3.規(guī)范財政非稅收入資金管理，確保財政資金安全。 一是完善非稅收入管理制度建設(shè)，落實管理責(zé)任主體。 各區(qū)縣財政局應(yīng)根據(jù)省、市各級財政部門相關(guān)非稅收入管理制度規(guī)定， 進一步完善本級財政非稅收入管理制度建設(shè)，明確資金管理責(zé)任主體，規(guī)范非稅收入資金管理流程。 二是加強非稅收入賬戶管理，確保資金及時入庫。 區(qū)縣財政部門定期梳理相關(guān)非稅收入賬戶， 核實各類資金賬戶中的資金余額、資金性質(zhì)及用途。 對于需要入庫的資金， 按照相關(guān)資金管理制度及時足額上繳國庫，確保財政資金安全，為區(qū)縣政府正常運行提供有效的財力保障。

4.加強債券資金及項目管理，確保效益充分發(fā)揮。 一是加強債券資金監(jiān)管，確保資金及時撥付到位。 債券資金是債券項目組織實施的重要保障條件之一， 資金撥付是否及時將直接影響債券項目的實施進度， 也直接影響資金效益的及時發(fā)揮。 進一步強化專項資金監(jiān)督管理意識， 落實資金撥付及支出各環(huán)節(jié)的主體責(zé)任，確保項目資金及時撥付到位、有效支出使用，保障項目按計劃執(zhí)行落實，效益得以充分實現(xiàn)。 二是加強債券項目管理，確保項目切實可行、落實到位。 將事前績效評估作為項目入庫的前置條件， 組織項目主管部門及實施單位對入庫項目開展事前評估工作，評估結(jié)果作為項目是否納入財政項目庫的重要依據(jù)。 強化項目運行監(jiān)控管理，財政部門、項目主管部門及實施單位應(yīng)定期組織項目績效運行監(jiān)控工作，及時掌握項目完成情況及資金撥付、 支出使用情況， 及時發(fā)現(xiàn)運行過程中存在的問題并按照要求整改到位，確保項目按計劃組織實施。 加強項目績效評價及結(jié)果應(yīng)用， 財政部門、 主管部門根據(jù)實際情況， 組織開展相關(guān)項目績效評價工作，對項目完成情況及資金支出使用進行績效評價，并將評價結(jié)果應(yīng)用于下一年度預(yù)算安排，確保項目目標(biāo)如期實現(xiàn)， 財政資金效益充分發(fā)揮。

5.加強財務(wù)管理制度執(zhí)行落實，規(guī)范財務(wù)支出活動。 一是各部門單位應(yīng)加強對債權(quán)債務(wù)的清理，建立健全財務(wù)管理制度、往來款管理制度，定期對債權(quán)債務(wù)進行清理、催收，限期實現(xiàn)長期掛賬資金“消腫”，確保國有資產(chǎn)安全完整。 二是加強對各部門單位財務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強責(zé)任感，嚴(yán)格按政府會計準(zhǔn)則等相關(guān)規(guī)定對往來款項嚴(yán)格控制，落實責(zé)任及時清收。

三、關(guān)于區(qū)縣財政運行綜合績效評價的幾點思考

（一）找準(zhǔn)評價“切入點”，讓評價更加科學(xué)規(guī)范

目前， 對下級政府財政運行的績效評價指標(biāo)體系尚無明確的文件規(guī)定， 各地區(qū)往往參照其他的一些考核標(biāo)準(zhǔn)再結(jié)合當(dāng)?shù)卣年P(guān)注重點進行設(shè)立， 缺少較為規(guī)范的評價體系。 制定對下級政府財政運行評價指標(biāo)體系時，一方面應(yīng)綜合考量財政預(yù)算編制、財政收入、 財政支出、 財政運行可持續(xù)等多方面因素， 同時要結(jié)合指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲取性來設(shè)置相關(guān)指標(biāo)，避免出現(xiàn)“有指標(biāo)無數(shù)據(jù)”的情形。采用“量化+個性”的模式，保證指標(biāo)設(shè)置的可持續(xù)性和精準(zhǔn)性，采用“動態(tài)+共享”的模式，提升數(shù)據(jù)的可獲取性。另一方面，要以預(yù)算管理為核心，在綜合考量預(yù)算管理、國庫管理、債務(wù)管理等方面規(guī)范性的情況下， 結(jié)合基層財政運行對民生改善、公共衛(wèi)生、文化和教育等方面的作用， 多方面衡量區(qū)縣政府的履職情況。同時結(jié)合評價對象的特點，科學(xué)確定評價指標(biāo)權(quán)重， 通過評價體系準(zhǔn)確反映地區(qū)財政運行情況。

（二）用好評價“硬約束”，讓評價更加高效有力

對于績效管理工作而言，評價結(jié)果的應(yīng)用至關(guān)重要。 對區(qū)縣財政運行的綜合績效評價內(nèi)容復(fù)雜， 各區(qū)縣所面臨的狀況不同，作為一項探索性的工作，評價結(jié)果如何應(yīng)用一直是一個難題。 實現(xiàn)評價結(jié)果的有效應(yīng)用，一是堅持提升認(rèn)識常態(tài)化。 提升績效評價結(jié)果應(yīng)用的意識，以財政運行綜合績效評價為抓手，督促各區(qū)縣在資金的分配、使用和管理過程中全面使用績效管理方法，實現(xiàn)履職效能和業(yè)務(wù)水平的提升。 二是堅持反饋整改長效化。 對于在財政運行績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題，及時向各區(qū)縣反饋，督促各區(qū)縣根據(jù)問題逐一整改，建立有效的績效評價結(jié)果反饋和整改機制。 動態(tài)跟蹤各區(qū)縣的整改情況，壓實區(qū)縣績效管理責(zé)任。 三是堅持信息公開規(guī)范化。 積極推動區(qū)縣財政運行績效評價的相關(guān)結(jié)果向社會公開，繼續(xù)拓展績效公開的深度和廣度，充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。

（三）把好考核“風(fēng)向標(biāo)”，讓評價更科學(xué)客觀

第三方評價機構(gòu)的專業(yè)素養(yǎng)直接決定了績效評價的質(zhì)量， 目前第三方評價機構(gòu)準(zhǔn)入門檻低，部分機構(gòu)人員水平有限，評價結(jié)果的科學(xué)性和客觀性不足。因此，通過強化對第三方評價機構(gòu)工作質(zhì)量的考核可以進一步提升財政運行績效評價工作的質(zhì)量， 提出更有針對性的工作建議和方法。 一是規(guī)范評價工作全過程監(jiān)督。對第三方機構(gòu)評價方案的編制、評價資料搜集等相關(guān)工作進行全面的審核監(jiān)督， 督促第三方機構(gòu)按照財政部門要求全面提升工作質(zhì)量。二是以考核為抓手，建立第三方評價機構(gòu)評價質(zhì)量監(jiān)督和考核機制。 聘請行業(yè)專家對第三方機構(gòu)出具評價方案、 評價報告、 相關(guān)工作底稿等證明材料進行質(zhì)量考評， 對第三方機構(gòu)提供的績效評價服務(wù)過程及結(jié)果進行打分， 并將評價結(jié)果與業(yè)務(wù)委托費直接掛鉤。 三是強化對第三方評價機構(gòu)績效管理工作業(yè)務(wù)的培訓(xùn)。通過座談會、培訓(xùn)會等形式組織行業(yè)專家對第三方評價機構(gòu)進行專業(yè)培訓(xùn)， 不斷提升第三方評價機構(gòu)工作水平和服務(wù)質(zhì)量。