●賈天悅 周元康

近年來， 由于地方政府公共物品供給不斷增長(zhǎng)， 財(cái)政支出壓力越來越大； 加上現(xiàn)行省以下財(cái)政管理體制尚處在改革完善之中， 地方政府過度債務(wù)問題日益突出， 一定程度上加劇了財(cái)政和金融的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（牛霖琳等，2021）。地方債務(wù)運(yùn)行狀況已經(jīng)成為中央和地方政府非常關(guān)注的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。黨的二十大報(bào)告提出， 提高防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)能力， 嚴(yán)密防范系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)。 加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理是增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性、 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

一、 目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)

隨著地方公共物品需求的不斷增長(zhǎng)，地方政府事權(quán)的不斷擴(kuò)大，地方政府面對(duì)的支出壓力和財(cái)政收支缺口越來越大， 地方政府面對(duì)不斷增大的投資需求和財(cái)力資源的嚴(yán)重不足， 只有維持較高的地方債務(wù)。 超出財(cái)力范圍并不斷加大政府投資力度是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的首要原因， 而這些風(fēng)險(xiǎn)若不進(jìn)行防范將會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來巨大損失。 規(guī)范有力的地方政府債務(wù)管理制度的實(shí)施， 離不開良好的內(nèi)部控制意識(shí)。 部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)在任期政績(jī)觀的支配下， 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和控制意識(shí)薄弱，忽視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，不斷超越自身財(cái)政狀況， 出現(xiàn)過度舉債的情況。 若一個(gè)地方長(zhǎng)期出現(xiàn)過度舉債， 只關(guān)注政績(jī)而忽視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的危害性， 不僅會(huì)影響財(cái)政政策的穩(wěn)定性，還會(huì)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。就部分地方政府而言， 可能還存在對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知能力不足等問題， 債務(wù)管理工作中重視顯性債務(wù)忽視隱性債務(wù)，未能摸清隱性債務(wù)的實(shí)際情況。過度地方債務(wù)對(duì)政治、 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成負(fù)面影響，也對(duì)地方政府信用、財(cái)政運(yùn)行、國民經(jīng)濟(jì)等帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期以來， 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的問責(zé)機(jī)制沒有真正建立起來， 債務(wù)管控的終身責(zé)任制也缺乏可操作性強(qiáng)的落實(shí)機(jī)制，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)亟待加強(qiáng)。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制體系不夠完善

地方政府過度負(fù)債形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，既有客觀的財(cái)政分權(quán)體制、投融資體制等原因， 也有地方政府自身的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱問題。 但從內(nèi)部控制角度看，地方政府長(zhǎng)期出現(xiàn)過度舉債，一定程度上存在內(nèi)部控制體系不健全不完善的現(xiàn)象。借鑒內(nèi)部控制理論框架，從內(nèi)部控制目標(biāo)及要素構(gòu)成角度分析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制建設(shè)， 發(fā)現(xiàn)目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制體系建設(shè)可能存在如下問題：一是控制環(huán)境保障不夠。 部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)者新發(fā)展理念貫徹不夠， 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)相對(duì)欠缺； 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)直接管理人員專業(yè)素質(zhì)不高， 對(duì)新技術(shù)下的地方債風(fēng)險(xiǎn)管理方法掌握不夠扎實(shí)。 二是債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系沒有建立，缺乏一整套關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告的預(yù)警體系。 一些地方債務(wù)管理制度尚不健全， 地方債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系的有效性不高；債務(wù)應(yīng)急處理工作組織不到位，省、市在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的分工不明確。 三是控制活動(dòng)流于形式，沒有通過規(guī)范性和程序性的制度設(shè)計(jì)規(guī)避未來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 四是信息溝通不夠順暢，只關(guān)注顯性債務(wù)，忽視隱性債務(wù)，債務(wù)信息透明度不夠。 債務(wù)信息共享機(jī)制不健全， 影響了地方政府對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效管理。 五是監(jiān)督機(jī)制不健全，存在隱性債務(wù)及非標(biāo)債務(wù)融資監(jiān)督不到位的現(xiàn)象。 地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管部門未能做到協(xié)同監(jiān)管， 直接影響了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范效果。

（三）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管力度不夠

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的依據(jù)是《預(yù)算法》等法律法規(guī)， 所以地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管離不開地方政府法治觀念養(yǎng)成。 地方政府需要依法規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成及償還的全過程都需要加強(qiáng)法制教育。 部分地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根源其實(shí)在于地方政府執(zhí)行預(yù)算“軟約束”，認(rèn)為可以享受財(cái)政支出擴(kuò)張、過度舉債帶來的權(quán)利和收益，而不愿意承擔(dān)償還債務(wù)的義務(wù)，對(duì)自己任期內(nèi)形成的地方政府債務(wù)，或是往上轉(zhuǎn)移，或是轉(zhuǎn)移給下任政府來償還。 之所以地方政府債務(wù)管理存在一定隱患， 就是目前尚未建立有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和預(yù)警機(jī)制， 難以實(shí)現(xiàn)對(duì)未來地方債務(wù)的全員全過程全方位監(jiān)管。 不少地方政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管力度不夠， 對(duì)已經(jīng)形成的債務(wù)缺乏一個(gè)總體監(jiān)管規(guī)劃，重視事后監(jiān)管，忽視事前事中監(jiān)管。 地方政府債務(wù)清償責(zé)任不夠明確，沒有很好地運(yùn)用大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)手段加強(qiáng)對(duì)債務(wù)資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，沒有形成規(guī)范的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制，有可能會(huì)出現(xiàn)一些地方政府債務(wù)融資行為不規(guī)范、 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增大的現(xiàn)象。 此外，在地方政府過度債務(wù)形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處理上， 財(cái)政監(jiān)督及懲戒的機(jī)制不夠健全，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任沒有壓實(shí)，一定程度弱化了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)管效率， 影響地方政府財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

（四）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作不夠扎實(shí)

日益突出的地方債風(fēng)險(xiǎn)問題， 需要對(duì)地方政府債務(wù)運(yùn)行狀況進(jìn)行適時(shí)評(píng)估， 特別是地方政府債務(wù)的規(guī)模、范圍及使用。 根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范要求，對(duì)此類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)， 需要實(shí)施專門有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法。 依據(jù)過去已經(jīng)形成的地方政府債務(wù)，對(duì)未來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)判斷， 評(píng)估債務(wù)未來發(fā)展趨勢(shì)。 但目前不少地方政府發(fā)行了大規(guī)模的債券，由于對(duì)未來風(fēng)險(xiǎn)缺乏科學(xué)的預(yù)判， 做不到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)的科學(xué)研判。 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程不夠完善，評(píng)估組織不夠健全，評(píng)估人員資質(zhì)和能力達(dá)不到要求，甚至一些地方出現(xiàn)工作人員徇私舞弊等違法違紀(jì)行為。 一些地方債務(wù)資金使用中，還存在重建設(shè)輕運(yùn)營的情況，導(dǎo)致可能出現(xiàn)隱性債務(wù)。 這些地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作不夠扎實(shí)的現(xiàn)象， 實(shí)際上是地方債管理內(nèi)部控制不健全的表現(xiàn)。 目前地方債信息披露不夠全面且標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一， 影響了債務(wù)信用評(píng)級(jí)的準(zhǔn)確性（祿丹等，2023）。 特別是目前一些新理念，如ESG（Environmental、Social and Governance） 在信用評(píng)級(jí)中的運(yùn)用仍在探索之中， 一定程度上影響了致力于“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的地方政府債務(wù)信用評(píng)級(jí)。 此外，地方政府債務(wù)管理體系不夠完善， 跨部門的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制不夠健全， 多頭監(jiān)管和重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象仍然存在，也會(huì)制約未來風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的順利開展。

二、內(nèi)部控制對(duì)加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的積極作用

內(nèi)部控制制度著眼于制衡思想， 在其分析框架中對(duì)現(xiàn)有地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成及具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理，可以有針對(duì)性地剖析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)地方政府債務(wù)良性運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政可持續(xù)性，更好發(fā)揮財(cái)政在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的基礎(chǔ)性作用。

（一）有利于促進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)， 在實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化過程中發(fā)揮支柱性作用。 增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，是助力中國式現(xiàn)代化的重要舉措。 當(dāng)前，有效防范公共風(fēng)險(xiǎn)是地方財(cái)政可持續(xù)性的應(yīng)有之義。 在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的各個(gè)環(huán)節(jié)，嵌入內(nèi)部控制要素，可以分清輕重緩急，有針對(duì)性地統(tǒng)籌各類資源，提高資金使用效率。 通過防控措施穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)總盤子，發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，通過PPP 模式，帶動(dòng)就業(yè)和刺激經(jīng)濟(jì)；發(fā)揮財(cái)政工具的杠桿效應(yīng)， 充分調(diào)動(dòng)微觀經(jīng)濟(jì)主體的積極性，增強(qiáng)市場(chǎng)活力。財(cái)政可持續(xù)性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，需要守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。 當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要財(cái)政的大力支持， 部分地方政府存在過度舉債及償債能力不足等現(xiàn)象， 一定程度上產(chǎn)生了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 構(gòu)建防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制， 需要充分考慮地方政府財(cái)力及債務(wù)的可持續(xù)差異。地方政府在新增債務(wù)時(shí)，需要貫徹量力而行原則，合理控制地方債規(guī)模，充分考慮償債能力和各種可能存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)； 加大財(cái)政信用管理，做好貸款回收管理，特別是針對(duì)不良貸款的清理回收，需要嚴(yán)格核銷程序，最大限度保護(hù)資金安全。通過對(duì)地方債務(wù)事前、事中和事后的控制、管理及處置工作，提升地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，進(jìn)而有效提升地方財(cái)政可持續(xù)性。

（二）有利于規(guī)范地方政府債務(wù)舉債行為

目前我國已經(jīng)出臺(tái)了一系列規(guī)范地方政府債務(wù)管理的制度措施，如專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法、地方政府債券審批和分配辦法等。 但是仍有部分地方政府存在違法違規(guī)舉債行為，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（溫來成等，2022）。 究其原因主要是一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)沒有貫徹新發(fā)展理念，政績(jī)觀不正確；沒有充分考慮地方還款能力，審核把關(guān)不嚴(yán)；部分金融監(jiān)管部門，沒有嚴(yán)格落實(shí)管控要求，違規(guī)提供融資； 部分地方政府沒有嚴(yán)格落實(shí)問責(zé)機(jī)制，對(duì)一些違規(guī)融資行為處理不嚴(yán)。修訂后的《預(yù)算法》對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范，明確了只有政府部門才能舉借地方債務(wù)，行政事業(yè)單位不能作為舉債主體借債。各行政事業(yè)單位通過完善自身內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化自身約束，清晰管理流程，維護(hù)《預(yù)算法》對(duì)舉債行為的要求。完善的內(nèi)部控制制度有利于規(guī)范各類單位的經(jīng)濟(jì)行為， 強(qiáng)化制衡原則，有效規(guī)避各種違法違規(guī)舉債行為。內(nèi)部控制制度建設(shè)有利于提升政府治理能力， 規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行，改進(jìn)政府提供的各類公共物品質(zhì)量，提升單位管理水平。 內(nèi)部控制制度嵌入地方政府債務(wù)管理之中，建設(shè)制衡有力、 運(yùn)轉(zhuǎn)高效安全的內(nèi)部控制體系，可以有效規(guī)范地方政府舉債行為，加大地方政府違規(guī)債務(wù)的處罰力度，預(yù)防地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）有利于實(shí)現(xiàn)債務(wù)資金的安全高效目標(biāo)

內(nèi)部控制在地方政府債務(wù)資金管理過程中，要起到保護(hù)資金安全的作用，要保證相關(guān)信息真實(shí)完整可靠。舉借的地方債務(wù)資金在配置到各級(jí)各類國有企業(yè)及行政事業(yè)單位后，要保障其高效使用離不開嚴(yán)密的內(nèi)部控制制度。這些單位通過規(guī)范流程控制體系、設(shè)置不相容崗位等內(nèi)部控制制度，完善授權(quán)和審批機(jī)制， 促進(jìn)地方債務(wù)資金使用的高效安全，提升地方債務(wù)資金績(jī)效水平。 內(nèi)部控制制度的核心是制衡理念，而制衡機(jī)制的構(gòu)建對(duì)于政府債務(wù)資金的安全具有重大意義。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的核心是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范。提高地方政府債券項(xiàng)目資金使用效應(yīng)，發(fā)揮債務(wù)資金的穩(wěn)投資、促發(fā)展的作用，推動(dòng)債務(wù)資金管理的安全、規(guī)范、有效。 具體來說，就是要規(guī)范債務(wù)發(fā)行和使用管理，通過全生命周期管理，確保債務(wù)資金安全、公開、高效；加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)相關(guān)資金的監(jiān)管力度， 提高信貸投放約束度，嚴(yán)控地方政府低效債務(wù)項(xiàng)目的資金投放；加強(qiáng)債務(wù)信息公開數(shù)據(jù)庫建設(shè)，推動(dòng)債務(wù)信息共享，提高債務(wù)分析預(yù)測(cè)水平， 不斷完善地方政府債務(wù)公開機(jī)制；做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)管理工作，強(qiáng)化地方債務(wù)運(yùn)行監(jiān)測(cè)，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積和惡化，堅(jiān)持守牢不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線， 更好化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)資金的安全高效目標(biāo)。

（四）有利于提升財(cái)政績(jī)效管理水平

在地方政府債務(wù)形成和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理過程中，融入內(nèi)部控制理念和要素，有助于強(qiáng)化地方債務(wù)資金風(fēng)險(xiǎn)防范，識(shí)別部分隱形或有債務(wù)，提高財(cái)政績(jī)效管理水平。 地方各級(jí)政府通過建立科學(xué)、規(guī)范的債務(wù)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，構(gòu)建反映使用責(zé)任和使用效果的地方政府債務(wù)資金管理機(jī)制，可以充分發(fā)揮地方債務(wù)的功能導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)績(jī)效財(cái)政的目標(biāo)。 一方面，構(gòu)建地方政府債務(wù)資金績(jī)效管理機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范地方政府債券的發(fā)行、使用及償還等一系列管理制度，做實(shí)做細(xì)地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目的事前績(jī)效評(píng)估工作，對(duì)其實(shí)施必要性、公益性進(jìn)行考察，對(duì)其償債計(jì)劃可行性進(jìn)行充分論證；另一方面， 財(cái)政部門與項(xiàng)目部門在項(xiàng)目實(shí)施過程中，能夠?qū)Y金預(yù)算執(zhí)行和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題，開展項(xiàng)目生命周期跟蹤問責(zé)機(jī)制，落實(shí)最終的債務(wù)項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)債務(wù)資金的提質(zhì)增效。

三、 內(nèi)部控制視角下加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策

（一）增強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制意識(shí)

地方政府及相關(guān)部門要充分貫徹新《預(yù)算法》及發(fā)行地方債券相關(guān)規(guī)定，加大對(duì)地方債政府債務(wù)管理相關(guān)部門及人員的培訓(xùn)力度，提升相關(guān)部門及人員的內(nèi)部控制意識(shí)，使其充分認(rèn)識(shí)到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的緊迫性。 財(cái)政部門要切實(shí)履行地方政府債務(wù)監(jiān)督的權(quán)力，定期開展對(duì)地方政府債務(wù)相關(guān)部門控制情況的評(píng)估檢查，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，促進(jìn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)部控制的有序開展。 樹立正確的政績(jī)觀，秉承適度舉債的思想。 地方政府過度債務(wù)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來的負(fù)面影響，已經(jīng)引起各級(jí)政府的高度重視。 增強(qiáng)地方政府債務(wù)管理內(nèi)部控制意識(shí)，需要地方政府樹立正確的政績(jī)觀，在地方政府債務(wù)管理的決策、舉債、債務(wù)資金使用、債務(wù)清償、債務(wù)資金績(jī)效管理等債務(wù)管理全過程，認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建的重要性。 地方政府既要保證公共物品和服務(wù)高質(zhì)量供給，又要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展任務(wù)（熊運(yùn)蓮，2019）。 這種情況下要求地方政府按照新發(fā)展理念科學(xué)舉債， 嚴(yán)格預(yù)算約束；財(cái)政部門要改變?cè)瓉淼胤秸畟鶆?wù)權(quán)責(zé)不夠明確的狀況，加強(qiáng)舉債論證分析，體現(xiàn)內(nèi)部控制思想，構(gòu)建能夠反映地方政府債務(wù)動(dòng)態(tài)變化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，為有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。

（二）在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中嵌入內(nèi)部控制要素

如前所述， 之所以出現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，與地方政府舉債行為不規(guī)范有很大關(guān)系。 從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制要素構(gòu)成角度來看，有效的內(nèi)部控制包含內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息溝通與內(nèi)部監(jiān)督等要素，它們相互聯(lián)系、互相支撐，共同構(gòu)成對(duì)地方債債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有機(jī)整體。

1.認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)管理所處的復(fù)雜內(nèi)部控制環(huán)境。 如前所述，地方政府債務(wù)產(chǎn)生的成因之一是地方政府所面臨的不夠完善的財(cái)政管理體制。 目前的分稅制財(cái)政管理體制雖然明確了中央和地方的財(cái)力分配關(guān)系，但省以下財(cái)力分配機(jī)制仍然不夠健全， 地方政府事權(quán)的不斷擴(kuò)大與收入的局限性，使得地方會(huì)出現(xiàn)較大的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 當(dāng)?shù)胤绞罩С霈F(xiàn)嚴(yán)重矛盾的時(shí)候，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在任期政績(jī)觀的支配下， 可能會(huì)通過建投公司等融資平臺(tái)籌措資金，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模失控。 因此，為了真正有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)地方政府債務(wù)危機(jī)，需要不斷完善防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)法律法規(guī)。

2.加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。 部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)缺乏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，忽視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的種類及等級(jí)，難以實(shí)施針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估及應(yīng)對(duì)等流程，一定程度上影響了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可控性及安全性。 為此，需要成立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)，梳理地方政府債務(wù)的種類、形成原因、舉債規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，深入評(píng)估各類地方政府債務(wù)的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)， 分類評(píng)價(jià)其影響，提出應(yīng)對(duì)策略。 考慮到大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，需要構(gòu)建地方政府債務(wù)信息共享平臺(tái)，推動(dòng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的數(shù)智化。

3.采取合適有效的控制活動(dòng)。 目前不少地方政府沒有設(shè)置專門的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，預(yù)算管理也不完善，建議設(shè)置有利于協(xié)調(diào)工作開展的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，針對(duì)地方政府債務(wù)形成、債務(wù)資金使用及債務(wù)清償全過程開展風(fēng)險(xiǎn)控制活動(dòng)。 同時(shí)要客觀認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。 地方政府債務(wù)的形成與現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制有關(guān)，要從根本上解決地方政府過度債務(wù)問題，需要進(jìn)一步深化財(cái)政管理體制改革，推動(dòng)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)。 對(duì)地方政府隱性債務(wù)，分析其成因及可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，將其納入預(yù)算管理體系之中，推動(dòng)隱性債務(wù)顯性化；完善地方政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，改革地方政府投融資平臺(tái)。

4.構(gòu)建暢通明晰的信息溝通機(jī)制。 在地方政府債務(wù)的形成、 資金運(yùn)行及債務(wù)最終清償?shù)倪^程中，科學(xué)合理的內(nèi)部控制流程和上下通暢的信息溝通渠道，是保障地方政府債務(wù)管理內(nèi)部控制體系建立的關(guān)鍵因素（姜宏青等，2017）。 暢通明晰的信息溝通機(jī)制可以為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及后續(xù)的監(jiān)督機(jī)制建立提供合理保證。 對(duì)于從事地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)單位及人員而言，有效的信息及溝通可以保證他們正確履行職責(zé)。 此外，大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，也在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中發(fā)揮重要作用，也是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)部控制的重要內(nèi)容。

5.實(shí)施有效的內(nèi)部監(jiān)督活動(dòng)。 內(nèi)部控制體系構(gòu)建，是保障內(nèi)部控制有效運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮重要作用。 而在許多地方政府過度債務(wù)形成的過程中，往往缺乏有效的問責(zé)機(jī)制。 建立地方債績(jī)效全周期管理制度，實(shí)施問責(zé)機(jī)制，明確責(zé)任主體，防止地方政府官員的短期行為。 充分發(fā)揮地方政府債務(wù)績(jī)效考核的導(dǎo)向作用，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。 所以，為了有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要明確地方政府債務(wù)內(nèi)部監(jiān)督程序，做好內(nèi)部監(jiān)督制約，建立有效的內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制，通過構(gòu)建債務(wù)應(yīng)急處理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過程全方位地方政府債務(wù)管理。

（三）將政府性債務(wù)收入納入預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)部控制體系之中

地方政府實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是提升國家治理能力的需要，也是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。 地方政府債務(wù)內(nèi)部控制有助于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，繼而促進(jìn)地方政府提供高質(zhì)量的基本公共服務(wù)。 將政府性債務(wù)收入納入預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)部控制體系之中，一是嚴(yán)格執(zhí)行新《預(yù)算法》，規(guī)范地方政府舉債的授權(quán)審批程序，對(duì)地方債務(wù)發(fā)行主體、舉債金額、具體使用范圍等進(jìn)行嚴(yán)格控制。 二是嚴(yán)格編制債務(wù)預(yù)算，將地方政府債務(wù)收入與支出情況全面納入預(yù)算編制內(nèi)容；同時(shí)還要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況落實(shí)清償債務(wù)資金來源及清償責(zé)任。 三是嚴(yán)格債務(wù)預(yù)算執(zhí)行。 必須嚴(yán)格執(zhí)行審批后的債務(wù)預(yù)算， 確保舉債資金用于公益性資本性支出，不得違規(guī)挪擠占用資金。四是嚴(yán)格監(jiān)督管理。各級(jí)人大及審計(jì)部門要加大對(duì)地方債務(wù)資金運(yùn)行全過程的監(jiān)督管理，杜絕相關(guān)違規(guī)行為。 對(duì)債務(wù)資金使用評(píng)估績(jī)效比較差的項(xiàng)目， 適時(shí)提出整改意見，并對(duì)相關(guān)部門及人員進(jìn)行問責(zé)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)資金的全周期管理。

（四）構(gòu)建嚴(yán)格的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評(píng)估機(jī)制

梳理近些年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，可以看出中央高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制 （何代欣，2019）。 要對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)警及評(píng)估，首先健全相關(guān)組織機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，組建精通財(cái)政、會(huì)計(jì)、金融、計(jì)算機(jī)等領(lǐng)域的具有勝任能力的評(píng)估專家團(tuán)隊(duì)。 其次，針對(duì)地方政府化解債務(wù)的不同模式，尋求不同的債務(wù)化解路徑。 實(shí)際工作中，地方政府可能會(huì)采取出租出售資產(chǎn)方式、債務(wù)置換方式、債轉(zhuǎn)股方式、混改方式等化解債務(wù)，不同化解模式對(duì)債務(wù)清理和債務(wù)績(jī)效評(píng)級(jí)的要求有所不同。再次，設(shè)置科學(xué)規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)顯性債務(wù)和隱性債務(wù)形成機(jī)理、 機(jī)制及發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行研判，重點(diǎn)掌握地方政府債務(wù)的重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并全面掌握債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況。 最后，加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)，完善相應(yīng)信息披露制度， 提升財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制能力（唐大鵬，2023）。 激勵(lì)社會(huì)民眾積極參與監(jiān)督，這需要政府部門將債務(wù)資金余額、使用方向、評(píng)估流程等信息向社會(huì)公眾公布，增強(qiáng)地方政府債務(wù)信息透明度。