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        農田建設補助資金管理探討
        ——基于某省農田建設補助資金及項目情況調研

        2023-12-26 19:32:39董志強謝慧馨
        財政監(jiān)督 2023年22期
        關鍵詞:高標準管護農田

        ●董志強 謝慧馨

        耕地是糧食生產的命根子,是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。 習近平總書記高度重視耕地保護工作,早在2013年的中央農村工作會議上就指出“像保護大熊貓一樣保護耕地”, 近幾年來一再做出抓好耕地保護和加快推進高標準農田建設的重要論述,2022年中央農村工作會議上再次強調“堅決守住18 億畝耕地紅線, 逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”。為了全面準確掌握農田建設補助資金使用情況,及時總結和發(fā)現資金使用過程中存在的問題,更好地發(fā)揮財政資金的綜合效益,某地監(jiān)管局成立調研組,深入市、縣等5 個產糧主產區(qū),通過聽取匯報、調閱資料、現場調查、走訪群眾、座談交流等方式,對該省近三年農田建設補助資金使用和高標準農田建設情況開展了專題調研。

        一、 該省高標準農田建設的主要成效

        “五谷者,萬民之命,國之重寶”,通過中央、省、市(縣)各級財政資金的累計投入,截至2022 年9 月末,某省累計建成高標準農田4,030 萬畝,其中2019—2021 年完成高標準農田建設858.65 萬畝 (含高效節(jié)水灌溉131.4 萬畝)。 越來越多的高標準農田投入使用,有效地提高糧食綜合生產能力、 推進農業(yè)生產方式轉型升級、增強農田基礎設施建設水平、改善農田生態(tài)環(huán)境。 產糧大縣備受鼓舞,種糧大戶信心倍增,2021 年, 省糧食產量達到807.84 億斤,增長率居全國前十大產糧省首位, 總產量居全國第5位, 有力地保障了國家糧食安全,確保“中國飯碗”端得更牢、裝得更滿。

        (一)提高了糧食綜合生產能力

        該省按照“灌排設施配套、土地平整肥沃、田間道路暢通、農田林網健全”等標準建設,將耕地集約化、中低產田改造成旱澇保收的高產穩(wěn)產田,改善農業(yè)生產條件,培優(yōu)了耕地質量,增強了農田防災抗災減災能力,鞏固和提升了糧食綜合生產能力,建成后的高標準農田, 畝均糧食增產10%—20%。

        (二)推進了農業(yè)生產方式轉型升級

        該省通過高標準農田建設,解決了田間基礎設施不配套、 耕地碎片化、種植管理粗放等問題,有效促進了農業(yè)規(guī)?;?、標準化、數字化、精益化經營,帶動了農業(yè)機械化向智能化轉型升級,加快了新型農業(yè)經營主體培育,通過“田、土、水、路、林”等綜合治理,減少田間耕作成本5%—15%,主要糧食作物耕種收綜合機械化率達91%,顯著提升了農業(yè)的綜合效益和競爭力, 推動了傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)的轉型升級。

        (三)增強了農田基礎設施建設水平

        通過大力開展高標準農田建設,2019—2021年該省累計新建(改造)塘壩37 座、取水攔河閘(壩)44 座、 灌溉機電井7,670 眼、 農田排水溝渠158 公里及橋涵閘等配套建筑物7,903 座,襯砌灌溉水渠934 公里,硬化田間道路1,846.81 公里,架設農田輸配電3,825 公里, 增強了高標準農田供水、排水、排澇、農田道路、農田防護等基礎設施建設水平, 改善了農業(yè)生產條件, 確保糧食高產穩(wěn)產、旱澇保收。

        (四)改善了農田生態(tài)環(huán)境

        該省通過田塊整治、地力培肥、林網建設和集成推廣綠色高產高效種植等措施, 調整優(yōu)化農田生態(tài)格局,增強農田生態(tài)防護能力,減少農田水土流失,降低農業(yè)面源污染,理順農田平面結構,改善農田利用方式,促進了農村生產環(huán)境連片整治,推進了生態(tài)宜居建設。

        二、資金投入及項目管理情況

        (一)資金投入及使用情況

        2019—2021 年該省累計投入農田建設資金1,656,734 萬元,其中:中央財政資金1,264,682 萬元,省級財政資金368,032 萬元,市、縣財政資金24,020 萬元; 累計使用農田建設資金784,724 萬元,資金使用率47.37%。

        (二)項目建設情況

        2019—2021 年該省農田建設任務逐年增加,從350 萬畝/年到500 萬畝/年(含黑土地保護建設任務120 萬畝), 三年累計建設任務1,230 萬畝,其中中央農田建設補助資金高標準農田建設任務1,048 萬畝,中央預算內資金高標準農田建設任務201 萬畝, 黑土地保護建設120 萬畝; 累計完成932.35 萬畝(含黑土地保護建設73.7 萬畝),完成率75.8%, 其中高標準農田建設任務完成率77.4%。

        (三)項目管理的主要程序

        高標準農田建設是由各級農業(yè)農村部門主管的一個包含多行業(yè)的工程類建設項目, 建設管理環(huán)節(jié)多、流程長,一個項目從立項到竣工,至少需要25 個環(huán)節(jié),全部時間需要2—3 年時間。 其中:項目審批8 個環(huán)節(jié), 主要包括各市縣上報年度建設任務需求、省農業(yè)農村廳下達建設任務指標、各市縣編制、上報初步設計報告、下達初步設計批復文件、?。ㄊ校┺r業(yè)農村廳(局)批復項目實施計劃等;項目實施建設8 個環(huán)節(jié),主要包括辦理環(huán)境影響評價審批、 申請財政投資評審機構進行招標控制價評審、發(fā)布招標(施工、監(jiān)理)公告、工程開標等;項目驗收9 個環(huán)節(jié),主要包括工程質量第三方機構檢測、市縣農業(yè)農村部門初步驗收、財政投資評審機構進行決算評審、竣工決算審計等。

        三、存在的主要問題

        (一)制度標準不健全、痛點多,難以形成有效的運行工作機制

        一是項目設計缺少規(guī)范、概(預)算定額等依據。 高標準農田項目涉及“田、土、水、路、林、電、技、管”等8 個方面,由于沒有統(tǒng)一集成的行業(yè)設計規(guī)范,只能參照其他行業(yè)規(guī)范執(zhí)行,如:灌溉與排水工程參照水利部門制定的《灌溉與排水設計標準》《堤防工程設計規(guī)范》等,田間路與溝渠交叉的農道橋設計參照《公路橋涵設計通用規(guī)范》等,農田輸電配電工程參照電力行業(yè)部門設計規(guī)范等。 由于“參照”的原因,在設計評審、質量監(jiān)督、驗收檢查等環(huán)節(jié),出現專家理解不一致、檢查尺度不統(tǒng)一等現象。

        二是竣工資料編制缺少統(tǒng)一的規(guī)定標準。 竣工資料包括建設單位、設計單位、施工單位、監(jiān)理單位、 質量檢測單位等參建單位的所有工程建設檔案資料,是反映項目建設全過程的最重要文件??⒐べY料編制是非常耗時、耗力的工作,由于沒有全國統(tǒng)一的標準,資料整理階段“來回返工”,個別項目需要大半年時間, 直接影響項目驗收等后續(xù)工作及時開展。

        三是該省2020 年制定的《XX 省農田建設項目管理實施辦法》對設計、監(jiān)理資質要求過高。 辦法規(guī)定測繪應具有測繪乙級及以上資質, 勘察設計應同時具有巖土工程勘察專業(yè)丙級及以上資質和水利工程設計專業(yè)乙級及以上資質, 監(jiān)理單位應具有監(jiān)理綜合資質。 按此標準,該省內符合條件的設計單位大約為2—3 家, 監(jiān)理單位僅有1 家,國內具有這類資質的設計、監(jiān)理單位也不多。 近幾年中標的設計、監(jiān)理單位多為外省企業(yè),缺少在本省設計、監(jiān)理的實踐經驗,尤其是受疫情影響,外省設計、監(jiān)理人員跨省到該省參與設計、監(jiān)理工作不方便,嚴重影響項目設計和工程建設進度。

        (二)資金投入標準低、撥付慢,高標準農田低水平建設

        一是資金投入不足。農業(yè)農村部要求各省高標準農田建設畝均投資不低于1,500 元/畝,鼓勵各省提高畝均投資標準,個別省為3,000 元/畝。 而該省只有1,300 元/畝,已建高標準農田大部分都是低標準,僅能對項目區(qū)部分田間道路、灌排渠道、農田防護、農田輸配電進行建設,仍有一些基礎設施因缺少資金無法建設。 按標準測算,該省完全達到高標準農田建設標準每畝投資需要2,700 元(中西部平原區(qū))至3,500 元(東部丘陵山區(qū))左右。

        二是市縣財政為應對“三保”和“疫情防控”等剛性支出需要, 長期占用高標準農田建設補助資金, 該省3 年平均資金撥付進度47.37%,2019—2021 年度的工程進度款均未按時撥付,撥付率逐年降低,個別市縣2021 年撥付率甚至為零(例如,某市2019 年撥付率77.53%,2020 年撥付率降至16.12%,2021 年撥付率為0%),工程建設完全依靠施工單位墊資進行,設計費、監(jiān)理費也未支付,不僅影響了項目設計、施工建設、項目管理等工作,潛在地影響了工程質量。同時,由于工程進度款滯撥,部分地方出現了“工程建設中途停工、農民工欠薪集體上訪、施工單位拖欠材料款、群體信訪事件頻發(fā)”等現象,引發(fā)諸多社會不穩(wěn)定因素,降低了政府的社會公信力。

        三是政府投資拉動經濟增長的作用沒有發(fā)揮出來。財政農田建設補助資金分提前下達和預算批復后下達,時間都在項目年初,由于項目當年未開工建設和資金不撥付等原因,當年投入的財政資金需要延后2—3 年才能形成政府投資效益, 降低了財政政策對經濟建設增長的拉動作用。

        (三)項目建設任務重、環(huán)節(jié)多,組織管理能力有待進一步提高

        一是高標準農田建設任務繁重。 該省耕地面積11,248 萬畝,糧食播種面積8,582 萬畝,全省已建成高標準農田4,030 萬畝, 占全省耕地面積的35.8%,占全省糧食播種面積的46.9%,剩余的耕地仍然存在著基礎設施薄弱、 抗災能力不強、耕地質量不高、田塊細碎化等問題,難以實現“旱澇保收、穩(wěn)產增產”的目標。

        二是項目建設管理環(huán)節(jié)多。 通過調研發(fā)現一個高標準農田項目從立項到驗收共有25 個主要環(huán)節(jié),項目組織管理好的某縣2 年能全部完成,其他市縣均在3—4 年才能完成。 個別市縣僅項目前期審批就用了10 個月時間, 錯過當年的有效施工時間,只能第二年開工建設。

        三是參與項目建設的管理人員、技術力量都以“新人”為主,既沒有實踐管理經驗、更不懂專業(yè)技術,在項目設計、施工組織、溝通協(xié)調等各方面都處在學習階段,各地工程進度和建設管理水平參差不齊。

        (四)項目實施重建設、輕管護,已建成高標準農田后期管護工作不到位

        高標準農田“重建設、輕管護”的現象較為普遍,田間工程設施產權不清晰,建后管護責任和措施不到位等問題突出,很大程度上限制農田水利設施的功能正常發(fā)揮。

        (五)項目規(guī)劃矛盾多、阻礙大,規(guī)劃理念與農村現實不匹配

        一是連片開發(fā)與權屬調整的矛盾,按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、集中資金、連片開發(fā)”的原則,高標準農田建設要打破原有農田規(guī)劃,重新調整農田分配,但現實是延長土地承包期后,建設高標準農田的耕地卻難以調整, 田塊破碎對高標準農田建設形成障礙。二是實施主體和利益主體的矛盾,土地治理項目名義上農民是實施主體,實際上主要是以縣級農業(yè)綜合開發(fā)、國土、水利、農業(yè)等部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體組織實施的。 這就形成實施主體和利益主體兩張皮,項目業(yè)主不種地,種地農民不建設,導致項目區(qū)農民主動參與的積極性不高。

        四、對策和建議

        (一)制訂行業(yè)技術標準,優(yōu)化項目審批環(huán)節(jié),提高項目建設管理水平

        一是制訂《高標準農田設計規(guī)范》《高標準農田概(預)算定額》《竣工資料編制規(guī)定》等行業(yè)標準。在制訂過程中要廣泛開展調研工作, 充分征求專家、學者、基層人員等各方面的意見和建議,制定出“既有科學依據,又接地氣”的行業(yè)設計標準。

        二是優(yōu)化項目管理頂層設計,壓縮審批環(huán)節(jié)。建議農業(yè)農村部修改完善 《農田建設項目管理辦法》第十三、十四條規(guī)定,明確初步設計文件評審包括對概算及招標控制價的評審, 依據評審可行的項目概算直接開展施工招標, 實現初步設計評審和招標控制價評審一次完成, 通過合并壓縮2個審批環(huán)節(jié), 可壓縮項目審批時間2—3 個月,保證東北地區(qū)能在當年秋季實現開工建設; 建議將項目的初步設計批復和實施計劃批復合并執(zhí)行,具體的操作辦法是在初步設計報告的附件中增加項目實施計劃表,可減少一個不必要的審批環(huán)節(jié),提高項目建設進度。 同時結合全國設計行業(yè)資質改革的時機,修改高標準農田項目對設計、監(jiān)理單位的資質要求。

        三是切實加強干部隊伍建設。 針對市縣項目管理機構“缺編少人”的實際情況,制定市縣高標準農田管理機構人員、編制、經費的統(tǒng)一標準。 建立對基層項目管理人員、技術力量學習培訓、工作交流的工作機制,通過干部隊伍能力建設提高項目建設管理水平。

        (二)加大補助資金投入力度,提高建設標準

        該省作為農業(yè)大省,糧食產量占全國糧食總產量13,657 億斤的5.92%,在保障國家糧食安全上發(fā)揮了重要的作用,建議一是加大對該省農田建設補助資金的轉移支付力度;二是將高標準農田建設納入一般專項債扶持范圍,擴大高標準農田建設的資金規(guī)模;三是不斷完善政策制度,將該省通過出售耕地占補平衡指標增加的財政收入用于高標準農田建設。 通過上述措施提高畝均投入標準,不斷夯實該省糧食生產的基礎。

        (三)建立農田建設補助資金撥付工作機制,逐步實現按進度付款

        各級財政部門承擔高標準農田建設資金的主要支付責任。 一是對農田建設補助資金實行國庫集中支付的制度基礎上,探索實行資金專戶管理的途徑和方式, 從制度機制上保證資金的及時撥付;二是建立對農田建設補助資金撥付情況的監(jiān)管工作機制;三是各市縣應制定欠撥資金支付方案,通過調整支出結構、加強庫款調度等方式方法,逐年消化欠撥資金。

        (四)豐富高標準農田建設內容,完善高標準農田建設體系

        各級政府部門要因地制宜,將高標準農田建設與當地農業(yè)生產特點相結合,將基礎設施建設與智能農業(yè)機械相結合,將大型農業(yè)機械與新型農技農藝相結合。 提升高標準農田建設中智能裝備和數字化管理的比重, 依托日新月異的數字化智能裝備,實現智能感知、智能分析、智能控制、智能決策四位一體,從而實現“基礎設施建設+智能機械裝備+新型農技農藝+數字化科學管理”全面升級。

        (五)完善高標準農田管護制度,落實相關責任人

        一是完善后期管護制度。 后期管護制度必須依法制定、機制長久、簡單實用、保障有效。 二是管護責任落實到人。 按照誰收益、誰管護的原則,明確產權歸屬和管護主體, 落實管護責任和管護經費,提高管護水平。 三是法律保護獎懲分明。 將建成的高標準農田,按照《基本農田保護條例》的有關規(guī)定實施永久保護,確立基礎設施與農田維護周期,建立獎勵激勵機制,對惡意損壞基礎設施、破壞田地的人予以嚴懲,對高標準農田區(qū)域出現“非農化”“非糧化”現象,嚴厲追究相關人員責任。

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