胡之芳,廖一佳

(湖南科技大學 法學與公共管理學院,湖南 湘潭 411201)

隨著我國科教興國、人才強國戰(zhàn)略的不斷深入落實,國家對教育的投入不斷加大,對科研項目資金的支持力度也越來越大。高校作為培養(yǎng)人才、發(fā)展科技的重要陣地,獲得了越來越多的資金投入。與此同時,一些企圖獲得非法利益的人對科研經費卻動起了歪腦筋。據(jù)報道,原中國工程院院士、中國農業(yè)大學教授李寧伙同他人貪污科研經費3 410萬(1)《中國工程院院士李寧等貪污案二審宣判》,載中國法院網,https://www.chinacourt.org/article/detail/2020/12/id/5656508.shtml,2022年9月10日訪問。,原浙江大學教授陳英旭貪污科研經費945萬余元(2)浙江省杭州市中級人民法院(2013)浙杭刑初字第36號刑事判決書。,原山東大學實驗動物中心主任兼新藥評價中心副主任劉兆平單獨或指使他人非法套取科研經費921萬余元。(3)山東省濟南市中級人民法院(2013)濟刑二初字第2號刑事判決書。……涉案金額之巨,令人咋舌。這也反映出高校科研經費腐敗的嚴峻性、復雜性和迫切性?？蒲薪涃M腐敗不僅導致國家財產流失,而且影響科研成果的產出和質量,堪稱國家科研體系中的毒瘤。因此,加強對科研經費腐敗風險的防范是當前高校廉政工作的重要內容。

1 高?？蒲薪涃M腐敗現(xiàn)象特征及表現(xiàn)形式

我國高?？蒲薪涃M采用的是項目制管理,即先由科研人員申報項目,經專家評審后,遴選出優(yōu)秀的科研課題進行立項,立項項目組由項目負責人和相關成員組成,負責人在日后的科研過程中起主導作用。立項后政府主管部門及各行業(yè)主管部門就會撥付研究經費,進入實施階段,待到項目完成后再對課題成果進行考核。高?？蒲薪涃M貪腐行為可能發(fā)生在自立項撥款后科研活動全過程的任意階段。

高?？蒲薪涃M腐敗一般呈現(xiàn)以下特征:一是貪腐主體受教育程度高。高校科研經費腐敗的主體普遍是高學歷的知識分子,許多甚至是學科帶頭人,有著出色的學術成就。二是科研經費貪腐手段隱蔽。由于科研項目的專業(yè)性很強,財務、審計人員等作為外行很難界定科研經費的支出是否真實、合規(guī)、合法,這為科研人員貪腐大開方便之門,部分科研人員通過虛列開支等方式來套取科研經費,以達到非法占有科研經費的目的。三是科研經費貪腐行為具有長期性和連續(xù)性。如果科研人員套取科研經費未被察覺,日后會再次套取科研經費,導致科研經費貪腐出現(xiàn)長期、多次現(xiàn)象,如此累計,涉案金額也較大。

從表現(xiàn)形式來看,部分高?？蒲腥藛T往往巧立名目通過各種非正當途徑來套取科研經費,貪腐形式多樣,常見的科研經費腐敗行為主要有以下幾種:

一是“借人”套取科研經費。根據(jù)我國有關科研經費管理的相關規(guī)定,勞務費通常只發(fā)放給沒有工資性收入的科研項目聘用人員、科研輔助人員等,不得支付給有工資收入的科研人員。但是,實踐中一些科研人員為套取科研經費,虛列名單,以未實際參與科研活動的學生或親朋好友等的名義來冒領勞務費。由于發(fā)放勞務費通常只需要勞務人員的身份信息和銀行賬戶,并不需要提供票據(jù)等憑證就能以轉賬這種簡單的形式進行,所以,此種套取科研經費的方式在實踐中很常見。

二是“借票據(jù)”套取科研經費。這主要是指科研人員使用虛假的票據(jù)進行報銷,此種形式貪腐科研經費數(shù)額可大可小,這也是科研經費腐敗中常見的形式。我國現(xiàn)行的科研經費管理制度把科研經費分為直接費用與間接費用。直接費用是指科研活動中發(fā)生的直接計入課題成本的相關費用,一般先由科研人員自行墊付,事后再拿票據(jù)進行報銷。一些科研人員為了套取科研經費,會在票據(jù)上“做功夫”,比如夸大票據(jù)的金額,或者用與實際科研活動無關的項目虛開發(fā)票,如拿科研人員私人日常生活開銷所產生的票據(jù)來進行報銷。

三是“借合同”套取科研經費。即通過虛構合同來套取經費。如明明沒有采購儀器設備,一些科研人員卻偽造儀器設備購銷合同來套取經費,或者與合同相對方串通,通過虛增合同價款來吃回扣。

四是“借公司”套取科研經費。在“產學研”相結合的背景下,有的科研人員打著“產學研”的幌子注冊公司當老板或者利用關聯(lián)公司,將科研經費轉撥占為己有[1]。還有的科研人員利用自己是課題負責人身份的便利條件,將親朋好友開辦的公司作為科研項目的合作單位,以科研活動的名義將科研經費轉入科研合作單位賬戶來套現(xiàn),此種方式是大額套取科研經費的常用手段[2]。

2 高校科研經費腐敗防治機制存在的問題

2021年1月,十九屆中央紀委五次全會公報指出“堅決查處科研管理等方面的腐敗問題”,表明科研領域成為我國反腐工作的重要內容。而科研經費腐敗無疑是高校科研腐敗的主要方式。高?？蒲薪涃M腐敗行為的發(fā)生,是多種因素共同作用的結果,對高?？蒲薪涃M腐敗行為的有效規(guī)制也有賴于多維度、科學合理的防治機制?；诖?有必要對既有的科研經費腐敗的預防和治理機制中存在的問題進行分析,進而針對性地提出相應的完善措施。

2.1 科研經費管理制度存在缺陷

高校科研經費腐敗現(xiàn)象之所以發(fā)生,一個重要的原因就在于科研經費管理方面出現(xiàn)了問題,具體而言,體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1.1 科研激勵機制不足

科研經費根據(jù)項目來源不同可以分為縱向經費與橫向經費,縱向經費是各級政府部門批準立項并納入國家財政撥款支持的科研課題經費,具有天然的“公款”屬性。因此,科研經費必須被依法監(jiān)督管理。但是,科學研究的特殊性質又決定了對科研經費的支配必須賦予一定自由度,如何平衡好科研經費的監(jiān)督管理與科研經費自由支配之間的關系也就成了科研經費管理中的難題[3]。

當前,我國高?？蒲薪涃M管理制度方面的一個突出問題就是科研經費的監(jiān)督管理與科研經費自由支配之間的失衡,由此導致科研項目管理呈現(xiàn)較強的“重物輕人”色彩,重視科研項目產出成果,而對科研人員開展科研工作所給予的激勵嚴重不足或者落實不到位?？蒲泄ぷ髡邽榭茖W研究付出腦力勞動和體力勞動沒有得到相應的報酬,科研領域相關獎勵機制不足,是科研人員套取科研經費的重要原因之一。此外,科研人員花錢限制多、花錢難,報銷程序過于煩瑣,甚至有的必要費用無法正常得到報銷。煩瑣的科研經費報銷程序在一定程度上束縛了科研人員,為使科研項目順利開展,一些科研人員走上虛列支出套取科研經費的道路。

2.1.2 科研經費預算編制不科學

我國高?？蒲薪涃M采用的是項目制管理,通常在立項之時,科研人員就要預估項目所需經費,進行科研經費預算編制,并報財務人員審批。但科研活動具有復雜性和不確定性,即使科研報告做得再好也難以避免科研過程中的未知情況,這就很難準確預估實際經費支出[4]。此外,財務人員一般不具備科研項目的相關專業(yè)知識,很難準確、科學地審核科研項目的預算,這就可能導致科研經費在出現(xiàn)大量剩余的情況下被挪作他用或進入科研人員的私人腰包,導致科研經費腐敗問題發(fā)生。

2.1.3 高校各部門職責不清監(jiān)督缺位

高?？蒲泄芾砉ぷ魍嗑劢褂谌绾喂膭羁蒲腥藛T積極申報項目,相較之下,對后期的科研經費管理工作不夠重視,一定程度上出現(xiàn)“重數(shù)量、輕質量,重立項、輕監(jiān)管”的局面。對科研經費的監(jiān)管又涉及科研、財務、審計等多個部門,各部門之間存在一定職能交叉的地方,但因缺乏協(xié)調而未形成牽制,科研經費管理中出現(xiàn)問題時難以劃分責任,導致各部門之間相互“踢皮球”。此外,對科研經費的監(jiān)管流于形式也是一個比較突出的問題。由于科研項目專業(yè)性很強,在科研經費報銷時僅是從形式上進行審查,難以對科研人員提供的報銷憑證的真實性、合規(guī)性進行判斷,審計人員對科研經費進行審計時,通常也只是簡單走過場,沒有能夠真正發(fā)揮審計部門的監(jiān)督作用。

2.2 科研經費腐敗的法律規(guī)制不完善

法律是治國之重器,良法是善治之前提。對科研經費腐敗現(xiàn)象的有效治理離不開完善的法律制度。然而,當前我國規(guī)制科研經費貪腐的相關法律規(guī)范仍存在諸多不完善的地方,主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是非法占有的主觀故意認定困難。通常來說,套取科研經費涉及的罪名是貪污罪,而要構成貪污罪不僅需要滿足客觀要素,還要求行為人在主觀上具有非法占有的目的。如前所述,科研經費貪腐行為的一個重要特征就是隱蔽性強,這使得認定行為人是否具有非法占有目的頗具難度,實踐中需要結合實踐情況仔細甄別。如前所述,當前高?？蒲薪涃M管理體制存在諸多不合理的地方,科研經費的自由支配度不高,在科研活動中,不少科研人員會采取先行墊付事后再以財務報銷的方式來填補自己所墊付資金。此類情況中,科研人員客觀上雖有套取經費的行為,但顯然不應認定具有非法占有目的。

二是科研經費腐敗案件量刑不均衡。一般而言,在貪腐類犯罪中,對犯罪數(shù)額類似、情節(jié)類似的案件處以類似的刑罰是實現(xiàn)刑罰公正性的必然要求。然而,在有關高?？蒲薪涃M腐敗案件的司法實踐中,卻存在各種各樣的罪刑失衡問題。比如原浙江大學教授陳英旭貪污945萬元,具有退贓情節(jié),被判處有期徒刑十年,并處沒收財產20萬元(4)浙江省杭州市中級人民法院(2013)浙杭刑初字第36號刑事判決書。,而原北京郵電大學教授宋茂強貪污68萬元,具有退贓情節(jié),被判處有期徒刑十年六個月,剝奪政治權利一年(5)北京市第一中級人民法院(2014)一中刑終字第1160號刑事判決。。兩起案件雖然都有退贓情節(jié),但犯罪數(shù)額相差較大,陳英旭案的犯罪數(shù)額達宋茂強的13.9倍之多,對其判處的刑期卻比宋茂強還要短六個月。此種判決不均衡現(xiàn)象不僅違背了刑法中罪責刑相適應的基本原則,損害了司法的公正與權威,也不利于有效發(fā)揮刑罰的犯罪震懾和預防功能。

三是刑法規(guī)制過度?？蒲薪涃M有縱向經費與橫向經費之分?？v向經費是納入國家財政撥款支持的科研課題經費,橫向經費是高校或者科研機構接受企業(yè)或個人的委托并簽訂科研服務合同而獲得的項目研究經費。作為橫向課題承擔者的高校與委托方之間屬于民法上的承攬關系,在項目費用及其支付等事項上完全采取市場化的方式,雙方之間的權利義務均由科研服務合同約定,是一種典型的民事合同法律關系[5]。司法實踐中,也存在科研人員以各種方式套取橫向經費的行為,但這種行為與套取縱向經費的行為在性質上是不同的,如果法官判案時對橫向經費與縱向經費的處理不加區(qū)分,就會出現(xiàn)以刑事法律規(guī)范規(guī)制套取橫向經費的情形。此外,考慮到科研活動具有特殊性,即使是縱向科研經費,也不應將其完全簡單等同于一般的財政撥款。對科研經費進行管理的最終目的是促進和推動國家科研創(chuàng)新,因此科研人員在遵循科研規(guī)律的前提下應當在科研經費使用方面享有適度的自由。作為文教科衛(wèi)事業(yè)費的縱向科研經費,與一般的行政經費的使用理應有所不同。而實踐中法官裁判往往忽視此特點,導致套取科研經費行為被過度犯罪化。這種作法與刑法謙抑性原則相悖離,容易打擊科研人員科研創(chuàng)新積極性,也不利于充分發(fā)揮法律機制對于科研經費貪腐行為的善治功能。

3 高校科研經費腐敗防治機制的完善

科研腐敗的防治是一項系統(tǒng)工程,針對高?？蒲薪涃M腐敗防治機制存在的問題,要多管齊下,綜合施策,可從以下兩個大的方面來予以完善。

3.1 完善科研經費管理制度

科學合理的科研管理制度,必須符合科研工作的客觀規(guī)律,能夠有效促進科研產出,為科研創(chuàng)新提供助力。

3.1.1 加強科研激勵機制

以人為本是科研經費管理的必然要求,而激勵是人本管理的重要方式。激勵在組織管理中是一種手段,同時也是一種可誘發(fā)動機的行為科學理論[6]。高校的科研經費管理工作應當以激勵理論為指導,以提高科研經費管理工作的質量。2016年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(以下簡稱《意見》),明確指出在科研項目預算管理、報銷管理等方面要“簡政放權”。因此,高校要積極轉換科研經費管理的思路,調和科研經費支配自主與經費嚴管間的矛盾,完善科研經費管理制度,為科研人員的減負松綁。

科研經費的管理應當遵循嚴管與厚愛相結合、激勵與約束并重的原則?？梢圆捎每蒲谐晒冃гu價和預算撥款相結合的科研經費管理模式,根據(jù)對科研成果的績效評價情況管理科研經費,即采用“寬進嚴出”“結果導向”的項目管理模式,給科研人員更大自由度讓其可以自行支配科研經費,但在結項時則應嚴格進行鑒定考核,項目考核重點在于評價經費支出的合理性、效果性,根據(jù)考核評定結果來確定剩余科研經費如何撥付[7]。

同時,健全科研人員的權益保障,在科研經費預算中設置合理的勞動報酬,加大對優(yōu)秀科研成果的獎勵,讓科研人員從科研中獲得更多實實在在的利益回報。鼓勵和引導科研人員更加注重科學研究成果,提高科研經費利用效能,從而激發(fā)科研人員的內在潛能,實現(xiàn)科研創(chuàng)新的良性循環(huán)。

3.1.2 健全科研項目預算編制機制

在科研經費“放管服”改革的大背景下,建立科學的科研經費預算編制尤為重要?？蒲薪涃M預算是否科學、合理,關乎科研人員科研創(chuàng)新是否積極、科研項目申報的成敗以及科研項目的進展實施是否順利,同時也是相關部門判斷科研經費是否存在違規(guī)使用的重要依據(jù)[8]?？蒲许椖款A算編制不能是僵硬的計劃,科研經費預算編制不能過于“精細”而要適度“粗化”,項目資金管理可以將項目分成幾個大類,資金管理的細節(jié)控制要淡化。此外,由于學科之間進行科學研究花費的成本等方面存在較大差異,所以不同學科的管理方式也應有所區(qū)分,不能一概而論。比如,對于自然科學研究,在經費撥付上可注重前期資助,以確?？蒲械捻樌M行,而對于人文社科研究,則應重點關注后期成果,從而提升研究的影響力[9]。

同時,由于科研經費預算涉及面廣,需要科研項目負責人會同財務、審計等部門共同參與配合協(xié)調完成。各個部門各司其職,加強溝通與合作,共同促進科研經費預算更趨科學、合理。另外,要建立科研經費預算控制管理的相關機制,科研項目實施過程中,要嚴格依照預算執(zhí)行,不得隨意增加科研經費的總體開支,如遇特殊情況需對預算進行調整,則需按相關規(guī)定并按相關程序進行,確?？蒲薪涃M能依法依規(guī)按照預算來進行支配。

3.1.3 加強對科研經費的監(jiān)督

加強對科研經費的監(jiān)督,筑牢“防火墻”,是減少和控制高?？蒲薪涃M腐敗發(fā)生的重要方式?？蓮囊韵聨讉€方面著手:

一是建立科研經費腐敗監(jiān)督預警制度。高校內設科研管理機構需要積極履行監(jiān)督職責,充分利用現(xiàn)代化科技手段,建立統(tǒng)一、公開、透明的網絡監(jiān)督平臺,嚴格按照教育部《高等學校信息公開事項清單》的相關要求來進行信息公開,提升科研經費使用的透明度,從而對潛在的科研經費貪腐行為起到良好的預警作用。

二是充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用。審計部門作為國家治理體系的重要組成部分,在科研經費監(jiān)督中應當全面履行職責。審計部門應對科研經費的管理和支配情況進行不定期檢查,確保能夠有效地對科研經費使用情況的真實性、合法合規(guī)性進行全方位監(jiān)督。對于審計部門力量薄弱的高校,應當聘請專業(yè)的第三方機構開展審計工作,嚴格規(guī)范審計環(huán)節(jié),及時發(fā)現(xiàn)審計中可能存在的問題。

三是加快推進高校紀檢體制改革,將高校紀檢監(jiān)察體制改革不斷轉化為治理效能,發(fā)揮巡視和巡察利劍在強化高校科研經費監(jiān)督上的作用?！侗O(jiān)察法》第15條明確將公辦教育、科研單位中從事管理的人員納入監(jiān)察委員會監(jiān)督調查處置對象,《監(jiān)察法》第13條則被認為是高校履行監(jiān)察職能的基本思路[10]。就是通過由省級或市級紀委向高校派駐紀檢監(jiān)察組的方式,改變高校紀委監(jiān)督疲軟的尷尬局面。

3.2 完善科研經費腐敗行為法律規(guī)制體系

習近平總書記多次強調,要善于用法治思維和法治方式治理腐敗。法律法規(guī)對于治理科研經費腐敗有重要的規(guī)制作用。因此,要將科研經費腐敗治理納入法治軌道,根據(jù)科研經費腐敗的特點,及時完善法律規(guī)制體系。

3.3 完善科研經費腐敗行為的刑法規(guī)制機制

高校科研人員從事科研活動,對科研項目的實施、經費的使用及人員的挑選等事務具有一定的裁量權,科研項目的管理活動與從事公務具有同質性。

刑事處罰是最嚴厲的一種法律責任形式。司法實務中,對于套取科研經費情節(jié)嚴重的行為一般按照貪污罪進行處理。從實踐情況來看,針對科研經費腐敗行為的刑法規(guī)制機制存在主觀故意認定困難、量刑有失均衡等問題,基于此,需要加強相關刑事法律的操作性和體系性,提升腐敗治理的現(xiàn)代化能力和科學化水平。

(1)明確非法占有目的的審查因素。在審查科研經費腐敗案件時,要注重實質審查,查明科研人員套取經費的原因,重點查清行為人套取科研經費是否用于與科研相關的活動、綜合資金去向等多種因素來查明行為人是否具有非法占有的目的。如果科研人員雖然客觀上套取了科研費用,但主觀上無非法占有的目的,就不應將其以犯罪論處或者應當將此部分數(shù)額予以扣減[11]。

(2)構建統(tǒng)一化的量刑規(guī)則?？蒲薪涃M貪腐案量刑不均衡會帶來諸多弊端,損害司法公正的同時也削弱了司法的權威,因此必須予以糾正。司法機關需盡快出臺關于科研經費腐敗案件量刑指導意見的專門司法解釋,統(tǒng)一量刑規(guī)則?？蒲薪涃M貪腐案件具有其他領域貪腐案件的共性,即本質上都屬于財產性犯罪,數(shù)額在一定程度上能反映行為的社會危害性,故數(shù)額對此類犯罪的量刑影響很大。但同時科研活動又有其特殊性,在量刑中也應考慮到科研人員的特殊身份、科研活動的完成情況、科研貢獻大小等因素?；诖?可以根據(jù)犯罪數(shù)額架設罪刑階梯,明確科研經費貪腐案件量刑上的階層標準[12]。具體而言即根據(jù)犯罪數(shù)額確定基準刑,在此基礎上根據(jù)被告人的特殊身份、科研活動的完成情況、科研貢獻大小等情況,并結合被告人的自首、立功、退贓退賠、認罪悔罪態(tài)度等情節(jié),調整基準刑,并確定刑罰。讓每一個科研經費貪腐案件判決不枉不縱,統(tǒng)一法律適用,做到同案同判,同時也更好地發(fā)揮法律對科研人員行為的規(guī)范、引導作用。

(3)構建多元化科研經費貪腐處置方式。2016年最高人民檢察院出臺的《關于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進科技創(chuàng)新的意見》明確指出:“要充分考慮科技創(chuàng)新工作的體制機制和行業(yè)特點,正確區(qū)分罪與非罪界限,區(qū)分突破現(xiàn)有規(guī)章制度、按照科技創(chuàng)新需求使用科研經費與貪污、挪用、私分科研經費的界限,禁止以刑事手段插手民事經濟糾紛?！睂τ诳蒲薪涃M腐敗問題,要堅持刑法謙抑性立場,貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策,把握科研活動規(guī)律,嚴格區(qū)分橫向經費與縱向經費,在科研經費管理、科研人員自主權以及預防科研經費腐敗三者之間找到平衡點[13]。在科研經費領域也參考偷逃個人所得稅的做法,建立科研人員套取、騙取科研項目經費“初犯免責”制度,也即對初次違法違規(guī)使用科研項目經費的科研人員,如按要求改正,并及時退回科研經費的,可免于刑事處罰,確有必要追責的,予以追究行政責任[14]。換言之,應當將科研經費貪腐案件進行“過濾”,能適用黨紀黨規(guī)、民事法規(guī)、行政法規(guī)等來規(guī)制的就不要用刑法來調整,只有當科研經費貪腐行為情節(jié)很惡劣,具有嚴重的社會危害性,才適宜用刑法進行規(guī)制,避免輕微的違規(guī)違法行為犯罪化[15]。

習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出:“反腐倡廉必須常抓不懈,拒腐防變必須警鐘長鳴”。為了有效防治高?？蒲薪涃M貪腐行為,高校還需持續(xù)加強高校廉政文化建設,加強科研誠信體系建設,對科研人員進行誠信教育,使得高?？蒲腥藛T在潛移默化中提高自身修養(yǎng)。同時,通過各種腐敗案例加強反面警示教育,告誡科研人員筑牢反腐防線,按規(guī)矩辦事,不觸犯法律底線,讓法紀成為高校科研人員頭頂高懸的達摩克利斯之劍。

4 結語

科研經費管理是高校科研活動管理的重要內容,能否管好、用好科研經費事關科研質量,也事關高校清廉文化建設,高校必須對科研經費管理高度重視。高?？蒲薪涃M貪腐的原因是多方面的,因此,治理高?？蒲薪涃M腐敗問題必須綜合施策,要從思想上強化科研人員的廉潔意識,更要完善科研經費管理機制,加強監(jiān)督,針對不同程度不同性質的科研經費貪腐行為構建多元化多層次的法律責任追究機制,確?？蒲薪涃M合法、合規(guī)、合理使用,凈化科研領域的風氣,營造良好的科研氛圍,從而推動高校科研事業(yè)的健康發(fā)展。