譚英俊,蒙曉霜

(1.中共廣西區(qū)委黨校 公共管理教研部,廣西 南寧 530021;2.廣西民族大學 政治與公共管理學院,廣西 南寧 530004)

黨的二十大報告指出,要“支持民族地區(qū)加快發(fā)展”[1]32。民族地區(qū)長治久安是國家穩(wěn)定和社會發(fā)展的基石,維護各民族團結(jié)和諧、促進各族人民共同繁榮是中國式現(xiàn)代化建設(shè)的應有之義。基層處于民族地區(qū)治理體系的“最后一公里”,既關(guān)乎各族群眾最直接的利益關(guān)切,也是民族地區(qū)長治久安的基石。習近平總書記高度重視民族地區(qū)基層治理,強調(diào)“要推動各民族共同走向社會主義現(xiàn)代化”[2],要“把工作重心下沉,緊貼各族居民所思所想所盼,幫助大家辦好事、辦實事、解難題”[3],不斷“推進民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[2]?？梢?要答好“中國之治”的時代命題,其中非常重要的內(nèi)容就是促進民族地區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化,讓民族地區(qū)基層治理更好滿足治理需求,以民族地區(qū)“基層之治”撐起“中國之治”。

一、研究緣起:民族地區(qū)基層治理的理論綜述與實踐挑戰(zhàn)

(一)民族地區(qū)基層治理的理論綜述

民族地區(qū)基層治理事關(guān)民族和諧穩(wěn)定、事關(guān)社會公平正義、事關(guān)國家繁榮富強,學界對民族地區(qū)基層治理給予了較多關(guān)注。學者們運用民族學、宗教學、政治學、社會學、傳播學等多元學科理論工具,對民族地區(qū)基層治理政策、基層治理模式、基層治理方法等問題進行了較為深入的分析。梳理目前的成果,民族地區(qū)基層治理研究主要集中在兩個維度:一方面,在宏觀層面,探討了民族地區(qū)基層治理的價值目標、理論體系、實踐邏輯、制度設(shè)計等內(nèi)容。研究者認為,民族地區(qū)基層治理的價值目標,要與中國特色社會主義事業(yè)的戰(zhàn)略導向、戰(zhàn)略構(gòu)想、戰(zhàn)略目標保持一致[4],要有針對性構(gòu)建多民族聚居地區(qū)、少數(shù)民族雜居分散地區(qū)和游牧民族地區(qū)治理體系[5],加快應對“空心化”背景下鄉(xiāng)村治理兩難處境的邏輯轉(zhuǎn)換[6],通過制度設(shè)計組織反映訴求和溝通民意的典型性社會功能[7]等等。這些宏觀研究以鮮明的中國特色社會主義思想為指導,表現(xiàn)出政治性、權(quán)威性等特點。另一方面,在微觀層面,遵循案例研究的邏輯理路,出現(xiàn)了大量以民族地區(qū)個案治理為主題的經(jīng)驗研究,一般選取某個民族村莊、社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為典型,也以某類干部、鄉(xiāng)賢、社會組織等群體為聚焦點,主要通過個案剖析提出具體的對策建議。比如,有學者對西雙版納傣族自治州勐潤村[8]、玉溪市紅塔區(qū)[9]、貴州省臺江縣[10]進行個案研究,分析不同民族地區(qū)的治理實踐與探索。還有學者對佤山地區(qū)民族干部[11]、廣西百都鄉(xiāng)農(nóng)村新鄉(xiāng)賢[12]、黔東Y自治縣鄉(xiāng)賢參事會[13]等進行分析,研究不同治理主體在民族地區(qū)治理中的作用及影響。

應該說,無論是宏觀研究還是微觀研究,它們對提升民族地區(qū)基層治理效能、實現(xiàn)民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化都有著重要的價值。但是宏觀研究存在過于宏大、較為抽象的問題,難以對具體類型化實踐給予充分的理論指導。微觀研究也具有明顯的地域性,提煉的經(jīng)驗難以得到更大范圍的推廣,實踐探索也很難升華為理論原則。這就需要突破目前的理論桎梏,尋找民族地區(qū)基層治理研究的新方向。“中層理論”介于宏大理論體系與微觀的經(jīng)驗描述之間,既具有高屋建瓴的抽象性,又具有細致入微的可操作性[14]。相對于宏觀研究與微觀研究而言,中層理論研究比聚焦案例或個體的微觀研究更具廣闊視角,也比治理體系構(gòu)建的宏觀研究更具實踐解析力?？梢哉f,“中層理論”可以有效克服宏觀研究與微觀研究的弊端,橋接宏觀研究與微觀研究的優(yōu)勢。因此,運用契合而實用的中層理論研究民族地區(qū)基層治理顯得十分必要。

(二)民族地區(qū)基層治理的實踐挑戰(zhàn)

進入新時代以來,民族地區(qū)將基層治理體系與治理能力建設(shè)置于促進地方發(fā)展和維護民族團結(jié)的大局中統(tǒng)籌推進。各地以鑄牢中華民族共同體意識為主線,健全完善黨建引領(lǐng)機制體制,強化黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用,以黨建引領(lǐng)社會治理,充分發(fā)揮各族人民的積極性、主動性,在實踐中探索構(gòu)建了形態(tài)多樣、內(nèi)容豐富又具有民族特色的治理樣本,民族地區(qū)基層治理取得了顯著成效。但是受諸多因素的制約,民族地區(qū)基層治理仍然面臨困境。

1.治理任務艱巨

民族地區(qū)是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作的主戰(zhàn)場,相對貧困人口基數(shù)大,經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱。民族邊遠地區(qū)網(wǎng)絡(luò)、教育、文化、醫(yī)療等資源相對匱乏,就業(yè)難、交通難、上學難等民生問題仍然不容忽視。實現(xiàn)民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化,必須克服經(jīng)濟發(fā)展遲緩、基礎(chǔ)設(shè)施落后等現(xiàn)實發(fā)展問題。消弭地域差異、城鄉(xiāng)差異,確保每一個民族在國家治理進程中享受到公平的政策、資源與機會,使各民族人民共享治理成果,是民族地區(qū)新時代新征程上的一項艱巨任務。

2.治理環(huán)境趨于復雜

受各種內(nèi)外部因素影響,民族地區(qū)基層治理環(huán)境呈現(xiàn)復雜性。一方面,外部環(huán)境變化呈現(xiàn)更多不確定性。當前,國際環(huán)境發(fā)生深刻變革,保護主義、單邊主義、霸權(quán)主義對世界和平與穩(wěn)定構(gòu)成威脅,逆全球化思潮愈演愈烈,致使國際貿(mào)易沖突頻發(fā)、意識形態(tài)斗爭加劇。分裂主義、恐怖主義等民族宗教勢力伺機而動,構(gòu)成治理系統(tǒng)外部壓力,對民族地區(qū)尤其是邊疆民族地區(qū)治理帶來嚴峻考驗。另一方面,內(nèi)部環(huán)境變革帶來更多沖突壓力。在社會轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化、科技革命、信息技術(shù)等多重因素對撞下,民族地區(qū)傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式和價值觀遭受沖擊。這些觀念和關(guān)系上的變化造成民族地區(qū)基層治理系統(tǒng)內(nèi)部壓力倍增。

3.治理方式有待完善

民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化、科學化和專業(yè)化水平,是保障基層運轉(zhuǎn)、維護基層秩序和促進基層發(fā)展的基礎(chǔ)。但是,隨著社會的發(fā)展,民族地區(qū)傳統(tǒng)的治理方式也迎來了新的挑戰(zhàn)。首先,權(quán)威治理面臨挑戰(zhàn)。民族地區(qū)傳統(tǒng)的居住形式是聚族而居,有遵循熟人社會非正式制度自治規(guī)則進行治理的慣例。在這種模式下,族群內(nèi)部通常存在寨佬、族長等自治權(quán)威來管理和維護社區(qū)的秩序和規(guī)范,存在著良好的自治基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代化的進程和多元文化的碰撞,部分族群成員意識開始發(fā)生轉(zhuǎn)變,年輕一代的族群成員可能更傾向于尊崇現(xiàn)代化的正式制度和規(guī)則,對傳統(tǒng)的非正式自治制度產(chǎn)生疏離感,導致族群內(nèi)部對族長、寨佬等自治權(quán)威的權(quán)威性遵從降低進而削弱族長、寨佬等權(quán)威人物的地位和影響力。其次,人力治理面臨挑戰(zhàn)?；诘靥幤h、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等實際情況,民族地區(qū)傳統(tǒng)依靠投入大量人力來治理,但是人工維系帶來的執(zhí)行過程冗長、工作成本過高、反應速度遲緩以及難以全面監(jiān)管等問題不容忽視。再次,經(jīng)驗治理面臨挑戰(zhàn)。譬如對于雨情、旱情、火情等自然或人為災害的預判,對于社會思想變遷和社會矛盾新變化的把握,一些民族地區(qū)干部群眾還習慣依據(jù)經(jīng)驗做出判斷,過于倚重既往經(jīng)驗和傳統(tǒng)做法,忽視社會發(fā)展變化的實際情況,缺乏科學性和專業(yè)性。這些傳統(tǒng)的治理形式在新時代面臨新挑戰(zhàn),亟需更新。

二、理論耦合:整體智治為民族地區(qū)基層治理效能提升提供了新圖景

(一)整體智治:作為一種公共治理的中層理論框架

黨的二十大報告指出,要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)中國、數(shù)字中國。進入新時代,黨中央、國務院就加強數(shù)字政府建設(shè)作出一系列重大決策部署,要求各地主動順應數(shù)字化發(fā)展趨勢,加快轉(zhuǎn)變政府職能,將技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。2020年3月,浙江省提出打造“整體智治、唯實惟先”的現(xiàn)代政府,將其作為省域治理現(xiàn)代化先行的重要戰(zhàn)略。作為一種新型治理模式,整體智治已經(jīng)受到學者和地方政府關(guān)注。整體,即“整體政府”,代表了政府機構(gòu)之間為保持彼此目標的連續(xù)性而應當充分協(xié)調(diào)合作[15]11-12。英國學者佩里·?？怂乖凇墩w政府》中首次提出整體政府的概念,指的是在數(shù)據(jù)化背景下為應對碎片化治理困境而提出的治理理念,成為國外推行政府改革的重要指導思想。智治,即“智慧治理”,是一種將現(xiàn)代技術(shù)與多元體系相結(jié)合的政策思路,用科技打造一個更具回應性、敏銳度的治理體系[16]。國外對智慧治理研究比較早,早期研究方向主要是聚焦智慧城市建設(shè),2008年12月,美國IBM公司提出智慧城市的發(fā)展愿景,將物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等信息通信技術(shù)的應用作為智慧城市建設(shè)的基本內(nèi)容[17]。智慧治理理論是由智慧城市理論發(fā)展而來,智慧城市在中國的發(fā)展與實踐已有十多年之久[18],智慧治理本土化研究取得了大量成果。學者們就智治賦能生態(tài)治理[19]、應急管理[20]、國土空間治理[21]等單一領(lǐng)域進行研究,關(guān)注數(shù)字技術(shù)如何創(chuàng)新治理方式,將智治當成新的治理工具。伴隨著國家治理現(xiàn)代化建設(shè)和科學技術(shù)發(fā)展,學者們意識到過度強調(diào)智治的技術(shù)優(yōu)勢和工具理性,會導致治理實踐走向數(shù)據(jù)孤島和平臺陷阱,進入治理單一化、碎片化困境,催生了公共治理理論形態(tài)和實踐模式的升級變化,智慧治理逐步向整體智治轉(zhuǎn)變。整體智治的概念和內(nèi)涵隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展逐漸得到完善(見表1)。

表1 整體智治相關(guān)概念的比較

“整體智治”是一個將制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合的新概念[22],是基于數(shù)字技術(shù)運用的一體化、現(xiàn)代化、智慧化的政府治理[23]。“整體智治”不是整體政府與智慧治理的簡單疊加,而是兩者的有機融合,通過數(shù)字技術(shù)嵌入到治理機制與治理流程中,以數(shù)據(jù)賦能治理能力提質(zhì)增效。依靠功能替代機制、資源融合機制以及多元互動機制等,可以重塑整合原有治理功能[24]。根據(jù)中層理論的觀點,“中層理論既非日常研究中廣泛涉及的微觀而且必要的操作性假設(shè),也不是一個包羅一切、用以解釋所有我們可以觀察到的社會行為、社會組織和社會變遷的一致性的自成體系的統(tǒng)一理論,而是介于這兩者之間的理論”,“中層理論原則上應用于對經(jīng)驗研究的指導……介于社會系統(tǒng)的一般理論和對細節(jié)的詳盡描述之間”[25]39。整體智治將技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新融入到公共治理研究,既避免了公共治理個案實證分析的狹隘主義,又跨越了包羅萬象的公共治理宏大敘事的抽象提煉,符合公共治理的中層理論概念范疇,即“在綜合行政現(xiàn)象、行政問題與行政過程等經(jīng)驗性認識的基礎(chǔ)上,關(guān)聯(lián)我國新時代中國特色社會主義建設(shè)具體情境,并具有明確界定且可操作化的概念話語體系的理論模式”[26]。

作為一種中層理論形態(tài),整體智治的理論意蘊和實踐價值主要包括以下內(nèi)容(見圖1):

圖1 整體智治的內(nèi)容結(jié)構(gòu)

一是整體性治理。整體智治通過整合機制發(fā)揮作用,通過專業(yè)、層級、主體三方面的整合,更好地達到整體性互動狀態(tài),推動整體性治理的發(fā)展[27];對條塊分割、各自為政、多頭管理等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合,朝著集中、合作、整體的方向發(fā)展,優(yōu)化資源配置,為群眾提供無縫銜接的整體型服務。

二是智能化治理。利用數(shù)字技術(shù)實時、可視化地觀測公眾個性化需求、社會利益訴求變化趨勢和社會治理規(guī)律,實現(xiàn)民情民意精準瞄準、決策與執(zhí)行適應性調(diào)整[28];收集、分析和利用大數(shù)據(jù),幫助部門更加準確地了解問題和需求,進行智能監(jiān)測、預警和分析決策,實現(xiàn)對風險早發(fā)現(xiàn)、早預防和早處理,提升社會治安管理和公共安全保障水平。

三是參與式治理。通過數(shù)字技術(shù)平臺,政府與公民之間的關(guān)系,不再是單向的、固定的、被動的、靜態(tài)的和信息不對稱的關(guān)系,而是雙向的、互動的關(guān)系[29]。群眾、社區(qū)和利益相關(guān)方作為治理主體參與到公共事務,通過建言獻策和共同合作來處理政治、社會、經(jīng)濟和環(huán)境各方面的問題,發(fā)掘和利用各方面的資源和優(yōu)勢來促進問題解決和共同發(fā)展。

(二)民族地區(qū)基層治理實施整體智治的可行性

縱觀目前的研究,學者主要探討整體智治如何作用于公共治理領(lǐng)域碎片化問題,以數(shù)字技術(shù)推動整體治理,其觀點集中在以下幾方面:其一,數(shù)字鄉(xiāng)村背景下公共治理與公共服務提升研究。鄉(xiāng)村智治是健全黨組織領(lǐng)導的鄉(xiāng)村治理體系的重要支撐[31],需要多方面推動整體智治在鄉(xiāng)村落地。一方面,要以一種系統(tǒng)性和全面性的思維部署工作,打破部門藩籬和職能屏障[31];另一方面,鄉(xiāng)村整體智治建設(shè)不能陷入“僅僅依靠輸血”的窠臼,要更加注重內(nèi)生動力的推動[32],也就是要解決村民的參與積極性和有效性問題。其二,智慧社區(qū)、城市基層數(shù)字治理方面的研究。利用數(shù)據(jù)建構(gòu)“整體智治”模式和信息平臺推進“網(wǎng)絡(luò)融合”路徑的雙重驅(qū)動,可實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動、雙向賦權(quán)、信息共享和制度規(guī)范的效果,并強化智慧社區(qū)應急治理的整體效率[33]。整體智治打破了傳統(tǒng)信息傳導的壁壘,實現(xiàn)了治理主體之間的資源整合和重組,為“三治融合”提供強大的技術(shù)支撐[27]。既有成果對完善和發(fā)展整體智治理論體系開展了富有開創(chuàng)性的研究,也對實踐應用整體智治以提升基層治理效能開展了深入探討。但是,目前的研究重點大多局限于發(fā)達地區(qū),由此提出的對策建議對欠發(fā)達地區(qū)尤其是民族地區(qū)缺乏足夠的適用性。作為一種信息網(wǎng)絡(luò)時代技術(shù)賦能的治理新方式,整體智治相對民族地區(qū)基層治理而言,是極具挑戰(zhàn)性的課題,但也是一個值得研究的重要主題。我們認為,民族地區(qū)基層治理推行整體智治具有必要性和可行性。

1.基層群眾的需求是民族地區(qū)推行整體智治的動力來源

民族地區(qū)區(qū)位條件、資源稟賦和發(fā)展水平較東部發(fā)達地區(qū)存在落差,基層治理網(wǎng)絡(luò)化、智慧化步伐進展緩慢。民族地區(qū)基層群眾對治理效能的滿意度與整體智治水平相關(guān),有學者對西寧、銀川、烏魯木齊三市智慧城市建設(shè)中的群眾需求進行調(diào)查,結(jié)論是群眾對公共服務智慧化呈現(xiàn)出明顯的需求量,認為公共信息平臺的建設(shè)是智慧化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中非常重要的因素[34]186-195。對于基層群眾而言,對整體智治建設(shè)是充滿熱情的,希望能夠參與到當?shù)氐慕ㄔO(shè)與發(fā)展,享受到更加精準有效、方便快捷的治理服務,整體智治效能直接關(guān)乎民族地區(qū)基層群眾滿意度。民族地區(qū)群眾對公共服務的需求是施行整體智治的動力來源。

2.良好的政策機遇是民族地區(qū)推行整體智治的有利環(huán)境

民族地區(qū)是絲綢之路經(jīng)濟帶上重要的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域,西部大開發(fā)、“一帶一路”建設(shè)、西部陸海新通道建設(shè)、東西部扶貧協(xié)作和對口支援與智慧社區(qū)、數(shù)字鄉(xiāng)村等都是民族地區(qū)基層整體智治的重大歷史發(fā)展機遇?！丁笆奈濉眹倚畔⒒?guī)劃》明確提出開展基層智慧治理能力提升行動,到2025年,基層智慧治理體系基本建成,有力支撐基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這些重大戰(zhàn)略與政策規(guī)劃為民族地區(qū)基層整體智治創(chuàng)造了資金、技術(shù)和人才等資源條件,可以幫助民族地區(qū)補齊經(jīng)濟、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的短板,促進整體智治從無到有、從弱到強跨越式發(fā)展。

3.順應技術(shù)賦能潮流是民族地區(qū)推行整體智治的必然選擇

科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力,技術(shù)革命推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、AI等前沿技術(shù)在公共治理領(lǐng)域的應用,數(shù)字技術(shù)驅(qū)動治理理念與治理方式的深刻變革,是促使公共管理從“管理”轉(zhuǎn)向“治理”的核心要素,智慧治理成為21世紀公共治理的基本趨勢。整體智治使得公共治理活動從封閉走向開放、從碎片走向整體、從獨占走向共享,與民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化在總體目標上表現(xiàn)出高度一致性,兩者之間能夠同向而行,形成治理合力。民族地區(qū)基層治理要完成對傳統(tǒng)治理模式的突破,必須借助技術(shù)手段才能追趕東部發(fā)達地區(qū)的治理水平。

4.顯著的后發(fā)優(yōu)勢是民族地區(qū)推行整體智治的獨特條件

智慧社區(qū)、智慧鄉(xiāng)村建設(shè)已經(jīng)開始由東部發(fā)達城市向中西部城市推廣,并開始試點建設(shè)。雖然民族地區(qū)整體智治建設(shè)起步較晚,但是有先進地區(qū)成功案例可借鑒參考,在頂層設(shè)計、流程再造、技術(shù)應用等核心環(huán)節(jié)運營管理上可以吸收東部地區(qū)經(jīng)驗,對后者的模式和做法進行改良創(chuàng)新,進行本地化、民族化、特色化處理,必然可以少走很多彎路。在技術(shù)引進的后發(fā)優(yōu)勢作用下,整體智治的推廣應用有助于民族地區(qū)基層治理實現(xiàn)均衡化、現(xiàn)代化。

(三)民族地區(qū)基層治理推行整體智治的價值功能

事實上,無論在理論研究還是在實踐探索上,整體智治為民族地區(qū)基層治理提供了一種“制度—技術(shù)”耦合于一體的平臺型治理方案。將整體性治理、智能化治理、參與式治理作用于基層治理內(nèi)容、主體、過程、結(jié)果,塑造了民族地區(qū)基層治理的新圖景(見圖2)。

圖2 整體智治與民族地區(qū)基層治理的耦合

1.有助于民族地區(qū)基層治理從資源分散走向資源共享

民族地區(qū)資源分散是由多方面原因造成的,主要是“先天不足”加上“后天缺失”。“先天不足”是指地理環(huán)境復雜,影響區(qū)域間交流與合作,限制了治理資源的開發(fā)和利用。“后天缺失”是指缺乏有效合理地配置資源的能力,無法推動民族地區(qū)基層治理系統(tǒng)內(nèi)部互補,更無法吸收系統(tǒng)外部力量,使得“先治”無法帶動“后治”。整體智治強調(diào)整體性、參與性和共享性,可以利用信息技術(shù)和技能化手段搭建優(yōu)化治理資源配置平臺,通過合理的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和管理,使各種資源在空間和時間上整合,幫助民族地區(qū)基層治理從資源分散走向資源共享。比如,內(nèi)蒙古伊金霍洛旗依托公共信息平臺收集40多個重點業(yè)務部門的上千萬條數(shù)據(jù),鏈接家庭人口、婚姻、不動產(chǎn)、水電等信息,打破基層治理的信息壁壘、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享,指尖操作即可完成信息查找、比對,讓“數(shù)據(jù)多跑腿、群眾少跑腿”成為可能。

2.有助于民族地區(qū)基層治理從碎片分散走向協(xié)同治理

民族地區(qū)基層治理碎片分散主要是指各治理主體間缺乏有效整合,導致各自為政、各搞一套。整體智治強調(diào)整合協(xié)同,以構(gòu)建共同利益體、共同行動體和共同責任體為目標搭建統(tǒng)一協(xié)作平臺,充分發(fā)揮不同治理主體的智慧和優(yōu)勢,形成治理合力。依靠數(shù)據(jù)支撐,廣西壯族自治區(qū)推出了“政、商、民、客”協(xié)同合作的“智桂通”平臺。平臺整合了自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)、村五級政務服務事項,政府擔任管理員,金融機構(gòu)、企業(yè)、群眾成為用戶群,提供政策兌現(xiàn)、智能審批、招投標、貸款、創(chuàng)業(yè)就業(yè)等服務,將技術(shù)鏈與服務鏈、資金鏈、產(chǎn)業(yè)鏈有效融合。

3.有助于民族地區(qū)基層治理從人工依賴走向基層減負

人工依賴是指基層信息收集、獲取、錄入、整理、分析都依靠人工完成,基層干部被困在大量事務性工作中,每個環(huán)節(jié)必須親力親為,一旦騰不出手、抽不開身,某項工作就會陷入停滯或脫節(jié),這給基層干部帶來極大負擔,不利于地區(qū)的可持續(xù)和長遠發(fā)展。整體智治強調(diào)技術(shù)助力,運用先進的技術(shù)手段和工具智能化、自動化地完成監(jiān)控和防范等工作,不僅可以節(jié)約大量人力和物力成本,還可以提高治理的效率和質(zhì)量。廣西北流市運用“雪亮工程”,通過群策群力實現(xiàn)城鄉(xiāng)治安防控“全方位、自管理”。依靠視頻監(jiān)控平臺、人臉識別系統(tǒng)、高清卡口系統(tǒng)等技術(shù)項目,加上視頻監(jiān)控攝像頭,可以快速對人臉進行自動識別和比對,不再需要工作人員手動操作,不僅減輕了他們的工作負擔,也加快了反應和處理的速度。

4.有助于民族地區(qū)基層治理從被動應對走向智能預警

民族地區(qū)基層治理被動應對主要體現(xiàn)為事前無預判、事中無辦法、事后無調(diào)整,治理過程難以展現(xiàn)主動性和創(chuàng)造性。如果民族地區(qū)基層治理長期處于被動應對水平,涉及民族利益糾紛、地區(qū)團結(jié)穩(wěn)定等問題時,可能激發(fā)矛盾、引發(fā)沖突。整體智治可以通過對數(shù)據(jù)的實時監(jiān)測和分析發(fā)出風險預警,經(jīng)由突發(fā)事件對接、預案、決策、指揮、調(diào)度的智慧指揮平臺,完成統(tǒng)一指揮和上下聯(lián)通,幫助民族地區(qū)基層治理實現(xiàn)智能防范。云南屏邊苗族自治縣的應急管理系統(tǒng)就是以智慧治理提升防風險、化風險能力的典型。應急管理系統(tǒng)依靠終端監(jiān)測站實時監(jiān)控災害風險,責任部門根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)分析研判風險等級,遇到災情險情立即啟動縣、鄉(xiāng)、村、戶四級聯(lián)動應急機制,依靠智慧平臺與應急機制迅速應急。

5.有助于民族地區(qū)基層治理從簡單粗放走向精準高效

民族地區(qū)基層治理簡單粗放是指治理手段單一,在系統(tǒng)治理、源頭治理、綜合治理上存在短板,容易導致“治反復、反復治”問題,難以管長遠、管持續(xù),可能引發(fā)群眾不滿和失望,成為民族地區(qū)不穩(wěn)定因素。整體智治追求精準高效的治理效果,只要將治理標準設(shè)置到智治系統(tǒng)中,監(jiān)測設(shè)備可以實時感知場景變化,及時將預警信息發(fā)送至指揮中樞,形成問題發(fā)現(xiàn)、分析、處理、反饋的閉環(huán)治理鏈條。寧夏石嘴山市生態(tài)環(huán)境信息化管理平臺是智慧治理精準化的良好案例。工作人員可以利用監(jiān)測設(shè)備監(jiān)控污染物排放情況,通過“人防+技防”相結(jié)合的方式精準識別污染來源,相比于傳統(tǒng)以人為主的單一執(zhí)法監(jiān)管模式,智慧治理更加敏銳,管控效果更加明顯。

三、實踐制約:民族地區(qū)基層治理應用整體智治的障礙因素

伴隨著數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展,整體智治方興未艾,一些地區(qū)在整體智治上的實踐探索取得了積極成效。但是基于民族地區(qū)特有的思想觀念、地理位置、歷史文化、社會生態(tài)、經(jīng)濟基礎(chǔ)等條件,其應用整體智治還存在一些阻滯因素,需要深入研判,以便讓民族地區(qū)更好推行整體智治。

(一)整體智治理念的傳播與接受問題

整體智治理念的傳播與接受程度是治理環(huán)境的有機組成部分,兩者呈正相關(guān)關(guān)系。民族地區(qū)從基層干部到普通民眾都存在不同程度的文化素質(zhì)偏低、傳統(tǒng)觀念根深蒂固、思維方式固化陳舊等問題,導致整體智治理念存在淺層化傳播、形式上接受的問題,整體智治的認知與接受程度呈現(xiàn)群體化差異。各地政府部門已經(jīng)認識到整體智治的治理價值,并且開始探索技術(shù)平臺的構(gòu)建與推廣,但是有的部門在設(shè)計執(zhí)行時如果遇到信息共享或者責任分攤,往往采取排斥甚至抵制的態(tài)度,表現(xiàn)出認知上接受、執(zhí)行上否定的偏差。有些干部生于斯長于斯,受民族地區(qū)偏遠狹隘視野的限制,對于科技、數(shù)字化等概念較為陌生,對整體智治只知其然而不知其所以然,在理論上缺乏相關(guān)的系統(tǒng)指導,在實踐中缺乏相關(guān)的經(jīng)驗積累,對整體智治的實踐案例與示范經(jīng)驗知之甚少,造成對整體智治的認知障礙。

(二)整體智治技術(shù)的應用與整合問題

在民族地區(qū)基層治理中,部門壁壘與平臺分散成為整體智治發(fā)展的一大阻礙。民族地區(qū)基層治理錯綜復雜,一些部門存在狹隘的部門主義思維,導致技術(shù)平臺在不同部門之間和不同領(lǐng)域之間的分散,缺乏整體協(xié)同效應。同質(zhì)性技術(shù)平臺的開發(fā)和維護對資源有限的地區(qū)造成壓力。寧夏在開展整治指尖上的形式主義時發(fā)現(xiàn),有25款應用程序需要進一步整合。不同的數(shù)據(jù)源和信息系統(tǒng)斷裂成一個個數(shù)據(jù)孤島,無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和整合,信息壁壘阻礙了信息的流動和互通。不同領(lǐng)域和系統(tǒng)在技術(shù)標準和互操作性方面的差異,也會導致技術(shù)平臺之間出現(xiàn)兼容性和整合性問題。民族地區(qū)整體智治技術(shù)的應用還要考慮當?shù)孛褡逶氐娜诤?有些地區(qū)只是在界面設(shè)計上加入藝術(shù)符號和色彩,在視覺上下了功夫,但在深入融合問題上欠缺思考,對如何將語言本地化、民俗活動時代化、文化傳承持續(xù)化日?；谌胝w智治中沒有統(tǒng)籌考慮。

(三)整體智治系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)與開放問題

一些民族地區(qū)整體智治過程中存在運轉(zhuǎn)不暢通、開放不完全問題,主要表現(xiàn)是單向運轉(zhuǎn)而非雙向運轉(zhuǎn)、兼職運轉(zhuǎn)而非專職運轉(zhuǎn)、選擇開放而非真正開放等。單向運轉(zhuǎn)是指依靠行政職權(quán)逐級下派治理任務和指標,通過壓力傳導單向加壓基層,基層分端單純作為任務執(zhí)行端,缺乏情況反饋端的權(quán)限,導致決策與執(zhí)行的脫節(jié)。兼職運轉(zhuǎn)指的是運營人員往往身兼多職,只能在有限的時間內(nèi)登錄處理,影響平臺的回應速度和運轉(zhuǎn)效率。出現(xiàn)兼職運轉(zhuǎn)現(xiàn)象是民族地區(qū)基層應付式整體智治的一種表現(xiàn),一些技術(shù)平臺是為了應付上級政策需求而不是為滿足群眾實際需求而被開發(fā)的,這些平臺一經(jīng)推出就成了“僵尸”平臺,用戶活躍度非常低,基本不會投入實際治理應用中。此外,一些技術(shù)平臺也只是選擇性開發(fā)功能,以政務審批、登記預約、數(shù)據(jù)查詢?yōu)橹?對信息公開、征求意見、協(xié)商民主、監(jiān)督舉報等功能開發(fā)力度不夠,群眾表達需求、發(fā)表意見的渠道還不太暢通。比如,內(nèi)蒙古在對全區(qū)政府網(wǎng)站與政務新媒體抽查時發(fā)現(xiàn),一些政府網(wǎng)站超過3個月未有效回應網(wǎng)民留言,有些信息內(nèi)容公布不全面,存在多個空白欄目。

(四)整體智治人才的培養(yǎng)與管理問題

民族地區(qū)基層干部開展整體智治需要具備基本技能,包括數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)保護等能力,這些需要通過學習和實踐來培養(yǎng)?；鶎痈刹空w智治基本技能基礎(chǔ)不牢,直接影響數(shù)據(jù)質(zhì)量,導致數(shù)據(jù)出現(xiàn)缺失、遺漏、偏差甚至錯誤,增加應用結(jié)果的差錯率。此外,還有一些整體智治能力不強的干部無法全面分析和把握基層治理問題和需求,本末倒置矛盾癥結(jié)點,導致錯失調(diào)整和糾正的最佳時間。還有的基層干部的應對能力也有待加強,尤其是平臺上回復群眾質(zhì)疑和意見時,不會使用群眾語言,群眾接受度不高。民族地區(qū)基層干部以及一些鄉(xiāng)村(社區(qū))治理能人、積極分子很多是中老年人,該群體學習能力和適應能力較弱,對新技術(shù)新知識的接受周期長,影響整體智治的推廣和應用。他們當中還有部分人習慣于依賴過去的經(jīng)驗和方法,拒絕接觸不熟悉的新事物,為培訓指導增添了難度。

四、思路探討:民族地區(qū)基層治理推行整體智治的路徑選擇

提升民族地區(qū)基層治理效能,需要立足民族地區(qū)發(fā)展實際,從“思維—機制—資源—平臺—人才”層面系統(tǒng)性探索整體智治實踐路徑(見圖3)。

圖3 民族地區(qū)基層整體智治實踐路徑

(一)強化數(shù)字思維:革新民族地區(qū)基層整體智治的理念

推動民族地區(qū)基層整體智治,理念革新是前提,至關(guān)重要的是培養(yǎng)數(shù)字化思維。與單純依靠個體智慧的傳統(tǒng)思維模式相比,數(shù)據(jù)化思維更加注重借助數(shù)據(jù)和技術(shù)進行思考、決策和解決問題。要不斷革新干部群眾等治理主體的數(shù)字思維,為民族地區(qū)基層整體智治營造良好的環(huán)境氛圍。

一是加強學習培訓?？蓮某墒斓恼w智治基層地區(qū)選拔具有豐富實踐經(jīng)驗的基層干部作為培訓講師,分享運作數(shù)字化平臺過程中遇到的問題,如何有效提升干部溝通、如何優(yōu)化治理流程、如何提升數(shù)據(jù)分析決策水平等,就常見問題提出建設(shè)性意見,為民族地區(qū)基層干部答疑解惑,讓他們學到實實在在的知識。民族地區(qū)基層政府可以向整體智治示范區(qū)派送骨干,通過沉浸式、專業(yè)化、場景化實踐培訓快速提高專業(yè)素養(yǎng),以便回到基層可以發(fā)揮傳幫帶作用,達到以一帶十、以十帶百的培訓效果。

二是鼓勵親身實踐。一方面,基層領(lǐng)導干部處于民族地區(qū)基層治理系統(tǒng)的核心位置,要自覺擁抱數(shù)字技術(shù),在培養(yǎng)數(shù)字化思維上起到模范帶頭作用,在日常工作中習慣應用數(shù)字化思維分析決策。要真正把數(shù)字化平臺用起來,部門內(nèi)部首先實行信息共享、協(xié)同辦公,優(yōu)化工作流程,推動跨部門合作,提高工作效率和質(zhì)量。另一方面,基層普通干部是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與群眾的連接橋梁和基礎(chǔ)骨干,要注意在日常工作中循序漸進地應用數(shù)字分析工具和平臺,積累數(shù)據(jù)化思維的應用經(jīng)驗,創(chuàng)新治理方式,將過往經(jīng)驗與數(shù)據(jù)技術(shù)相結(jié)合,提升治理的精準度。

三是強化宣傳引導。加強數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),讓數(shù)字技術(shù)進入群眾日常生活,引導他們更多通過技術(shù)平臺參與協(xié)商討論,讓數(shù)據(jù)化思維潛移默化為他們的習慣性思考方式,使其能夠以溫和理性的主人翁姿態(tài)參與到基層治理中。

(二)推動整體運轉(zhuǎn):加強民族地區(qū)基層整體智治的規(guī)劃

邊疆民族地區(qū)由于發(fā)展水平、體制機制、政策法規(guī)、技術(shù)能力等諸多限制,多元化的公共服務供給主體之間在組織和功能等方面處于分散和斷裂狀態(tài)[35]。實現(xiàn)整體智治的邏輯起點在整體,整體化運轉(zhuǎn)機制為智治提供支撐和保障,二者有機結(jié)合才能形成整體智治的最終狀態(tài)。整體化運轉(zhuǎn)是指不同領(lǐng)域、不同層級、不同主體之間形成相互聯(lián)系、相互協(xié)作的綜合運轉(zhuǎn)機制。它強調(diào)的是整體性和系統(tǒng)性,將各個方面的資源、力量、信息、決策等要素有機地結(jié)合起來,形成一個協(xié)同發(fā)展、整體運作的生態(tài)系統(tǒng)(見圖4)。

圖4 民族地區(qū)基層整體智治規(guī)劃設(shè)計

首先,強化整體化運轉(zhuǎn)的頂層設(shè)計。要借鑒發(fā)達地區(qū)整體智治實踐經(jīng)驗,加強地區(qū)交流與合作,為民族地區(qū)整體智治的頂層設(shè)計提供更廣闊的思路。圍繞整體智治科學理念和技術(shù)標準,立足于民族地區(qū)特色,為民族地區(qū)量身定做專屬整體智治平臺,確保平臺的功能和應用滿足實際需求。建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和格式,制定地區(qū)數(shù)據(jù)共享協(xié)議,確保跨層級、跨地區(qū)數(shù)據(jù)的互通和兼容性,以便可以縱橫交錯,實現(xiàn)數(shù)據(jù)的流通。

其次,理順整體化運轉(zhuǎn)的執(zhí)行流程。要明確各部門在整體化執(zhí)行中的責任和分工,確保問題識別、分析、研判、處置各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣,相互銜接。根據(jù)不同任務的性質(zhì)、復雜程度和緊急程度,確定合理的處理時限,給予適當?shù)膲毫?以推動部門及個人的執(zhí)行效率。

再次,增強整體化運轉(zhuǎn)的監(jiān)督反饋。要建立向下監(jiān)督與向上反饋雙軌并行的雙向機制。針對各部門執(zhí)行情況進行監(jiān)督和考核,跟蹤評估任務執(zhí)行情況,健全獎懲辦法,不斷調(diào)整優(yōu)化執(zhí)行效果。上級部門應以開放的心態(tài)接納和傾聽來自下級部門的建議,共同解決問題。確保向上反饋渠道的暢通,規(guī)定反饋的具體流程、責任和時限,以及反饋結(jié)果的回復方式,讓下級部門反饋的問題能夠得到及時的關(guān)注和處理。

(三)優(yōu)化資源配置:強化民族地區(qū)基層整體智治的支撐

民族地區(qū)自身財富積累能力有限,缺乏推進高質(zhì)量發(fā)展的財政投入能力,融資能力較差[36]。整體智治系統(tǒng)的構(gòu)建需要雄厚資源作為支撐,通過綜合性整合實現(xiàn)優(yōu)化資源配置,是民族地區(qū)實現(xiàn)整體智治的基礎(chǔ)。

一是加大數(shù)字資源下沉。要加大光纖、寬帶等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的覆蓋率,確保民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)到戶,實現(xiàn)全區(qū)域全覆蓋,打通網(wǎng)絡(luò)連接“最后一公里”。改善民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境,為群眾提供更高速、更穩(wěn)定的傳輸服務。根據(jù)不同區(qū)域特點合理設(shè)置傳感器、監(jiān)控設(shè)備等終端,實現(xiàn)對公共場所、山川湖泊等的實時監(jiān)測和管理。促進教育、醫(yī)療、黨建等優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)資源共享,不斷消除數(shù)字鴻溝。

二是促使人力資源下沉。技術(shù)人員是民族地區(qū)基層整體智治系統(tǒng)建設(shè)和維護過程中不可缺少的關(guān)鍵人物。要鼓勵程序員、工程師、分析師、規(guī)劃師、評估師等專業(yè)人員下沉基層,優(yōu)化數(shù)字技術(shù)平臺編程,加大對民族地區(qū)基層治理的技術(shù)支持。

三是促使資金資源下沉。應設(shè)立民族地區(qū)整體智治專項資金,用于數(shù)字技術(shù)系統(tǒng)的開發(fā)維護和推廣應用。創(chuàng)新社會資本引入和合作機制,引導和鼓勵社會資本參與網(wǎng)絡(luò)升級、生態(tài)保護、文化傳承、旅游開發(fā)等民生項目,推動民族地區(qū)基層社會形態(tài)的變革,在促進經(jīng)濟增長和社會進步的同時,帶動治理資源的優(yōu)化配置。

(四)增進協(xié)同合作:搭建民族地區(qū)基層整體智治的平臺

民族地區(qū)通常地廣人稀、交通不便,經(jīng)濟社會發(fā)展與教育文化水平整體偏低,科技應用普及能力不強,而治理理念不統(tǒng)一、治理措施碎片化、各掃門前雪、各自為政的現(xiàn)象和問題比較突出,需要協(xié)同而又難以協(xié)同,成為凸顯的困境和突出的問題[37]。民族地區(qū)基層治理從單一管理向多元治理轉(zhuǎn)變,解決治理過程中的條塊分割、信息壁壘問題,亟需以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)搭建整體智治平臺推動協(xié)同化合作(見圖5)。

圖5 整體智治協(xié)同合作平臺

一是加強部門協(xié)同。要建立信息共享與交流機制、決策協(xié)調(diào)機制和資源統(tǒng)籌機制,探索完善線上務虛會議形式,規(guī)范議事決策程序,嚴格按照程序討論重大事項、重點工作、重要問題,確保不同部門的意見得到充分的考慮和協(xié)調(diào),也避免一些部門推諉塞責,由此轉(zhuǎn)變基層治理中各自為政的現(xiàn)狀,以實現(xiàn)整體化運轉(zhuǎn)。

二是加強區(qū)域協(xié)同。要健全民族地區(qū)省(自治區(qū))、市、縣(城區(qū))、鎮(zhèn)(街道)、鄉(xiāng)村(社區(qū))五級協(xié)同體系,通過建立機制構(gòu)建橫縱串聯(lián)的合作平臺,構(gòu)建“一盤棋”“一張網(wǎng)”共建共治網(wǎng)絡(luò),確保各方朝一個方向努力。探索地方聯(lián)合治理模式,實行聯(lián)合調(diào)研、聯(lián)合檢查、聯(lián)合研究、聯(lián)合治理,推動問題得以標本兼治。

三是加強干群協(xié)同。要設(shè)計統(tǒng)一的協(xié)同的機制,推動各個部門、組織和利益主體之間的協(xié)作和合作,形成相互依存、相互支持的共同體。保持信息公開、意見征集、決策討論、咨詢反饋、社會監(jiān)督等的渠道暢通,鼓勵群眾參與協(xié)同治理。搭建政企合作平臺,引導企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化、公共服務能力提升和治理平臺維護升級等方面發(fā)揮作用,積極履行社會責任。

(五)注重人才培養(yǎng):夯實民族地區(qū)基層整體智治的基礎(chǔ)

民族地區(qū)民俗民風淳樸,文化絢麗多姿,呈現(xiàn)一些民族成片聚居和多民族交錯雜居的狀況,對民族地區(qū)干部要求具備政治素質(zhì)過硬、專業(yè)技術(shù)和業(yè)務能力高的特點[38]。加強民族地區(qū)基層整體智治人才培養(yǎng),提升基層干部整體智治素養(yǎng),需要持續(xù)完善政策措施。

一是吸引專業(yè)人才。政府部門應該有規(guī)劃地鼓勵本地院校設(shè)立數(shù)據(jù)科學與大數(shù)據(jù)技術(shù)專業(yè),采取校企共建的方式,與大數(shù)據(jù)相關(guān)企業(yè)及機構(gòu)聯(lián)合建立大數(shù)據(jù)人才實訓基地。同時,制定相關(guān)福利支持政策,引進具有扎實理論知識和豐富實操經(jīng)驗的優(yōu)秀人才,讓高層次技術(shù)人才能夠長久穩(wěn)定地“留”下來。

二是采取激勵措施。要獎勵激勵一批民族地區(qū)基層整體智治的積極學習者、積極應用者和積極推廣者,在基層地區(qū)營造出大力弘揚使用數(shù)字技術(shù)、提高數(shù)字技能的良好氛圍,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治理方式和治理文化。加強培養(yǎng)具有創(chuàng)新型治理理念和治理能力的干部,將數(shù)字素養(yǎng)作為評優(yōu)評先和獎金分配的參考依據(jù)。

三是進行能力比拼。業(yè)務比拼是檢驗基層干部數(shù)字素養(yǎng)和能力的重要法寶。定期開展跨部門、跨區(qū)域的專項比賽,可以采用線上、線下相結(jié)合的方式,檢驗干部的數(shù)字思維、服務思維、用戶思維和分析思維,加強干部間業(yè)務交流,培養(yǎng)出“思想牢、業(yè)務精、能力強”的數(shù)字治理人才。