王群 曹曉梅

（中共重慶市委黨校，重慶，400041；山東省齊河縣人民檢察院，德州，251117）

一、引言

民主立法不僅要關(guān)心“立法為什么要民主”的價(jià)值邏輯，更要聚焦“立法何以民主”的實(shí)現(xiàn)路徑。當(dāng)前，民主立法在中國(guó)大地呈現(xiàn)出豐富的實(shí)踐樣態(tài)，并日益彰顯磅礴發(fā)展之勢(shì)，公眾以其敏銳的參與意識(shí)和具體的參與行動(dòng)形塑了我國(guó)民主立法的基本面貌，建構(gòu)了民主立法中的觀念事實(shí)、制度事實(shí)和憲治事實(shí)。然而，民主立法，并不是說(shuō)公眾的所有意見(jiàn)和建議都必然被最高立法機(jī)關(guān)吸收甚至轉(zhuǎn)化為具體法律條文，而是存在接受、不被接受、部分接受或者吸收等不同情形，或許民主的真諦就在于這種多樣化的結(jié)果選擇可能而不是民主結(jié)果的“千篇一律”。正是在這個(gè)意義上，與其糾結(jié)民主立法中到底有多少公眾意見(jiàn)被接受的“結(jié)果”，不如更加聚焦民主立法中公眾意見(jiàn)被接受的“過(guò)程”，即探究民主立法中公眾哪些意見(jiàn)和建議能順利被最高立法機(jī)關(guān)所接受及其原因，哪些情況下公眾參與效果不好或者立法相關(guān)意見(jiàn)和建議不被最高立法機(jī)關(guān)接受及其相關(guān)影響因素，以發(fā)現(xiàn)民主立法背后的規(guī)律，探究民主立法何以實(shí)現(xiàn)之問(wèn)題，從立法“過(guò)程民主”視角更加精準(zhǔn)挖掘并理解立法“成果民主”生成背后的內(nèi)在邏輯及其要義，理解民主立法之所以是“這樣”而不是“那樣”樣貌背后的“立法規(guī)律”。本文以刑法立法公眾參與何以順利、何以遇挫的典型案例為視角，以期全面揭示民主立法“何以實(shí)現(xiàn)”之規(guī)律，進(jìn)而為新時(shí)代民主立法理論和實(shí)踐提供更多的支撐。

二、順利的范例——以“醉駕”行為為何很快入刑為例

雖然圍繞“醉駕”行為是否應(yīng)當(dāng)入刑在我國(guó)歷來(lái)存在爭(zhēng)議，但醉酒后在道路上駕駛機(jī)動(dòng)車依然被我國(guó)刑法規(guī)定為犯罪行為。這背后不僅是民主立法與科學(xué)立法理念的交鋒，亦是理解中國(guó)式民主立法之邏輯、實(shí)踐和規(guī)律的典型范例。

首先，執(zhí)政黨的認(rèn)可或者推動(dòng)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律。”[1]刑法在我國(guó)法律體系中地位極其重要，既是部門(mén)法，也是部門(mén)法實(shí)施的保障法，刑法立法必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，刑法的民主立法能否順利推進(jìn)亦在很大程度上取決于執(zhí)政黨的認(rèn)可或推動(dòng)。雖然諸如成都“孫偉銘案”、南京“張明寶案”這類因醉酒引發(fā)惡性交通事故被媒體頻頻曝光，人們意識(shí)到，醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車在公共交通道路上行駛行為不僅威脅駕駛?cè)诵熊嚢踩?，更?duì)不特定公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成了重大威脅，醉駕入刑具有廣泛而深厚的民意基礎(chǔ)。但這是否意味著醉駕行為就可以很快進(jìn)入立法程序并被規(guī)定為刑法條文呢？恐怕未必，因?yàn)樵谖覈?guó)無(wú)論是非建制化階段還是建制化階段的刑法立法公眾參與，最高立法機(jī)關(guān)并沒(méi)有聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的強(qiáng)制性“義務(wù)”[2]。因此，單憑公眾通過(guò)刑法對(duì)“醉駕”行為予以嚴(yán)厲打擊的民意呼吁還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，相反，它相當(dāng)依賴，事實(shí)上也必須依靠執(zhí)政黨對(duì)這種“民意”在刑法立法中進(jìn)行各種明（暗）示的支持或推動(dòng)。根據(jù)規(guī)定，凡是涉及立法工作計(jì)劃、重要立法項(xiàng)目必須按要求提交中央全面依法治國(guó)委員會(huì)審議，如果刑法立法中涉及重大政策調(diào)整，需要由黨中央研究的重大立法事項(xiàng)，全國(guó)人大常委會(huì)黨組還必須及時(shí)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告[3]。換言之，雖然人大主導(dǎo)立法，但執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)立法始終不容動(dòng)搖，無(wú)論是刑法立法還是刑法立法公眾參與均須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。以醉駕入刑為例，如果全國(guó)人大常委會(huì)黨組不將公眾呼吁“醉駕”行為入刑的民意“順?biāo)浦邸奔{入立法規(guī)劃或者年度立法計(jì)劃，那么，單憑公眾再怎么強(qiáng)烈要求“醉駕入刑”，其呼聲都很難轉(zhuǎn)化為具體立法項(xiàng)目，更遑論后續(xù)的刑法立法程序。事實(shí)上，無(wú)論是公眾受現(xiàn)實(shí)生活或影響性司法案例啟發(fā)最先提出刑法立法意見(jiàn)建議，還是最高立法機(jī)關(guān)圍繞刑法草案主動(dòng)征求公眾意見(jiàn)建議，抑或是在擬提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議表決通過(guò)的刑法草案立法最后評(píng)估階段，公眾要想取得事實(shí)上的刑法立法參與效果乃至成果，執(zhí)政黨各種明（暗）示的認(rèn)可或推動(dòng)都發(fā)揮著極大作用，特別是在涉及刑法立法修正的重要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵程序、主要內(nèi)容，尤其是在社會(huì)各方面意見(jiàn)爭(zhēng)議較大的刑法條款的立法中，執(zhí)政黨態(tài)度將事實(shí)上強(qiáng)化公眾參與刑法立法的信心和能力，提升刑法立法公眾參與的有序性和有效性，反之，則不然。相關(guān)刑法立法范例不僅反映在“醉駕入刑”中，還體現(xiàn)在其他很多刑法立法中。例如，公眾圍繞“對(duì)有影響力的人行賄”的腐敗行為入刑的意見(jiàn)和建議，之所以能很快被最高立法機(jī)關(guān)采納并規(guī)定為法律，很大原因就在于該建議契合執(zhí)政黨全面從嚴(yán)治黨，反腐敗永遠(yuǎn)吹沖鋒號(hào)的政策背景；公眾要求對(duì)拖欠農(nóng)民工工資行為入刑的意見(jiàn)建議，之所以很快被刑法所確認(rèn)，很大程度上是因?yàn)樵摻ㄗh符合執(zhí)政黨堅(jiān)持以人民為中心的法治發(fā)展觀；等等。概言之，執(zhí)政黨認(rèn)可或者推動(dòng)，不僅是公眾就刑法立法內(nèi)容的意見(jiàn)建議之所以能入刑的影響因素，也是公眾就刑法立法內(nèi)容的意見(jiàn)建議之所以不入刑的重要原因，它不僅影響我國(guó)刑法立法公眾參與順利與否，更是決定我國(guó)民主立法質(zhì)效的關(guān)鍵。這不僅是由我國(guó)刑法立法本質(zhì)所規(guī)定，更是由我國(guó)的社會(huì)主義本質(zhì)和執(zhí)政黨人民性內(nèi)在所決定。

其次，公眾意見(jiàn)比較統(tǒng)一。刑法立法公眾參與能否獲得預(yù)期民主立法效果，除執(zhí)政黨認(rèn)可或者推動(dòng)外，還要求公眾在刑法立法過(guò)程中意見(jiàn)能相對(duì)統(tǒng)一。如果說(shuō)公眾圍繞刑法立法意見(jiàn)本身分歧較多，或者刑法立法僅是某個(gè)社會(huì)階層意見(jiàn)非典型性的情緒表達(dá)，均會(huì)增加最高立法機(jī)關(guān)接受公眾相關(guān)立法意見(jiàn)和建議的難度。事實(shí)上，公眾就某個(gè)刑法立法議題取得意見(jiàn)基本一致，至少?zèng)]有明顯的意見(jiàn)分歧，會(huì)顯著增強(qiáng)公眾圍繞刑法立法的意見(jiàn)建議被最高立法機(jī)關(guān)接受的可能性，加快刑法民主立法進(jìn)程。格斯頓曾指出：“議程建構(gòu)有賴于機(jī)構(gòu)增強(qiáng)意識(shí)到觸發(fā)機(jī)制的能力。如果這種聯(lián)系得不到建立，人們對(duì)變化的認(rèn)同所產(chǎn)生的良機(jī)就得不到發(fā)展?！盵4]當(dāng)公眾就刑法立法議題集中且有相對(duì)一致發(fā)聲的時(shí)候，就會(huì)對(duì)立法機(jī)關(guān)形成一種非正式的“民意”壓力，這種壓力迫使立法機(jī)關(guān)必須直面公眾呼聲并努力按照民意去行事，結(jié)果就是，刑法立法就相對(duì)容易獲得較好的公眾參與效果和成果。“醉駕”行為能最終順利入刑，正是因?yàn)楣妼?duì)“醉駕”行為應(yīng)當(dāng)納入刑法調(diào)整范圍取得了相當(dāng)程度的共識(shí)。鳳凰網(wǎng)曾就“醉駕”行為納入危險(xiǎn)駕駛罪問(wèn)題對(duì)16341 人進(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)在線調(diào)查，結(jié)果顯示：“支持的”15042票，占92.1%；“不支持的”1059 票，占6.5%；“說(shuō)不清楚的”240 票，占1.5%。緊接著，最高立法機(jī)關(guān)精準(zhǔn)識(shí)別這種民意并在刑法中作出恰當(dāng)、必要且及時(shí)的回應(yīng)。正如時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議上作的說(shuō)明中所言:“對(duì)一些社會(huì)危害嚴(yán)重，人民群眾反響強(qiáng)烈，原來(lái)由行政管理手段或者民事手段調(diào)整的違法行為，建議規(guī)定為犯罪，主要是醉酒駕車、飆車等危險(xiǎn)駕駛的犯罪?！笨梢?jiàn)，“人民群眾反響強(qiáng)烈”是最高立法機(jī)關(guān)將“醉駕”行為入刑的重要影響因素，這實(shí)際意味著，公眾已經(jīng)就醉駕入刑達(dá)成了比較一致的公眾意見(jiàn)，這正是刑法立法公眾參與能否取得預(yù)期效果的重要方面。

再次，刑法立法經(jīng)過(guò)充分的意見(jiàn)商談。公眾參與刑法立法的目的，不僅是民意在立法中的形成與表達(dá)，更是希望在此過(guò)程中建構(gòu)刑法立法的不同主體之間的立法商談機(jī)制，既包括公眾之間圍繞刑法立法議題的充分商談，也包括公眾和最高立法機(jī)關(guān)就刑法立法議題的有效商談。刑法立法如果不經(jīng)過(guò)主體間充分的意見(jiàn)商談，不僅民主立法的成色和底氣會(huì)被質(zhì)疑，而且擬制定的刑法還容易出現(xiàn)立法之瑕疵甚至是缺陷。仍以醉駕入刑為例，公眾并不是一時(shí)心血來(lái)潮的意見(jiàn)情緒化表達(dá)，而是不同主體之間經(jīng)過(guò)充分立法“商談”的結(jié)果。商談過(guò)程中，公眾不僅要解決“醉駕”行為為什么要入刑，還要關(guān)注“醉駕”行為入刑會(huì)帶來(lái)什么樣的刑法立法效果。眾所周知，在沒(méi)有將“醉駕”行為入刑前，對(duì)“飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車”行為的規(guī)制主要是依靠《道路交通安全法》第九十一條的規(guī)定，行為人如果有“飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車”情形的，將會(huì)面臨“暫扣六個(gè)月機(jī)動(dòng)車駕駛證，并處一千元以上二千元以下罰款”的處罰，被處罰后“再次飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的”，面臨最高處十日以下拘留，并處一千元以上二千元以下罰款，吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證的處罰。顯然，這種行政處罰的威懾力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尤其是同飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車可能造成的潛在社會(huì)危害性不成比例，而以交通肇事罪或者以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪來(lái)規(guī)制“醉駕”行為，又面臨刑法中罪刑法定和罪責(zé)刑相適用原則的詰難[5]。因此，通過(guò)創(chuàng)設(shè)單獨(dú)的危險(xiǎn)駕駛罪將“醉駕”行為納入刑法規(guī)制就成為可能，在這一過(guò)程中，公眾經(jīng)過(guò)反復(fù)立法商談使得醉駕入刑的各種利弊在不同主體間得到充分展現(xiàn)并坦誠(chéng)交換意見(jiàn)，這極大提升了刑法立法公眾參與的效率和效果。試想，如果刑法立法過(guò)程中沒(méi)有主體間的充分商談，或者僅憑某一方意見(jiàn)來(lái)決定“醉駕”行為是否以及如何入刑，那么，刑法立法進(jìn)程就會(huì)變得艱難。例如，部分公眾情緒化地將自己“角色擬劇”為“醉駕”風(fēng)險(xiǎn)行為的受害者和承受者，為了更好地維護(hù)自身安全利益，就容易“感同身受”般主張擴(kuò)大“醉駕”行為的刑事處罰和范圍，而如此非理性化的刑法立法傾向，最后必然會(huì)遭到來(lái)自其他相關(guān)方面的意見(jiàn)反對(duì)，刑法立法進(jìn)程就會(huì)被“擱置”，刑法民主立法就會(huì)陷入“會(huì)議不決”之困境。概言之，經(jīng)過(guò)不同主體間充分商談的刑法立法更容易獲得最高立法機(jī)關(guān)認(rèn)可，商談不僅體現(xiàn)于刑法立法的程序正義，還促使公眾之間以及公眾和立法者之間在立法利益上彼此競(jìng)爭(zhēng)、妥協(xié)和承認(rèn)，使得立法利益更加均衡化，且主體間利益均衡化程度越高，立法者回應(yīng)速度就越快，立法質(zhì)量就越有保障。充分且持續(xù)的商談是決定刑法立法公眾參與能否取得預(yù)期效果最為重要的因素之一。

最后，契合刑法基本原理。公眾參與為刑法立法過(guò)程注入了多元化的立法聲音，也將商談立法“基因”嵌刻在刑法立法中，但刑法立法并不是簡(jiǎn)單民意的“集合”，它還涉及立法理念、規(guī)則、技術(shù)、方法和程序等多方面內(nèi)容的體系建構(gòu)。換言之，刑法民主立法的同時(shí)還必須兼顧刑法的科學(xué)立法，現(xiàn)代刑法立法對(duì)立法技術(shù)和立法者專業(yè)化素養(yǎng)的要求不斷提高，正如彭真同志曾說(shuō)：“法律是一門(mén)科學(xué)，有自身的體系，左右上下，特別是與憲法不能抵觸?！盵6]刑法立法科學(xué)化要求公眾圍繞刑法立法提出的意見(jiàn)建議還必須最大限度契合刑法基本原理，至少不能明顯背離刑法基本原理，否則，刑法立法就會(huì)在民主化路上迷失方向，甚至?xí)p害真正的民主立法價(jià)值。因?yàn)?，如果刑法立法罔顧科學(xué)性，一味迷戀甚至于不加判斷地服從所謂的“民意”，那么刑法立法公眾所提意見(jiàn)和建議也最終很難被最高立法機(jī)關(guān)承認(rèn)或者接受，因?yàn)樗浴懊裰鳌钡姆绞蕉髿⒘嗣裰鞯恼嬲齼r(jià)值。前述公眾推動(dòng)“醉駕”行為入刑之所以很快被寫(xiě)進(jìn)刑法的背后，就在于“醉駕”行為入刑本身符合，至少不背離刑法基本原理。以刑法謙抑性原理為例，“醉駕”行為確實(shí)具有嚴(yán)重社會(huì)危害性，對(duì)不特定公眾安全構(gòu)成潛在威脅，單純依靠行政法等其他法律法規(guī)無(wú)法對(duì)其有效規(guī)制。同時(shí)，公眾主張并推動(dòng)的“醉駕”入刑也不是任何“酒駕”行為都會(huì)入刑，只有達(dá)到“醉駕”的標(biāo)準(zhǔn)才會(huì)入刑，規(guī)定“醉駕”行為僅會(huì)面臨拘役和罰金的懲罰，刑罰內(nèi)容也具有相當(dāng)寬容性。“醉駕”入刑沒(méi)有明顯違背刑法的補(bǔ)充性、片段性和寬容性等謙抑原理。除此之外，“醉駕”入刑也同刑法責(zé)任主義原理、法益保護(hù)原理息息相通，亦不違反刑法立法的體系性要求。事實(shí)上，如果公眾鼓動(dòng)所有“酒駕”行為一律入刑，然后又規(guī)定嚴(yán)苛刑罰的刑法立法，勢(shì)必不可能獲得最高立法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。換言之，并不是公眾呼吁的所有刑法立法都能被最高立法機(jī)關(guān)認(rèn)可，只有那些符合刑法基本原理，同時(shí)經(jīng)過(guò)充分立法商談并被公眾廣泛認(rèn)可的立法建議才可能轉(zhuǎn)化并上升為刑法規(guī)定。

綜上所述，公眾就刑法立法建議之所以很快被最高立法機(jī)關(guān)接受進(jìn)而成為法律的訣竅就在于公眾的參與理性，這種理性既存在于“刑法之內(nèi)”也存在于“刑法之外”。其中，契合刑法基本原理就是在“刑法之內(nèi)”；執(zhí)政黨的認(rèn)可、通過(guò)充分立法商談使得公眾意見(jiàn)趨向一致就是在“刑法之外”，兩者缺一不可，共同揭示了刑法立法公眾參與順利的原因并發(fā)現(xiàn)民主立法背后的奧秘。

三、遇挫的范例——以“見(jiàn)危不救”為何入刑難為例

對(duì)刑法立法公眾參與順利的規(guī)律探究為我們理解民主立法提供了有益的知識(shí)視角，但這并不足以讓人們理解并把握民主立法實(shí)現(xiàn)的全部規(guī)律。換言之，我們還有必要從反面來(lái)考察那些刑法立法公眾參與效果不佳，尤其是不被最高立法機(jī)關(guān)接受或認(rèn)可的刑法立法公眾參與現(xiàn)象，而以“見(jiàn)危不救”為何入刑難為例的分析有助于我們更加細(xì)致地挖掘這種現(xiàn)象背后的規(guī)律性。

首先，違背刑法基本原理。近年來(lái)，社會(huì)生活中不時(shí)有公眾“見(jiàn)危不救”的不良行為見(jiàn)諸報(bào)端，例如，2022 年發(fā)生在河北的“6·10 唐山燒烤店打人事件”，女子被無(wú)故殘暴毆打，旁人無(wú)一施以援手，引起公眾道德不適和社會(huì)輿論的強(qiáng)烈反彈。在道德正義荷爾蒙的刺激下，人們紛紛要求對(duì)公眾“見(jiàn)危不救”冷漠行為予以嚴(yán)懲，并建議仿照德國(guó)刑法典第323c條規(guī)定，在我國(guó)刑法中也增設(shè)“見(jiàn)危不救罪”，以期通過(guò)刑法強(qiáng)力威懾減少社會(huì)上的見(jiàn)危不救行為，避免并防止社會(huì)道德在更大范圍內(nèi)“滑坡”。應(yīng)該說(shuō)，設(shè)立“見(jiàn)危不救罪”的構(gòu)想集中反映了公眾對(duì)互幫互助中華傳統(tǒng)美德回歸的樸素情感，但是，這一公眾建議并沒(méi)有得到最高立法機(jī)關(guān)的響應(yīng)，很大程度上就是因?yàn)椤耙?jiàn)危不救罪”的設(shè)立可能同我國(guó)刑法某些基本原理相互抵牾甚至是沖突。一方面，“見(jiàn)危不救”是一個(gè)典型的不作為犯罪，而不作為犯罪成立的前提就是要有作為義務(wù)，我國(guó)刑法關(guān)于作為義務(wù)來(lái)源主要是法律明文規(guī)定義務(wù)、職務(wù)上和業(yè)務(wù)上的義務(wù)、行為人先行行為導(dǎo)致的義務(wù)及其自愿承擔(dān)的某種特定義務(wù)[7]。然而，我國(guó)法律上的一般主體既不承擔(dān)法律明文規(guī)定的“見(jiàn)危要救”的義務(wù)，也沒(méi)有職務(wù)或者業(yè)務(wù)上的“見(jiàn)危要救”的義務(wù)，換言之，成立見(jiàn)危不救罪所必須具備的“作為義務(wù)”對(duì)于刑法中一般主體而言很難具備。而對(duì)那些本身具有作為義務(wù)而“見(jiàn)危不救”的特殊主體。例如，警察在履行職務(wù)過(guò)程中有實(shí)施見(jiàn)危不救行為的，完全可以依據(jù)現(xiàn)行刑法規(guī)定得到處理，例如可對(duì)其以涉嫌不作為的瀆職犯罪依法處理，因此，如果增設(shè)某一罪名很難在實(shí)踐中運(yùn)用抑或是在現(xiàn)行刑法體系中能夠得到解決，就完全沒(méi)有必要“生搬硬套”引入德國(guó)刑法的“見(jiàn)危不救罪”。此外，我國(guó)刑法理論對(duì)不作為犯罪中的作為義務(wù)判斷仍然沿襲的是傳統(tǒng)的形式法律義務(wù)說(shuō)，而德國(guó)主流觀點(diǎn)則是采用機(jī)能的二分說(shuō)，該觀點(diǎn)將作為義務(wù)劃分為對(duì)于特定法益的保護(hù)義務(wù)和對(duì)危險(xiǎn)源的監(jiān)督義務(wù)，同我國(guó)傳統(tǒng)的形式法律義務(wù)說(shuō)不盡一致。如果未經(jīng)審慎地將德國(guó)“見(jiàn)危不救罪”的立法規(guī)定任性引入到中國(guó)刑法中，還可能給我國(guó)不作為的刑法理論帶來(lái)理解上的混亂，甚至影響司法實(shí)踐圍繞不作為犯罪的刑法適用[8]。另一方面，刑法立法要堅(jiān)持法益保護(hù)原則，但并不是任何法益侵害行為都值得用刑法去保護(hù)，只有嚴(yán)重的社會(huì)危害行為且其他部門(mén)法不能實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制情形下才動(dòng)用刑法，這也是我國(guó)刑法謙抑性原則的核心要義。生活中“見(jiàn)危不救”行為的確具有社會(huì)道德上的“可譴責(zé)性”，甚至對(duì)社會(huì)良善社會(huì)風(fēng)俗形成也具有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)危害性，但是否達(dá)到了嚴(yán)重社會(huì)危害性而非要用刑法調(diào)整不可的地步呢？恐怕不無(wú)爭(zhēng)議。因?yàn)?，一般主體看到他人陷入危險(xiǎn)而去救助在本質(zhì)上仍然是一種道德義務(wù)，刑法不宜對(duì)任何違反道德義務(wù)的行為動(dòng)輒干涉和處罰，否則就會(huì)喪失刑法只處罰嚴(yán)重危害社會(huì)行為的這一保障法角色定位，不僅使得刑法謙抑性原則將面臨被侵蝕克減的風(fēng)險(xiǎn)，公眾參與刑法立法也很難取得實(shí)質(zhì)性效果。

其次，刑法立法的可操作性問(wèn)題。刑法的生命在于實(shí)施，沒(méi)有實(shí)施力的刑法條文，哪怕設(shè)想的再美好，最后也只能異化并淪為刑法中“具文”，因此，刑法立法必須考慮到它的實(shí)際可操作性問(wèn)題。將“見(jiàn)危不救”行為入刑，就面臨刑法立法的可操作性問(wèn)題?！耙?jiàn)危不救罪”是一種典型的不作為犯罪，當(dāng)他人生命財(cái)產(chǎn)發(fā)生現(xiàn)實(shí)侵害或者危險(xiǎn)的時(shí)候，它不僅要求行為人有作為義務(wù)，還要求行為人具備能實(shí)施救助行為而沒(méi)有進(jìn)行救助的犯罪客觀方面，而在司法實(shí)踐中，如何證明行為人“能實(shí)施救助”的認(rèn)定確實(shí)復(fù)雜不易。例如，行為人看到兒童落水，如何能證明他“能實(shí)施救助”呢？雖然，人們可以根據(jù)一般生活常識(shí)標(biāo)準(zhǔn)——他會(huì)游泳來(lái)認(rèn)定他“能實(shí)施救助”，但他仍可以辯解自己當(dāng)時(shí)因?yàn)閮?nèi)心恐懼緊張而無(wú)法救人，甚至還可能“托辭”自己游泳技巧不熟練從而沒(méi)有達(dá)到“能實(shí)施救助”的條件。因此，行為人會(huì)游泳并不意味著他當(dāng)然就是“能實(shí)施救助”，畢竟面對(duì)現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，不是每個(gè)人都是“圣人”，尤其是法律不能假定每個(gè)人都是圣人，都可以不顧自身安危去營(yíng)救溺水兒童。事實(shí)上，證明行為人“能實(shí)施救助”本身就是個(gè)充滿個(gè)別化、偶然性的主觀判斷，它還同復(fù)雜而抽象的人性情感雜糅在一起。由此，見(jiàn)危不救罪在某種意義上就存在類似于貝卡利亞所說(shuō)的“難以證明的犯罪”的風(fēng)險(xiǎn)，如果最高立法機(jī)關(guān)設(shè)立見(jiàn)危不救罪，可以預(yù)見(jiàn)要么會(huì)使該罪面臨事實(shí)上被虛置的命運(yùn)，要么就會(huì)讓司法機(jī)關(guān)因?yàn)槎ò缸C據(jù)難以衡量而使刑事裁判深陷不確定性風(fēng)險(xiǎn)，不僅違反刑法的平等保護(hù)原則，更可能對(duì)普通公眾的基本人權(quán)構(gòu)成威脅。概言之，刑法立法公眾參與如果不能充分考慮并解決刑法的可實(shí)施性問(wèn)題，那么，公眾所提意見(jiàn)和建議就很難獲得預(yù)期的立法參與效果。

最后，刑法立法公眾意見(jiàn)分歧大。圍繞刑法立法的社會(huì)公眾取得的基本共識(shí)越多，刑法生命力就越強(qiáng)，公眾參與刑法立法過(guò)程中所形成的民意是否相對(duì)統(tǒng)一，直接影響公眾立法參與效果。因?yàn)?，參與刑法立法的公眾意見(jiàn)如果本身分歧就較大，又怎么能很好地說(shuō)服最高立法機(jī)關(guān)接受他們的意見(jiàn)建議呢？正如前文所述，公眾對(duì)“見(jiàn)危不救”這種公德冷漠行為極其失望，強(qiáng)烈要求將“見(jiàn)危不救”行為入刑，特別是在少數(shù)媒體炒作下，這種立法觀感日漸強(qiáng)烈，以致于人們幾乎確信設(shè)立“見(jiàn)危不救罪”已成為社會(huì)“基本共識(shí)”了。然而情況并非如此，公眾意見(jiàn)反響熱烈并不等于公眾意見(jiàn)相對(duì)統(tǒng)一，有的時(shí)候，刑法立法公眾參與意見(jiàn)反響熱烈還肇始于反對(duì)者的聲音也同樣強(qiáng)大，換言之，公眾意見(jiàn)反響熱烈中的“熱烈”也可能是某些別有用心的團(tuán)體或個(gè)人故意遮蔽反對(duì)者聲音的“話語(yǔ)策略”。不僅如此，這背后還可能真正隱射的是公眾意見(jiàn)極化的輿論樣態(tài)。筆者注意到，反對(duì)在刑法中設(shè)立見(jiàn)危不救罪的公眾聲音同樣強(qiáng)烈，他們認(rèn)為見(jiàn)危不救行為本質(zhì)上是一種道德不當(dāng)行為，而一定時(shí)期社會(huì)公眾的道德水平是由其背后的物質(zhì)生產(chǎn)方式和物質(zhì)生活條件所決定，公眾道德水準(zhǔn)提升不可能一蹴而就，更不可能是一竿見(jiàn)影，尤其是希冀通過(guò)刑法的“棍棒”手段施壓來(lái)提升公眾道德水準(zhǔn)更須謹(jǐn)慎，一旦處理不當(dāng)，甚至還會(huì)對(duì)社會(huì)道德起到相反作用。因?yàn)?，?dāng)大部分公眾并沒(méi)有做好“見(jiàn)危救人”準(zhǔn)備的情況下，最高立法機(jī)關(guān)如果不考慮實(shí)際情況就倉(cāng)促地將見(jiàn)危不救行為納入刑法調(diào)整范圍，這不僅容易導(dǎo)致社會(huì)公眾“人人自?！保蠖鄶?shù)人勢(shì)必?zé)o可奈何地生活在刑法的恐怖之中，催生大多數(shù)人都在犯罪的尷尬立法，從而背離公眾推動(dòng)見(jiàn)危不救罪設(shè)立的初衷。因此，與其用刑法懲治見(jiàn)危不救的行為人，還不如通過(guò)激勵(lì)措施來(lái)鼓勵(lì)公眾“見(jiàn)危愿救”[9]。不管怎么樣，刑法立法中反對(duì)者的聲音極端重要，如果不顧刑法立法中公眾意見(jiàn)本身分歧而倉(cāng)促立法，這很難說(shuō)是刑法之科學(xué)立法之意，更難以保障刑法之民主立法效能。

除“見(jiàn)危不救”入刑難外，諸如公眾對(duì)非法鑒定胎兒性別和公職人員收受禮金的犯罪化等建議也都沒(méi)有被最高立法機(jī)關(guān)采納。究其原因，要么是不符合刑法立法的基本原理，要么是公眾意見(jiàn)分歧較大或缺乏立法的可操作性。總之，公眾參與刑法立法的意見(jiàn)建議并不一定總能被最高立法機(jī)關(guān)認(rèn)可并立法，除非這些意見(jiàn)符合規(guī)律，而對(duì)這些規(guī)律的挖掘無(wú)疑為未來(lái)我國(guó)民主立法之實(shí)現(xiàn)提供重要借鑒。

四、結(jié)語(yǔ)

黨的二十大報(bào)告明確提出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法……增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性?！盵10]民主立法“何以實(shí)現(xiàn)”同執(zhí)政黨的認(rèn)可或推動(dòng)、公眾意見(jiàn)的統(tǒng)一性、立法基本原理及其可操作性密切相關(guān)。因此，爭(zhēng)取執(zhí)政黨對(duì)立法的認(rèn)可或推動(dòng)、不斷增進(jìn)立法過(guò)程中社會(huì)共識(shí)、所立之法必須契合立法基本原理和具有可操作性，就成為當(dāng)前民主立法“何以實(shí)現(xiàn)”的初步探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，其與科學(xué)立法、依法立法一起推動(dòng)新時(shí)代立法工作高質(zhì)量發(fā)展。