金英君

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所，北京，100009）

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征和最大的制度優(yōu)勢(shì)。黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是全面的和集中統(tǒng)一的。人民代表大會(huì)作為我國(guó)國(guó)家政權(quán)的組織形式，在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)大局中發(fā)揮著根本性的支撐作用。在新時(shí)代發(fā)展全過(guò)程人民民主的視域下，加強(qiáng)黨對(duì)人民代表大會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)具有新的時(shí)代內(nèi)涵和實(shí)踐途徑。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民代表大會(huì)制度的最鮮明特征

堅(jiān)持黨對(duì)人民代表大會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)是由人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)決定的，具有歷史的必然性、理論的必然性和現(xiàn)實(shí)的必然性。

（一）人大制度是黨領(lǐng)導(dǎo)人民探索人民民主政權(quán)形式的偉大創(chuàng)造

人民民主是中國(guó)共產(chǎn)黨始終高舉的一面旗幟。人民代表大會(huì)制度正是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民探索中國(guó)民主道路的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和探索民主政權(quán)形式的偉大創(chuàng)造。在新民主主義革命早期，黨即將馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)和無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)理論與中國(guó)的實(shí)際情況相結(jié)合，對(duì)人民民主政權(quán)形式進(jìn)行了初步探索和實(shí)踐。土地革命時(shí)期，1931 年11 月，在中央蘇區(qū)江西瑞金召開了中華蘇維埃第一次全國(guó)代表大會(huì)，大會(huì)通過(guò)了《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》及《中華蘇維埃共和國(guó)土地法令》《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》《中華蘇維埃共和國(guó)關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策的決定》等法律文件，選舉出中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府，這是早期中共民主政權(quán)形式的第一次政治實(shí)踐?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,為了更廣泛地團(tuán)結(jié)各方面政治力量建立抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線，黨在邊區(qū)和敵后抗日根據(jù)地采用了“三三制”政權(quán)組織形式，即在邊區(qū)政府和參議會(huì)里黨員、進(jìn)步人士和中間人士各占三分之一?！叭啤笔侵袊?guó)共產(chǎn)黨在政權(quán)民主形式上的一種全新的探索，既保證了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又極大地爭(zhēng)取了民族資產(chǎn)階級(jí)、開明人士和社會(huì)中間力量，調(diào)動(dòng)了各方面的積極性，是人民民主專政政權(quán)形式的雛形。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，隨著國(guó)民黨撕毀停戰(zhàn)協(xié)定進(jìn)攻解放區(qū)，中國(guó)共產(chǎn)黨開始走自己的道路。1945 年4 月,毛澤東在《論聯(lián)合政府》一文中指出：“新民主主義的政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制，由各級(jí)人民代表大會(huì)決定大政方針，選舉政府?！雹僭诟鹘夥艆^(qū)政權(quán)組織形式上，開始按照民主集中制的原則建立各種新型代議制的人民代表會(huì)議制度，探索人民民主政權(quán)的具體實(shí)踐形式,為人民代表大會(huì)制度的創(chuàng)設(shè)積累了豐富的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。1948 年4 月30 日,中共中央發(fā)布“五一”口號(hào)，提出“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會(huì)賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會(huì)議,討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì),成立民主聯(lián)合政府”。這一新型民主政府是以工農(nóng)階級(jí)和勞動(dòng)人民為主體的、聯(lián)合各民主黨派、民主人士和各界人士、排除國(guó)民黨反動(dòng)派、大地主和官僚資產(chǎn)階級(jí)的新型民主政權(quán)組織形式。1949年9 月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北京召開，通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，選舉產(chǎn)生了新中國(guó)的第一屆中央人民政府，宣告了中華人民共和國(guó)的成立。新政協(xié)代行人民代表大會(huì)職權(quán)，《共同綱領(lǐng)》起到了臨時(shí)憲法的作用，標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度的正式創(chuàng)設(shè)。隨著社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期三大改造的完成，根據(jù)新形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況，召開全國(guó)人民代表大會(huì)的時(shí)機(jī)和條件逐漸成熟。1954 年9 月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次全體會(huì)議召開，會(huì)議莊嚴(yán)地通過(guò)了新中國(guó)第一部《憲法》，結(jié)束了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議代行人民代表大會(huì)的職能，標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度正式實(shí)質(zhì)運(yùn)行。由此可見，人民代表大會(huì)制度不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期和社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期帶領(lǐng)人民探索人民民主道路的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，更是黨對(duì)如何建立人民民主政權(quán)形式、真正保證人民當(dāng)家作主的偉大創(chuàng)造?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨和人民代表大會(huì)制度的關(guān)系是歷史形成的，在時(shí)間上是先有中國(guó)共產(chǎn)黨后有人民代表大會(huì)制度，中國(guó)共產(chǎn)黨是人民代表大會(huì)制度的設(shè)計(jì)和創(chuàng)立者，是人民代表大會(huì)制度運(yùn)作的領(lǐng)導(dǎo)者?！雹?/p>

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的政治保證

人民代表大會(huì)制度作為政權(quán)的組織形式是由人民民主專政的國(guó)體性質(zhì)決定的，是人民民主專政在政權(quán)組織上的體現(xiàn)形式。人民民主專政是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的對(duì)人民內(nèi)部實(shí)行民主和對(duì)階級(jí)敵人實(shí)行專政的國(guó)家制度?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》第一條明確規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，以憲法的形式確定了黨在國(guó)家和社會(huì)主義事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，以及在國(guó)家政權(quán)組織體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨政治屬性不僅體現(xiàn)在黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)各方面事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)上，更體現(xiàn)在黨在國(guó)家和社會(huì)事務(wù)中要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用上。人民代表大會(huì)制度作為國(guó)家根本政治制度和政權(quán)的組織形式，是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家、治理社會(huì)的最為重要的制度載體，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的根本途徑和黨依法治理國(guó)家和社會(huì)的根本制度保證。人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行實(shí)踐具有很強(qiáng)的政治性，在發(fā)展方向上，往往事關(guān)中國(guó)特色的社會(huì)主義政治發(fā)展道路根本性問(wèn)題；在具體的工作職能上，也始終圍繞黨和國(guó)家大局、全局性的重大事務(wù)開展人大工作，著力解決制約國(guó)家和經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的突出矛盾和問(wèn)題，為黨和國(guó)家事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供法治保障。只有在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，才能確保人民代表大會(huì)工作始終保持正確的政治方向，始終與黨的路線、方針、政策和中心工作保持一致。人民代表大會(huì)制度是民主集中制的政權(quán)組織形式，它選舉產(chǎn)生“一府一委兩院”；同時(shí)，“一府一委兩院”需要對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督。正是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依托人民代表大會(huì)民主集中的政治體制，發(fā)揮黨總攬全局協(xié)調(diào)各方的體制優(yōu)勢(shì)，才能實(shí)現(xiàn)在人民代表大會(huì)的體系中，人大的立法權(quán)、政府的行政權(quán)、“兩院”的司法權(quán)、一委的監(jiān)察權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一和系統(tǒng)集成，各國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)既有合理分工又能協(xié)調(diào)配合，形成整體效能，從而從根本上避免了西方國(guó)家三權(quán)分立、權(quán)力制衡所產(chǎn)生的相互掣肘、兩黨攻訐、社會(huì)撕裂的體制弊端。人民代表大會(huì)制度是保障人民當(dāng)家作主的根本制度安排，習(xí)近平總書記指出：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要支持人民當(dāng)家作主。”中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨就是領(lǐng)導(dǎo)、支持、保證人民當(dāng)家作主，最廣泛地動(dòng)員和組織人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)是保證和鞏固人民當(dāng)家作主的地位。因此，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能真正保證人大及其常委會(huì)代表人民行使好國(guó)家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好人民的根本利益，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求，是人民代表大會(huì)制度發(fā)揮好制度功能的政治保證。

（三）黨的領(lǐng)導(dǎo)是新時(shí)代人大工作取得歷史性成就的根本原因

黨的十八大以來(lái)，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，人民代表大會(huì)制度不斷發(fā)展和完善，人大工作取得了歷史性的新成就，人民代表大會(huì)制度在國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化中作用更加突出。首先，全面實(shí)施憲法，維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)。習(xí)近平總書記高度重視憲法實(shí)施，強(qiáng)調(diào)“憲法的生命在于實(shí)施”，提出通過(guò)立法來(lái)實(shí)施憲法的重大論斷，設(shè)立國(guó)家憲法日制度，推動(dòng)憲法宣誓全覆蓋，把憲法實(shí)施擺在了全面依法治國(guó)的突出位置。其次，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治保障更加完善，全面依法治國(guó)的法律體系日臻完善，一批旨在解決國(guó)家和社會(huì)治理中突出矛盾急需的法律法規(guī)相繼出臺(tái)和得到修改完善?！敖刂?022 年9 月，全國(guó)人大及其常委會(huì)新制定法律70件，修改法律238件，通過(guò)有關(guān)法律問(wèn)題和重大問(wèn)題的決定99件，作出法律解釋9件?！雹墼俅?，人大監(jiān)督制度和監(jiān)督工作取得新進(jìn)展。各級(jí)人大及其常委會(huì)緊緊圍繞黨和國(guó)家中心工作開展監(jiān)督工作，人大監(jiān)督實(shí)效明顯增強(qiáng)。認(rèn)真履行憲法和法律賦予人大的監(jiān)督職能，特別是在貫徹落實(shí)黨中央在新時(shí)期賦予人大監(jiān)督的新職責(zé)方面取得新的進(jìn)展和成就，人大監(jiān)督的領(lǐng)域范圍進(jìn)一步拓展，人大監(jiān)督的具體方式不斷改進(jìn)，人大監(jiān)督的工作機(jī)制和執(zhí)法檢查制度更加健全和完善。最后，加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表工作，人大代表作用得到了進(jìn)一步發(fā)揮。全國(guó)人大制定了關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)全國(guó)人大代表工作的35 條具體措施④，對(duì)促進(jìn)人大代表密切聯(lián)系人民群眾更好地履職盡責(zé)，各級(jí)人大及其常委會(huì)更好發(fā)揮“代表機(jī)關(guān)”功能發(fā)揮了重要作用?？梢哉f(shuō)，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖是新時(shí)代各級(jí)人民代表大會(huì)工作取得歷史性成就的根本原因。

二、新時(shí)代賦予加強(qiáng)黨對(duì)人大全面領(lǐng)導(dǎo)時(shí)代意蘊(yùn)

全過(guò)程人民民主是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)取得的重大政治成果，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，是黨治國(guó)理政的重要方式，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。人民代表大會(huì)制度是實(shí)踐全過(guò)程人民民主的重要制度載體，全過(guò)程人民民主賦予加強(qiáng)黨對(duì)人大全面領(lǐng)導(dǎo)新的時(shí)代意蘊(yùn)。

（一）新時(shí)代加強(qiáng)黨對(duì)人大全面領(lǐng)導(dǎo)是貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的需要

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的主要內(nèi)容是由“十個(gè)明確”“十四個(gè)堅(jiān)持”“十三個(gè)方面成就”予以概括和集中體現(xiàn)。黨的第三個(gè)歷史決議把“發(fā)展全過(guò)程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容納入“十個(gè)明確”之中，在“十四個(gè)堅(jiān)持”和“十三個(gè)方面成就”上也都包含有發(fā)展全過(guò)程人民民主的重要內(nèi)容。黨的二十大報(bào)告指出，習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想“提出了一系列治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了馬克思主義中國(guó)化時(shí)代化的新飛躍，堅(jiān)持不懈用這一創(chuàng)新理論武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作，為新時(shí)代黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展提供了根本遵循”⑤。人大工作是黨和國(guó)家事業(yè)的重要組成部分，加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上就是把習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想貫徹落實(shí)到人大工作的各方面全過(guò)程，當(dāng)前尤其要把習(xí)近平關(guān)于發(fā)展全過(guò)程人民民主、保障人民當(dāng)家作主的系列重要論述貫徹好落實(shí)好。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記高度重視人民代表大會(huì)制度建設(shè)，在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)、慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)、首屆中央人大工作會(huì)議以及黨的十八大、十九大、二十大和歷次中央全會(huì)等重要會(huì)議上均發(fā)表了重要講話，反復(fù)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要性，深刻闡明了新時(shí)代人民代表大會(huì)制度的科學(xué)內(nèi)涵、本質(zhì)特征和實(shí)踐要求，并就加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)人大工作的基本思路和重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行了一系列重要論述，作出明確指示，提出具體要求，形成了習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想，并成為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。“十八大以來(lái)的十年，習(xí)近平總書記對(duì)人大工作指示批示最多，黨中央聽取人大工作匯報(bào)最多，黨中央對(duì)人大工作制定出臺(tái)文件最多，中央政治局集體學(xué)習(xí)人大制度次數(shù)最多?！雹蘖?xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想成為新時(shí)代堅(jiān)持發(fā)展和完善人民代表大會(huì)制度，推動(dòng)各級(jí)人大工作沿著正確的方向前進(jìn)的根本原則和行動(dòng)指南?？v觀關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的系列重要論述，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨對(duì)人大的全面領(lǐng)導(dǎo)是一以貫之的。在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的重要講話中，習(xí)近平總書記提出了堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度“四個(gè)必須”的重大論斷，并把毫不動(dòng)搖堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)明確作為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的“四個(gè)必須”之首。2021年10月，習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上的重要講話中，在“四個(gè)必須”基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的“六個(gè)必須堅(jiān)持”的新理念新思想新要求，提出的第一個(gè)必須堅(jiān)持就是“必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”。人大工作必須首先堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，既是人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)要求，也是人大工作正確開展的政治保證。新時(shí)代加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)從實(shí)踐要求來(lái)看，“首要的是用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想統(tǒng)攬人大工作”⑦，運(yùn)用這一科學(xué)理論及其蘊(yùn)含的世界觀、方法論來(lái)分析形勢(shì)、謀劃和推動(dòng)人大工作、解決實(shí)際問(wèn)題。

（二）新時(shí)代加強(qiáng)黨對(duì)人大全面領(lǐng)導(dǎo)是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的需要

“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”這一論斷是習(xí)近平總書記對(duì)黨在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心地位的新概括和新論述。習(xí)近平總書記在2015年“省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班”的講話中首次提出，在黨的十九大報(bào)告和二十大報(bào)告中均明確重申了這一重大政治論斷。中國(guó)共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨中央發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是我國(guó)國(guó)家政治生活和社會(huì)生活最高政治原則。踐行“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”，把黨的領(lǐng)導(dǎo)具體地、現(xiàn)實(shí)地落實(shí)到國(guó)家和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，就需要不斷改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨的二十大《黨章》指出：“黨要適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。”⑧人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的最為重要的制度載體，是確保黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家，擴(kuò)大人民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的制度保障。人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)人民民主的好制度，在這一制度框架下，人民通過(guò)民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督行使民主權(quán)利，把黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民的意愿統(tǒng)一起來(lái)，使黨的群眾路線在人民代表大會(huì)體系里得以制度化地運(yùn)行，是黨民主執(zhí)政的重要方式。全國(guó)人大和地方各級(jí)人大是我國(guó)制定法律法規(guī)的立法機(jī)關(guān)，是監(jiān)督和檢查法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督機(jī)關(guān)。黨的重要政策和重大決策需要通過(guò)人民代表大會(huì)的法定程序轉(zhuǎn)換為國(guó)家的法律和法規(guī)，上升為國(guó)家意志，并且通過(guò)法律法規(guī)確保黨的政策和決策在國(guó)家和社會(huì)生活中得到有效實(shí)施。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要善于通過(guò)法定程序使黨的主張成為國(guó)家意志、形成法律，通過(guò)法律保障黨的政策有效實(shí)施，確保黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”⑨“黨既領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，也領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！雹饪梢姡嗣翊泶髸?huì)制度是黨實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政的重要方式。加強(qiáng)黨對(duì)人大的全面領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上就是黨通過(guò)人民代表大會(huì)制度實(shí)施對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)的是黨的民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排。具體來(lái)講，就是以人民代表大會(huì)制度為實(shí)現(xiàn)途徑和制度載體，真正做到“四個(gè)善于”?。

（三）新時(shí)代加強(qiáng)黨對(duì)人大全面領(lǐng)導(dǎo)是彰顯全過(guò)程人民民主制度載體功能的需要

黨的二十大擘畫了未來(lái)一段時(shí)期中國(guó)式現(xiàn)代化的使命任務(wù)和“兩步走”的具體目標(biāo)。全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，發(fā)展全過(guò)程人民民主成為中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求和重要的使命任務(wù)。全過(guò)程人民民主是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)過(guò)百年的艱辛歷程探索、形成和不斷發(fā)展的，中國(guó)共產(chǎn)黨是全過(guò)程人民民主的領(lǐng)導(dǎo)者、實(shí)踐者和推動(dòng)者，是發(fā)展全過(guò)程人民民主的根本保證力量。人民當(dāng)家作主是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家應(yīng)有之義，人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的根本制度保障，是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的最為重要的制度載體。依托人民代表大會(huì)制度發(fā)展全過(guò)程人民民主必須牢牢把握“人民至上”的根本原則，堅(jiān)持一切來(lái)自人民群眾、一切為了人民群眾、一切依靠人民群眾、一切成果為人民群眾所享。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，保證各級(jí)人民代表大會(huì)都是由人民選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，接受人民群眾的監(jiān)督。在黨的支持下，保證人民代表大會(huì)依法行使國(guó)家權(quán)力和各項(xiàng)具體職權(quán)，同時(shí)確保人民依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)。在人民代表大會(huì)的組織體系里，通過(guò)不斷地制度實(shí)踐和機(jī)制創(chuàng)新，不斷拓展民主的渠道，豐富民主的形式，發(fā)揮人大代表密切聯(lián)系基層群眾的優(yōu)勢(shì)，保障人民群眾真正參與到國(guó)家政治生活之中，保證人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。健全人民代表大會(huì)制度吸納民意、匯集民智的工作機(jī)制，通過(guò)加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)，拓展立法聯(lián)系點(diǎn)全過(guò)程人民民主功能，確保黨的政策和國(guó)家的法律法規(guī)在制定、確立和運(yùn)行的實(shí)踐中都能吸納群眾的聲音，體現(xiàn)人民的意愿。在人大工作中，通過(guò)不斷聚焦民生實(shí)事，推動(dòng)人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題得到有效解決。進(jìn)一步健全人大監(jiān)督制度機(jī)制，堅(jiān)持圍繞黨委重大決策和中心工作、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題和事關(guān)群眾切身利益問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，確保人大監(jiān)督體現(xiàn)人民意志、維護(hù)人民利益、回應(yīng)人民期盼?？傊?，通過(guò)充分發(fā)揮人大的全過(guò)程人民民主制度載體功能，“把人民當(dāng)家作主具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨治國(guó)理政的政策措施上來(lái)，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨和國(guó)家機(jī)關(guān)各個(gè)方面各個(gè)層級(jí)工作上來(lái)，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的工作上來(lái)?！?

（四）新時(shí)代加強(qiáng)黨對(duì)人大全面領(lǐng)導(dǎo)是提高人民代表大會(huì)制度國(guó)家治理效能的需要

人民代表大會(huì)制度作為國(guó)家根本政治制度，是人民當(dāng)家作主制度體系的核心。我國(guó)的國(guó)家治理體系都是圍繞人民當(dāng)家作主的制度體系運(yùn)轉(zhuǎn)的，其中人民代表大會(huì)制度是國(guó)家治理體系的根本支撐，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的制度載體?！霸谖覈?guó)國(guó)家治理體系中，人民代表大會(huì)制度體現(xiàn)國(guó)家性質(zhì)、決定國(guó)家權(quán)力的來(lái)源和運(yùn)行方式，回答了誰(shuí)來(lái)治理國(guó)家、怎樣治理國(guó)家、國(guó)家治理要實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)等一系列根本問(wèn)題?！?人民代表大會(huì)制度是體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的政治制度，其中內(nèi)含的三者有機(jī)統(tǒng)一的制度機(jī)制是確保黨中央的大政方針和決策部署在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)各方面工作中得以貫徹落實(shí)和有效執(zhí)行的國(guó)家治理機(jī)制。人民代表大會(huì)擁有立法權(quán)，為國(guó)家治理提供法治保障。好的法律法規(guī)是國(guó)家治理體系賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的基本依托，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。立法的本質(zhì)是對(duì)社會(huì)各方面利益的制度化調(diào)整和再分配，法律的制定和修訂都涉及社會(huì)資源的分配和利益格局的調(diào)整。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能確保人民群眾廣泛參與到法律法規(guī)的制定過(guò)程中，確保國(guó)家的法律法規(guī)符合最廣大人民群眾的利益，符合公平正義的憲法原則。各級(jí)人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，擁有對(duì)法律法規(guī)的執(zhí)行和“一府一委兩院”工作的監(jiān)督權(quán)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督?！?人大的監(jiān)督權(quán)是憲法賦予的，是具有法律效力的監(jiān)督權(quán)，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，是維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)，依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政的重要體現(xiàn)，是確保國(guó)家公權(quán)力得以正確行使，國(guó)家治理在法治框架下有效運(yùn)行，社會(huì)公平正義維護(hù)彰顯的法治保障。人大代表是人民代表大會(huì)的重要組成部分，是構(gòu)建國(guó)家治理體系的重要治理主體。各級(jí)人大代表經(jīng)由法定選舉程序產(chǎn)生，代表選民的利益，通過(guò)代表履職，提出議案和建議，參與到國(guó)家治理體系之中，推動(dòng)國(guó)家機(jī)關(guān)各方面的工作不斷改進(jìn)和完善，更好地服務(wù)于人民群眾的根本利益。同時(shí)，人大代表來(lái)自各行各業(yè)、各個(gè)地區(qū)、各個(gè)民族，了解各地人民群眾的利益訴求和真切愿望，他們可以通過(guò)人大工作中的制度化和機(jī)制化的渠道，傳達(dá)人民的聲音，反映群眾的訴求，通過(guò)多種方式直接參與本地區(qū)公共事務(wù)的治理。同時(shí)，各級(jí)人大常委會(huì)建立和形成一整套服務(wù)人大代表履職的工作機(jī)制，通過(guò)專責(zé)機(jī)構(gòu)認(rèn)真辦理和跟蹤落實(shí)各級(jí)人大代表提出的議案和建議，從而更好地使人民代表大會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為治理效能，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的治理作用。

三、新時(shí)代加強(qiáng)黨對(duì)人大全面領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)踐路徑

人大工作是黨和國(guó)家事業(yè)的重要組成部分，加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)不是抽象的、空洞的，而是具體的、實(shí)際的，既要體現(xiàn)在各級(jí)黨委對(duì)人大工作的整體布局上，更要體現(xiàn)在人民代表大會(huì)制度各項(xiàng)重要職能的發(fā)揮上，還要體現(xiàn)在各級(jí)人大及其常委會(huì)各項(xiàng)具體工作的方方面面。

（一）加強(qiáng)黨對(duì)人大的政治領(lǐng)導(dǎo)

人民代表大會(huì)制度是體現(xiàn)國(guó)家政權(quán)組織架構(gòu)和各種政權(quán)組織相互關(guān)系的一系列政治制度規(guī)范。黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)人民代表大會(huì)制度進(jìn)行，人大工作是黨的工作的重要組成部分，各級(jí)人大機(jī)關(guān)首先是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治機(jī)關(guān)，加強(qiáng)黨對(duì)人大的全面領(lǐng)導(dǎo)，首先就表現(xiàn)為加強(qiáng)對(duì)人大的政治領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)人大的政治領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在黨的路線、方針、政策在人大系統(tǒng)和人大機(jī)關(guān)中不折不扣地得到貫徹落實(shí)，黨中央的重要會(huì)議精神、領(lǐng)導(dǎo)人的重要指示和批示在人民代表大會(huì)的組織體系和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)得到有效執(zhí)行。在具體的工作方式上，各級(jí)黨委要將人大工作列為黨委重要的工作內(nèi)容，切實(shí)落實(shí)對(duì)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，明確重要的工作任務(wù)和職責(zé)。同時(shí)，充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)的法定功能和主體作用，做到“四個(gè)善于”。黨委常委會(huì)要及時(shí)研究解決人大工作和建設(shè)中的重大問(wèn)題、重大事項(xiàng)，不斷提升黨委統(tǒng)籌人大工作的能力。在工作機(jī)制上，各級(jí)黨委要定期聽取人大常委會(huì)黨組的工作匯報(bào)。在中央層面，從2015年開始，中央政治局常委會(huì)每年都召開會(huì)議聽取全國(guó)人大常委會(huì)黨組工作匯報(bào)。目前，“這一做法已經(jīng)載入新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則，成為黨中央加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要制度安排”?。黨委人大工作會(huì)議是加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)、進(jìn)一步做好人大工作的重要會(huì)議。黨委每屆召開一次人大工作會(huì)議，通過(guò)制度化的會(huì)議和安排，保證人大依法履職。“地方黨委人大工作會(huì)議的模式，已經(jīng)成為加強(qiáng)黨對(duì)人大工作全面領(lǐng)導(dǎo)、解決人大工作和建設(shè)具體問(wèn)題的重要制度安排?！?黨委主要領(lǐng)導(dǎo)定期調(diào)研人大工作制度化，定期參加人大的重要活動(dòng)，有利于保證人大工作在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、發(fā)揮效能。此外，把黨委領(lǐng)導(dǎo)人大工作、“一府一委兩院”接受人大監(jiān)督、有關(guān)部門支持和配合人大工作、辦理人大代表建議等情況納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容，可以提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部踐行人民代表大會(huì)的制度意識(shí)。在加強(qiáng)對(duì)人大換屆選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)方面，各級(jí)黨委要切實(shí)扛牢換屆工作主體責(zé)任，把牢正確政治方向，嚴(yán)格按照選舉法有關(guān)規(guī)定推進(jìn)，確保換屆選舉風(fēng)清氣正、圓滿完成。

（二）充分發(fā)揮人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》指出：“黨組是黨在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是黨對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式。”在人大常委會(huì)設(shè)立黨組，是加強(qiáng)黨對(duì)人大全面領(lǐng)導(dǎo)的重要制度安排，是確保黨在人大工作中發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)核心作用的重要組織手段。黨的組織是政治組織，人大及其常委會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，兩者性質(zhì)不同、職能不同，組織形式和工作方式也不同。黨委要加強(qiáng)對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)突出特點(diǎn)就是通過(guò)自己在人大中的黨組發(fā)揮特定作用來(lái)實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書記在《嚴(yán)明黨的組織紀(jì)律，增強(qiáng)組織紀(jì)律性》中強(qiáng)調(diào)，黨是我們各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨中央作出的決策部署，人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的黨組織要貫徹落實(shí)?。首先，各級(jí)黨委要善于通過(guò)黨組實(shí)現(xiàn)對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。要認(rèn)真貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的組織路線，推動(dòng)人大常委會(huì)組成人員黨組織建設(shè)，督促其帶頭執(zhí)行黨的基本理論、路線、方針、政策。探索建立人大常委會(huì)黨組書記列席黨委常委會(huì)會(huì)議制度，構(gòu)建人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)參加全局性工作會(huì)議和重大活動(dòng)的會(huì)議機(jī)制。建立及時(shí)向人大常委會(huì)黨組通報(bào)黨委重要工作情況，重大決策聽取人大常委會(huì)黨組意見建議等加強(qiáng)黨對(duì)人大常委會(huì)黨組領(lǐng)導(dǎo)的工作機(jī)制。其次，人大常委會(huì)黨組要切實(shí)擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)核心職責(zé)，發(fā)揮好黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作用。人大常委會(huì)最重要的工作就是緊跟黨中央的重大決策部署，負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和同級(jí)黨委的決策部署，討論和決定本單位的重大問(wèn)題。要進(jìn)一步健全重大事項(xiàng)向同級(jí)黨委請(qǐng)示匯報(bào)和報(bào)告制度。重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度是百年黨的歷史形成的重要經(jīng)驗(yàn)，是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)黨中央權(quán)威的重要政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、工作紀(jì)律，是民主集中制原則的具體體現(xiàn)。各級(jí)人大常委會(huì)都必須嚴(yán)格執(zhí)行這一制度，主動(dòng)向同級(jí)黨委就重大問(wèn)題、重要事項(xiàng)、重要情況進(jìn)行請(qǐng)示匯報(bào)，并定期開展工作總結(jié)匯報(bào)。特別是圍繞本區(qū)域的立法、重要監(jiān)督活動(dòng)、重大事項(xiàng)審議決定，都需要事先請(qǐng)示報(bào)告?？傊舜蟪Ｎ瘯?huì)黨組是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)人大工作領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式和制度保證，擔(dān)負(fù)著保證黨對(duì)人大工作全面領(lǐng)導(dǎo)、確保黨委重大決策部署貫徹落實(shí)、全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任落到實(shí)處的重要職責(zé)。

（三）加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)的政治建設(shè)

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》明確提出“中央和地方各級(jí)人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)上都是政治機(jī)關(guān)”。2021 年10 月，習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上，要求各級(jí)人大及其常委會(huì)“成為自覺堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)、保證人民當(dāng)家作主的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”?。政治機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)作為國(guó)家政權(quán)組織的首要屬性，是體現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的組織形式。加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)的政治建設(shè)是人大政治機(jī)關(guān)的本質(zhì)要求。

注釋

①毛澤東.論聯(lián)合政府.毛澤東選集（第三卷）[M].北京：人民出版社，1991：1057.

②呂桂富.堅(jiān)持黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)的幾點(diǎn)思考[J].人大理論與實(shí)踐會(huì)刊，2021（2）.

③推動(dòng)“中國(guó)之治”進(jìn)入新境界——黨的十八大以來(lái)持續(xù)推進(jìn)全面依法治國(guó)述評(píng)[OL].新華網(wǎng)http://www.news.cn/2022-09/18/c_1129012458.htm，2022-9-18.

④萬(wàn)其剛.新時(shí)代人大制度和人大工作創(chuàng)新發(fā)展的重大成果[J].當(dāng)代中國(guó)史研究，2022（5）.

⑤⑧中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編[M].北京：人民出版社，2022：5，84.

⑥汪洋.把加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿人大工作全過(guò)程[J].中國(guó)人大，2022（16）.

⑦王曉琳.人大工作怎樣堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)？[OL].中國(guó)人大網(wǎng)http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202210/097e114033b 644a38c8b8c801489f3e7.shtml，2022-10-12.

⑨⑩中共中央文獻(xiàn)研究室編.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編[M].中央文獻(xiàn)出版社，2015：20.

???“四個(gè)善于”是習(xí)近平總書記關(guān)于發(fā)揮人民代表大會(huì)制度功能的重要論斷，即“善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志；善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員；善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)；善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)黨和國(guó)家的權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”。參見習(xí)近平.在中央人大工作會(huì)議上的講話[J].求是，2022（5）.

?信春鷹.支撐國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度[N].人民日?qǐng)?bào)，2020-5-15（09）.

?習(xí)近平.在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話[J].求是，2019（18）.

?栗戰(zhàn)書.在深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想交流會(huì)上的講話[J].北京人大，2018（10）.

?李伯鈞.堅(jiān)持黨對(duì)人大工作全面領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措[J].人大研究，2021（11）.

?十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014：772.