張小麗

（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，武漢，430072）

野生動(dòng)物是自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的重要組成部分，對(duì)于維系生態(tài)環(huán)境平衡，促進(jìn)人類可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。西藏極高海拔的獨(dú)特自然生態(tài)環(huán)境，造就了多種特有、稀有的動(dòng)物群落，被稱贊為“世界生物基因庫”，如瀕危物種黑頸鶴、扭角羚羊，和大熊貓一樣稀有珍貴的滇金絲猴等。但近年來，不法獵捕、販賣野生動(dòng)物的案件在西藏時(shí)有發(fā)生，如2019年索朗尼瑪案件①，據(jù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，西藏自治區(qū)有關(guān)野生動(dòng)物的刑事犯罪，2019年為32起，2020年為28起，2021年為23起，雖逐年遞減但仍屢禁不止，這些違法行為對(duì)維護(hù)生物多樣性、保障西藏生態(tài)安全帶來不利影響。因此，我們必須牢固樹立正確的生態(tài)文明建設(shè)理念，以強(qiáng)而有力的法治手段對(duì)野生動(dòng)物實(shí)施有效保護(hù)，切實(shí)做好西藏生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)筑我國(guó)生態(tài)安全保障。

一、野生動(dòng)物保護(hù)的地方立法現(xiàn)狀

西藏獨(dú)特的山水林田湖草沙冰及其巍巍壯觀的立體生態(tài)帶，造就了該區(qū)域十分獨(dú)特的野生動(dòng)物樣本集群，根據(jù)全國(guó)第二次陸生野生動(dòng)物資源調(diào)查顯示，西藏現(xiàn)有野生脊椎動(dòng)物近1072 種②。近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的提出，西藏自治區(qū)人大常委會(huì)和政府開始結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，加強(qiáng)對(duì)西藏野生動(dòng)物的保護(hù)，制定出臺(tái)了一系列保護(hù)野生動(dòng)物的地方性法規(guī)規(guī)章，并不斷完善西藏野生動(dòng)物保護(hù)體系。

（一）西藏野生動(dòng)物保護(hù)的立法現(xiàn)狀

法律法規(guī)是野生動(dòng)物保護(hù)的法制保障，為了有效保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地，西藏自治區(qū)以及相關(guān)地方政府針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，結(jié)合國(guó)家法律法規(guī)，制定了嚴(yán)格的野生動(dòng)物、林地、濕地和草原等保護(hù)與管理的地方性法規(guī)規(guī)章。2002年，西藏自治區(qū)第七屆人大常委會(huì)修正形成的《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱《西藏實(shí)施辦法》），確實(shí)與當(dāng)時(shí)的《野生動(dòng)物保護(hù)法》實(shí)現(xiàn)了有效銜接，上下呼應(yīng)。但因其出臺(tái)時(shí)間較早，已經(jīng)不適應(yīng)目前的社會(huì)發(fā)展要求，急需修訂。2012年7月5日拉薩市政府第六次常務(wù)會(huì)議審議通過，同年8 月15 日施行的《拉薩市野生魚類保護(hù)辦法》，全文共計(jì)十八條，簡(jiǎn)明扼要規(guī)定了野生魚類保護(hù)的主管部門、相關(guān)職能部門分工及對(duì)野生魚類采取的日常保護(hù)方式，且對(duì)科學(xué)研究等特殊事項(xiàng)予以特殊安排。為確保該辦法落地生根，得到徹底有效地執(zhí)行，也規(guī)定了較為嚴(yán)格的法律責(zé)任。為有效落實(shí)2020年中央“七次會(huì)”之西藏“生態(tài)”大事，有效構(gòu)筑起中華民族億萬民眾生存的生態(tài)屏障，2021年，《西藏自治區(qū)國(guó)家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》頒布。該條例雖然從建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明高地出發(fā)，但是它客觀上對(duì)于保護(hù)野生動(dòng)物資源也起到了很大的規(guī)范作用。該條例規(guī)定了生物多樣性、動(dòng)植物資源等青藏高原特有的珍稀動(dòng)植物物種及基因資源的調(diào)查研究等工作，要求區(qū)人民政府組織開展防范外來物種的入侵工作，并規(guī)定保護(hù)野生動(dòng)植物、監(jiān)測(cè)和防控其疫源疫病、禁止野生動(dòng)物違法交易及濫食行為，以及完善野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償機(jī)制等。根據(jù)北大法寶數(shù)據(jù)庫(檢索時(shí)間2022 年3 月16 日)的檢索結(jié)果，西藏自治區(qū)與野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的地方性法規(guī)主要有14部，地方政府規(guī)章主要有8部。

1.西藏野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的地方性法規(guī)

西藏自治區(qū)與野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的地方性法規(guī)主要有14部。省級(jí)層面的地方性法規(guī)包括《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法〉辦法》（2002）、《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)森林法〉辦法》（2006）、《西藏自治區(qū)登山條例》（2006）、《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)漁業(yè)法〉辦法》（2006）、《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》（2010）、《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》（2015）、《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》（2018）、《西藏自治區(qū)國(guó)家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》（2021）、《西藏自治區(qū)法治宣傳教育條例》（2021）。市級(jí)層面的地方性法規(guī)有《拉薩市拉魯濕地自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》（2010）、《山南市羊卓雍措保護(hù)條例》（2019）、《林芝市生態(tài)公益林保護(hù)條例》（2019）、《山南市文明行為促進(jìn)條例》（2020）、《拉薩市文明行為促進(jìn)條例》（2022）等。

2.西藏野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域政府規(guī)章

涉及野生動(dòng)物保護(hù)的地方政府規(guī)章主要有8部。省級(jí)層面的地方政府規(guī)章包括《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例〉辦法》（2001）、《西藏自治區(qū)冬蟲夏草采集管理暫行辦法》（2006）、《西藏自治區(qū)陸生野生動(dòng)物造成公民人身傷害或者財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償辦法》（2010）、《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理辦法》（2013）。市級(jí)層面的政府規(guī)章有《拉薩市濕地保護(hù)管理辦法》（2006）、《拉薩市采砂管理辦法》（2018）、《拉薩市野生魚類保護(hù)辦法》（2019）、《林芝市野生魚類保護(hù)辦法》（2019）等。

（二）野生動(dòng)物的法律保護(hù)體系建設(shè)

自治區(qū)通過以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，全面提升西藏野生動(dòng)物保護(hù)水平。據(jù)西藏林業(yè)和草原主管部門統(tǒng)計(jì)，截至2020 年底，全區(qū)共成立了111 處自然保護(hù)地，其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)11 處、自治區(qū)級(jí)保護(hù)區(qū)12 處、市級(jí)自然保護(hù)區(qū)9 處、縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)33 處、國(guó)家森林公園9處、國(guó)家濕地公園22 處、風(fēng)景名勝區(qū)12 處、國(guó)家地質(zhì)公園3處。這些自然保護(hù)地中，除了珠穆朗瑪峰和拉魯濕地兩個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)成立了專門的保護(hù)區(qū)管理處外，其他自然保護(hù)地和未建立自然保護(hù)地的區(qū)域均由當(dāng)?shù)亓謽I(yè)和草原局負(fù)責(zé)對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行保護(hù)和管理。

二、野生動(dòng)物保護(hù)的地方立法與實(shí)施困境

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，各類人為活動(dòng)不斷加劇，在全球氣候變暖、青藏高原暖濕化的大背景下，西藏野生動(dòng)物保護(hù)的重要性和緊迫性尤為突出。西藏野生動(dòng)物法律保護(hù)主要是在法制建設(shè)、監(jiān)管執(zhí)法、保障體系等方面存在一些問題。

（一）對(duì)“修”法重視不夠

黨的十八大以來，西藏高度重視生態(tài)文明建設(shè)，不斷加大對(duì)野生動(dòng)物及其棲息地的保護(hù)，努力筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障。從立法現(xiàn)狀可知，西藏涉及野生動(dòng)物保護(hù)的地方性法規(guī)、規(guī)章主要有22部，其中10部是在近5年（2018—2022年）制定或修改的，這10 部中只有《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》（2018）為修訂，其余全為制定的新法。與此對(duì)比，《西藏實(shí)施辦法》因其出臺(tái)時(shí)間較早，距今已20 年，已無法滿足當(dāng)下西藏野生動(dòng)物保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，急需修訂。如果只重視制定新法，卻不及時(shí)對(duì)現(xiàn)有立法進(jìn)行修訂，將最終影響地方立法的權(quán)威。其次，原《西藏自治區(qū)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》已不符合實(shí)際情況，需進(jìn)行修改完善。2020年西藏自治區(qū)第二次野生動(dòng)物資源調(diào)查結(jié)束后，對(duì)全區(qū)野生動(dòng)物資源量、棲息地的變化，特別是對(duì)珍稀瀕危野生動(dòng)物物種的種群數(shù)量、區(qū)域分布等情況有了全面的掌握，應(yīng)出臺(tái)針對(duì)性的保護(hù)措施，及時(shí)修訂西藏地方重點(diǎn)保護(hù)名錄。

（二）法制建設(shè)相對(duì)滯后

1.地方立法與上位法不協(xié)調(diào)

我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》頒布至今，有過四次修訂，以2016 年的修訂變動(dòng)最大，而西藏與之配套的《西藏實(shí)施辦法》在2002 年修訂之后，未根據(jù)現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修改加以完善，以致存在很多與《野生動(dòng)物保護(hù)法》不協(xié)調(diào)的地方，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一，缺乏立法目的。立法目的是制定成文法的首要內(nèi)容③。我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法目的在幾次修訂中都有所調(diào)整，而《西藏實(shí)施辦法》第一條只有立法依據(jù)，未體現(xiàn)立法目的。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委2009 年發(fā)布的《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)》中5.1 條的規(guī)定“法律一般需要明示立法目的，表述為：‘為了……，制定本法’”，由此可見，地方立法也宜表明其立法目的。第二，立法內(nèi)容滯后。我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》經(jīng)歷幾次修訂后，其基本內(nèi)容和制度設(shè)計(jì)越來越契合當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)的實(shí)踐，而《西藏實(shí)施辦法》一直未及時(shí)跟進(jìn)修訂，其立法內(nèi)容已嚴(yán)重滯后于時(shí)代發(fā)展的需求。如《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二條是關(guān)于該法適用范圍的規(guī)定，在2016 年修訂時(shí)，修改了該法的適用范圍，弱化了“利用”，更強(qiáng)調(diào)“保護(hù)”的表述，并對(duì)野生動(dòng)物的定義進(jìn)行了新的闡釋。法律適用范圍事關(guān)法律的效力，在上位法的適用范圍發(fā)生變動(dòng)的情況下，地方立法也應(yīng)作出相應(yīng)的修改。但《西藏實(shí)施辦法》仍采用原有概念，未進(jìn)行修正，該“辦法”中還存在許多類似滯后于上位法的情況。第三，與上位法未形成有效銜接。比如《西藏實(shí)施辦法》第三十三條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，依照《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》的第三十九條規(guī)定執(zhí)行?！钡F(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》第三十九條并未規(guī)定當(dāng)事人的救濟(jì)措施，該救濟(jì)措施在2016 年修訂時(shí)已被刪除。

2.地方立法缺少前瞻性

西藏作為民族自治地區(qū)，雖然可以依據(jù)本地實(shí)際情況，在不與憲法、國(guó)家行政法規(guī)抵觸的情況下，按照《中華人民共和國(guó)憲法》賦予的權(quán)利，通過履行相應(yīng)的程序，制定自治條例和單行條例。但是憲法賦予該地區(qū)的立法權(quán)限僅是一個(gè)“粗線條”的勾勒，加之各地的立法機(jī)關(guān)基于自身的認(rèn)知所限，對(duì)立法權(quán)限的認(rèn)知、理解或多或少地存在了不同程度的偏差，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)為了規(guī)避超越上位法或與上位法相抵觸而造成被備案審查單位撤銷的風(fēng)險(xiǎn)，忽視實(shí)踐需求，在立法論證不確實(shí)、不充分的情況下照抄照搬上位法的條文，缺乏必要的創(chuàng)新和可操作性。這種情況下，國(guó)家法律法規(guī)在實(shí)操階段的空白和疑惑，不僅未能進(jìn)行細(xì)化創(chuàng)新，反而使西藏野生動(dòng)物資源保護(hù)中存在的諸多實(shí)際問題依舊不能通過自治條例、單行條例有效解決。

（三）地方立法實(shí)施的困難

1.執(zhí)法隊(duì)伍不健全

相較于西方發(fā)達(dá)國(guó)家野生動(dòng)物管理和保護(hù)工作的規(guī)范化、專業(yè)化，我國(guó)在該領(lǐng)域的相關(guān)工作起步慢、時(shí)間晚。因此，西藏同大多數(shù)內(nèi)地?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一樣都沒有設(shè)立專門的野生動(dòng)物保護(hù)機(jī)構(gòu)，保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置嚴(yán)重缺乏，必要的保護(hù)管理人員普遍不足，實(shí)踐中的保護(hù)管理工作十分被動(dòng)。最新機(jī)構(gòu)改革中，西藏74個(gè)縣(區(qū))中只有46縣(區(qū))設(shè)有林草管理機(jī)構(gòu)，其余28個(gè)縣(區(qū))林草管理職能歸口到其他部門管理，但74個(gè)縣(區(qū))的相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中都沒有設(shè)置專門的野生動(dòng)物保護(hù)管理部門。市縣級(jí)林業(yè)部門通常把野生動(dòng)物保護(hù)、森保、自然保護(hù)地等多項(xiàng)工作合署辦公，基層林業(yè)站被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合，一定程度影響了野生動(dòng)物執(zhí)法監(jiān)管工作。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)均沒有設(shè)置林草管理機(jī)構(gòu)，沒有發(fā)揮出地方基層行政組織在野生動(dòng)物保護(hù)中的重要作用。那曲市和阿里地區(qū)作為西藏大中型野生動(dòng)物分布集中的區(qū)域，在2018年至2019年機(jī)構(gòu)改革過程中，將林草管理部門整合到自然資源部門，在現(xiàn)有人員編制情況下，很難開展有效的野生動(dòng)物保護(hù)管理和執(zhí)法工作。

2.執(zhí)法協(xié)作不暢

縣級(jí)林業(yè)主管部門未組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，特別是森林公安轉(zhuǎn)隸公安系統(tǒng)后，林業(yè)部門執(zhí)法力量大幅削弱。野生動(dòng)物的保護(hù)涉及捕獲、養(yǎng)殖、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸、檢驗(yàn)檢疫、（進(jìn)出口）交易、打擊違法犯罪及規(guī)劃編制等，執(zhí)法涉及公安、林業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管、交通、（進(jìn)出口）檢驗(yàn)檢疫、海關(guān)等多個(gè)部門，實(shí)際工作中經(jīng)常陷入“鐵路警察，各管一段”“九龍治水，水不治”的職能分散交叉、工作銜接不暢的尷尬困境。自治區(qū)還沒有按照《野生動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，各執(zhí)法單位在自己的職責(zé)范圍內(nèi)，都開展了打擊涉及野生動(dòng)物犯罪的活動(dòng)，但涉及其他單位的問題線索、案件轉(zhuǎn)交等方面，沒有有效的平臺(tái)進(jìn)行信息對(duì)接共享，沒有形成多單位共同打擊涉及野生動(dòng)物違法犯罪活動(dòng)的合力。

3.執(zhí)法專業(yè)素養(yǎng)欠缺

目前，野生動(dòng)物保護(hù)文明執(zhí)法、管護(hù)人員的專業(yè)素養(yǎng)及技能欠缺，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。在履行法定職責(zé)時(shí)大多數(shù)以不犯錯(cuò)誤為主導(dǎo)理念，嚴(yán)格限定在法律法規(guī)的條條框框內(nèi)，謹(jǐn)小慎微，對(duì)于法律原則精神吃的不透不準(zhǔn)，不敢大膽嘗試運(yùn)用法律原則解決問題。同時(shí)，由于專業(yè)素養(yǎng)所限，執(zhí)法行為不合理、不規(guī)范的情況時(shí)有發(fā)生。加之執(zhí)法手段比較單一、落后，執(zhí)法人員大多數(shù)無法在執(zhí)法過程中，準(zhǔn)確及時(shí)地搜集整理獵捕盜殺野生動(dòng)物的證據(jù)，從而給不法分子逃避法律法規(guī)的制裁留下了可乘之機(jī)。例如，內(nèi)地好多地方已經(jīng)使用航拍或無人機(jī)進(jìn)行巡查，發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為④，及時(shí)予以打擊，但西藏許多地方尚無人員會(huì)操作此類設(shè)備。

（四）地方立法配套保障制度乏力

西藏作為“世界生物基因庫”，其境內(nèi)野生動(dòng)物資源極其豐富，但受限于西藏自治區(qū)財(cái)力，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)經(jīng)費(fèi)的投入遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平,很多珍稀瀕危物種得不到有效救護(hù)，疫情得不到有效監(jiān)測(cè)防控。西藏野生動(dòng)物資源分布具有點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，野生動(dòng)物資源的監(jiān)管、科學(xué)技術(shù)設(shè)備及力量的支撐等體系建設(shè)還存在盲區(qū)。當(dāng)下，西藏業(yè)已建成的21個(gè)疫源疫病監(jiān)測(cè)站均以掛靠為主，沒有機(jī)構(gòu)編制，人員和經(jīng)費(fèi)無法得到有效保障，對(duì)疫源疫病監(jiān)測(cè)和防控的能力不足，不能從根本上解決野生動(dòng)物疫情防范處置。由于西藏地廣人稀，很多自然保護(hù)地為超大型的自然保護(hù)地，人均管護(hù)面積較大。并且受困于惡劣的自然條件，保護(hù)區(qū)內(nèi)很多區(qū)域無法通達(dá)，基本處于原始狀態(tài)，一旦發(fā)生自然災(zāi)害（如火災(zāi)等），很難及時(shí)去救援。另外，西藏生物多樣性較高，野生動(dòng)物資源種類最多的區(qū)域，全部位于藏南及藏東南的林區(qū)，但這些區(qū)域溝壑縱橫，難以管護(hù)到位，西藏野生動(dòng)物保護(hù)工作整體處于較落后的狀態(tài)。

（五）野生動(dòng)物肇事立法補(bǔ)償機(jī)制不健全

由于保護(hù)力度增強(qiáng)，野生動(dòng)物數(shù)量隨之增加，帶來了野生動(dòng)物肇事問題，給當(dāng)?shù)鼐用裨斐奢^大損失。2010年《西藏自治區(qū)陸生野生動(dòng)物造成公民人身傷害或者財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償辦法》（以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)償辦法》）的頒布和實(shí)施，有效緩解了野生動(dòng)物保護(hù)與農(nóng)牧民生產(chǎn)生活之間的沖突，但自治區(qū)動(dòng)物肇事賠償及管理還存在一些問題。其一，現(xiàn)行野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。當(dāng)前陸生野生動(dòng)物造成公民損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是2010 年由《補(bǔ)償辦法》制定的，但這幾年整個(gè)西藏自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較迅速，12年前的標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)在市場(chǎng)物價(jià)的差距甚大，且不同補(bǔ)償年齡補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也差距較大⑤。其二，未建立全面有效的防災(zāi)防損機(jī)制。將陸生野生動(dòng)物肇事保險(xiǎn)事后補(bǔ)償向事前防災(zāi)防損轉(zhuǎn)變，是減少陸生野生動(dòng)物肇事造成的損失、提高市民對(duì)陸生野生動(dòng)物保護(hù)意識(shí)的有效舉措，但《補(bǔ)償辦法》并未明確指明建立防災(zāi)防損機(jī)制。

三、地方立法與野生動(dòng)物保護(hù)的法治進(jìn)路

野生動(dòng)物資源是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的重要生態(tài)環(huán)境資本，野生動(dòng)物的保護(hù)有利于維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、保障公眾生命健康。加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)，要按照“建法規(guī)、嚴(yán)執(zhí)法、強(qiáng)保障、重共治”的思路，完善野生動(dòng)物保護(hù)工作。

（一）構(gòu)建地方立法清理制度

地方立法是國(guó)家法律法規(guī)有效實(shí)施的重要保證，促進(jìn)和保障了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。習(xí)近平指出:“我們要完善立法規(guī)劃,突出立法重點(diǎn),堅(jiān)持立改廢并舉,……提高法律的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性?！雹抟晟频胤椒ㄒ?guī)體系，就需要對(duì)現(xiàn)有地方性法規(guī)、規(guī)章等進(jìn)行及時(shí)清理。所謂地方立法清理是指地方立法機(jī)關(guān)按照一定標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)現(xiàn)行地方規(guī)范性法律文件進(jìn)行梳理、審查，以確定其是否繼續(xù)適用、需要修訂、廢止或失效的立法活動(dòng)⑦。目前，國(guó)家層面的《立法法》和省級(jí)層面的《西藏自治區(qū)立法條例》均未對(duì)地方立法清理制度作出明確規(guī)定。“無規(guī)矩不成方圓”，沒有建立地方立法清理制度，地方立法清理就無法按部就班進(jìn)行。建議西藏自治區(qū)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要迅速建立地方立法清理制度，如《江西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)地方性法規(guī)清理工作若干規(guī)定》，對(duì)實(shí)施清理的機(jī)構(gòu)、清理對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序等需進(jìn)行明確的規(guī)定，并建立相關(guān)配套制度，通過地方立法清理制度提高地方立法質(zhì)量。

（二）健全野生動(dòng)物法律保護(hù)制度

要進(jìn)一步完善野生動(dòng)物保護(hù)地方立法，有必要在現(xiàn)行法律框架下，遵循立法精神，修改相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章，從而對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)達(dá)到統(tǒng)一有效規(guī)范。

第一，應(yīng)盡快修訂《西藏實(shí)施辦法》。該法沒有體現(xiàn)最新的立法理念，明顯滯后上位法的修改步伐，應(yīng)盡快修訂。其一，在承襲《野生動(dòng)物保護(hù)法》立法目的表述外，將“保障公眾健康和公共衛(wèi)生安全”⑧納入立法目的。事實(shí)證明，野生動(dòng)物保護(hù)和管理事關(guān)公共安全風(fēng)險(xiǎn)，例如2019 年底在湖北省武漢市爆發(fā)的新冠疫情，就是在沒有健全的“前哨”提醒、沒有有效防范公共衛(wèi)生事件的觀念等因素下，突然集中大面積爆發(fā)，給國(guó)家經(jīng)濟(jì)和公民健康造成了重創(chuàng)。其二，擴(kuò)大保護(hù)范圍?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)制側(cè)重點(diǎn)不同，例如《動(dòng)物防疫法》《傳染病防治法》旨在前端的預(yù)控、保障公共衛(wèi)生安全不受污染，而《刑法》旨在后端對(duì)嚴(yán)重犯罪行為者進(jìn)行嚴(yán)厲的懲處，相關(guān)法律法規(guī)在內(nèi)容及制度銜接上不夠規(guī)范、暢通，導(dǎo)致野生動(dòng)物保護(hù)和管理在公共安全風(fēng)險(xiǎn)的理念更新、制度設(shè)計(jì)上出現(xiàn)了明顯弊端。應(yīng)在保障公共安全的理念下，擴(kuò)大野生動(dòng)物的保護(hù)范圍。其三，在修訂《西藏實(shí)施辦法》時(shí)增加關(guān)于禁食野生動(dòng)物的原則性規(guī)定⑨，并制定配套條例，如《西藏禁止食用野生動(dòng)物條例》，對(duì)禁食野生動(dòng)物作出更為具體的規(guī)定。

第二，根據(jù)最新發(fā)布的《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》，結(jié)合全區(qū)現(xiàn)實(shí)情況，科學(xué)全面調(diào)整《西藏自治區(qū)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》，為野生動(dòng)物保護(hù)的執(zhí)法提供必要的法律支撐。

第三，及時(shí)出臺(tái)與法律法規(guī)相配套的管理規(guī)定。為實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)物獵捕、繁育、經(jīng)營(yíng)、利用、檢疫等全鏈條有規(guī)可依、有規(guī)必依，可報(bào)請(qǐng)自治區(qū)政府出臺(tái)《西藏野生動(dòng)物狩獵、繁育、利用管理辦法》，規(guī)范野生動(dòng)物的利用管理。為加強(qiáng)野生動(dòng)物的疫源疫病監(jiān)測(cè)，建議由自治區(qū)林業(yè)局牽頭，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康等部門聯(lián)合制定《西藏野生動(dòng)物疫源疫病監(jiān)測(cè)預(yù)警管理辦法》，規(guī)范疫源疫病監(jiān)測(cè)行為，防止西藏野生動(dòng)物成為人類傳染病的源頭。

（三）突顯地方立法特色

西藏在遵循法律授權(quán)、程序到位、結(jié)合實(shí)際的情況下，陸續(xù)通過自治立法，制定了一些關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、野生動(dòng)物保護(hù)的法律法規(guī)，如《西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃》《林芝市野生魚類保護(hù)辦法》等。但是從目前的保護(hù)成效而言，還遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，特別是面對(duì)采用常規(guī)手段和非常規(guī)手段破壞西藏野生動(dòng)物的情況，如在禁漁期使用常規(guī)手段釣魚和使用炸藥炸魚，對(duì)周圍生態(tài)環(huán)境的影響完全不同，釣魚僅僅是將魚釣走了，而炸魚不僅將魚炸暈（死）后拿走，而且還破壞了水下的環(huán)境，給水下其他寄生物的生存帶來了風(fēng)險(xiǎn)。又如2012年傳得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的西藏山南地區(qū)羊卓雍錯(cuò)觀光游艇等商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，不僅可能破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，更是當(dāng)?shù)匾患衣糜喂疚唇?jīng)政府核準(zhǔn)，擅自操刀上馬，后被山南地委、行署緊急叫停，并追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任，同時(shí)嚴(yán)禁任何機(jī)構(gòu)、個(gè)人在該水域進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。此次風(fēng)波過后，隨之而來的便是《山南市羊卓雍錯(cuò)保護(hù)條例》的出臺(tái)。面對(duì)這些越來越嚴(yán)重的情況，當(dāng)?shù)卣芊窀哒斑h(yuǎn)矚，在調(diào)研論證的基礎(chǔ)上制定出符合西藏實(shí)際，兼顧實(shí)踐操作，又預(yù)留后續(xù)修訂調(diào)節(jié)的法律法規(guī)、部門規(guī)章，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。就目前而言，西藏應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)有法律法規(guī)框架，充分利用自治條例、單行條例、規(guī)章等，對(duì)實(shí)踐中的有效做法以立法形式固化，形成長(zhǎng)久的制度機(jī)制，并根據(jù)西藏野生動(dòng)物保護(hù)的實(shí)際情況，不斷論證、分析、研判、充實(shí)、健全法律法規(guī)規(guī)章體系。

（四）完善地方立法實(shí)施配套的執(zhí)法體制機(jī)制

在執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)方面，以改革創(chuàng)新的思路解決面臨的新問題。需完善林業(yè)部門的行政執(zhí)法體系，主要是進(jìn)一步厘清其具體的行政執(zhí)法管理職責(zé)，重塑市、縣林業(yè)部門執(zhí)法機(jī)構(gòu)，建立以縣級(jí)林業(yè)部門執(zhí)法為基礎(chǔ)、上級(jí)林業(yè)部門加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)的機(jī)制。執(zhí)法邊界要清晰，執(zhí)法管理要科學(xué)。對(duì)相關(guān)行政執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，大力保障相關(guān)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，不斷提升對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的執(zhí)法能力。

在聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的完善方面，要優(yōu)化資源配置、多方配合，尤其是加強(qiáng)參與打擊野生動(dòng)物及其制品犯罪的政府部門如林業(yè)、公安、海關(guān)等部門的長(zhǎng)期協(xié)作，盡量多開展一些由當(dāng)?shù)攸h委政府統(tǒng)一主導(dǎo)的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。要健全執(zhí)法體制，完善運(yùn)行機(jī)制，完善執(zhí)法的內(nèi)容、程序、頻次和標(biāo)準(zhǔn)。建立健全評(píng)價(jià)與考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員的積極性，促進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法更加科學(xué)、規(guī)范、高效，為依法從嚴(yán)打擊涉及危害野生動(dòng)物的犯罪行為凝聚強(qiáng)大合力。

在人員素養(yǎng)提升方面，一是要建立激勵(lì)與引導(dǎo)并行制度，采取柔性引才與定向招錄的辦法，引進(jìn)一批野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的實(shí)踐型專家學(xué)者，定向招錄一批相關(guān)專業(yè)方向的高校畢業(yè)生，鼓勵(lì)他們奉獻(xiàn)西藏。二是要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的培訓(xùn)，尤以相關(guān)業(yè)務(wù)的法律法規(guī)知識(shí)培訓(xùn)為重。打造學(xué)習(xí)型團(tuán)隊(duì)，鼓勵(lì)執(zhí)法人員學(xué)法懂法，有效提升執(zhí)法水平。切實(shí)完善并執(zhí)行執(zhí)法人員有過錯(cuò)必受懲罰、有功勞必受獎(jiǎng)勵(lì)的工作體制，杜絕有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、越權(quán)執(zhí)法等問題⑩。三是要改變落后的執(zhí)法方式，通過考察學(xué)習(xí)、引進(jìn)專業(yè)人才和設(shè)備的方式來改進(jìn)執(zhí)法方式。

（五）加強(qiáng)法律保護(hù)的資金投入

西藏要以建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明高地為支撐，積極爭(zhēng)取中央財(cái)政支持，尤其是要增加中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度或者單獨(dú)增設(shè)國(guó)家生態(tài)文明高地建設(shè)專項(xiàng)基金，從而保證政府能夠?qū)⒆銐虻馁Y金投入到野生動(dòng)物保護(hù)工作中，建立科學(xué)合理的科研、監(jiān)測(cè)、培訓(xùn)、救護(hù)等工作體系。與此同時(shí)，政府要加強(qiáng)野生動(dòng)物資源保護(hù)的宣傳力度，及時(shí)制定出臺(tái)優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵(lì)民間資金參與到該項(xiàng)工作中，成立野生動(dòng)物民間專項(xiàng)保護(hù)基金，從而形成資金來源“兩條腿”走路模式，“國(guó)家隊(duì)”與“民間隊(duì)”凝心聚力，在資金層面給予野生動(dòng)物保護(hù)充分的保證。目前，萬科雪豹基金會(huì)已經(jīng)開始在珠峰雪豹的保護(hù)上發(fā)揮著積極作用?，為當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)保護(hù)注入了新的力量和資金。隨著企業(yè)社會(huì)責(zé)任感的增強(qiáng)和公益活動(dòng)的增加，今后將有更多的企業(yè)在生態(tài)保護(hù)上發(fā)揮優(yōu)勢(shì)力量。

（六）完善野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償機(jī)制

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，依據(jù)《補(bǔ)償辦法》等相關(guān)規(guī)章政策和當(dāng)前市場(chǎng)行情，適時(shí)調(diào)整提高野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)牧民的切身利益。在機(jī)制建設(shè)上，參考林芝市林業(yè)局的創(chuàng)新性舉措，按年度將野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償資金總額的適當(dāng)比例安排為防災(zāi)防損費(fèi)用，用于陸生野生動(dòng)物的保護(hù)、防護(hù)宣傳以及出險(xiǎn)頻發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)防護(hù)工作?，將野生動(dòng)物肇事事后補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)槭孪确婪丁?/p>

（七）重視社會(huì)共治

保護(hù)野生動(dòng)物不是西藏各級(jí)黨委政府一家的事，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)牧民群眾、環(huán)保組織和動(dòng)物專家等多方力量的廣泛參與不可缺少。首先要加大普法力度，廣泛宣傳，禁止盜捕獵殺野生動(dòng)物，從源頭上杜絕“嘴里吃的和身上穿的”的野生動(dòng)物或制品。其次是放寬民間環(huán)保團(tuán)體的設(shè)立條件，使更多有志于進(jìn)行野生動(dòng)物保護(hù)的人士，設(shè)立更多的環(huán)保團(tuán)體，充分發(fā)揮人多力量大的優(yōu)勢(shì)，從而更容易發(fā)現(xiàn)獵捕、運(yùn)輸野生動(dòng)物資源的違法犯罪行為，進(jìn)而豐富公益訴訟的探索實(shí)踐，讓公益訴訟更有力量。最后是以宣傳貫徹全國(guó)人大常委會(huì)決定為契機(jī)，充分調(diào)動(dòng)政府、公益組織和社會(huì)團(tuán)體的積極性，大力開展公共衛(wèi)生安全和野生動(dòng)物保護(hù)的宣傳教育，形成社會(huì)共治的新局面?。

注釋

①參見西藏自治區(qū)山南市中級(jí)人民法院（2019）藏05 刑終9號(hào)終審判決書。

②賀建明.野生雪豹來了[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào),2021-08-04(012).

③王鴻舉主編.中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法解讀[M].北京:中國(guó)法制出版社,2016:1.

④張星.破解公益訴訟取證難題[N].法制時(shí)報(bào),2020-07-10(01).

⑤現(xiàn)市場(chǎng)上每頭2齡牦牛的售價(jià)約為9000元,補(bǔ)償僅為1500元/頭,而2 齡以下僅有150 元/頭;1 齡生豬的售價(jià)約為3000 元/頭,僅補(bǔ)償600 元/頭。參見宋蕊,鄧晶,秦濤.野生動(dòng)物肇事公眾責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展困境與優(yōu)化路徑[J].生物多樣性,2022(7).

⑥中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2015:43.

⑦朱最新,張研.新時(shí)代地方立法清理的問題與對(duì)策——以2010 年以來廣東地方立法清理為樣本[J].法治論壇,2018(4).

⑧呂忠梅,陳真亮.《野生動(dòng)物保護(hù)法》再修訂:背景、爭(zhēng)點(diǎn)與建議[J].生物多樣性,2020(5).

⑨史玉成.禁食野生動(dòng)物:法律規(guī)制的目的和限度——以新冠肺炎疫情為例證的分析和反思[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境,2020(2).

⑩胡玉鴻.習(xí)近平法治思想中權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督理論[J].江淮論壇,2021(5).

?周夢(mèng)爽.用生物多樣性描繪大美中國(guó)[N].光明日?qǐng)?bào),2021-10-15(09).

?梁曾飛,李志國(guó),彭泰來等.西藏野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償實(shí)施現(xiàn)狀、存在問題以及對(duì)策[J].中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃,2020(3).

?參見關(guān)志鷗.國(guó)務(wù)院關(guān)于研究處理《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》和《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見情況的報(bào)告——2021 年2 月27 日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議上[J].中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào),2021(3).