拜榮靜　趙嘉玲

〔摘要〕全過(guò)程人民民主作為立法的基本原則，修復(fù)了民主權(quán)利與立法主體行為能力邏輯割裂的立法樣態(tài)。民主權(quán)利作為全過(guò)程人民民主的立法基礎(chǔ)邏輯，內(nèi)嵌權(quán)力源于人民、權(quán)利屬于人民等要素。民主權(quán)利的立法保障必須依托于立法主體的行為能力才能有效展開(kāi)。人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主最重要的載體，協(xié)商民主是推動(dòng)全過(guò)程人民民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，旨在塑造一種包容理性對(duì)話(huà)的“關(guān)系模式”。民主權(quán)利與立法主體行為能力的邏輯耦合，根本上需要改善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的方式，合理運(yùn)用黨委在重大立法事項(xiàng)中的決策權(quán)?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)是人大主導(dǎo)立法的新型制度載體，為兩者的邏輯耦合提供了關(guān)鍵途徑。立法是否代表了民意，最終須由人民評(píng)判，對(duì)此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)民主監(jiān)督機(jī)制對(duì)立法建設(shè)的保障作用。

〔關(guān)鍵詞〕全過(guò)程人民民主， 民主權(quán)利，行為能力，立法主體行為能力

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D901 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004- 4175（2023）06-0108-10

作為歷史連續(xù)性和繼承性的一種表征，全過(guò)程人民民主的“全過(guò)程”性更加完整地表達(dá)了立法的“民主”本質(zhì)。2021年10月，習(xí)近平在中央人大工作會(huì)議指出：“我國(guó)的全過(guò)程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐。”〔1〕在“過(guò)程民主與結(jié)果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主與間接民主、人民民主與國(guó)家意志相統(tǒng)一”的“全過(guò)程”民主實(shí)踐中，所有的重大立法決策都由民主程序、民主醞釀和民主決策產(chǎn)生。習(xí)近平關(guān)于全過(guò)程人民民主的價(jià)值闡述和程序設(shè)計(jì)充分揭示出“全過(guò)程”之于立法的“民主”價(jià)值。

溯源法理，立法是一項(xiàng)法定立法主體在其立法職權(quán)范圍內(nèi)為平等主體或非平等主體之間分配權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)、責(zé)任的集體性活動(dòng)，亦是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主政治目標(biāo)的法定途徑。立法主體作為人民授權(quán)的合法“代言人”，其職責(zé)是將符合廣大人民群眾意志的利益通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為法律，進(jìn)而以國(guó)家強(qiáng)制力保障民主權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)和國(guó)家權(quán)力受制于民。然而，立法的科層化現(xiàn)象使得人大的立法過(guò)程間接地由政治判斷轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄嫫胶庑g(shù)”，由此便加劇了立法過(guò)程中不同部門(mén)的博弈〔2〕，并在一定程度上導(dǎo)致了本應(yīng)合二為一的民主權(quán)利和立法主體行為能力的邏輯割裂。即立法意欲追求的全過(guò)程民主的立法本質(zhì)被立法利益所掩蓋，加之立法主體行為能力的式微使得立法過(guò)程或隱或現(xiàn)地暴露出“人民形式上有權(quán)，實(shí)際上無(wú)權(quán)”的樣態(tài)，最終民主立法僅僅體現(xiàn)“結(jié)果的民主”，其價(jià)值也成為“民主的工具”。至于立法過(guò)程中人民是否有效獲取立法信息、能否平等參與和有效表達(dá)、表達(dá)意見(jiàn)和訴求的過(guò)程可否平等協(xié)商、協(xié)商的結(jié)果是否尊重了少數(shù)人的權(quán)利、人民能否有效參與監(jiān)督等則缺乏周全性安排。

2023年修正的《立法法》將全過(guò)程人民民主作為立法原則寫(xiě)入法律文本，一方面深化了民主立法的內(nèi)在價(jià)值，明確昭示民主立法絕非簡(jiǎn)單等同于立法結(jié)果的民意最大化，強(qiáng)調(diào)將民主全面覆蓋于立法的全過(guò)程和全鏈條，以保障立法的過(guò)程是平等尊重人民權(quán)利、人民自由表達(dá)訴求、公開(kāi)說(shuō)理協(xié)商的過(guò)程。另一方面塑造了全過(guò)程人民民主的立法觀念，通過(guò)矯正立法主體偏頗于立法利益或立法技術(shù)，而忽略民主權(quán)利保障的立法行為能力弊端，達(dá)到彌合民主權(quán)利和立法主體行為能力邏輯裂縫的目的。申言之，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的背景下，全過(guò)程人民民主為民主權(quán)利和立法主體行為能力之二重能力的耦合提供了具體機(jī)制。它強(qiáng)調(diào)在發(fā)揮人大主導(dǎo)立法功能、人民政協(xié)協(xié)商立法優(yōu)勢(shì)等行為能力基礎(chǔ)上，通過(guò)健全黨領(lǐng)導(dǎo)立法的決策機(jī)制、釋放基層立法聯(lián)系點(diǎn)的民主“紅利”、加強(qiáng)民主監(jiān)督機(jī)制的保障能力等，推動(dòng)民主權(quán)利和立法主體行為能力的有機(jī)耦合，最終使得所有的重大立法決策都由民主程序、民主醞釀和民主決策產(chǎn)生，每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。

一、民主權(quán)利：全過(guò)程人民民主的立法基礎(chǔ)邏輯

人民當(dāng)家作主的政治目標(biāo)經(jīng)由憲制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為具體的民主權(quán)利。立法作為憲制結(jié)構(gòu)運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)民主權(quán)利具體化、規(guī)范化的過(guò)程。全過(guò)程人民民主背景下，人民只有全方位、全鏈條、全過(guò)程地參與立法實(shí)踐，才能真實(shí)地體現(xiàn)并保障人民當(dāng)家作主的地位。溯源根本，全過(guò)程人民民主是對(duì)馬克思主義民主理論所主張的議行合一權(quán)力結(jié)構(gòu)的承繼與創(chuàng)新。在議行合一權(quán)力結(jié)構(gòu)中，權(quán)力不再是金錢(qián)的附屬物，而是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的正當(dāng)權(quán)利。析言之，訴諸權(quán)力的來(lái)源是立法體現(xiàn)人民當(dāng)家作主地位的邏輯起點(diǎn)，訴諸權(quán)利屬于人民是立法彰顯人民主體性的關(guān)鍵基點(diǎn)，保障民主權(quán)利是全過(guò)程人民民主的立法要求。

（一）理論層面：權(quán)力源于人民是全過(guò)程人民民主的立法起點(diǎn)

訴諸權(quán)力的來(lái)源是立法體現(xiàn)人民當(dāng)家作主地位的邏輯起點(diǎn)。馬克思主義民主理論充分吸納了巴黎公社的政治實(shí)踐，特別是其議行合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)為馬克思提出人民當(dāng)家作主的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)提供了依據(jù)。馬克思在《論法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中指出：“公社的真正秘密就在于，它實(shí)質(zhì)上是工人階級(jí)的政府，是生產(chǎn)者階級(jí)同占有者階級(jí)斗爭(zhēng)的結(jié)果，是終于發(fā)現(xiàn)的可以使勞動(dòng)者在經(jīng)濟(jì)上獲得解放的政治形式。”〔3〕158而關(guān)于“經(jīng)濟(jì)”和“政治”與無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的關(guān)系，恩格斯進(jìn)一步指出：“國(guó)家是從階級(jí)對(duì)立的需要和沖突中產(chǎn)生的，所以它是最強(qiáng)大的，在經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級(jí)，借助于國(guó)家而在政治上成為占統(tǒng)治地位的階級(jí)，進(jìn)而獲得了凌駕于社會(huì)之上的力量?！薄?〕191但是這種力量“全部取決于金錢(qián)，所以他們要取得政權(quán)就只有使金錢(qián)成為人在立法上的行為能力的唯一標(biāo)準(zhǔn)?！@樣，他們通過(guò)選舉權(quán)與被選舉權(quán)的財(cái)產(chǎn)資格的限制，使選舉原則成為本階級(jí)獨(dú)有的財(cái)產(chǎn)。立法被賦予“財(cái)產(chǎn)”的底色，結(jié)果無(wú)疑是“濫用立法權(quán)去強(qiáng)迫大多數(shù)人的利益服從少數(shù)人的利益”〔5〕292。為使少數(shù)人的利益獲得正當(dāng)性基礎(chǔ)，資產(chǎn)階級(jí)又利用由少數(shù)人掌握的議會(huì)，將“統(tǒng)治階級(jí)的法律提升成為國(guó)民的普遍意志，而在行政權(quán)力面前，國(guó)民完全放棄了自己的意志，服從于他人意志的指揮，服從于權(quán)威”〔6〕563。

巴黎公社作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)首次社會(huì)革命的產(chǎn)物，是“推翻資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治，建立由人民當(dāng)家作主政權(quán)的第一次偉大嘗試”〔7〕。其偉大之處在于，一方面公社把選舉權(quán)真正的重新還給了人民〔8〕。人民通過(guò)普選的方式選舉、監(jiān)督并撤換自己的代表，實(shí)現(xiàn)自身從“財(cái)產(chǎn)”附屬物到權(quán)力所有者主體地位的轉(zhuǎn)變，另一方面議行合一權(quán)力結(jié)構(gòu)為人民的選舉權(quán)賦予實(shí)質(zhì)性意義。經(jīng)由人民選舉產(chǎn)生的公社是人民通過(guò)自己的力量管理自己事務(wù)的組織，享有最高的立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)，公社委員代表人民的意志、以人民的名義真實(shí)地參與到國(guó)家公共政策的決策、管理、實(shí)施。

列寧繼承了馬克思主義民主理論，并在國(guó)家治理中深化了人民當(dāng)家作主與立法的關(guān)系。蘇維埃政權(quán)建立后，在社會(huì)主義實(shí)踐中列寧深刻地認(rèn)識(shí)到，“新政權(quán)是大多數(shù)人的專(zhuān)政，它完全是靠廣大人民群眾的信任，完全是靠不加任何限制、最廣泛、最有力地吸引全體人民群眾參加政權(quán)來(lái)維持的”〔9〕378。因而，“蘇維埃是被剝削群眾自己的直接組織，它便于這些組織自己用一切可能的辦法來(lái)建設(shè)國(guó)家和管理國(guó)家”〔10〕243 。而且“人民群眾參與國(guó)家實(shí)際管理的步驟——愈多樣化愈好——應(yīng)該詳細(xì)地記載下來(lái)，使之系統(tǒng)化，用更廣泛的經(jīng)驗(yàn)來(lái)檢驗(yàn)它，并且規(guī)定為法規(guī)”〔11〕111。列寧將人民群眾的信任作為維護(hù)蘇維埃政權(quán)的根本“法寶”，并將體現(xiàn)人民意志和利益作為社會(huì)主義國(guó)家立法的根本準(zhǔn)則固化下來(lái)，使人民的主體性地位不僅得到法律的確認(rèn)，而且以法律的形式確保人民群眾參與國(guó)家治理。

（二）歷史層面：權(quán)利屬于人民是全過(guò)程人民民主的立法基點(diǎn)

訴諸權(quán)利屬于人民是立法體現(xiàn)人民主體性地位的邏輯基點(diǎn)。肇始于巴黎公社，發(fā)展于蘇維埃政權(quán)的社會(huì)主義民主，為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主提供了理論指引和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)也證明，中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生之日起就始終把堅(jiān)守人民立場(chǎng)、維護(hù)人民根本利益作為革命運(yùn)動(dòng)的邏輯出發(fā)點(diǎn)，始終將立法反映和代表人民的意志作為民主立法的價(jià)值旨?xì)w。

第一，新中國(guó)成立后，民主權(quán)利獲得政權(quán)結(jié)構(gòu)的立法調(diào)適。作為新中國(guó)的第一部根本法，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《共同綱領(lǐng)》）在第12條規(guī)定的“中華人民共和國(guó)的國(guó)家政權(quán)屬于人民”乃是對(duì)人民主權(quán)原則的最高宣示。“五四憲法”承襲人民主權(quán)原則，并從根本上確立了“國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，人民是國(guó)家的真正主人”。權(quán)力屬于人民解決了主權(quán)的歸屬問(wèn)題，但是主權(quán)如何行使，則需要從政權(quán)上予以回答?！拔逅膽椃ā币?guī)定的“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)是人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)”，闡述了權(quán)力歸屬背后蘊(yùn)含的人民權(quán)利的合法性來(lái)源。作為“主權(quán)者”，人民通過(guò)委托、授權(quán)，產(chǎn)生并組成國(guó)家各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，運(yùn)行并行使國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家事務(wù)，這是將一般的權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)化為一種既具有強(qiáng)制性，又具有正當(dāng)性權(quán)利關(guān)系的最重要方式。換言之，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的“權(quán)力”因得到憲法的認(rèn)可和支持，而被轉(zhuǎn)化為一種具有合法性邏輯的正當(dāng)權(quán)利。所以，人民當(dāng)家作主的“權(quán)利”與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的“權(quán)力”是辯證統(tǒng)一的〔12〕。一方面國(guó)家權(quán)力經(jīng)由“憲法確立的法權(quán)結(jié)構(gòu)兌現(xiàn)為‘權(quán)利屬于人民’的立法理念”〔13〕154，另一方面權(quán)力來(lái)源的民主性和權(quán)力行使的民主性〔14〕經(jīng)由人民代表大會(huì)制度兌換成人民依法參與國(guó)家管理的民主權(quán)利。實(shí)踐延循理論而展開(kāi)，立足于當(dāng)時(shí)開(kāi)展民主和法制建設(shè)的任務(wù)，“五四憲法”不僅較為系統(tǒng)、完整地規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)制度，還為公民參與法制建設(shè)提供了實(shí)踐機(jī)制。例如，1956年《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》在起草過(guò)程中，不僅吸收了各地主管農(nóng)業(yè)合作化工作的干部參加起草工作，而且還將草案交給人民群眾進(jìn)行了廣泛討論，全國(guó)政協(xié)委員會(huì)也組織了座談會(huì)對(duì)草案進(jìn)行討論，最后根據(jù)人民群眾意見(jiàn)和座談中所提出的意見(jiàn)對(duì)草案作了必要的修改〔15〕?？梢?jiàn)，新中國(guó)成立后，立法的制定過(guò)程便采取了充分踐行群眾路線(xiàn)，懇切吸納人民群眾的意見(jiàn)的舉措，該舉措有效調(diào)動(dòng)了人民群眾參與立法的積極性，也為立法結(jié)果奠定了民意的基礎(chǔ)。

第二，改革開(kāi)放以來(lái)，人民民主與立法建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一。受制于立法建設(shè)與彼時(shí)的社會(huì)革命密切關(guān)聯(lián)，“五四憲法”中權(quán)力屬于人民中的“人民”具有鮮明的政治性和階級(jí)性，進(jìn)而由憲法結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的人民權(quán)利只屬于與敵人相對(duì)立的部分公民?！鞍硕椃ā表槕?yīng)黨的十一屆三中全會(huì)確立的社會(huì)主義法制化目標(biāo)，將人民的各項(xiàng)管理權(quán)利納入憲法規(guī)范和憲法秩序。此時(shí)“人民”的內(nèi)涵和外延已然隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)范圍的總體擴(kuò)大而相應(yīng)擴(kuò)大，人民民主的廣泛性在憲法的確認(rèn)下亦得到增強(qiáng)。所以，“人民”的含義在具體的法層面上是具有民主權(quán)利的公民之總和〔16〕。鄧小平強(qiáng)調(diào)：“在政治上，要充分發(fā)揚(yáng)人民民主，保證全體人民真正享有通過(guò)各種有效形式管理國(guó)家，特別是管理基層地方政權(quán)和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有各項(xiàng)公民權(quán)利，要健全法制?！薄?7〕322 為此，“八二憲法”草案在發(fā)揚(yáng)民主和完備法制兩個(gè)方面都取得了實(shí)際的效果。在民主程序上，“八二憲法”草案采取向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的方式，聽(tīng)取廣大人民群眾的意見(jiàn)，集中人民群眾的智慧，把領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)和群眾的意見(jiàn)結(jié)合起來(lái)，真正使人民群眾參與到國(guó)家政治生活之中。在法律效果上，“八二憲法”草案不僅規(guī)范了人民代表大會(huì)制度，并且明確規(guī)定了各級(jí)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)及其權(quán)限范圍，同時(shí)將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”從第3章提到了第2章，有關(guān)公民權(quán)利義務(wù)的憲法條款也擴(kuò)展到了24條。一方面以權(quán)利內(nèi)容的擴(kuò)張性體現(xiàn)了公民基本權(quán)利的重要性，另一方面說(shuō)明由民主選舉產(chǎn)生的各級(jí)人大及其常委會(huì)最能代表全體人民的意志，且只有作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人大，才有權(quán)對(duì)國(guó)家和社會(huì)各方面的事務(wù)作出決定〔18〕。 恰如學(xué)者所言：“憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利和義務(wù)，僅僅是一些最重要、最基本的法定權(quán)利和義務(wù)，既不是公民法定權(quán)利義務(wù)的全部，更不是公民權(quán)利和義務(wù)的全部?！薄?9〕除了基本權(quán)利之外，人民還依法享有以“各種途徑和形式”參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，“依法”二字說(shuō)明這些權(quán)利毋寧需要通過(guò)立法的方式予以規(guī)范化、法律化。例如，2015年修改《立法法》時(shí)，有代表提出：“立法論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)是推進(jìn)民主立法的重要措施，但使用‘可以’的立法表述缺乏剛性，建議將‘可以’改為‘應(yīng)當(dāng)’?！薄?0〕全國(guó)人大常委會(huì)最終采納了該建議，并認(rèn)為這是“拓寬公民有序參與立法，開(kāi)展立法協(xié)商的有力措施”〔21〕。

第三，新時(shí)代以來(lái)，全過(guò)程人民民主為立法建設(shè)注入新動(dòng)力。進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾的變化為人民民主與立法建設(shè)的內(nèi)在邏輯賦予新的內(nèi)涵。立法是一項(xiàng)社會(huì)化工程，社會(huì)發(fā)展的客觀情況就是推動(dòng)立法的最大現(xiàn)實(shí)。在人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的社會(huì)主要矛盾面前，立法對(duì)全體人民權(quán)利的保障，開(kāi)始從生存的權(quán)利轉(zhuǎn)為追求美好生活的權(quán)利〔22〕。換言之，人民追求美好生活的權(quán)利對(duì)立法提出了更高的要求，要求立法始終為了人民、依靠人民、造福人民，始終把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到立法的各領(lǐng)域全過(guò)程。全過(guò)程人民民主將人民對(duì)立法的美好愿望轉(zhuǎn)化為立法應(yīng)當(dāng)遵循的立法原則，具體要求立法的過(guò)程和結(jié)果、立法的程序和實(shí)質(zhì)都充分吸納民意，要求立法是直接民主和間接民主、人民意志和國(guó)家意志有機(jī)統(tǒng)一的產(chǎn)物。黨的二十大報(bào)告提出，“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”便是以科學(xué)的視角對(duì)人民所享有的發(fā)展權(quán)利、追求美好生活權(quán)利的立法實(shí)踐導(dǎo)向，這一導(dǎo)向從根本上要求立法應(yīng)當(dāng)反映遵循客觀規(guī)律和人民意愿、應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明、應(yīng)當(dāng)廣開(kāi)言路。

（三）價(jià)值層面：保障民主權(quán)利是全過(guò)程人民民主的立法要求

在最大范圍內(nèi)尊重民意、保障民主權(quán)利是立法的現(xiàn)實(shí)要求。我國(guó)憲法賦予人民廣泛的民主權(quán)利，人民通過(guò)行使民主權(quán)利參與到國(guó)家治理和社會(huì)治理的全過(guò)程。這里存在著“民主權(quán)利”與“參與治理”的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，前者從應(yīng)然的層面賦予人民平等享有廣泛的政治權(quán)利以及其他管理國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)利，后者從實(shí)然的角度保障人民享有的政治權(quán)利和其他各項(xiàng)權(quán)利能夠?qū)嶋H運(yùn)用到國(guó)家治理和社會(huì)治理的全過(guò)程。而“平等”之所以作為“權(quán)利”的修飾詞，源于抽象的平等理念被規(guī)定為各項(xiàng)權(quán)利的過(guò)程，亦是平等被現(xiàn)實(shí)化、具體化、定型化的過(guò)程。在西式民主中，盡管人民享有選舉權(quán)和投票權(quán)，但是多數(shù)人的統(tǒng)治與多數(shù)人的絕對(duì)權(quán)力直接宣告了西方選舉是一項(xiàng)既不誠(chéng)實(shí)也不體面的民主手法。人民有權(quán)選舉，但是無(wú)權(quán)參與國(guó)家和社會(huì)治理，民主被異化為少數(shù)當(dāng)權(quán)者意志的產(chǎn)物。人民當(dāng)家作主理論深諳絕對(duì)權(quán)力之下“多數(shù)人統(tǒng)治”帶來(lái)的民主異化弊端，主張“多數(shù)人的統(tǒng)治”并不是多數(shù)人“統(tǒng)治”少數(shù)人，而是一種按多數(shù)人“意愿”來(lái)治理國(guó)家和社會(huì)，但少數(shù)人仍然可以通過(guò)不同形式來(lái)參與治理，同時(shí)可對(duì)多數(shù)人治理行為進(jìn)行合法性監(jiān)督〔23〕。

欲行法治，立法先行。“從法治乃是對(duì)一切立法的限制這個(gè)事實(shí)出發(fā)，其邏輯結(jié)果便是法治本身應(yīng)當(dāng)是什么樣的規(guī)則?！薄?4〕261立法產(chǎn)生規(guī)則，規(guī)則予以立法約束。這種約束便是法治蘊(yùn)含的“平等”價(jià)值理念。因此，一定程度上法治是一種立法的道德要求〔25〕。它強(qiáng)調(diào)每個(gè)公民可以在立法的全過(guò)程平等行使個(gè)人的同意權(quán)，并最大程度地尊重個(gè)人的自由意志。習(xí)近平指出：“一個(gè)國(guó)家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主，要看人民有沒(méi)有選舉權(quán)，更要看人民有沒(méi)有廣泛參與權(quán)；要看人民在選舉過(guò)程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實(shí)現(xiàn)了多少；要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行；要看權(quán)力運(yùn)行規(guī)則和程序是否民主，更要看權(quán)力是否真正受到人民監(jiān)督和制約?！薄?6〕其中，“四個(gè)要看”涵蓋了西式民主所強(qiáng)調(diào)的民主權(quán)利，“四個(gè)更要看”則超越了西式民主對(duì)民主權(quán)利只局限于應(yīng)然保護(hù)的窠臼，賦予人民選舉權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)立法保障。即立法不僅以規(guī)則的形式固化民主權(quán)利，更深層次的意義是以立法主體的能動(dòng)性和立法過(guò)程、結(jié)果的人民性來(lái)保障民主權(quán)利的踐行。

二、行為能力：全過(guò)程人民民主的立法建設(shè)邏輯

在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中，能力是指“能勝任某項(xiàng)任務(wù)的主觀條件”〔27〕900。阿瑪?shù)賮啞ど匝芯俊叭伺c人之間的不平等關(guān)系”為起點(diǎn)，試圖以“發(fā)展可行能力的方式使公眾有效地參與公共政策的制定”〔28〕48。亨廷頓根據(jù)民主能力理論，認(rèn)為“政府行為的合法性來(lái)源于它們對(duì)人民意志的體現(xiàn)”〔29〕21。由此，“能力”便與政治生活關(guān)聯(lián)起來(lái)，且“能力”的強(qiáng)弱一定程度上決定著民主政治秩序的良善。民主能力是政治主體綜合運(yùn)用民主手段的主觀條件，其目的是將民主權(quán)利付諸民主政治實(shí)踐，并對(duì)民主權(quán)利的政治實(shí)踐予以全方位的保障?！读⒎ǚā返诹鶙l第二款規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！彼?，在社會(huì)主義立法中，政治主體的民主能力與立法主體行為能力是一體兩面的關(guān)系。立法行為能力是為了制定出更高質(zhì)量的法律法規(guī)理應(yīng)具備的勝任立法工作的綜合能力〔30〕，而高質(zhì)量的法律法規(guī)又是各項(xiàng)民主權(quán)利得以保障、落實(shí)的載體。于此，立法行為能力實(shí)際上是民主權(quán)利的保障，民主權(quán)利是立法行為能力的行動(dòng)旨?xì)w，立法主體行為能力的優(yōu)劣直接影響民主權(quán)利的保障與落實(shí)程度。故而，欲實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一，創(chuàng)制高品質(zhì)的法律法規(guī)，毋寧在全過(guò)程人民民主的立法指引下，提升人大主導(dǎo)立法的行為能力，發(fā)揮人民政協(xié)在立法建設(shè)中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

（一）人大主導(dǎo)立法是全過(guò)程人民民主立法建設(shè)的關(guān)鍵

習(xí)近平在中央人大工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)全過(guò)程人民民主的重要制度載體?！薄?〕支持和保證人民行使國(guó)家權(quán)力須臾離不開(kāi)人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用和基層立法聯(lián)系點(diǎn)的直接民主功能。

第一，人大主導(dǎo)立法保證人民全過(guò)程參與立法。由人民選舉的人大代表基于人民利益最大化的原則對(duì)人民的愿望、訴求進(jìn)行主導(dǎo)〔31〕，使其上升為法律是“國(guó)家一切權(quán)力屬于人民”的立法化表現(xiàn)，也是人民真實(shí)意愿得以固定化、制度化、法律化的過(guò)程。行政立法權(quán)和司法解釋權(quán)產(chǎn)生于人大，受到人大的制約和監(jiān)督，由其制定和頒布的行政立法和司法解釋亦具有民主正當(dāng)性基礎(chǔ)。所以，立法主體權(quán)力來(lái)源的法定性決定了無(wú)論是人大立法，抑或行政立法、司法解釋都應(yīng)以合乎人心、順應(yīng)民意、代表人民為立法原則，以為人民群眾表達(dá)訴求、表明意志、維護(hù)權(quán)益、暢通民主參與渠道為立法手段，以制定出人民群眾滿(mǎn)意、管用、能解決問(wèn)題的規(guī)則為立法目的。但是，在立法實(shí)踐中相當(dāng)程度上只有人大及其常委會(huì)主導(dǎo)下的立法，才能真正實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)立法過(guò)程的全程參與。當(dāng)然，這并不意味著行政機(jī)關(guān)的行政立法和司法機(jī)關(guān)的司法解釋缺乏民主基礎(chǔ)。只是基于行政立法主體所處地位和所代表利益的不同，立法目的天然地帶有部門(mén)利益的屬性，進(jìn)而衍生出立法動(dòng)力并非全部來(lái)自民意，立法過(guò)程并非全面面向人民的立法弊端；只是司法解釋作為“法源”的另外一種形式，在實(shí)踐中不乏為了“填補(bǔ)立法漏洞”而任意擴(kuò)大或者縮小立法內(nèi)涵或外延，甚至對(duì)法律作出實(shí)質(zhì)性刪減、改動(dòng)、變相曲解的行為〔32〕436-438。而人大主導(dǎo)立法正是為了解決立法需要全過(guò)程人民民主和民主無(wú)法覆蓋立法全過(guò)程的張力而產(chǎn)生，它保證了人民全過(guò)程參與立法。

第二，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是確保人民全過(guò)程參與立法的制度載體?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)為人大主導(dǎo)立法提供了具體的實(shí)施途徑。它在為人民群眾表達(dá)訴求、意志和愿望提供廣泛參與途徑的同時(shí)，能夠?qū)@取、征集到的人民群眾的訴求通過(guò)識(shí)別、整合、轉(zhuǎn)化等方式，客觀、有效地反映到立法結(jié)果上。所以，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的基礎(chǔ)是回應(yīng)民生問(wèn)題，關(guān)鍵是保證過(guò)程民主，根本是達(dá)到結(jié)果民主，三者在內(nèi)部呈現(xiàn)的鏈條式互動(dòng)構(gòu)造了人大主導(dǎo)下的全過(guò)程人民民主的立法實(shí)踐。其一，民生問(wèn)題是基層立法聯(lián)系點(diǎn)的立法導(dǎo)向。立法必然以民生問(wèn)題為導(dǎo)向，即以人民在追求美好生活過(guò)程中的矛盾、問(wèn)題、需求為指標(biāo)導(dǎo)向。人大及其常委會(huì)在立法之前，唯有清楚地了解、獲取、判別“何為”民生客觀問(wèn)題、民生實(shí)際難題，才能明晰“立何法”的問(wèn)題。故而，人大主導(dǎo)立法的前端邏輯是讓人民群眾有全面表達(dá)訴求的途徑、有全程參與立法的平臺(tái)。其二，過(guò)程民主是基層立法聯(lián)系點(diǎn)的立法手段。如果說(shuō)基層立法聯(lián)系點(diǎn)是將人民群眾吸納進(jìn)來(lái)，了解民生難題的固定載體，那么人大及其常委會(huì)對(duì)人民群眾的意見(jiàn)和訴求積極主動(dòng)地進(jìn)行回應(yīng)，并在回應(yīng)的基礎(chǔ)上精準(zhǔn)識(shí)別不同類(lèi)型不同行業(yè)的利益訴求，以確保立法決策既具有普適性的同時(shí)，又不乏針對(duì)性則是立法的關(guān)鍵。其三，結(jié)果民主是基層立法聯(lián)系點(diǎn)的立法目的。對(duì)人民群眾的利益訴求進(jìn)行回應(yīng)之后，最根本的是將人民的意志和訴求客觀、真實(shí)、有效地轉(zhuǎn)化為立法結(jié)果。即立法不僅需要“扎實(shí)走過(guò)程”，也需要“真實(shí)合民意”。需要將過(guò)程性民主轉(zhuǎn)化為結(jié)果性民主，需要將人民群眾對(duì)生活的所需、所盼、所想切實(shí)轉(zhuǎn)化為由國(guó)家權(quán)力予以保障實(shí)施的權(quán)利義務(wù)條款，以最大限度地為全過(guò)程人民民主立法建設(shè)提供規(guī)范保障。

（二）協(xié)商民主是全過(guò)程人民民主立法建設(shè)的優(yōu)勢(shì)

協(xié)商民主不僅是一種政治制度，亦是一種立法方式。推動(dòng)廣泛多層制度化的協(xié)商式民主立法，是立法踐行全過(guò)程人民民主的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也是保證立法民主性、正當(dāng)性、管用性的有效途徑。黨的二十大報(bào)告提出“全面發(fā)展協(xié)商民主”，需要“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”、需要“堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”。政治層面，這一觀點(diǎn)是對(duì)西方建立在選舉政治上相互攻訐形成的“否決性政體”的絕對(duì)超越。多黨合作和政治協(xié)商制度在承認(rèn)人民利益和價(jià)值多元共存的前提下，通過(guò)廣泛民主協(xié)商的方式，將各黨派、社會(huì)團(tuán)體、無(wú)黨派人士所代表的它所聯(lián)系的那部分群眾的特殊利益和特殊訴求，融入執(zhí)政黨為實(shí)現(xiàn)和維護(hù)全國(guó)各族人民利益和意志所制定的路線(xiàn)方針政策之中。立法層面，這一觀點(diǎn)是對(duì)立法過(guò)程更應(yīng)該以自由平等的協(xié)商、對(duì)話(huà)、討論等方式，對(duì)各黨派、社會(huì)團(tuán)體、無(wú)黨派人士所代表的各階層的人民群眾的意志和利益進(jìn)行吸納、回應(yīng)與整合的要求。

恰如民主的真正價(jià)值是以“溝通理性”的方式體現(xiàn)多數(shù)人的理性而非多數(shù)人的偏好〔33〕，立法的真正價(jià)值亦需要通過(guò)民主溝通的方式，讓廣大人民群眾有效地控制立法的具體程序。即人民只有有效地控制立法程序的前、中、后全部環(huán)節(jié)，才能為人民群眾廣泛、真實(shí)、有效地參與國(guó)家治理和社會(huì)治理提供合法性基礎(chǔ)、廣泛性途徑。人民政協(xié)是民主協(xié)商的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，具有廣泛的代表性、包容性和中立性。如鄧小平所言，“人民政協(xié)是發(fā)揚(yáng)人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個(gè)重要組織”〔17〕187，它主要“就有關(guān)國(guó)家的大政方針、政治生活和四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)中的各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商、討論”〔18〕188。近幾年，由人民政協(xié)創(chuàng)立的政協(xié)委員下基層的“微協(xié)商”實(shí)踐模式，打破了傳統(tǒng)的政協(xié)“圓桌”會(huì)議模式，使專(zhuān)業(yè)化的立法力量直接下沉到基層，吸納、聽(tīng)取基層人民群眾的意見(jiàn)和訴求?？梢哉f(shuō)，在專(zhuān)業(yè)力量的帶領(lǐng)下基層人民群眾有限參與、被動(dòng)參與立法的問(wèn)題得以改善。

就理論而言，塑造實(shí)質(zhì)民主有賴(lài)于對(duì)立法程序的民主控制，而有效、管用、真實(shí)的民主控制則離不開(kāi)人民群眾間平等對(duì)話(huà)的立法協(xié)商。之所以強(qiáng)調(diào)“平等對(duì)話(huà)”的立法協(xié)商，旨在審慎地表明全過(guò)程人民民主的民主協(xié)商之于立法而言，絕非單純的主體意志表達(dá)，同時(shí)也非絕對(duì)的民主辯論。傳統(tǒng)的民主協(xié)商，慣于強(qiáng)調(diào)立法參與主體的自我表達(dá)，因而往往以人民群眾的意志表達(dá)來(lái)評(píng)定協(xié)商的民主性。但是，辯證而言：?jiǎn)渭兊闹黧w意志表達(dá)由于立法過(guò)程的非對(duì)話(huà)性和立法結(jié)果的非回應(yīng)性，而與協(xié)商本身蘊(yùn)含的“對(duì)話(huà)”“交流”等內(nèi)在屬性背離；絕對(duì)的民主辯論雖重視以主體公開(kāi)的辯論、對(duì)話(huà)來(lái)鍛造立法結(jié)果的民主，但由于缺乏“合”的要素而在增加立法成本的同時(shí)不易形成公共理性的產(chǎn)物。

區(qū)別于傳統(tǒng)民主協(xié)商，全過(guò)程人民民主實(shí)質(zhì)上塑造了一種新型“平等主體間”包容理性對(duì)話(huà)的立法協(xié)商“關(guān)系模式”。一方面“平等主體間”在認(rèn)同廣泛多元化的立法參與主體基礎(chǔ)上，將立法參與主體從自我表達(dá)的時(shí)空中解放出來(lái)，主張?jiān)谝环N“我—你”的關(guān)系模式中進(jìn)行平等的交往、對(duì)話(huà)〔34〕。另一方面包容理性強(qiáng)調(diào)在認(rèn)同立法利益差異化、多元化的基礎(chǔ)上，既允許立法參與主體之間進(jìn)行平等的對(duì)話(huà)、交流，又對(duì)平等對(duì)話(huà)、辯論的民意結(jié)果保持理性。即理性地解決平等協(xié)商過(guò)程中可能出現(xiàn)的“平分秋色”的民意，理性地處理互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代立法可能遭遇的民眾情緒盲從，以及由此產(chǎn)生的以多數(shù)人意志剝奪少數(shù)人權(quán)利的非民主的立法結(jié)果。綜合而言，在這種關(guān)系模式中，立法行為主體并不處于絕對(duì)的支配性地位，而是作為居中的“裁判者”對(duì)立法參與主體平等協(xié)商、交流、辯論之后的民意結(jié)果進(jìn)行“集中”的立法化表述。例如，《監(jiān)察法》草案先后經(jīng)23個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)和31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)，以及人民政協(xié)、專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì)公眾的平等廣泛多層的討論之后，最終由全國(guó)人大敲定法律文本 〔35〕?？梢哉f(shuō)，依法有序、廣泛開(kāi)展的《監(jiān)察法》草案意見(jiàn)征詢(xún)過(guò)程，從根本上體現(xiàn)了立法協(xié)商對(duì)權(quán)威“祛魅”之后“平等主體間”包容理性對(duì)話(huà)的過(guò)程。

三、民主權(quán)利與行為能力耦合：全過(guò)程人民民主的立法發(fā)展邏輯

立法是根據(jù)憲法展開(kāi)的集體性活動(dòng)，為民主權(quán)利與行為能力提供了邏輯耦合“點(diǎn)”。在內(nèi)容上，憲法既包括組織性規(guī)則，也包括基本權(quán)利規(guī)則。一方面，組織性規(guī)則意味著憲法能對(duì)國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)進(jìn)行建構(gòu)，也能基于權(quán)力的民主屬性對(duì)國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)進(jìn)行限制。另一方面，基本權(quán)利規(guī)則意味著憲法既能防范各種功能系統(tǒng)對(duì)民主的侵犯，也保障與維系著現(xiàn)代社會(huì)可能的民主分化〔36〕289-291。立法是憲法的“內(nèi)容形成”和“越界控制”〔37〕，在憲法兼顧組織性規(guī)則和基本權(quán)利規(guī)則的情況下，自然對(duì)立法主體的行為能力和民主權(quán)利的邏輯耦合提出了現(xiàn)實(shí)要求，這也是全過(guò)程人民民主立法發(fā)展的邏輯基礎(chǔ)。具體而言：一是要充分發(fā)揮人大主導(dǎo)立法的功能，釋放基層立法聯(lián)系點(diǎn)的民主“紅利”，夯實(shí)立法的民意基礎(chǔ)。二是要加強(qiáng)民主監(jiān)督價(jià)值在立法建設(shè)中的保障作用，以創(chuàng)制高品質(zhì)的法律法規(guī)。當(dāng)然，在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的政治前提下，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是民主權(quán)利和行為能力邏輯耦合的根本，所以，根本上還要合理運(yùn)用黨委在重大立法事項(xiàng)中的決策權(quán)。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)立法是民主權(quán)利與行為能力邏輯耦合的根本

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是發(fā)展全過(guò)程人民民主最根本的保證。馬克思指出：“只有使法律成為人民意志的自覺(jué)表現(xiàn)，也就是說(shuō)，它應(yīng)該同人民的意志一起產(chǎn)生并由人民的意志所創(chuàng)立?！薄?8〕184人民的意志和訴求是黨的政策的源頭，黨的政策對(duì)立法具有引領(lǐng)和先導(dǎo)作用。黨領(lǐng)導(dǎo)立法為人民民主與國(guó)家意志的價(jià)值融合和規(guī)范轉(zhuǎn)化提供了制度空間。重大改革于法有據(jù)要求發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，但更重要的是要發(fā)揮各級(jí)黨委對(duì)立法方向的領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)重大立法事項(xiàng)的決策。

第一，最大化整合民意。列寧指出，“每一個(gè)公民都能參加國(guó)家法律的討論，都能選舉自己的代表”，但是這不意味著立法“可以不要一定的領(lǐng)導(dǎo)，不要由領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)一意志建立起來(lái)的嚴(yán)格的制度”〔39〕194。人民參與立法是踐行人民民主的基本途徑，但是立法堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能最大程度地匯聚民意、表達(dá)民意，保證立法不偏離民意。民主不是裝飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是用來(lái)解決人民要解決的問(wèn)題的。黨的一切領(lǐng)導(dǎo)行為和執(zhí)政活動(dòng)都要尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神。黨的政策的合法性和正當(dāng)性源于民主要素在政策形成過(guò)程中的全覆蓋和全貫穿。立法既是對(duì)黨的路線(xiàn)方針政策的規(guī)范化體現(xiàn)，亦是黨開(kāi)展執(zhí)政活動(dòng)的邏輯遵循。立法體現(xiàn)全過(guò)程人民民主，根本上要求黨的路線(xiàn)方針政策的形成要把人民的利益放在首位，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)和建議。所以，黨在立法程序中的作用不是簡(jiǎn)單地分配和調(diào)節(jié)人民的利益，而是在開(kāi)放決策過(guò)程中把人民的利益全部集中起來(lái)成為全社會(huì)共同努力的方向，把對(duì)人民差異化的利益追求變成實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體利益的動(dòng)力〔40〕。換言之，欲實(shí)現(xiàn)立法的全過(guò)程人民民主，毋寧要從源頭上發(fā)揮執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和整合功能。

第二，改善黨委決策權(quán)的行使方式?！坝袝r(shí)候，科學(xué)問(wèn)題難以驗(yàn)證，民主議題存在爭(zhēng)議，唯有合法性是普遍而明確的標(biāo)準(zhǔn)?！薄?1〕黨領(lǐng)導(dǎo)立法，需要用依法決策來(lái)統(tǒng)領(lǐng)民主決策和科學(xué)決策，以保障立法決策的正確性。在我國(guó)的立法體制中，各級(jí)黨委雖不是法定的立法主體，但卻是法定的立法決策主體。這里的“法定”性源于法治體系下黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的雙重賦權(quán)。2016年2月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》指出，“黨通過(guò)確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問(wèn)題、加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)”等?！读⒎ǚā返谌龡l開(kāi)宗明義指出：“立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！秉h所確定的立法方針和立法建議與人民的意志和利益本質(zhì)上是一致的，立法堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主法律化的體現(xiàn)，也是人民行使民主權(quán)利的根本途徑。應(yīng)當(dāng)明確，在決策方向上，黨領(lǐng)導(dǎo)立法有且只是在政治方向或者類(lèi)似于非程序性、非常規(guī)性重大議題的決策上。在決策方式上，黨領(lǐng)導(dǎo)立法并非事無(wú)巨細(xì)地干涉立法，而是對(duì)于重大議題或者重大問(wèn)題，各級(jí)人大常委會(huì)黨組通常采取向各級(jí)黨委匯報(bào)的方式，來(lái)加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的科學(xué)性。在決策事項(xiàng)上，黨領(lǐng)導(dǎo)立法主要通過(guò)審定立法規(guī)劃和計(jì)劃、提出立法建議、法律議案或法律草案等方式來(lái)領(lǐng)導(dǎo)立法工作。因此，明確黨在立法中的決策權(quán)、改善黨委行使立法決策權(quán)的方式，是全過(guò)程人民民主立法建設(shè)的根本。

（二）基層立法聯(lián)系點(diǎn)是民主權(quán)利與行為能力邏輯耦合的關(guān)鍵

基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為一項(xiàng)自下而上逐步推動(dòng)的實(shí)踐產(chǎn)物，在全過(guò)程人民民主內(nèi)在價(jià)值的統(tǒng)領(lǐng)下，已轉(zhuǎn)變?yōu)樾聲r(shí)代人大主導(dǎo)立法的新型制度載體和實(shí)踐基地。一方面它創(chuàng)新了人民群眾參與立法的形式，為人民群眾表達(dá)意志、反映訴求提供了常態(tài)化的立法參與途徑。另一方面它突破了傳統(tǒng)民主立法科層制的限制，使基層人民群眾的意見(jiàn)和訴求可直通國(guó)家立法機(jī)關(guān)和省級(jí)立法機(jī)關(guān)，有效根治了基層人民群眾的意見(jiàn)在逐層向上遞交過(guò)程中，可能出現(xiàn)的被打折的問(wèn)題，有助于提升立法民意的精準(zhǔn)性和完整性，是民主權(quán)利與行為能力有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)。

“人大及其常委會(huì)享有的是對(duì)立法重大事項(xiàng)的決定權(quán)”。這意味著立法結(jié)果是否民主，關(guān)鍵在于人大及其常委會(huì)在立法規(guī)劃、法案內(nèi)容、審議結(jié)果等立法過(guò)程中是否有效行使“最基本”的決定權(quán)〔42〕。而判斷立法決定權(quán)是否有效的可識(shí)別性標(biāo)準(zhǔn)在于能否克服部門(mén)利益，進(jìn)行系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性立法。換言之，人大及其常委會(huì)只有真正傾聽(tīng)社會(huì)各界不同階層、群體的利益訴求，在廣泛協(xié)商、充分討論中吸納人民群眾的意見(jiàn)、觀點(diǎn)，才能避免立法過(guò)程中出現(xiàn)的利益糾葛，也才能保證立法結(jié)果的民主性。如是，全國(guó)人大常委會(huì)法工委建立了32個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，覆蓋全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，輻射帶動(dòng)全國(guó)各地設(shè)立509個(gè)省級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和近5000個(gè)設(shè)區(qū)的市級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)〔43〕。較之于線(xiàn)下聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、討論會(huì)，以及線(xiàn)上公開(kāi)立法草案文本征求民眾意見(jiàn)等傳統(tǒng)“開(kāi)門(mén)立法”方式，基層立法聯(lián)系點(diǎn)并非是對(duì)傳統(tǒng)民主立法方式的簡(jiǎn)單補(bǔ)充或環(huán)節(jié)嵌入，而是凸顯了非科層制束縛下人大主導(dǎo)立法在民生問(wèn)題獲取環(huán)節(jié)的地域覆蓋性和基層性。其最大的特點(diǎn)在于：直面科層制下民主立法自上而下攤派民意征求立法任務(wù)的天然弊端，以及立法征求意見(jiàn)過(guò)程中看似平等吸納民意，實(shí)則選擇性地傾向于專(zhuān)家學(xué)者意見(jiàn)的客觀問(wèn)題。通過(guò)設(shè)置固定化的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，一方面全國(guó)人大及其常委會(huì)可以就特定領(lǐng)域的立法項(xiàng)目直接聯(lián)系相對(duì)應(yīng)的立法聯(lián)系點(diǎn)，以從根本上消除人民群眾的意見(jiàn)在自下而上“有序”傳達(dá)過(guò)程中被更改、被曲解的弊端。另一方面立法聯(lián)系點(diǎn)這個(gè)實(shí)物的存在，真正解決了人民群眾參與不足、表達(dá)不能、回應(yīng)不夠的問(wèn)題，使人民群眾具有有效表達(dá)意見(jiàn)、及時(shí)參與治理、主動(dòng)進(jìn)行協(xié)商的固定載體，并最終實(shí)現(xiàn)“靠人民立法”向“由人民立法”的轉(zhuǎn)變。

因此，基層立法聯(lián)系點(diǎn)不僅是縱向的民意表達(dá)載體，可直接、高效地將基層人民群眾的意見(jiàn)和訴求傳達(dá)至國(guó)家級(jí)立法機(jī)關(guān)，還是橫向的民主協(xié)商、討論、辯論的途徑。人民群眾向人大代表表達(dá)訴求，人大代表回應(yīng)人民群眾的訴求，回應(yīng)的方式除了凝練最符合廣大人民群眾的意志之外，還包括對(duì)少數(shù)差異化、離散化的訴求進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、理性分析、精確回應(yīng)，以矯正立法“多數(shù)決”機(jī)制下可能產(chǎn)生的對(duì)少數(shù)人權(quán)益空間的壓縮，從而使得人大及其常委會(huì)主導(dǎo)的立法是“集中”與“民主”相統(tǒng)一的產(chǎn)物。

（三）民主監(jiān)督機(jī)制是民主權(quán)利與行為能力邏輯耦合的保障

立法是否代表了民意，最終須由人民直接評(píng)判。在習(xí)近平提出的“國(guó)家民主不民主”的若干判斷標(biāo)準(zhǔn)中，其中之一便是權(quán)力是否真正受到人民監(jiān)督和制約?，F(xiàn)行憲法第27條第2款規(guī)定：“國(guó)家一切機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員必須接受人民的監(jiān)督”，并在第 41條列舉了批評(píng)和建議、申訴、控告或者檢舉等基本權(quán)利。在立法堅(jiān)持憲法至上原則的指引下，人民對(duì)立法的監(jiān)督通常是對(duì)民主權(quán)利保障的同義表達(dá)，具體延展為對(duì)立法行為的監(jiān)督、對(duì)立法結(jié)果的評(píng)估。

第一，完善人大代表與人民群眾的聯(lián)系機(jī)制。《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第4條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)堅(jiān)持全過(guò)程民主，始終同人民保持密切聯(lián)系、傾聽(tīng)人的意見(jiàn)和建議，體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益。”第44條亦規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切聯(lián)系，可以列席原選舉單位的人民代表大會(huì)會(huì)議，通過(guò)多種方式聽(tīng)取和反映人民的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)，充分發(fā)揮在全過(guò)程民主中的作用”?？梢?jiàn)，立法“體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益”絕不是抽象、空洞、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的，而是要求代表民意的人大代表在圍繞“落實(shí)”民主權(quán)利的目的行使立法權(quán)時(shí)，又“禁止”其他國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)侵犯民主權(quán)利。申言之，為了確保立法權(quán)的行使始終不脫離人民意志和權(quán)益的軌道，必須完善人大代表與人民群眾之間的聯(lián)系機(jī)制，即代表聯(lián)系群眾的機(jī)制和群眾監(jiān)督代表的機(jī)制。只有完善了代表與群眾之間的聯(lián)系機(jī)制，群眾監(jiān)督代表機(jī)制才有據(jù)可循。具體而言，除了完善代表選舉制度外，還應(yīng)完善代表在會(huì)議期間和閉會(huì)期間與群眾聯(lián)系的法律制度。例如代表和人大常委會(huì)委員在審議議案的過(guò)程中應(yīng)通過(guò)多種方式征求群眾意見(jiàn)，支持和保障代表通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與群眾保持聯(lián)系，支持和保障代表通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向選民和原選舉單位公開(kāi)述職，完善和規(guī)范代表在閉會(huì)期間的集體性活動(dòng)方式，支持和保障代表以個(gè)人身份通過(guò)調(diào)研、走訪(fǎng)等方式聯(lián)系人民群眾等〔44〕。如此，既可以將人民的意志和人民的訴求寓于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，又可以在民主集中制原則下始終讓人民的監(jiān)督貫穿于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行之中。

第二，創(chuàng)新立法備案審查方式。欲實(shí)現(xiàn)全過(guò)程式的民主監(jiān)督，除了完善代表與群眾的聯(lián)系機(jī)制，還要?jiǎng)?chuàng)新以公民建議為主的外部監(jiān)督方式。較之于西方“三權(quán)分立下”對(duì)抗型/否決型審查模式，以人大及其常委會(huì)為核心的備案審查機(jī)制更傾向于以“溝通”和“協(xié)商”的模式來(lái)塑造共識(shí)性糾錯(cuò)模式〔45〕。即人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)并不針對(duì)有違憲或者違法“嫌疑”的立法文件直接作出否決性判斷，而是先與立法文件的制定主體進(jìn)行溝通，聽(tīng)取制定機(jī)關(guān)的意見(jiàn)之后再作出相關(guān)判斷。于此，人大主導(dǎo)下的備案審查更多指向?qū)彶橹黧w與被審查主體就“問(wèn)題”立法文件進(jìn)行溝通、協(xié)商的內(nèi)部糾錯(cuò)活動(dòng)。但是，這種內(nèi)部糾錯(cuò)活動(dòng)的弊端在于未能較好地吸納民意，未能給予公民和國(guó)家之間適當(dāng)?shù)纳陶効臻g。進(jìn)而，以公民建議為主的外部監(jiān)督方式旨在彌補(bǔ)人大主導(dǎo)下的審查機(jī)制的不足。

需要強(qiáng)調(diào)，公民建議的彌補(bǔ)功能并非人大主導(dǎo)的審查備案機(jī)制的附屬物，而是專(zhuān)注于從公民合法權(quán)益的保障角度為法制統(tǒng)一提供民意的動(dòng)力源泉。如學(xué)者所言，若缺乏這一動(dòng)力源泉，法制統(tǒng)一的合憲性審查就會(huì)面臨水源枯竭的困境。實(shí)踐亦表明，因公民建議而引起的對(duì)諸如收容教育制度、“超生即辭退”規(guī)定的審查監(jiān)督凸顯了擴(kuò)大社會(huì)公眾參與審查的重要性和必要性，也暴露出人大主導(dǎo)的備案審查機(jī)制的封閉性和非透明性滋生的違憲或違法情形。因此，健全立法監(jiān)督機(jī)制，不僅要完善人大及其常委會(huì)的備案審查機(jī)制，盡可能打破內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制的掣肘，而以座談會(huì)、論證會(huì)、聯(lián)合審查會(huì)等方式廣泛征求意見(jiàn)，更重要的是擴(kuò)大公眾參與，盡可能照顧到與法律文件存有利害關(guān)系的個(gè)人和組織，聽(tīng)取“相對(duì)人”的意見(jiàn)，發(fā)揚(yáng)民主，提高審查質(zhì)量。當(dāng)然，最為核心的是通過(guò)備案審查行為對(duì)法律文件背后所涉公民的基本權(quán)利和合法權(quán)益予以保護(hù)與維護(hù)，而非簡(jiǎn)單的以符合法理來(lái)錘定合憲或合法。

第三，強(qiáng)化對(duì)立法結(jié)果的評(píng)估檢查。事實(shí)證明，無(wú)論立法主體和其實(shí)施的立法行為多么重視和強(qiáng)調(diào)民主，立法在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中總會(huì)暴露出各種各樣的漏洞和弊端。填補(bǔ)或者補(bǔ)救立法實(shí)施中產(chǎn)生的與人民意志或人民利益錯(cuò)位的問(wèn)題，立法后的評(píng)估和檢查顯得極為重要。立法作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的上層建筑，其內(nèi)容需隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化而作出相應(yīng)改變。立法后評(píng)估是由立法機(jī)關(guān)自上而下主動(dòng)發(fā)起的，旨在了解法律法規(guī)的實(shí)施狀況，以為其修改、廢止、清理、法典化等提供民意基礎(chǔ)。目前，實(shí)踐中已形成以獨(dú)立第三方為主的評(píng)估主體和以大數(shù)據(jù)為主的評(píng)估方式。而之所以強(qiáng)調(diào)第三方評(píng)估，除了立法者不能既是“球員”，又是“裁判員”的原因外，更深層次的是中立的第三方，可以靈活運(yùn)用各種途徑、各種方式掌握民意、反饋民訴、整合民意。例如，第三方廣泛運(yùn)用的大數(shù)據(jù)既可以在區(qū)域范圍內(nèi)，甚至在全國(guó)范圍內(nèi)有效地收集人民，特別是利益相關(guān)方對(duì)立法實(shí)施的意見(jiàn)和建議，又可以借助算法技術(shù)剔除與立法實(shí)施無(wú)關(guān)的信息，高效挖掘、整合不同利益群體之間的結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù) ，進(jìn)而更好地把握民意、汲取民智。

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〔33〕朱力宇.全過(guò)程人民民主在我國(guó)立法中的體現(xiàn)論析〔J〕.人權(quán)，2022（01）：114-127.

〔34〕鄒衛(wèi)中.擴(kuò)展性對(duì)話(huà)：網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主包容性與理性的融通〔J〕.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2022（01）：46-55.

〔35〕李建國(guó).關(guān)于《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》的說(shuō)明——2018年3月13日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上〔J〕.中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)，2018（02）：155-161.

〔36〕資 琳.法理、文本與案例〔M〕.北京：中國(guó)法制出版社，2020.

〔37〕劉亦艾.立法為何應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法？〔J〕.法學(xué)家，2023（02）：146-158+195-196.

〔38〕馬克思恩格斯全集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1956.

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〔40〕喻 實(shí).論黨的政策與人民利益的一致性〔J〕.社會(huì)主義研究，1989（06）：1-5.

〔41〕蔣清華.完善黨委決策制度的法學(xué)思考〔J〕.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2017（01）：41-49.

〔42〕封麗霞.“全過(guò)程人民民主”的立法之維〔J〕.法學(xué)雜志，2022（06）：72-84+2.

〔43〕王 晨.全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性〔J〕.民主法制建設(shè)，2022（11）：4-9.

〔44〕任寶玉.論人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行機(jī)制及其完善〔J〕.社會(huì)主義研究，2015（04）：9-16.

〔45〕李松鋒.“溝通”與“協(xié)商”是符合國(guó)情的備案審查方式〔J〕.法學(xué)，2019（03）：17-29.

責(zé)任編輯 楊在平

〔收稿日期〕2023-09-18

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“全面依法治國(guó)視域下黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度研究”（19BZZ018），主持人秦勇。

〔作者簡(jiǎn)介〕拜榮靜（1971-），男，河南孟縣人，蘭州大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樵V訟法與司法制度、行政法及地方法制。

趙嘉玲（1994-），女，甘肅天水人，蘭州大學(xué)法學(xué)院博士生，主要研究方向?yàn)橹袊?guó)特色社會(huì)主義法學(xué)理論和實(shí)踐、行政法及地方法制。