〔摘要〕近年來，頂層設(shè)計引領(lǐng)下的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容共同治理格局已初步形成。在此過程中，雖然多元共治的框架得以搭建，但社會共治合力尚顯乏力，共同治理面臨協(xié)同性不足的困境。多重制度邏輯與網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容共同治理相契合，有助于提升共同治理的協(xié)同性，破解協(xié)同困境?；诙嘀刂贫冗壿嫷囊暯?，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的多元主體共同治理受到國家邏輯、科層制邏輯、市場邏輯和公益邏輯的影響。各個邏輯的金字塔型聯(lián)結(jié)為協(xié)同困境的產(chǎn)生帶來可能，而其之間所存在的目標(biāo)沖突、行為取向沖突和角色定位沖突則是導(dǎo)致協(xié)同困境的主要因素。為此，需要從多個方面破解協(xié)同困境，夯實共同治理格局：強化頂層設(shè)計，構(gòu)筑“小政府、強政府、大社會”的治網(wǎng)格局；凝聚共同價值，避免政策傳導(dǎo)錯位；分割治理職能，縮小制度邏輯摩擦面。

〔關(guān)鍵詞〕協(xié)同困境，多重制度邏輯，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容，共同治理

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）06-0068-08

近年來，頂層設(shè)計引領(lǐng)下的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理正逐漸從政府管理過渡到多元主體共同治理，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會公眾參與治理的空間不斷拓展。2020年3月，《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》正式實施，互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的共同治理模式在制度上得到明確。在此過程中，雖然多元共治的框架得以搭建，但時至今日，多元主體的社會共治合力尚未有效形成，存在協(xié)同困境。目前，學(xué)界對共同治理合力乏力之原因的研究相對較多，但對協(xié)同困境為何發(fā)生，又緣何會表現(xiàn)出多種多樣的形式，則討論不多。為此，本文基于既有研究，提出如下問題：在制度安排已然明確的語境下，是什么阻礙了多元主體的協(xié)同共治，并引發(fā)了上述現(xiàn)象？種種協(xié)同性不足的背后是否存在核心的誘發(fā)因素？為回答上述問題，本文擬借鑒多重制度邏輯的分析框架，通過分析各方主體行動邏輯之間的契合點與張力，厘清共同治理協(xié)同困境發(fā)生的原因，并嘗試提出破解路徑。

多重制度邏輯理論意在從宏觀社會制度與微觀組織行為間的關(guān)系入手，分析不同社會主體的差異化行為及其背后的邏輯。該理論認(rèn)為，社會由多元的制度邏輯構(gòu)成，其涵蓋國家、市場、組織、宗教、家庭等多個層面。在同一場域中，行動者往往受到多種制度邏輯的影響，因而不同行動者的行為也是多樣化的〔1〕232，不同個體根據(jù)自身對制度邏輯的反應(yīng)和選擇產(chǎn)生差異化的行動，并借由競爭、博弈與合作實現(xiàn)動態(tài)平衡與融合。由于多重制度邏輯理論否定了單一制度邏輯主導(dǎo)社會的觀點，并將社會個體的行動選擇置于多元制度環(huán)境中進(jìn)行解讀，所以其在分析組織轉(zhuǎn)型、制度變遷、多元協(xié)同治理等問題上具有一定的解釋力。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容共同治理特性與多重制度邏輯理論的核心觀點相契合，這就使得運用該理論解讀當(dāng)前治理格局中治理合力不足的原因具有一定適用性。具言之：一是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容共同治理場域中存在多重制度邏輯。作為治理主體的中央政府、地方政府、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和網(wǎng)民受到國家邏輯、科層制邏輯、市場邏輯和公益邏輯等多種制度邏輯的影響。二是治理場域中的多重制度邏輯具有交互性。國家邏輯、科層制邏輯、市場邏輯和公益邏輯分別指向不同的利益偏好和行為取向，因而各方治理主體的行為必然不會相向而行，而是會出現(xiàn)互動、摩擦甚至沖突。三是多重制度邏輯與各方治理主體相互嵌套。一方面，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理主體的行動模式由不同制度邏輯所形塑；另一方面，各方主體在互動與摩擦中也會發(fā)現(xiàn)問題，產(chǎn)生治理共識，在不斷調(diào)整自身行為的過程中從“共治”走向“共智”?；谏鲜龇治觯疚膶⒍嘀刂贫冗壿嬂碚撘刖W(wǎng)絡(luò)內(nèi)容共同治理研究中，以期發(fā)現(xiàn)誘發(fā)協(xié)同困境的制度性原因。

一、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容共同治理的多重制度邏輯

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容共同治理場域中的各個治理主體分別受到其既有制度邏輯的形塑，其中，政府的治理行為受到國家邏輯和科層制邏輯的影響，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的治理行動一方面受到科層制邏輯的影響，另一方面又與行業(yè)協(xié)會和網(wǎng)民一道被市場邏輯和公益邏輯所左右。

（一）國家邏輯：網(wǎng)絡(luò)安全、社會穩(wěn)定與多元主體法益保護(hù)

周雪光把“國家的邏輯”中的“國家”定義為中央政府各部門和全國性立法執(zhí)法機構(gòu)的決策部門〔2〕。作為網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的核心主體，黨中央、國務(wù)院、全國人大及其所屬機構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、方向指引、政策法規(guī)制定等工作，其在多元治理主體中承擔(dān)著決策者的角色，并按照國家的邏輯行使治理職責(zé)。具體而言，“網(wǎng)絡(luò)安全”“社會穩(wěn)定”與“多元主體法益保護(hù)”形塑了中央決策部門的行動邏輯。

首先是網(wǎng)絡(luò)安全。網(wǎng)絡(luò)安全是我國互聯(lián)網(wǎng)治理中最早啟動立法和立法最多的領(lǐng)域之一。早在中國接入國際互聯(lián)網(wǎng)前夕，國務(wù)院就出臺了《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》（1994年），要求接入互聯(lián)網(wǎng)的單位保障相關(guān)設(shè)備和信息安全，并接受公安部門的監(jiān)督。此后，國家又頒布《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》（2000年）等政策，對觸及網(wǎng)絡(luò)安全底線的內(nèi)容進(jìn)行了條陳。2014年，習(xí)近平提出總體國家安全觀，其所涵蓋的國家安全要素中，政治安全、經(jīng)濟安全、文化安全和網(wǎng)絡(luò)安全等均與網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理相關(guān)。在總體國家安全觀指導(dǎo)下，網(wǎng)絡(luò)安全開始從表層的內(nèi)容安全深入至互聯(lián)網(wǎng)空間中的隱性安全問題，并由此與傳統(tǒng)意義上的安全區(qū)隔開來〔3〕。近年來，《國家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》等法律法規(guī)相繼出臺，政府對網(wǎng)絡(luò)安全的要求從內(nèi)容安全、意識形態(tài)安全擴展到數(shù)據(jù)安全、個人信息安全、網(wǎng)絡(luò)信息傳播安全等方方面面。

其次是社會穩(wěn)定。在中國的政治話語體系中，未經(jīng)審查的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容往往與社會穩(wěn)定相聯(lián)結(jié)，網(wǎng)絡(luò)平臺也通常被視為具有輿論斗爭屬性的重要場域〔4〕。為此，國家始終將意識形態(tài)安全視為網(wǎng)絡(luò)治理的核心要義之一。最初的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理講求的是基于負(fù)面清單的信息質(zhì)量監(jiān)管，其通過設(shè)置禁止傳播的網(wǎng)絡(luò)信息條目來對互聯(lián)網(wǎng)空間中的不合格內(nèi)容進(jìn)行有距離審查〔5〕，以此消除欺凌、暴力、色情等不健康內(nèi)容，維護(hù)社會穩(wěn)定。2016年，習(xí)近平提出“加強網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)，做強網(wǎng)上正面宣傳”〔6〕的要求，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的思想性、建設(shè)性開始受到政策關(guān)注。在此后頒布的《微博客信息服務(wù)管理規(guī)定》（2018年）、《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)文明建設(shè)的意見》（2021年）等政策文件中，“監(jiān)管”與“建設(shè)”成為內(nèi)容治理的兩大抓手。雖然相關(guān)政策的側(cè)重點不斷變化，但“營造風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)空間”的治理目標(biāo)從未改變，其背后映射的是國家維護(hù)意識形態(tài)主權(quán)和社會思想穩(wěn)定安康的基本邏輯。

最后是多元主體法益保護(hù)。隨著參與互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)的利益主體不斷增多，以維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全和社會穩(wěn)定為核心的治網(wǎng)思路逐漸向多元主體法益保護(hù)的思路擴展，公共利益和私人利益的保護(hù)與發(fā)展被列入治網(wǎng)的國家邏輯。2020年，《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）正式施行，國家網(wǎng)信辦相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，該《規(guī)定》以營造良好網(wǎng)絡(luò)生態(tài)為目標(biāo)，旨在“保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)國家安全和公共利益”〔7〕。隨后，國家又相繼出臺《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)直播規(guī)范管理工作的指導(dǎo)意見》（2021年）、《互聯(lián)網(wǎng)用戶賬號信息管理規(guī)定》（2022年）等政策文件，重點對網(wǎng)民權(quán)益、公共利益、社會效益等方面的保護(hù)和建設(shè)進(jìn)行了規(guī)定。2022年，黨的二十大報告在談及社會主義文化建設(shè)時，不再提及“互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)”，而是代之以“推動形成良好的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)”，基于多元主體法益保護(hù)的生態(tài)治理思路由此成為未來五年國家治網(wǎng)的核心思路。

（二）科層制邏輯：政策執(zhí)行與部門收益之間的平衡

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的國家邏輯通常以頂層設(shè)計的形式出現(xiàn)，其目標(biāo)的完成還需要借由政策執(zhí)行者付諸執(zhí)行。在我國科層體系中，負(fù)責(zé)執(zhí)行中央網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理政策法規(guī)的部門主要有各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、區(qū)（縣）黨委政府及其所轄網(wǎng)信辦、“掃黃打非”辦公室、通信管理局、廣電局等。此外，囿于技術(shù)、數(shù)據(jù)、人力等方面的資源限制，政府還將網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理權(quán)限發(fā)包給互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，委托其代為行使治理權(quán)。因此，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也是執(zhí)行中央相關(guān)政策法規(guī)的重要主體之一。馬克斯·韋伯認(rèn)為，科層制是現(xiàn)代社會實施合理合法管理的理想組織類型，其應(yīng)該由訓(xùn)練有素的專業(yè)人員組成，并按照既定規(guī)則和要求持續(xù)進(jìn)行運作〔8〕22。然而，受到組織環(huán)境和執(zhí)行環(huán)境的影響，實踐中的科層組織并不會按照韋伯的理想型科層模式運行。當(dāng)前，我國各級政府官員的晉升依據(jù)主要來源于上級政府的考核和評價，實際治理效果和社會反饋占比較小。因此，一些科層組織成員在執(zhí)行政策的過程中常常會出現(xiàn)“晉升錦標(biāo)賽”現(xiàn)象，即通過最大化地創(chuàng)造可測量的治理績效與平行部門競爭，從而獲取晉升機會〔9〕。為了更好地完成上級交辦的任務(wù)，有些基層執(zhí)行官員有時還會借由“層層加碼”完成治理目標(biāo)，從而取得政治上的認(rèn)可。同時，執(zhí)行者亦需要考量執(zhí)行過程中的財力、人力等成本問題，并在此基礎(chǔ)上選擇有利于其職業(yè)晉升的政策進(jìn)行落實，以此實現(xiàn)部門利益的最大化。

雖然互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不處于科層組織當(dāng)中，但企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行為同樣也遵循著科層制邏輯。有學(xué)者用“政企發(fā)包”來概括委托—治理過程中的政府與企業(yè)關(guān)系，即政府將治理權(quán)下放給企業(yè)，但自己保留監(jiān)督權(quán)和最終獎懲權(quán)，其特點是不平等的權(quán)力結(jié)構(gòu)、結(jié)果考核和經(jīng)濟資源控制〔10〕。由于政府掌握著對企業(yè)治理效果的評審權(quán)和關(guān)乎其生存的“一票否決”權(quán)，所以，同基層科層組織類似，企業(yè)在參與治理的過程中也需要極力落實上級政策，甚至采用“層層加碼”的方式獲取政府的認(rèn)可。然而，“政企發(fā)包”制下的企業(yè)并不具有利益剩余索取權(quán)，且需要承擔(dān)所有的規(guī)制成本〔11〕。在經(jīng)濟效益的驅(qū)動下，企業(yè)也會通過選擇性執(zhí)行或不執(zhí)行的方式平衡成本與收益。

綜上所述，科層制邏輯的核心是平衡政策執(zhí)行與部門收益之間的關(guān)系，其既要迎合上級指令，又要兼顧自身的成本和利益。

（三）市場邏輯：損失規(guī)避與利益最大化

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)化和市場化發(fā)展在為平臺和內(nèi)容生產(chǎn)者帶來豐厚利潤的同時，也將市場邏輯引入了互聯(lián)網(wǎng)場域，這就使得身處該場域的行動者必須按照市場規(guī)律辦事，因而其治理行為不可避免地會受到市場邏輯的影響。雖然互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)所搭建的公共空間賦予了其公共屬性，但這種屬性是在社會各界的要求下形成的，私有屬性仍是其立身之本〔12〕。因此，除應(yīng)政府委托行使網(wǎng)絡(luò)治理權(quán)限外，企業(yè)經(jīng)濟效益的最大化也是左右其治理行為的一大邏輯。具體而言，一方面，企業(yè)旨在通過內(nèi)容治理來消除網(wǎng)絡(luò)空間中的不法行為，從而營造健康的營商和競爭環(huán)境，規(guī)避惡性競爭所引發(fā)的經(jīng)濟損失；另一方面，還意在借由內(nèi)容治理提升用戶的體驗感和滿意度，繼而增加用戶黏性，提高企業(yè)經(jīng)濟效益。其治理意圖的形成雖與政策要求直接相關(guān)，但也是市場規(guī)則形塑的結(jié)果。與科層制邏輯關(guān)注存量的收支平衡不同，企業(yè)參與治理的市場邏輯往往聚焦于增量的最大化。行業(yè)協(xié)會參與治理的核心目的是維護(hù)行業(yè)聲譽與利益。有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行業(yè)協(xié)會的溝通協(xié)商行為以行業(yè)總體收益為導(dǎo)向，“大家一直在想怎么讓產(chǎn)業(yè)良好發(fā)展，怎么去盈利，怎么減少虧損，如何確保大家不再惡性競爭”〔13〕。行業(yè)協(xié)會所組織的集體行動往往可以形成一種組織化的“私序”，這種“私序”能夠為行業(yè)內(nèi)部帶來一定的經(jīng)濟和社會效益，會員加入?yún)f(xié)會的目的也正是希望得到“私序”為其帶來直接或間接的好處〔14〕。因此，雖然行業(yè)協(xié)會不存在切身的利益需求，但其治理行為的著眼點在于減少行業(yè)損失、增加行業(yè)收益、提高行業(yè)社會地位，因而其基本邏輯也是市場導(dǎo)向型的。作為個體行動者，網(wǎng)民一般具有切實的利益需求，其監(jiān)督、舉報行為往往出于對自身權(quán)益的維護(hù)，一些情況下，還存在為了個人利益的惡意舉報行為。損失與收益左右下的治理行為實質(zhì)上也是市場邏輯作用的結(jié)果。

（四）公益邏輯：價值規(guī)范與社會責(zé)任履行

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的公益邏輯指向公共利益和社會福祉，其以國家邏輯為導(dǎo)向，但不以經(jīng)濟利益為目標(biāo)。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，我國網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的行業(yè)自律表現(xiàn)出較強的公益性，如《互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)從業(yè)人員職業(yè)道德準(zhǔn)則》《保護(hù)網(wǎng)絡(luò)文學(xué)版權(quán)聯(lián)合倡議書》《個人信息超范圍采集整治治理游戲行業(yè)公約》等行業(yè)自律規(guī)范，都體現(xiàn)出強烈的國家導(dǎo)向和以社會公益、社會責(zé)任為核心的“善治”理念，旨在推行正確的價值規(guī)范，為實現(xiàn)國家治理和社會責(zé)任的結(jié)合奠定基礎(chǔ)〔15〕。此外，一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也以發(fā)起倡議、制定平臺規(guī)則的方式積極履行社會責(zé)任，推動形成正確的價值觀念，其典型行動包括微博、快手、小紅書等共同響應(yīng)《關(guān)愛成長呵護(hù)未來網(wǎng)絡(luò)表演（直播）行業(yè)保護(hù)未成年人行動倡議書》，各自發(fā)布平臺公告聲明要切實保護(hù)未成年人的合法權(quán)益等。在網(wǎng)民群體中，亦存在以社會公益為導(dǎo)向的參與治理行為，網(wǎng)民成立事實核查小組，以自發(fā)的形式對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行把關(guān)的案例即為佐證。有鑒于此，公益邏輯同樣影響著共同治理主體的行為導(dǎo)向。

二、多重制度邏輯的聯(lián)結(jié)與沖突導(dǎo)致協(xié)同困境

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的共同治理意味著在上述制度邏輯作用下的不同主體需要相互聯(lián)結(jié)配合，朝向同一目標(biāo)共同行動。這就使得多重制度邏輯在聯(lián)結(jié)的過程中產(chǎn)生互動與摩擦，進(jìn)而導(dǎo)致協(xié)同困境的產(chǎn)生。

（一）多重制度邏輯的聯(lián)結(jié)為協(xié)同困境產(chǎn)生帶來可能

在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的共同治理場域中，多重制度邏輯按照自上而下的金字塔型結(jié)構(gòu)逐層下沉。首先，國家邏輯通過政策法規(guī)頒布或會議講話的形式進(jìn)場，指導(dǎo)央地各級治理主體有序推進(jìn)相關(guān)治理工作。其次，科層制邏輯在地方政府部門和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)貫徹落實上級政策精神的過程中被激活，由此產(chǎn)生更為細(xì)化的治理規(guī)劃和符合政策執(zhí)行者科層制邏輯的行動方案。最后，當(dāng)治理方案付諸實踐時，市場邏輯和公益邏輯隨即在企業(yè)、行業(yè)協(xié)會與網(wǎng)民群體中產(chǎn)生，并與國家邏輯、科層制邏輯迅速交融，形成不同的治理方式和治理效果。

然而，多重制度邏輯的逐層下沉并非是單向度的，其還存在著制度邏輯的雙向互動。國家邏輯往往是松散的宏觀框架，需要在執(zhí)行反饋中不斷強化〔2〕。因此，國家邏輯會根據(jù)與科層制邏輯和市場邏輯之間的矛盾，結(jié)合實際的治理效果適時開展自我強化或更新，以加強執(zhí)法力度或調(diào)整政策內(nèi)容的方式應(yīng)對政策執(zhí)行的不足。在執(zhí)行過程中，科層制邏輯的強硬程度也會決定市場邏輯的發(fā)揮空間：科層制邏輯過強，則治理易出現(xiàn)機械化、教條化現(xiàn)象；科層制邏輯過弱，則市場邏輯的發(fā)揮空間過大，治理目標(biāo)難以達(dá)成。為此，地方政府有時也需要與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和網(wǎng)民開展合作，通過學(xué)術(shù)研討會、行業(yè)交流會、公開征集網(wǎng)民意見等方式實現(xiàn)科層制邏輯與市場邏輯的雙向調(diào)整。公益邏輯往往以細(xì)化和延展政府政策的方式與國家邏輯產(chǎn)生互動。一方面，公益邏輯是對國家邏輯的細(xì)化，其以政府政策要求為基本導(dǎo)向；另一方面，公益邏輯作用下的治理效果也會反饋至政府，為其政策修訂工作提供現(xiàn)實依據(jù)。

盡管國家邏輯、科層制邏輯、市場邏輯和公益邏輯能夠在金字塔型的聯(lián)結(jié)結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)互動，但自上而下的聯(lián)結(jié)方式?jīng)Q定了國家邏輯與其他邏輯之間的從屬關(guān)系。因此，多重制度邏輯的聯(lián)結(jié)本質(zhì)上是一種化多元目標(biāo)為一元目標(biāo)、集多元行動為統(tǒng)一行動的聯(lián)結(jié)方式，其間必然帶來部分主體利益偏好的被迫改變，這就為協(xié)同困境的產(chǎn)生帶來了可能。

（二）多重制度邏輯的目標(biāo)沖突為特定邏輯的無序擴張?zhí)峁┝丝臻g

國家邏輯蘊含的治網(wǎng)目標(biāo)兼顧安全、穩(wěn)定與法益保護(hù)，這就使得其同時具有了政治屬性和社會屬性。一方面，由于網(wǎng)絡(luò)安全與社會穩(wěn)定涉及意識形態(tài)、社會和主權(quán)安全，因而其常常是國家治網(wǎng)的政治底線和其他治理目標(biāo)不可逾越的紅線，需要嚴(yán)格監(jiān)督管控；另一方面，多元主體法益保護(hù)又涵蓋行業(yè)、企業(yè)、網(wǎng)民等多重主體，各方利益的平衡有時需要放松政治管控，并給予主體一定的自由裁量權(quán)。國家邏輯的政治和社會屬性造就了政策工具的雙重屬性，令相關(guān)政策法規(guī)體現(xiàn)出“政治與經(jīng)濟嚴(yán)寬并進(jìn)”的特征，安全與發(fā)展帶來的政策張力貫穿了中國互聯(lián)網(wǎng)政策變遷的始終〔4〕。在當(dāng)前體制下，作為政策執(zhí)行者的地方政府部門和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)需要全面貫徹落實上級政策要求，但國家邏輯的雙重屬性無形中卻為執(zhí)行者增加了平衡政治和社會屬性的要求，提高了執(zhí)行成本。囿于有限的治理資源，地方政府和企業(yè)在面臨“重監(jiān)管還是重保護(hù)”的篩選困境時，往往會根據(jù)相應(yīng)時期政策的側(cè)重點，選擇國家邏輯中的一項目標(biāo)重點執(zhí)行，以完成上級政府的實時要求。此外，受到科層制邏輯的影響，部分執(zhí)行者在平衡政策執(zhí)行與部門收益的過程中，還存在通過“層層加碼”來凸顯治理成績，獲取政治認(rèn)可的行為，這就使得執(zhí)行資源更加無法平均分配到不同的政策目標(biāo)當(dāng)中。國家邏輯的雙重屬性和科層制邏輯的單一目標(biāo)相互碰撞，放大了政策內(nèi)容全面性與執(zhí)行資源有限性之間的矛盾，致使一些地方政府將運動式執(zhí)法、專項執(zhí)法作為完成上級任務(wù)的必要手段，同時也導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理過程的“碎片化”。

國家邏輯、科層制邏輯以公共利益為導(dǎo)向，市場邏輯則以經(jīng)濟效益為目標(biāo)，平衡二者之間的關(guān)系本身就是社會治理的一大難題。在我國，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容生產(chǎn)平臺自誕生之初就被冠以“新媒體”的名稱，其與新聞業(yè)有著近乎天然的血緣關(guān)系，且受到新聞制度的約束〔16〕。然而，作為市場主體的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以損失規(guī)避和利益最大化為運營邏輯，這與以社會效益為先的新聞業(yè)有著本質(zhì)區(qū)別〔12〕。因此，企業(yè)夾雜著經(jīng)濟目標(biāo)的治理行為必然會與政府的宏觀治網(wǎng)目標(biāo)產(chǎn)生摩擦。同樣，在利益的驅(qū)動下，行業(yè)協(xié)會和網(wǎng)民也無法徹底厘清個體利益與公共利益之間的邊界。國家邏輯對政治和社會屬性的兼顧，以及科層制邏輯強化單一目標(biāo)治理效果的行為慣性相互作用，無形中放大了市場邏輯與國家邏輯之間的張力，為行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和網(wǎng)民的尋租提供了機會。當(dāng)相關(guān)政策側(cè)重于多元主體法益保護(hù)時，市場邏輯發(fā)揮的作用變大，并不可避免地出現(xiàn)“擦邊球”現(xiàn)象。當(dāng)“擦邊球”現(xiàn)象觸及政治底線時，又需要收緊政策，采用專項執(zhí)法等強硬措施撥亂反正，“一收就死、一放就亂”的治理現(xiàn)象即源于此。

多重制度邏輯之間存在的目標(biāo)沖突導(dǎo)致政策執(zhí)行者的執(zhí)行重點不固定，這就為科層制邏輯、市場邏輯的無序擴張，進(jìn)而突破國家邏輯所劃定的邊界提供了空間。在此語境下，多元治理主體的治理偏好未能統(tǒng)一，協(xié)同困境也由此產(chǎn)生。

（三）多重制度邏輯的行為取向沖突致使政策落實發(fā)生偏移

受到不同制度邏輯的影響，一些網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理主體的行為取向相異。在國家邏輯逐層下沉的過程中，不同執(zhí)行主體基于各自的制度邏輯對國家邏輯進(jìn)行層層分解，有些執(zhí)行者還在實踐中帶入個體利益，從而引發(fā)沖突。其一，地方政府部門的偏差性執(zhí)行導(dǎo)致政策落實發(fā)生偏移。雖然相關(guān)政策法規(guī)意在維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全、社會穩(wěn)定和多元主體法益保護(hù)，但一些地方政府部門在執(zhí)行過程中卻以執(zhí)行成本和政績?yōu)樾袆尤∠颉?7〕。有研究發(fā)現(xiàn)，地方政府部門在落實互聯(lián)網(wǎng)政策法規(guī)的過程中存在選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行和象征性執(zhí)行三種偏差性執(zhí)行行為。具言之，政策執(zhí)行者更傾向于執(zhí)行具有量化指標(biāo)的政策，如“抽查比例達(dá)到70%”等，至于沒有明確參照策略的政策，則執(zhí)行乏力〔18〕。作為自利者，執(zhí)行人員常將上級要求變通為有利于本部門政績的方案付諸執(zhí)行，以此爭取自身利益的最大化〔19〕。對于諸如“推進(jìn)協(xié)同共治”等主觀性較強但行動策略以“積極”“充分發(fā)揮”等模糊性字眼表達(dá)，又缺乏相應(yīng)考核要求的政策，地方政府部門?！膀唑腰c水”，象征性地點到為止，實際行動并無太多〔18〕。有鑒于此，科層制邏輯作用下的偏差性執(zhí)行導(dǎo)致國家邏輯有時無法全面、準(zhǔn)確落地，進(jìn)而帶來治理結(jié)果的“碎片化”。其二，部分治理主體的逐利行為阻礙政策法規(guī)的有效執(zhí)行。在市場邏輯的影響下，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等主體的治理行為取向具有天然的逐利性，在利益導(dǎo)向性的治理實踐中，其往往會扭曲國家邏輯，擾亂政策法規(guī)的正常執(zhí)行。例如，在“流量為王”的時代，雖然短視頻平臺肩負(fù)“通知—刪除”義務(wù)，但由于平臺處理侵權(quán)問題會影響其經(jīng)營自由和用戶體驗，損害企業(yè)利益，所以平臺并無主動干預(yù)侵權(quán)視頻的動力。然而，對于競爭對手的短視頻搬運行為，其治理動力反而較強〔20〕。即使政府對其施以嚴(yán)格處罰，也無法有效推動這些企業(yè)忠實執(zhí)行政策。有媒體報道稱，2021年1月至11月間，新浪微博接受網(wǎng)信部門處罰高達(dá)44次，其原因大多與未能履行內(nèi)容監(jiān)管義務(wù)有關(guān)〔21〕。

由于部分非政府主體的治理行為取向與公共利益導(dǎo)向性的國家邏輯存在本質(zhì)上的差異，所以當(dāng)政策付諸執(zhí)行時，國家邏輯存在被扭曲的風(fēng)險。多重制度邏輯的行為取向沖突放大了不同治理主體治理行為的差異性，面對相同的治理問題，多個主體的選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行和象征性執(zhí)行導(dǎo)致政策落實發(fā)生偏移，這就使得協(xié)同困境更為凸顯。

（四）多重制度邏輯的角色定位沖突帶來共同治理格局的不平衡

一直以來，網(wǎng)絡(luò)安全和社會穩(wěn)定都是國家治網(wǎng)的重中之重，所以互聯(lián)網(wǎng)政策法規(guī)的監(jiān)管屬性大于治理屬性，國家邏輯扮演著絕對主導(dǎo)角色，體現(xiàn)出較為明顯的“大政府”理念。隨著《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》等政策的出臺，多元主體共同治理的治網(wǎng)格局得以制度化，“大社會”的治理理念得到政府的認(rèn)可。然而，在實際治理過程中，“大政府”理念對各方主體的影響依然顯著，多重制度邏輯在角色定位上存在一定沖突。首先是國家邏輯的強勢定位與市場邏輯發(fā)生沖突。市場邏輯是各治理主體受到市場因素影響而逐漸形成的治網(wǎng)邏輯，因為其核心理念是維護(hù)和增加主體利益，所以在面對諸如多元主體法益保護(hù)等復(fù)雜問題時，市場邏輯影響下的治理行為往往更為有效。然而，在實踐中，國家邏輯絕對強勢的角色定位卻壓縮了市場邏輯的發(fā)揮空間，使得互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等經(jīng)濟實體無法充分按照市場規(guī)律履行治理義務(wù)。政府與企業(yè)是管理與被管理的關(guān)系，國家意志、監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管力度的變化能夠?qū)ζ髽I(yè)產(chǎn)生深刻影響〔22〕。在共同治理過程中，國家常通過壓實企業(yè)主體責(zé)任的方式強制要求其全面、真實、準(zhǔn)確地落實政府政策。面對幾近無所不包的主體責(zé)任，企業(yè)為了自保而不斷加強自我規(guī)制，這反而導(dǎo)致平臺內(nèi)用戶權(quán)利的壓縮〔23〕。由于市場邏輯必須讓位于國家邏輯，所以企業(yè)等非政府治理主體參與治理的力度、頻率和空間仍由政府決定，其更多扮演的是政府治理的配合者。其次是科層制邏輯的“強執(zhí)行者”定位與市場邏輯和公益邏輯發(fā)生沖突。在國家邏輯中，科層組織的治理績效考核與政策目標(biāo)的執(zhí)行情況直接掛鉤，因而地方政府部門在落實上級政策要求時常常以國家邏輯為行動的唯一導(dǎo)向。這就使得科層制邏輯與國家邏輯之間的聯(lián)系更為緊密，是國家邏輯的“強執(zhí)行者”。然而，盡管科層制邏輯能夠貫徹落實國家邏輯，但其與市場邏輯和公益邏輯的協(xié)同程度卻相對較低，一些情況下，政策的執(zhí)行無法充分融合市場邏輯和公益邏輯，致使執(zhí)行手段過于行政化，忽略了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的市場屬性和產(chǎn)業(yè)屬性。例如，部分地區(qū)“一刀切”的內(nèi)容監(jiān)管方式完全忽視了市場的多元性和差異性，政策雖得以執(zhí)行，卻損害了多元主體利益；再如，行業(yè)協(xié)會建立的初衷本是推進(jìn)行業(yè)自律和平臺自治，但實踐中的行業(yè)協(xié)會卻完全嵌入了政府的管理結(jié)構(gòu)和管理過程〔13〕，科層制邏輯對其治理行為的影響反而大于公益邏輯。有基層執(zhí)法人員曾表示，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的區(qū)域差異與地方執(zhí)法部門的執(zhí)法理念息息相關(guān)，部分地區(qū)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平之所以較低，是因為當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門的政策執(zhí)行過于機械化，其只顧照章完成上級任務(wù)，卻未曾考慮過企業(yè)的實際經(jīng)營狀況，也不會在執(zhí)行過程中與上級進(jìn)行溝通協(xié)商，為企業(yè)發(fā)展謀得一線生機①。有鑒于此，科層制邏輯與國家邏輯的過度貼合一定程度上壓縮了市場邏輯和公益邏輯的發(fā)揮空間，由此帶來非政府治理主體治理渠道狹窄、社會影響力小等問題。

多重制度邏輯的角色定位沖突一定程度上壓縮了市場邏輯和公益邏輯的作用空間，導(dǎo)致共同治理格局不平衡。由于不同主體治理能動性的發(fā)揮空間各不相同，所以主體間干擾、侵犯各自利益的情況無法避免，這也使得多元主體的協(xié)同發(fā)生困境。

三、協(xié)同困境的破解路徑

多重制度邏輯的協(xié)調(diào)共生是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容共同治理的應(yīng)然模式。為此，需要從強化頂層設(shè)計、凝聚共同價值、分割治理職能三個方面入手，破解當(dāng)前的協(xié)同困境。

（一）強化頂層設(shè)計，構(gòu)筑“小政府、強政府、大社會”的治網(wǎng)格局

國家邏輯所蘊含的政治屬性與社會屬性尚存在權(quán)重不定、邊界不清等問題，因而安全與發(fā)展帶來的政策張力始終無法根除。為此，需要進(jìn)一步強化頂層設(shè)計，借由“小政府、強政府、大社會”的治網(wǎng)理念劃定國家邏輯中雙重屬性的權(quán)重與影響范圍，厘清責(zé)任邊界，為多重制度邏輯的協(xié)調(diào)共生預(yù)留足夠的空間?！靶≌?、強政府、大社會”是社會共治得以實現(xiàn)的基本模式，其強調(diào)以法治為基礎(chǔ)、以社會組織治理為核心，政市分開、政社分開〔24〕。其中，政府是推動治理法治化的主體，而社會則是踐行具體治理目標(biāo)的主體。之所以強調(diào)“政市分開、政社分開”，是因為公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的參與主體是社會組織和民眾，其最接近多樣化的社會需求，且具有擺脫體制內(nèi)制度失靈的優(yōu)勢〔24〕，因此，在處理多元主體復(fù)雜利益的問題上，社會治理往往比政府治理更為有效。為了避免安全與發(fā)展兩手抓所帶來的政策重心不穩(wěn)問題，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的國家邏輯可適當(dāng)向“小政府、強政府、大社會”的治理理念轉(zhuǎn)變。所謂小政府、強政府，是政府將內(nèi)容監(jiān)管重心壓縮至網(wǎng)絡(luò)安全和社會穩(wěn)定等方面。一方面，應(yīng)進(jìn)一步強化立法、規(guī)范執(zhí)法，利用政府權(quán)威構(gòu)筑不可逾越的政治紅線和安全底線；另一方面，要清晰劃定網(wǎng)絡(luò)謠言、色情低俗信息、網(wǎng)絡(luò)暴力等不良內(nèi)容和內(nèi)容生產(chǎn)行為的界定邊界與監(jiān)管處罰機制，同時明確各個治理主體的治理職責(zé)，讓共同治理常態(tài)化、程序化、制度化。所謂大社會，是指政府在多元主體法益保護(hù)方面讓利放權(quán)，僅對各方主體的行為進(jìn)行框架性規(guī)范，將市場和社會問題交由市場與社會主體解決，“讓專業(yè)的人解決專業(yè)的事”，進(jìn)而進(jìn)一步拓展非政府主體參與治理的空間。由此可以進(jìn)一步理清國家邏輯與其他制度邏輯之間的邊界，形成“政府守安全，社會謀發(fā)展”的共同治理體系。

（二）凝聚共同價值，避免政策傳導(dǎo)錯位

根據(jù)前文分析，政策執(zhí)行往往是引發(fā)多重制度邏輯沖突集中爆發(fā)的關(guān)鍵節(jié)點。其原因是，政策執(zhí)行承接了上級政策要求及市場與社會的利益訴求，其在政策傳導(dǎo)過程中的理念、方式、手段對政策目標(biāo)落實和多元主體法益保護(hù)具有顯著影響。因此，完善網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理政策的執(zhí)行機制對于緩解制度邏輯沖突意義重大?？茖又七壿嫛⑹袌鲞壿嫼凸孢壿嫷幕緦?dǎo)向看似存在矛盾，但三者互為表里，每一種邏輯的運行都需要其他邏輯來支撐。為此，需要凝聚各方共同價值，將三種治網(wǎng)邏輯納入統(tǒng)一軌道，繼而推動共同治理合力的形成。具言之，中央政府應(yīng)進(jìn)一步督促地方政府部門和企業(yè)在執(zhí)行過程中理清“執(zhí)行”與“保護(hù)”“發(fā)展”之間的關(guān)系，劃定網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容發(fā)展的目標(biāo)方向，讓內(nèi)容監(jiān)管有底線、有邊界、有溫度。同時，還應(yīng)推動各方主體充分認(rèn)識和了解上級政策法規(guī)的核心目標(biāo)與網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容領(lǐng)域各主體的價值觀念與利益訴求，避免出現(xiàn)政策傳導(dǎo)錯位。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容共同治理強調(diào)的是多元主體的共同行動，在此過程中，每一方主體都應(yīng)發(fā)揮相應(yīng)的作用，對治理產(chǎn)生相應(yīng)的影響。為了避免共同治理格局的不平衡發(fā)展，國家還應(yīng)健全政策執(zhí)行的效果評價機制，將政策執(zhí)行是否融入市場邏輯和公益邏輯，是否與被執(zhí)行人展開有效溝通列入考核指標(biāo)，以此凝聚各方的共同價值，提高多重制度邏輯的協(xié)調(diào)性。

（三）分割治理職能，縮小制度邏輯摩擦面

有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，在同層行動者網(wǎng)絡(luò)中，行動者行動在時間和空間上的分割可以有效緩解多重制度邏輯沖突，促進(jìn)多主體行動的協(xié)同發(fā)展。在實際操作中，行動的分割往往以拆解任務(wù)至不同部門和不同步驟的方式來實現(xiàn)〔25〕。根據(jù)前文所述，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的多重制度邏輯因目標(biāo)、行為取向和角色定位的差異而產(chǎn)生沖突，這種沖突可以通過拆解治理主體治理職能和治理目標(biāo)的分步驟融合兩種方式加以緩解。首先是治理主體的職能拆分。針對制度邏輯沖突的爆發(fā)點，可將不同主體中具有相似治理目標(biāo)、行為取向和角色定位的職能部門進(jìn)行拆分和縱向整合，形成網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的條條治理。具體而言，針對網(wǎng)絡(luò)安全與社會穩(wěn)定，可抽調(diào)地方政府部門、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會中受國家邏輯和公益邏輯影響較重的意識形態(tài)管理、國家安全、數(shù)據(jù)安全、社會公益等職能部門及其相關(guān)人員，組建自上而下的網(wǎng)絡(luò)安全與社會穩(wěn)定專職治理縱向網(wǎng)絡(luò)，最大程度上排除市場邏輯對其治理行為的干預(yù)。針對多元主體法益保護(hù)，可以選派地方政府中的經(jīng)濟發(fā)展部門、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)運營部門等偏向市場邏輯的主體，建立多元主體法益保護(hù)委員會，專司互聯(lián)網(wǎng)場域中多元主體的利益保護(hù)與網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展。其次是治理目標(biāo)的分步驟融合。在條條治理的基礎(chǔ)上，加強中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立包括“安全—穩(wěn)定—多元主體特定法益保護(hù)—多元主體法益保護(hù)—發(fā)展”四個步驟的治理目標(biāo)融合機制，通過政府力量逐步黏合上述兩個部分的治理線條，推動社會治理合力的有效形成。治理職能的分割可以將具有相同或相似目標(biāo)、行為取向和角色定位的部門聯(lián)結(jié)起來，從而降低多重制度邏輯產(chǎn)生摩擦沖突的可能性，提高多元主體的協(xié)同性。

黨的二十大報告指出，要“健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，推動形成良好網(wǎng)絡(luò)生態(tài)”〔26〕。所謂綜合治理，強調(diào)的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會監(jiān)督、網(wǎng)民自律等多主體參與”的綜合治網(wǎng)格局〔27〕。由于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容是網(wǎng)絡(luò)空間各主體溝通聯(lián)結(jié)的載體，所以消除網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容共同治理協(xié)同困境，夯實多元共治格局是健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的必由之路。本文從多重制度邏輯的角度分析了協(xié)同困境的發(fā)生原因，并嘗試給出了相應(yīng)的破解路徑。然而，協(xié)同共治并非一蹴而就，其需要長時間的共識構(gòu)建和制度建設(shè)。治理的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)和持續(xù)的互動〔28〕597。因此，如何保證多元治理主體實現(xiàn)持續(xù)的互動，如何讓這種互動常態(tài)化、秩序化、制度化，將是未來提高主體間協(xié)同性、完善共同治理體系的關(guān)鍵。

注釋：

①論證材料來自于該人員在2023年3月華東地區(qū)某高校舉辦的學(xué)術(shù)研討會上的發(fā)言。應(yīng)發(fā)言者要求，此處隱去會議名稱和發(fā)言人信息。

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〔26〕習(xí)近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2022-10-26（01）.

〔27〕習(xí)近平出席全國網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會議并發(fā)表重要講話〔EB/OL〕. https：//www.gov.cn/xinwen/2018-04/21/content_5284783.htm.

〔28〕張國慶.公共行政學(xué)〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2007.

責(zé)任編輯 周 榮

〔收稿日期〕2023-08-17

〔基金項目〕教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“‘體系—能力’互動視角下網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容綜合治理能力建設(shè)研究”（23YJC860030），主持人王澤坤。

〔作者簡介〕王澤坤（1991-），男，山西祁縣人，華東政法大學(xué)傳播學(xué)院副研究員、文學(xué)博士，主要研究方向為互聯(lián)網(wǎng)治理、傳媒政策與法規(guī)。