陳順銀

平潭綜合實驗區(qū)融媒體中心

當(dāng)前，事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作主要是將單位項目績效管理融入到項目預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及監(jiān)督管理三個活動中，分別從設(shè)定績效目標、跟蹤單位運轉(zhuǎn)中的績效、對現(xiàn)有的績效進行評估以及對績效結(jié)果進行評價并且應(yīng)用方面，積極構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算管理體系，以提高政府財政資金的高效配置。對于事業(yè)單位而言，有效的預(yù)算績效管理可以促進單位預(yù)算使用合理、規(guī)范，減少不必要的資金支出，提高單位的資金使用效率，有利于提升政府公共服務(wù)水平，進一步促進事業(yè)單位持續(xù)健康發(fā)展。

一、預(yù)算績效管理的概念及意義

（一）預(yù)算績效管理的概念

就政府財政管理來說，財政績效指財政效率（效益)。公共部門的“績效”重視外部關(guān)系，即政府與社會、政府與公民的關(guān)系，重視公共利益和公民的反饋，效果更為重要，其實現(xiàn)主要依賴于管理機構(gòu)內(nèi)部關(guān)系，依靠制度等作為保障。單位預(yù)算績效管理可以表述為目標-- 效果導(dǎo)向管理，是單位支出績效管理的簡稱，是單位把資源分配的增加和績效的提高緊密聯(lián)系在一起的管理機制，納入績效管理的資源通過立項、編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、差異分析和考評等環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)性管理。

為了優(yōu)化財政資金資源管理和提高公共服務(wù)水平，以目標為導(dǎo)向，運用績效理念和方法而采取的措施便是預(yù)算績效管理。采用這種管理方式能夠有效保障預(yù)算方向和目標能夠得到實現(xiàn)，同時預(yù)算的使用途徑也能得到監(jiān)督和管理，以及預(yù)算執(zhí)行以后也能夠及時的得到反饋和評價，這種預(yù)算管理模式體現(xiàn)了單位運作的戰(zhàn)略性、資源優(yōu)化配置性、系統(tǒng)管理性和標桿性。

（二）預(yù)算績效管理的意義

1.提高預(yù)算編制的必要性

黨的十九大報告：“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理?！敝赋鰳?gòu)建全方位績效管理體系，貫穿預(yù)算管理全過程，覆蓋所有財政資金，加強績效制度建設(shè)，硬化績效責(zé)任約束。

我國經(jīng)濟進入快速發(fā)展階段同時也面臨著轉(zhuǎn)型，事業(yè)單位當(dāng)前都要采用預(yù)算績效管理方式，與此同時要持續(xù)不斷完善預(yù)算績效管理體系，能夠有效地發(fā)揮出事業(yè)單位財政管理的作用。在開展預(yù)算績效管理期間建立科學(xué)合理、規(guī)范的管理制度，在制度的監(jiān)管下能夠有效的保障管理落到實處，解決在傳統(tǒng)績效管理中存在的問題，進而有效地優(yōu)化財政資源配置。

2.提高預(yù)算執(zhí)行的可靠性

預(yù)算執(zhí)行是指對項目執(zhí)行進度、產(chǎn)出指標情況、專項資金管理等進行階段性監(jiān)控，主要包括監(jiān)控事業(yè)單位預(yù)算目標中的數(shù)量、質(zhì)量、成本、效益以及滿意度等產(chǎn)出指標完成情況，其中的效益指標主要包含經(jīng)濟效益、社會效益以及生態(tài)效益的實現(xiàn)程度。整個監(jiān)控過程中收集對應(yīng)績效數(shù)據(jù)，在收集、分析績效指標的基礎(chǔ)上，對結(jié)果顯示為無績效、績效明顯低于目標績效或者績效偏離目標績效等情況開展分析，預(yù)估事業(yè)單位全年的績效目標完成情況，對不能完成績效目標的采取改進措施，及時止損，提高預(yù)算執(zhí)行的可靠性。

3.提高資金使用效益

預(yù)算績效管理中的績效評價，指在公共財政前提下，政府和財政部門依據(jù)“花錢必問效，無效必問責(zé)”理念，通過績效評價指標，對財政支出的業(yè)績、效果進行評議和估價的制度。通過科學(xué)的評價及嚴肅的評價結(jié)果應(yīng)用，提高運用結(jié)果的有效性和約束性，保證評價結(jié)果的真實性以及客觀性，要讓資金使用的結(jié)果和評價發(fā)揮出監(jiān)管作用，以及預(yù)算的用途和相關(guān)的政策作為資金使用的依據(jù)。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

（一）對單位預(yù)算績效管理不夠重視

事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重要價值需要進行明確與提升，部分單位在認知上還存在一些偏差，由于缺乏相應(yīng)的問責(zé)機制，單位整體績效觀念不強，績效管理頻頻流于形式。主要表現(xiàn)為部分事業(yè)單位沒有認識到全面預(yù)算績效管理的重要性和預(yù)算績效管理過程職責(zé)不清晰的情況。

一是在預(yù)算編制前，立項可研分析不足，只顧盲目向上申請預(yù)算，并沒有將預(yù)算工作的重點集中在項目產(chǎn)出的結(jié)果和效益上，只管預(yù)算批復(fù)越多越好，完全忽略了要貫徹落實“精打細算過緊日子”要求，出現(xiàn)“重分配輕管理”的情況，導(dǎo)致預(yù)算編制不準確，預(yù)算執(zhí)行過程簡單，最后預(yù)算績效評價更是無從談起。

二是預(yù)算編制工作職責(zé)不清晰，財務(wù)作為預(yù)算審核監(jiān)督及申報部門，卻直接成為單位預(yù)算編制及項目績效申報相關(guān)工作的主要經(jīng)辦及責(zé)任部門，嚴重缺乏規(guī)范有效的預(yù)算管理機制。項目需求部門只擔(dān)心預(yù)算給得夠不夠，對項目預(yù)算要達到什么樣的產(chǎn)出不重視，與單位的年度工作目標脫節(jié)。導(dǎo)致財務(wù)部門為了在財政部門要求的時間節(jié)點內(nèi)完成上報的同時，又未取得單位領(lǐng)導(dǎo)支持的情況下由財務(wù)人員根據(jù)需求部門口頭說的一些內(nèi)容編列項目績效指標，導(dǎo)致項目績效內(nèi)容不完整、績效目標不全面、指標設(shè)置不匹配，最終導(dǎo)致績效評價對預(yù)算管理失去了監(jiān)督意義。

（二）預(yù)算績效管理缺少完善的體系

整個績效管理體系應(yīng)該包括但不限于資金使用目標管理、預(yù)算績效監(jiān)督和管理以及預(yù)算績效資金使用后的評價管理等。很多事業(yè)單位都開展了預(yù)算績效管理的相關(guān)工作，但存在預(yù)算績效體系不完善或運用效果不顯著的情況，主要表現(xiàn)在對預(yù)算績效考核不重視，整體考核流程相對混亂，不具備規(guī)范性與公平性等方面，缺乏有力監(jiān)督機制，或者單位在制定預(yù)算績效考核指標時，沒有對指標進行合理地劃分，各項指標權(quán)重的劃分不科學(xué)。再或者單位在制定績效目標時，缺乏可參考的標準，往往是根據(jù)歷史產(chǎn)出數(shù)據(jù)作為編制的依據(jù)，而歷史數(shù)據(jù)又缺乏第三方等專業(yè)機構(gòu)審核。目標申報提交至財政部門，財政部門因為信息不對稱等原因無法對各單位申報指標的合理性、科學(xué)性進行審核和指導(dǎo)，沒有起到審核監(jiān)督作用，導(dǎo)致各單位目標申報時帶有主觀隨意性，對后續(xù)期間的績效跟蹤和績效評價缺乏同步監(jiān)督，不利于提高政府財政資金配置的經(jīng)濟性、效益性。

（三）預(yù)算績效管理專業(yè)性人才缺乏

專業(yè)的預(yù)算績效管理人才是落實管理制度和體系的關(guān)鍵組成，然而在很多事業(yè)單位中預(yù)算績效管理較薄弱的原因很大部分是因為缺乏專業(yè)的績效管理綜合人才。同時很多事業(yè)單位的預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)也存在缺乏系統(tǒng)性的培訓(xùn)，或者培訓(xùn)的深度與廣度方面都有待提高，或者很多事業(yè)單位還存在主管部門預(yù)算績效培訓(xùn)偏向理論，實操指導(dǎo)嚴重不足等問題，都在不同程度上阻礙了單位預(yù)算績效管理工作的順利進行。

三、事業(yè)單位提高預(yù)算績效管理水平的分析

（一）明確職責(zé)，提高預(yù)算績效管理水平

如今，全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，為加快單位構(gòu)建全方位、全過程和全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，主要有以下兩個措施：

1.樹立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理理念

推行預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制度，將預(yù)算的責(zé)任徹底落實到各個崗位當(dāng)中，完善內(nèi)部監(jiān)督機制，保證預(yù)算績效管理全過程具有規(guī)范性與嚴格性。相關(guān)單位在實施預(yù)算績效管理時要制定好相應(yīng)的管理崗位職責(zé)，從上自下落實管理。單位負責(zé)人、部門負責(zé)人、項目負責(zé)人都應(yīng)該承擔(dān)預(yù)算績效管理的崗位職責(zé)，其中一些大型項目還需要設(shè)置終身管理責(zé)任制，進而促進每個管理人員都有預(yù)算績效管理意識，有效地提高預(yù)算績效管理水平。

2.重視單位內(nèi)部預(yù)算績效管理宣傳工作

單位可以通過召開內(nèi)部工作例會、工作部署會等方式，對《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》進行大力度全覆蓋的宣導(dǎo)，在單位內(nèi)部營造“講績效、重績效、用績效”的濃厚氛圍，提高事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算績效管理的整體水平。

（二）建立科學(xué)合理的預(yù)算績效管理體系

當(dāng)前，為了讓事業(yè)單位預(yù)算績效管理能夠落到實處，同時發(fā)揮出相應(yīng)的管理作用，那么建立管理體系是最佳途徑，讓管理更加規(guī)范、合理，并且具有針對性，有效地達到管理目標的同時也讓評價結(jié)果的真實性與科學(xué)性得到保證。單位應(yīng)圍繞建立“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算績效管理體系的要求，單位應(yīng)強化頂層設(shè)計，建立完善的、可執(zhí)行的預(yù)算績效管理體系。對照本級財政監(jiān)督等部門對預(yù)算績效管理的工作要求、上報流程等，對已有的制度進行梳理，查漏洞、補短板，逐步健全預(yù)算績效管理框架體系。具體包括：

1.明確項目預(yù)算事前績效評估程序，提高對項目可研分析的重視度

要從以下五個方面進行評估：一是評估項目實施的必要程度，要結(jié)合單位的實際情況以及發(fā)展戰(zhàn)略進行評估。二是項目投入資金以及收益資金等各方面的經(jīng)濟問題進行評估，避免項目投入存在較大的資金風(fēng)險。三是項目所設(shè)置的績效預(yù)算是否貼合項目和績效預(yù)算標準的評估。四是項目預(yù)算績效方案是否可行要進行評估。五是預(yù)算績效資金是否符合規(guī)定要求進行評估。從源頭防控單位財政資源配置低效或無效等問題，提高項目預(yù)算編制的合理性和規(guī)范性，進而提高事業(yè)單位財政資金分配的科學(xué)性及有效性。

2.科學(xué)設(shè)置單位績效目標

績效目標設(shè)置是為了對事業(yè)單位預(yù)算績效編制和預(yù)算使用進行監(jiān)督和管理，同時也是后期對預(yù)算績效進行評價的重要基礎(chǔ)和標準，績效目標設(shè)置是否科學(xué)規(guī)范直接影響了單位對整個項目的評估、監(jiān)督、管理及評價，業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目特點，結(jié)合行業(yè)標準和歷史數(shù)據(jù)，合理設(shè)置預(yù)算管理績效目標。預(yù)算績效管理部門需要對預(yù)算管理目標的合理性進行審核，主要審核績效目標設(shè)置是否符合國家相關(guān)法律法規(guī)和國家決策、是否與項目實施單位（部門）職責(zé)密切相關(guān)、是否為促進本單位（部門）事業(yè)發(fā)展所必須的、項目預(yù)期產(chǎn)出效益和效果是否符合政策的業(yè)績水平；審核績效目標設(shè)置是否將績效所涉及到項目有效的細分清楚，每個項目是否存在具體的指標，指標的衡量標準以及相應(yīng)的指標是否與項目方案實施內(nèi)容相對應(yīng)、是否與項目經(jīng)費預(yù)算金額或資金量相匹配。不斷優(yōu)化預(yù)算管理績效目標，設(shè)置高度關(guān)聯(lián)、突出重點和易量化評價的績效指標，確保指標與單位的支出方向、政策依據(jù)、職責(zé)及其事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、績效目標的內(nèi)容直接關(guān)聯(lián)。

3.規(guī)范績效運行監(jiān)控程序，提高單位財政資金使用效率

績效運行監(jiān)控程序在預(yù)算績效管理的全過程中起到承上啟下的重要作用，是確?？冃繕藢崿F(xiàn)、提高財政資金使用效率的機制性安排。主要包括在月度、季度、半年度和年度進行階段式統(tǒng)計，分析項目實施以及前期預(yù)算績效中涉及到目標時候達到的標準。要讓監(jiān)管落實到目標與執(zhí)行上，尤其是在執(zhí)行過程中可以及時有效的檢查是否存在問題，進而有效的保障績效目標的有效性，采取這種方式還能夠進一步保障財政資金使用是合理的，也能夠降低資金使用安全問題發(fā)生。

4.建立績效評價結(jié)果運用機制，強化績效評價約束力

預(yù)算績效評價可以采用單位自評、本級財政部門監(jiān)督評價、第三方機構(gòu)或?qū)＜覉F隊參與評價等多種方式相結(jié)合的方式進行，評價的內(nèi)容主要包括：評價年度預(yù)算資金與單位的主體工作責(zé)任、總體績效目標的關(guān)聯(lián)性，評價單位管理制度是否完善，能否為部門有效運行提供制度保障，評價資源配置數(shù)量和結(jié)構(gòu)是否合理，能否保證正常履職和工作任務(wù)的完成等三方面。通過評價結(jié)果，對績效好的項目原則上優(yōu)先保障，對績效差的項目督促改進，并考量是否取消下年度預(yù)算，對其中涉及到有重復(fù)或者零碎的項目進行整合管理，以及對效率低下或者沒有效益的資金進行調(diào)整至其他項目中，多樣化運用績效結(jié)果公開倒逼業(yè)務(wù)部門提升績效水平，充分優(yōu)化單位預(yù)算資源配置。

（三）強化預(yù)算績效管理人才隊伍建設(shè)

單位預(yù)算績效管理既有管理要求，又有專業(yè)要求，要做好預(yù)算績效管理工作，就要求參與的每一個員工必須具備全面的戰(zhàn)略思維和較高的專業(yè)水平，單位想要提升預(yù)算管理與績效評價的工作水平，必須提升業(yè)務(wù)部門和預(yù)算管理部門的綜合素養(yǎng)。

1.加大培訓(xùn)深度和廣度，提高員工專業(yè)水平

單位應(yīng)該立足根本，挖潛內(nèi)部人力資源，積極推進預(yù)算績效人才隊伍建設(shè)，重視培養(yǎng)績效管理專項業(yè)務(wù)標兵，通過加強專業(yè)知識學(xué)習(xí)、針對性培養(yǎng)預(yù)算編制、績效目標指標的設(shè)置規(guī)范、如何實施績效監(jiān)督和評價等各環(huán)節(jié)中專業(yè)性業(yè)務(wù)，促進單位預(yù)算績效管理專業(yè)人才庫不斷壯大，為事業(yè)單位預(yù)算績效管理提供人才方面的保障。具體比如單位自己邀請或者通過第三方組織邀請本級或上級財政專家?guī)熘械膶＜?，就預(yù)算績效管理必要性、預(yù)算績效管理流程、預(yù)算績效評價指標設(shè)置等方面或?qū)挝坏奶囟椖俊?zhàn)略項目的參與人員等進行針對性培訓(xùn)，用實際案例精準培訓(xùn)，讓專業(yè)資源深入到單位開展實務(wù)工作，切實將績效理念和績效方法傳授到每一個員工，營造講績效、用績效的社會環(huán)境，扎實掌握預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)工作流程和方法，切實提高預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)能力和知識水平。

2.優(yōu)化工作環(huán)境，發(fā)揮專項人才優(yōu)勢

單位可以營造積極向上的工作氛圍，切實通過一些合理的考核程序，選拔一些想干事、能干事的人員進入到中層管理團隊中，優(yōu)化人員配置和隊伍結(jié)構(gòu)，激發(fā)單位員工的工作熱情。

結(jié)束語

通過以上對事業(yè)單位預(yù)算管理與績效評價存在問題及對策的分析，從中可以看出，事業(yè)單位的預(yù)算管理與績效評價還存在一些問題，這些問題嚴重阻礙了事業(yè)單位預(yù)算管理工作的順利開展，不利于事業(yè)單位的規(guī)范化建設(shè)。因此，事業(yè)單位應(yīng)該積極使用具有針對性的策略，在落實這些策略時，一定要嚴格管理落實效果，保證策略落實的深度，避免策略落實趨于表面化。只有取得良好的預(yù)算管理與績效評價工作效果，事業(yè)單位的發(fā)展才能更加穩(wěn)健。