孫曉雪 李紫軒 王 干

高校公用房有償使用改革的五重邏輯

孫曉雪 李紫軒 王 干

[揚(yáng)州大學(xué)]

加強(qiáng)高校房產(chǎn)資源治理是新時(shí)期高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，也是推動(dòng)高校內(nèi)涵式發(fā)展的重要舉措，通過厘清高校公用房有償使用改革的制度邏輯、數(shù)據(jù)邏輯、分類邏輯、核算邏輯和實(shí)施邏輯，有利于全面審視高校公用房有償使用改革的關(guān)鍵要素，科學(xué)系統(tǒng)地進(jìn)行改革規(guī)劃與實(shí)施。

房產(chǎn)資源；公用房；有償使用；定額標(biāo)準(zhǔn)

新時(shí)期，圍繞全面提升學(xué)校治理水平和治理能力現(xiàn)代化，不斷強(qiáng)化高校國有資產(chǎn)管理，以績效為導(dǎo)向?qū)嵤┕梅坑袃斒褂酶母锸谴髣?shì)所趨。以清華、南大、中國礦大為代表的一批綜合性大學(xué)結(jié)合各自校情，積極探索公用房定額測(cè)算、有償使用改革，取得了實(shí)質(zhì)性的成效。[1][2][3]然而，由于各校操作方式各異，個(gè)性化特征突出，普適性相對(duì)較弱，使得其它高校在借鑒過程中難以有效轉(zhuǎn)化。因此，本文旨在最大限度地撇去高校公用房有償使用改革的個(gè)性化因素，通過系統(tǒng)分析高校公用房有償使用改革的制度邏輯、數(shù)據(jù)邏輯、分類邏輯、核算邏輯和實(shí)施邏輯，以期為有效破解改革過程中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)及關(guān)鍵性問題，深入推動(dòng)改革實(shí)踐，提供導(dǎo)引。

一、制度邏輯——基于績效導(dǎo)向的公用房改革制度設(shè)計(jì)

借助公共產(chǎn)品理論，人們清楚地認(rèn)識(shí)到高校不同種類的公用房具有純公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，可以通過一定的經(jīng)濟(jì)手段來提高公用房使用效能，解決閑置、浪費(fèi)和不當(dāng)占用等問題，建立公用房使用的自我約束、自我調(diào)控機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同種類高校公用房資源的合理優(yōu)化配置。這種基于績效理念的公用房改革制度設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上是房產(chǎn)資源無償占有與高效利用之間新舊觀念的較量，其目的就是要從傳統(tǒng)粗放式的房屋資源調(diào)撥模式向強(qiáng)調(diào)以績效為導(dǎo)向的房屋資源配置模式轉(zhuǎn)變，就是要解決無理由占房、產(chǎn)出效率不高的現(xiàn)象，就是要推動(dòng)合理使用、優(yōu)化資源配置。

“有償使用”在公用房改革制度設(shè)計(jì)中，扮演著極為重要的政策工具角色，但“有償使用”所形成的收費(fèi)，本身并不是目的，只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)杠桿，是要通過收費(fèi)盤活存量房產(chǎn)資源，促進(jìn)各二級(jí)單位自我管理、自我約束，樹立公用房使用成本意識(shí)，擴(kuò)大房產(chǎn)資源管理自主權(quán)，通過建立合理有效的成本分?jǐn)偤驼{(diào)配機(jī)制，進(jìn)而提高全校公用房使用效能。

以績效為導(dǎo)向進(jìn)行公用房改革制度設(shè)計(jì)時(shí)，要有效協(xié)調(diào)并平衡好整體利益與局部利益、集體利益和個(gè)人利益，充分體現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性、系統(tǒng)性、可執(zhí)行性等。具體而言，需要重點(diǎn)關(guān)注以下四個(gè)方面的問題：一是如何讓廣大教職工轉(zhuǎn)換固有思維，充分認(rèn)識(shí)到公用房有償使用改革的必要性和重要性；二是如何構(gòu)建學(xué)校房產(chǎn)資源績效配置的二級(jí)管理機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)二級(jí)單位參與房產(chǎn)資源績效管理的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性；三是如何考慮不同學(xué)科、院系的用房特點(diǎn)，科學(xué)合理地制訂公用房有償使用核算方法及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；四是如何綜合協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)手段和行政措施，有效推動(dòng)產(chǎn)房資源的動(dòng)態(tài)調(diào)整和有序管理，落實(shí)相應(yīng)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制等。

二、數(shù)據(jù)邏輯——基于“圖-數(shù)-文-檔”一體化的用房信息

俗話說“工欲善其事，必先利其器”。高校進(jìn)行公用房有償使用改革，首先要對(duì)房源數(shù)據(jù)進(jìn)行全面摸底，切實(shí)掌握各類用房信息，從而為后期編制改革方案，進(jìn)行周詳細(xì)致、科學(xué)合理的論證，提供強(qiáng)有力支撐。從“量”的角度來看，全校各類在用房源有多少，閑置房源有多少，以及這些房源如何分布，房間建筑面積、使用面積各是多少，由什么單位在管理、使用，從“質(zhì)”的角度來看，各類房源的狀況、結(jié)構(gòu)、功能如何，原先設(shè)計(jì)用途、實(shí)際用途各是什么，是否具備修繕改造的可能性等等。[4]這些用房信息不僅數(shù)據(jù)和文字說明要翔實(shí)，配套的圖紙、檔案也要一應(yīng)俱全，而且更為關(guān)鍵的是要形成“圖-數(shù)-文-檔”一體化，圖文并茂地反映樓宇坐落、建筑信息、產(chǎn)權(quán)信息、修繕記錄、房屋結(jié)構(gòu)、使用信息等內(nèi)容，從而為“看圖說話”進(jìn)行公用房有償使用改革，提供第一手資料。

建議有條件的高校盡早開發(fā)或購置適用于本單位的房產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)公用房數(shù)據(jù)信息的可視可查、統(tǒng)計(jì)分析、動(dòng)態(tài)更新等功能。更為甚者，可以在學(xué)校內(nèi)部管理體制、機(jī)制及技術(shù)方案許可的前提下，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)管理信息系統(tǒng)同校園地理信息系統(tǒng)、資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、公房出租出借管理系統(tǒng)、水電計(jì)費(fèi)管理系統(tǒng)等的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、互聯(lián)互通，從而形成基于學(xué)校房產(chǎn)資源的大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)。這不僅對(duì)于實(shí)施公用房有償使用改革不可或缺，而且對(duì)于整體提升學(xué)校房產(chǎn)資源治理水平和治理能力現(xiàn)代化也至關(guān)重要。

三、分類邏輯——基于校情運(yùn)營管理特點(diǎn)的用房分類方法

從目前實(shí)施高校公用房有償使用改革的成功案例來看，這些高校實(shí)施公用房使用改革時(shí)往往是立足校情，在充分考量學(xué)校公用房實(shí)際運(yùn)營管理特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)公用房類型進(jìn)行劃分，并分別制定相應(yīng)的用房管理辦法。例如，可以根據(jù)校情特點(diǎn)，將學(xué)校公用房分為教學(xué)科研用房、經(jīng)營服務(wù)用房、后勤保障用房、師生住宿用房、公共服務(wù)用房、機(jī)關(guān)辦公用房等六大類，相應(yīng)的用房改革思路如下：

首先，教學(xué)科研用房實(shí)行定額分配、有償使用的辦法，在保障各單位基本用房的基礎(chǔ)上，定額內(nèi)免費(fèi)使用，超定額有償使用，校院之間總額結(jié)算。

其次，經(jīng)營服務(wù)用房實(shí)行總額核算、契約管理、成本控制的辦法，由學(xué)校同資產(chǎn)經(jīng)營單位簽訂協(xié)議，按年結(jié)算資源使用費(fèi)，并將經(jīng)營服務(wù)用房資源使用費(fèi)收費(fèi)情況納入資產(chǎn)經(jīng)營單位的年度經(jīng)營業(yè)績考核目標(biāo)。

再次，后勤保障用房實(shí)行工作用房與生活用房相分離的辦法，除必要的值班用房、倉儲(chǔ)用房等進(jìn)行專項(xiàng)核定外，后勤保障人員住宿用房將逐步納入學(xué)校師生住宿用房統(tǒng)一管理。

第四，師生住宿用房實(shí)行集中管理、有償使用的辦法，各單位不得另行為職工安排住宿用房，尤其對(duì)青年教師公寓這類周轉(zhuǎn)性質(zhì)的住宿用房，要積極引入智能化管理手段，促進(jìn)房屋有序周轉(zhuǎn)使用。

第五，公共服務(wù)用房實(shí)行集中管理的辦法，由歸口部門統(tǒng)籌管理校級(jí)教室、體育館、會(huì)議室、報(bào)告廳、禮堂等。出租出借、創(chuàng)收性質(zhì)的辦班等所涉公共服務(wù)用房，實(shí)行申請(qǐng)備案、有償使用。

最后，機(jī)關(guān)辦公用房實(shí)行辦公區(qū)域與輔助用房相分離的辦法，會(huì)議室納入公共服務(wù)用房管理，各單位檔案室、資料室、儲(chǔ)藏室等原則上從辦公區(qū)域撤出，實(shí)行集約化、專業(yè)化管理；對(duì)于面向師生服務(wù)的窗口部門，其業(yè)務(wù)用房盡可能采取“辦事大廳”形式，減少不必要的隔斷與用房面積浪費(fèi)。

四、核算邏輯——基于逆向思維的教學(xué)科研用房定額及收費(fèi)

教學(xué)科研用房是學(xué)校公用房的主體，一般是指分配給學(xué)院用于人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、開展實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)、辦公以及學(xué)生自修、科技文藝活動(dòng)等的用房。教學(xué)科研用房定額指標(biāo)體系，是一系列反映教學(xué)科研用房應(yīng)然配置特征的相對(duì)獨(dú)立又相互聯(lián)系的指標(biāo)及參數(shù)所組成的有機(jī)整體?？梢圆捎媚嫦蛩季S方式，從校、院兩級(jí)實(shí)然教學(xué)科研用房總量入手，通過構(gòu)建一系列指標(biāo)參數(shù)，核算出各學(xué)院應(yīng)然分配的教學(xué)科研用房總量。

需要指出的是，構(gòu)建教學(xué)科研用房指標(biāo)體系時(shí)，不要將“科研用房”單列成一項(xiàng)指標(biāo)。一則業(yè)內(nèi)并沒有權(quán)威、公允的規(guī)定或文件明確“科研用房”及其面積應(yīng)如何配置；二則“教學(xué)”與“科研”兩類活動(dòng)本就相輔相成、相互促進(jìn)，而且從房屋實(shí)際功用來看，也很難區(qū)分出純粹的“科研用房”。

具體構(gòu)建教學(xué)科研用房定額指標(biāo)體系時(shí)，可采用三步走思路。第一步，尋找依據(jù)。目前與高校公用房配置最為密切的文件是《普通高等學(xué)校建筑面積指標(biāo)（2018版）》和《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（2014版）》，前者在“表6_按學(xué)科分的實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)用房建筑面積指標(biāo)”為高校不同學(xué)科生均應(yīng)然配置的實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)用房面積（建筑面積可通過乘以建筑系數(shù)0.7轉(zhuǎn)化為使用面積）提供了參照，后者為教職工應(yīng)然配置的辦公面積提供了參照。第二步，建立指標(biāo)。要綜合考慮學(xué)校公用房實(shí)際，衡量績效的落腳點(diǎn)等因素加以確定。在此介紹一種“4分法”定額指標(biāo)體系模型供參考，見表1。前3項(xiàng)指標(biāo)側(cè)重于“保基本”，第4項(xiàng)指標(biāo)主要體現(xiàn)“講績效”。第三步，核定參數(shù)。各項(xiàng)指標(biāo)參數(shù)的核算口徑要逐一細(xì)化、明確，具體指標(biāo)參數(shù)要經(jīng)過多輪反復(fù)測(cè)算加以確定，而且在實(shí)際核算過程中，還要形成多套方案，以供比較，科學(xué)決策。

表1 “4分法”教學(xué)科研用房定額指標(biāo)體系模型

制定教學(xué)科研用房有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，亦可采用逆向思維方式，從學(xué)院可用于繳費(fèi)的經(jīng)費(fèi)渠道（如科研間接費(fèi)、學(xué)院自籌）及其金額、學(xué)校擬收費(fèi)的總額等入手，進(jìn)行反向推算。這里還有兩個(gè)配套事項(xiàng)順帶提及一下：一是要建立分段累進(jìn)的階梯式收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，如超定額10%以內(nèi)采用低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，超定額50%采用高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從而有效發(fā)揮階梯式收費(fèi)的杠桿調(diào)節(jié)作用；二是要建立?？顚Ｓ煤褪召M(fèi)返還機(jī)制，一方面將有償使用收費(fèi)仍用于教學(xué)科研用房的修繕及其基本條件的改善，能夠有效保障教學(xué)科研用房處于良好狀況，另一方面對(duì)及時(shí)完成收費(fèi)結(jié)算的學(xué)院予以獎(jiǎng)勵(lì)，有利于營造良好的教學(xué)科研用房有償使用氛圍。

五、實(shí)施邏輯——基于全校上下協(xié)同聯(lián)動(dòng)的改革實(shí)施路徑

公用房有償使用改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。作為學(xué)校戰(zhàn)略性資源調(diào)配的破冰之舉，公用房有償使用改革勢(shì)必會(huì)打破傳統(tǒng)房產(chǎn)資源分配的利益格局，因此具體實(shí)施時(shí)，不僅需要領(lǐng)導(dǎo)重視、部門配合、上下同心、群策共力，還要圍繞改革，把控好行政管理與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、制度執(zhí)行與實(shí)施激勵(lì)、壓力傳遞與潛能發(fā)揮等方方面面的關(guān)系。

學(xué)校層面，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，成立相應(yīng)的改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，明確職責(zé)分工，精心組織實(shí)施，統(tǒng)籌推進(jìn)改革進(jìn)程；要將各類用房改革方案的運(yùn)行與房產(chǎn)資源配置的有效性相結(jié)合，充分考慮改革方案的科學(xué)性、可行性和可操作性。

職能部門層面，房產(chǎn)資源歸口管理部門要根據(jù)改革總體要求，把握相關(guān)制度文件出臺(tái)和實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，主動(dòng)對(duì)接各用房單位，摸清家底，核準(zhǔn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)有償使用定額指標(biāo)體系模型進(jìn)行反復(fù)測(cè)算，扎實(shí)做好改革各項(xiàng)工作；同時(shí)要注意強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理，不斷提高用房配置的精準(zhǔn)度和實(shí)效性。教務(wù)處、研究生院、科技處、人事處等職能部門要協(xié)同開展工作，確保師生數(shù)、各專業(yè)學(xué)位類別、教師職稱、高層次人才、科研平臺(tái)等定額指標(biāo)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠。

用房單位層面，各單位負(fù)責(zé)同志要吃透學(xué)校相關(guān)文件精神，充分發(fā)揮單位在公用房使用和管理中的主體作用，做好本單位房屋資源的管理與規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮單位內(nèi)部的用房布局、學(xué)科發(fā)展、科研團(tuán)隊(duì)等因素，因地制宜出臺(tái)本單位的實(shí)施細(xì)則、工作方案、教學(xué)科研用房二次分配的定額標(biāo)準(zhǔn)等。實(shí)施過程中做到陽光操作、民主議事、科學(xué)決策，堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，嚴(yán)格履行工作程序，確保改革工作在和諧穩(wěn)定的環(huán)境中順利實(shí)施。

此外，整個(gè)改革實(shí)施過程要加強(qiáng)宣傳、凝聚共識(shí)，積極引導(dǎo)廣大教職工參與其中。各用房單位要通過多種途徑認(rèn)真組織學(xué)習(xí)學(xué)校公用房管理改革的相關(guān)文件，通過大力宣傳、廣泛動(dòng)員，爭取讓每一名教職工都能充分了解和理解此項(xiàng)改革的重要意義。

[1]劉世弘.高校公用房管理改革與核算模式的研究[J].實(shí)驗(yàn)技術(shù)與管理,2005(07):129-132.

[2]郭璨,范旭東,方文暉.淺析高校公用房定額配置指標(biāo)體系設(shè)置——以《南京大學(xué)公用房管理實(shí)施細(xì)則》為例[J].高校后勤研究,2019(08):41-46.

[3]錢揖斌,蔣家平,楊素明.高校公用房有償使用管理創(chuàng)新工作實(shí)踐——以中國礦業(yè)大學(xué)為例[J].高校后勤研究,2023(06):13-15.

[4]王干,生永明,耿一平.高校房產(chǎn)資源調(diào)配的思考與策略[J].高校后勤研究,2018(11):27-29.

基金課題：FDC1903_綜合性大學(xué)公用房使用面積標(biāo)準(zhǔn)制定研究、FDC2101_基于績效導(dǎo)向的高校房產(chǎn)資源配置研究

（責(zé)任編輯：趙相華）