黎芳媛 于洪波

摘? ?要： 隨著基礎教育發(fā)展質量的逐步提高，中小學教師減負的訴求也愈發(fā)突顯。近幾年，日本在教育改革中積極致力于解決教師減負的科學性與持續(xù)性問題，通過建立配套的法律制度、激發(fā)減負的內外動力、發(fā)揮多方力量共同協(xié)作以及對減負結果進行及時評估與反饋等措施，形成了一套內外聯(lián)動的教師減負長效機制。該機制在提升日本中小學教師教育質量與工作效率等方面發(fā)揮了積極的作用，也為我國當下推進教師減負改革提供了有益借鑒。

關鍵詞： 日本；中小學；教師減負；長效機制

中小學教師減負不僅關系到教師自身的職業(yè)幸福感與工作效率，同時對于基礎教育質量提升具有重要影響。而教師勞動特征和基礎教育改革的持續(xù)性，決定了中小學教師減負不是一個單一的教育問題，而是兼具復雜性與長期性的綜合改革議題。2019年12月，我國印發(fā)了《關于減輕中小學教師負擔進一步營造教育教學良好環(huán)境的若干意見》，提出要“切實減少對中小學校和教師不必要的干擾，把寧靜還給學校，把時間還給教師”，并給出了“減負20條”的具體指導意見，以推動建立“界定科學、權責清晰、統(tǒng)籌開展的教師負擔管理制度體系”。1 伴隨著政策文件的出臺，全國各省市陸續(xù)羅列具體的減負清單，對教師的工作范圍進行嚴格限制。這些舉措雖然在一定程度上制約了教師工作負擔的持續(xù)加重，但是有不少地方的教師依然反映減負并沒有得到有效落實。由此可見，政策的出臺只是教師減負漫漫長路的第一步，確保教師減負的有效性與持續(xù)性尤為關鍵。

近幾年，日本在對中小學教師群體工作狀態(tài)的持續(xù)關注與調查基礎上，啟動了一系列學校工作方式改革，探索并建構出一套行之有效的教師減負長效機制，有效緩解了日本中小學教師長期面臨的工作負擔過重的問題。本研究致力于分析日本教師減負工作長效機制的構建思路與運作過程，以期為當前我國正在推進的教師減負工作提供有益思考。

一、日本中小學教師減負長效機制的形成背景

長期以來，教師負擔問題一直是困擾日本基礎教育改革與發(fā)展的阻礙因素。日本中小學教師素來被稱為“高產(chǎn)且脆弱的群體”，其工作負擔過重，很大原因在于日本教師負有對學生全方位教育指導的職業(yè)理念。除教育教學工作內容之外，教師尚需承擔學科指導、學生指導、班級管理、社團活動指導等一系列教育活動。1 正因如此，日本中小學教師的工作壓力與負擔在國際上長期居高不下。在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）出具的教師教學國際調查（TALIS）數(shù)據(jù)統(tǒng)計中，日本教師的法定總工作時間最高，從學前到高中，每年的工作時間為1891小時，而TALIS的平均值約為1615小時。2 日本國內的調查數(shù)據(jù)，也同樣顯示了這一問題。文部科學省發(fā)布的“2016年日本教師工作實際情況調查”顯示，日本教師每周工作時間在60小時以上，加班時間在20小時以上。其中，超過了國家“過勞死”工作限度的初中教師比例為57.7%，小學教師比例為33.5%。3 教師工作的繁忙，勢必會影響教師自身的專業(yè)發(fā)展。調查顯示，86.4%的教師反映，工作時間表存在沖突是他們無法參與專業(yè)發(fā)展活動的主要障礙。4 這種繁重的工作壓力，還會導致教師職業(yè)滿意度和認同感降低。2018年TALIS調查數(shù)據(jù)中，關于“如果可以再次選擇職業(yè)，你仍然會選擇成為教師”這一問題，各國參與調查的教師選擇這一選項的平均值為75.6％；相比之下，日本教師僅為54.9％。5 可見，減輕中小學教師工作負擔已成為日本教育界迫在眉睫的發(fā)展問題。

2016年1月，文部科學省推出了“下一代學校與地區(qū)”的改革計劃，以徹底了解中小學教師的實際工作負擔與壓力問題?；趪鴥韧庥嘘P日本教師工作狀態(tài)的調查結果，文部科學省又于2017年12月制定了《學校勞動方式改革的緊急措施》，從國家層面著手教師減負工作的開展。然而，伴隨著改革的推進，“如何確保改革成效的持續(xù)性？如何在減輕教師負擔的情況下保障學生的學習與發(fā)展？”等諸如此類的問題也逐漸凸顯。基于此，2019年1月，日本中央教育審議會發(fā)布了《建立面向新時代教育的可持續(xù)學校工作方式改革的綜合措施》，圍繞近幾年來教師繁重、超額的工作量問題，對教師、學校工作方式進行系統(tǒng)性改善。日本文部科學省大臣萩生田光一在2019年10月18日的例行記者會上表示：“學校教師工作方式改革是一場無捷徑的全面戰(zhàn)役，包括制定工作時間上限指導方針、合理分配工作內容、改善教職工定額配置情況、確保外部人才引進等工作，只有通過整體推進以上措施，才能取得有效成果?！? 在吸取以往的減負經(jīng)驗基礎上，日本將中小學教師減負作為一個系統(tǒng)性、持續(xù)性的基礎教育綜合改革任務，以“為學生提供更優(yōu)質的教育教學活動”作為教師減負的最終目標，通過構建系統(tǒng)性的教師減負長效機制，保障教師基本的工作環(huán)境與條件，將更多的精力與時間投入職業(yè)生涯發(fā)展與育人能力提升中去。

二、日本中小學教師減負長效機制分析

日本將中小學教師減負作為基礎教育領域中的重要改革任務，重視從國家層面審查并出臺相關法律制度，為減負工作提供基本依據(jù)，以此激發(fā)學校內生發(fā)展效能，形成內外雙重減負動力，積極促進多方主體發(fā)揮協(xié)同作用，并建立評估與反饋機制。這些舉措成為日本建構教師減負長效機制中的重要環(huán)節(jié)，推動著減負工作的持續(xù)改進。

1.審查與制定相關法律制度，為減負工作提供基本依據(jù)

日本中小學教師減負長效機制的建立，以制定相配套的一系列法律制度為前提。首先，日本文部科學省從中長期發(fā)展的角度審查了《教育基本法》《公立義務教育學校教師薪酬特別法》（以下簡稱《薪酬特別法》）、《教育公務員特別法》以及《地方教育行政機構的組織和管理法》等法律制度，保障其與教師實際工作環(huán)境的適配性，指導各地區(qū)教育委員會制定并執(zhí)行適于本地學校工作方式改革的具體方案。其次，基于上述法律條例，規(guī)范中小學校對教師工作時間管理。長時、過量的工作狀態(tài)是影響教師身心健康、工作效率及學生健康成長的關鍵因素。為此，日本文部科學省聯(lián)合各地教育委員會及學校，依據(jù)修訂的《勞動安全與衛(wèi)生法》，明確校長和地方教育委員會對教師工作時間管理的責任與義務。例如，對學校教師屢有發(fā)生的加班問題，文部科學省制定了《公立學校教師工作時間上限指導方針》，提出“教師工作時間每月不超過45小時，每年不超過360小時”1等具體制度要求，各地中小學校通過使用ICT（Information and Communication Technology，簡稱ICT，即信息與通信技術）和考勤卡等方式對教師的工作時間上限進行嚴格限制。對于不得不在工作時間以外安排的額外工作，學校要采取相應的補救措施，依據(jù)《薪酬特別法》第五條的修訂內容，明確“通過合并休假等方式實行‘以一年為單位的靈活工作時間制”2，通過給予教師“靈活工作時間”權限，保障教師的實際休假時長。最后，建立關于教師安全與健康的管理制度，確保教師的身心健康。日本的《勞動安全衛(wèi)生法》規(guī)定，地方教育委員會要協(xié)助轄區(qū)學校對在校教師進行定期的職業(yè)壓力檢測，通過培訓或宣傳的方式使學校、教師、家長等相關利益主體關注教職員工的職業(yè)健康問題。

2.激發(fā)學校內生發(fā)展效能，形成內外雙重減負動力

教師減負長效機制的建立需要形成一個切實有效的動力機制，以推動減負工作科學、可行、持續(xù)地發(fā)展。日本中小學教師減負工作的持續(xù)推動，一方面，源于政府自上而下的法律制度規(guī)約和組織大規(guī)模、系統(tǒng)性的相關調查等諸類外部動力的督促；另一方面，也要善于激發(fā)各學校的內生改革動力，促進學校管理者和教師自身建立減負改革意識，尋求積極的方法優(yōu)化工作效率。

在外部動力方面，除了上述相關法律制度的配套外，日本政府對中小學教師的實際工作情況進行全面、客觀的系統(tǒng)性調查與監(jiān)測。從2016年起，日本文部科學省每年度或每5年一次對全國中小學教師的工作范圍、社團活動職責、勞動工作方式等內容展開實際情況調查工作（見表1）。在具體的調查過程中，從學校和教師3 兩個層面收集信息。4 基于所收集的調查數(shù)據(jù)，文部科學省試圖更全面、客觀地了解教師的實際工作狀況與負擔來源，并以此制定相應的改革計劃與指導策略。同時，為了提高減負工作的效率，2019年1月，文部科學省設立了以文部科學大臣為部長的“學校工作方式改革推進總部”1，對各中小學校教師減負進程開展持續(xù)、整體的指導與監(jiān)督，確保減負措施有效落實。總部每年會發(fā)布兩次改革進程的調查與相關問題的探討，以保證改革朝既定的方向推進。

發(fā)揮學校內生動力，逐步推動教師減負由外部驅動轉為對內生發(fā)展支持，是日本構建中小學教師減負長效機制的關鍵因素。各地區(qū)教育委員會，一方面，依據(jù)政府制定的減負指導方針及相關制度，積極推進學校制訂有針對性的具體改革目標與計劃，明確學校和教師的職責并進行職務分工；審查學校制訂的改革計劃；推進學校組織運營體制的應有狀態(tài)；改革工作時間及相關制度；優(yōu)化學校工作環(huán)境等內容2，實施符合于本校實際發(fā)展情況的合理減負方案。另一方面，通過培訓、評估等方式提高教職員工的工作時間管理意識。各地區(qū)教育委員會及轄區(qū)學校注重對每位教職員工時間管理能力的培養(yǎng)，在人事評估中考慮員工對在校時間的把握和處理工作的效率。

3.聯(lián)合多方主體協(xié)同作用，確保減負措施有效落實

長效機制的順暢運行，不僅依靠學校自身改革的效力，更需要相關機構部門的聯(lián)合作用，將不同層次的管理任務進行統(tǒng)合，向預期目標持續(xù)改進。日本政府積極發(fā)揮主導作用，聯(lián)合各地區(qū)教育委員會、學校及有關部門，建立教師減負協(xié)調機制。

（1）合理分配教師工作負擔

文部科學省審查并總結了學校所有工作的類型，明確界定了教師在這些工作中的職責權限（見表2）。對于削減部分的工作，地方教育委員會與學校通過多種途徑進行合理配置，確保在減少教師不必要的工作量的同時，維持學校工作的正常運行。對于學校中可由校外人員承擔的工作，建立以教育委員會領導的地方公共團體合作機制，發(fā)揮地方公共團體及家長在學校教育中的作用；對于校內行政工作，則通過教育委員會向轄區(qū)學校配置專職行政人員的方式進行分擔。

（2）創(chuàng)建校內外聯(lián)動平臺

首先，地方教育委員會進一步完善綜合校務支持系統(tǒng)。根據(jù)《教育ICT環(huán)境發(fā)展五年計劃（2018—2022年）》等政策，地方教育委員會利用地方財政措施，積極引進和更新ICT等相關設備，將各學校的學籍記錄、成績表等信息電子化，使更多信息共享到各學校及教育有關部門，從而減少教師參與調查統(tǒng)計、會議等工作的次數(shù)。其次，都道府縣與市町村教育委員會建立內部合作機制，共同制定促進教師工作環(huán)境改善的相關制度措施，為學校的教師工作方式改革提供有效的信息咨詢與環(huán)境支持。最后，學校與當?shù)厣鐓^(qū)、家長建立校務改革合作渠道。學校通過設立地區(qū)學校合作總部或加強與家長教師協(xié)會（Parent-Teacher Association，縮寫PTA）的合作等方式，共享學校工作方式改革及學生培養(yǎng)的目標與信息，獲得地區(qū)居民和家長的理解與配合。

4.建立評估與反饋機制，形成減負優(yōu)化的良性循環(huán)

對減負效果的評估與反饋，是日本中小學教師減負長效機制得以形成的最終環(huán)節(jié)。日本通過對每年度工作改革措施執(zhí)行情況的跟蹤調查，將各地區(qū)學校效果良好的案例橫向推廣到其他地區(qū)學校中去，使各地學校最終形成“教師減負”的PDCA循環(huán)系統(tǒng)。

每年12月，中央教育審議會將發(fā)布各地方教育委員會及其轄區(qū)學校有關工作方式改革情況的年度報告，從地方教育委員會層面審查學校教師實際工作、每項具體措施的執(zhí)行等情況，為下一年度的工作改革與優(yōu)化提供客觀清晰的數(shù)據(jù)參考。例如，文部科學省基于2019年地區(qū)學校教師減負工作的實際執(zhí)行情況，總結了效果較好的改革舉措（見表3），這些成功舉措成為各地教育委員會制定2020年改革方案的重點參考內容。同時，這些改革情況的數(shù)據(jù)化反饋也使地方教育委員會和學校能夠更直觀、清晰地看到改革的效果與進度，便于與其他地區(qū)學校的改革情況進行橫向比較。

此外，文部科學省大力推廣各地區(qū)優(yōu)秀的改革案例，為其他地區(qū)學校提供更加具體、可操作的教師減負策略與思路。例如，2020年在有關“通過改革社團活動來減少教師工作時間”這一改革任務中，睦澤中學依據(jù)《社團活動準則》所采取的改革措施，使教師人均在校工作時間減少了1小時10分鐘，休息日加班時間人均減少了1小時30分鐘，學校與當?shù)馗鹘M織團體也加深了合作關系。1 文部科學省將該所中學的改革行動作為優(yōu)秀案例推廣到了其他地區(qū)學校之中。

由此可見，教師減負工作的持續(xù)推進，不僅需要國家及地區(qū)有關部門指導和監(jiān)督改革計劃的具體執(zhí)行，同時還要積極推廣成功舉措，并對改革中存在的實際問題及時調整，從而使每一階段的改革都能在以往經(jīng)驗基礎之上得到不斷完善和優(yōu)化。

三、日本中小學教師減負長效機制的成效與挑戰(zhàn)

就目前的改革效果而言，日本中小學教師減負長效機制對于改善日本中小學教師過重的工作負擔，以及優(yōu)化工作環(huán)境與效率等方面，均發(fā)揮著較好的作用。

從2019、2020年年度報告中持續(xù)推進的改革措施2 執(zhí)行情況（見圖1）來看，地方教育委員會在推進轄區(qū)學校各項改革措施的實施方面均呈現(xiàn)出積極的發(fā)展態(tài)勢。其中，“學校關門日的設定”這一改革措施的實施情況最好，2020年已達到97.2%的執(zhí)行率；“制定了減少加班措施的優(yōu)化方案”“學校業(yè)務改進工作情況建立PDCA循環(huán)”以及“設置自動應答的快捷聯(lián)絡系統(tǒng)，方便工作時間以外家長及校外人員的聯(lián)絡”這三項措施的落實速度提升最快。總體而言，這些改革措施都在按照預期計劃有序展開，對減輕教師工作負擔發(fā)揮了積極作用。

在有關教師每年額外工作時間的統(tǒng)計調查中（見圖2），額外工作時間“低于45小時”的教師比例逐年增長，尤其在2020年增長速度最快，各公立中小學校整體達標比例均在80%以上。“超過100小時”的教師比例也呈現(xiàn)出逐年下降趨勢，到2020年，該類人數(shù)占比大致已不足1%。與小學相比，初中教師額外工作時間降幅最為顯著。由此可見，日本形成的中小學教師減負長效機制對于減輕日本中小學教師工作負擔而言，具有顯著的效果。

然而，隨著外部環(huán)境的變革，這一機制也同樣面臨著巨大的挑戰(zhàn)。2019年起，受全球新冠疫情的影響，調查顯示，經(jīng)過長時間的停課關校后，日本多數(shù)中小學采取了縮短休假期、增加工作日課時等措施來彌補學生空缺的教學進度，教師的工作量和工作時間陡然增多。針對疫情帶來的后續(xù)影響，文部科學省聯(lián)合各地方教育委員會對減輕學校教師陡增的工作負擔提供了及時的支持。其一，發(fā)布了《關于新冠病毒的應對措施》，通過停止部分調查、改變調查時間、延長調查期限等方式，減少學校及教師在這一特殊時期中的工作負擔。其二，提供充沛的人力資源支持。由于學校恢復后需要大量的人力資源確保學習指導、健康管理及其他工作任務的有序推進，日本政府向各地方學校撥款232億日元配置61200名學習輔導員，撥款38億日元配置學校助理人員，從而減輕學校因疫情恢復和學生學業(yè)所致的工作負擔。1 其三，充分利用電子郵件、電子名片管理軟件等方式與外界進行溝通交流。這一措施節(jié)約了學校教師一年中10.8小時的工作時間；學校教師之間通過校務支持系統(tǒng)、群聊軟件及留言板等形式替代以往的會議交流，節(jié)省了一年中約16.7小時的工作時間。1 其四，精簡學校課外活動。為了確保疫情后學生課業(yè)得到及時補充，同時不再增加教師額外的工作負擔，各地學校紛紛調整了學生課外活動數(shù)量，如將以往舉行一天的運動會改為半天、精簡各類參賽項目等方式，將更多時間集中到課堂教學活動中。

可見，文部科學省將此次疫情突發(fā)事件看作進一步優(yōu)化教師減負長效機制的契機，將教師與學生的發(fā)展需求視作改進的優(yōu)先事項，更審慎地探討今后改革中的具體措施內容，從而提高減負長效機制運行的靈活性與前瞻性。

四、對我國中小學教師減負改革的啟示

當前我國基礎教育進入以“優(yōu)質均衡”為導向的高質量發(fā)展階段，大力推進“雙減”改革必須將這一發(fā)展理念落實于教育實踐之中。這要求學校教師在有限的課堂時間內確保更高的教學質量。這也意味著，中小學教師需要有更多時間投入教研教學活動中，將更多精力集中到教學思考與能力提升上來。如何調整好教師和學生的減負工作，確保教育生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展，成為我國教師減負改革中的關鍵問題。上文關于日本中小學教師減負長效機制的建構及其經(jīng)驗探索，或可為我國當下面臨的減負問題提供一定的啟示。

1.以相關法律為準繩，形成教師減負的長效改革機制

在一個相對成熟的法制社會里，任何領域的改革與發(fā)展必定是有法可依的。由日本文部科學省主導的教師減負工作，開始于對既有相關法律的重新審查，并對與法律相沖突的教師負擔問題予以“適配性”的調整與改革。日本的《教育基本法》被譽為教育領域的“母法”，其他諸如《公立義務教育學校教師薪酬特別法》《教育公務員特別法》和《地方教育行政機構的組織和管理法》等具體的法律皆是由“母法”延伸出來的“子法”。日本文部科學省以最高教育行政機關的名義對教育的“上位法”和“下位法”與教師負擔之間的合法性問題予以重新審查、解讀與改革，這就從權威的角度保證了全國中小學教師減負改革機制的合法性和長效性。相形之下，我國教育領域中具體的“子法”或曰“下位法”的制定與實施尚比較薄弱，與教師減負等具體的改革工作通常由政策法規(guī)的形式得以實施。在強制性、權威性和長效性上，臨時的政策法規(guī)與剛性的法律不可同日而語。

2.定期的科學調查與反饋，實施精準長效的減負工作

中小學教師的減負改革，是一項既具體細致又牽涉甚廣的工作。只有在一線工作的教師和學校領導，才能切身體會到真實的日常教育和管理負擔。為此，日本文部科學省在制定教師減負改革之前，每年度對學校和教師進行兩個層面的實際情況調查，每5年進行一次回顧性和總結性的情況調查匯總，以保障學校和教師減負舉措的科學性、準確性、針對性和長效性。與此同時，文部科學省還針對減負工作過程中遇到的新問題予以定期的調查反饋與評估，以達到及時糾偏矯正的效果?？梢?，日本文部科學省在教師減負工作的規(guī)劃和實施過程中，兼顧領導管理、科學研究、統(tǒng)籌規(guī)劃、過程評估和信息通報等諸多職能的有機結合，這對我國教育行政主管部門在教師減負工作提供了有益的借鑒。

3.增強減負機制的靈活性，建立學校內部良性循環(huán)系統(tǒng)

依靠自上而下政府主導的改革，雖然能夠在一定程度上緩解問題，但教師減負并非一蹴而就之事，改革的長效性最終還需依靠學校自身的主動參與，形成內生式的推進機制。日本教師減負改革十分重視發(fā)揮學校自身的改革動力，一方面，鼓勵學校加強校內各方主體的減負認同和參與性，培育自我改進的意愿與能力，促使原有的自我慣習發(fā)生內隱、漸進的變化，確保改革的持續(xù)性；另一方面，緊密結合學校自身實際，關照師生發(fā)展需求，統(tǒng)籌校內外資源，加強改革機制的靈活性。面對突發(fā)的新冠疫情沖擊，日本各地區(qū)教育委員會協(xié)助中小學校因勢做出反應，及時調整教師的工作范圍與工作方式，體現(xiàn)了其在改進教師工作方式上的靈活性與效率。因而，激發(fā)學校的改革積極性和自覺性，形成教師減負的良性循環(huán)，確保因校制宜、科學減負，也是減負機制長期有效推行的重要因素。

4.協(xié)同多方利益主體，提升減負資源的整合效率

教師減負不僅關系到教師群體的利益，同時也關系到學校建設、學生成長乃至地方和家長的利益，這就需要依靠多方利益主體的協(xié)同參與和支持。在學校校務工作管理過程中，建立各利益相關團體之間的合作系統(tǒng)、活用校外組織機構及人力資源等方式是有效分擔教師工作任務的重要舉措。當前，我國教師減負工作改革尚未構建起校內外協(xié)作平臺，缺乏對校外資源的挖掘與利用，這也會影響家長及社會有關人員對減負工作的理解與配合。我們可以參考日本的減負經(jīng)驗，通過與校外培訓機構、社區(qū)及相關社會團體的合作，將諸如“課后服務”等工作任務分擔出去，減少教師的工作量，以此為教師建立一個沉心靜氣的教育教學和職業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境。

A Study on the Long-term Mechanism for Reducing Teachers Burden in Japanese Elementary and Secondary Schools

LI? Fangyuan， YU? Hongbo

（Faculty of Education， Shandong Normal University， Jinan Shandong，? 250014）

Abstract： With the gradual improvement of the quality of basic education development， the demand for reducing the burden of primary and secondary school teachers has become more and more prominent. In recent years， Japan has been actively addressing the scientific and sustainable issues of the reduction of teachers burden in its education reform， and has formed a set of long-term mechanisms for reducing teachers burden with internal and external linkages， including the establishment of a supporting legal system， stimulation of internal and external motivation to reduce the burden， the collaboration of multiple parties， and the timely evaluation and feedback on the results of the burden reduction. This mechanism has played a positive role in improving both the education and efficiency of Japanese primary and secondary school teachers， and it can also provide a useful reference for China to promote the reform of reducing teachers burden at present.

Key words： elementary and secondary schools in Japan，reduction of teachers burden，long-term mechanism