●肖 鵬

2018 年9 月頒布的 《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）明確規(guī)定要“建立責任約束制度，明確各方預算績效管理職責， 清晰界定權(quán)責邊界。 健全激勵約束機制，實現(xiàn)績效評價結(jié)果與預算安排和政策調(diào)整掛鉤”。 預算績效管理激勵約束機制旨在通過制定執(zhí)行激勵和約束制度，促使預算部門（單位）提升對績效的認識，在績效管理工作中更加嚴格規(guī)范自身的資金使用行為，加深其績效理念和責任意識，加快形成由“要我有績效”到“我要有績效”的觀念轉(zhuǎn)變，提升績效評價結(jié)果的應用性，從而使預算工作各參與主體追求自身利益最大化的行為選擇符合政府的政策目標。

一、 預算績效管理激勵約束機制的理論基礎

（一）委托代理理論

委托代理理論是制度經(jīng)濟學契約理論的主要內(nèi)容之一，最初產(chǎn)生于企業(yè)關(guān)系的授權(quán)與被授權(quán)。 委托人根據(jù)契約指定代理人為其服務，同時授予代理人一定的決策權(quán)，根據(jù)代理人提供的服務數(shù)量和質(zhì)量對其支付相應報酬。 如果沒有有效的激勵機制設計，代理人的行為過度追求自身利益的最大化， 很可能損害委托人的利益。 因此，委托代理理論主要側(cè)重于研究在信息不對稱的情況下，如何構(gòu)建一套激勵相容的機制設計，實現(xiàn)委托人和代理人雙方利益的最大化，以有效激勵代理人，實現(xiàn)委托人和代理人的利益共贏。 財政資金的分配、使用管理中同樣存在納稅人和政府、 政府和政府組成部門之間的信息不對稱和多層次委托代理關(guān)系， 需要關(guān)注財政資金使用過程中的激勵約束機制構(gòu)建。

委托代理理論對預算績效管理的借鑒意義在于績效目標管理和績效評價機制是實現(xiàn)信息透明和激勵相容的重要機制。 一是事前強調(diào)“目標導向”的績效目標管理。 通過“對代理人自己設定的績效目標負責”的機制安排，構(gòu)建一種委托方和代理方“激勵相容”的制度安排，促使代理人高效使用納稅人資金。 二是事后開展財政支出的績效評價， 解決委托代理關(guān)系中委托人對代理人進行監(jiān)督的問題。 財政支出績效評價是預算績效管理的核心， 通過財政支出績效評價，對財政資金使用過程中的決策、過程管理、產(chǎn)出結(jié)果和績效目標實現(xiàn)程度進行綜合評價，通過績效評價報告對代理人使用財政資金的綜合績效進行監(jiān)督與評估， 并構(gòu)建一種依據(jù)績效評價結(jié)果的應用機制反作用于預算的編制中，以優(yōu)化財政資源配置， 提升財政資金的使用效益。

（二）新公共管理理論

新公共管理理論是20 世紀80 年代興起的一種公共部門尤其是政府管理與改革理論，其核心觀點就是在政府公共部門中引入私人部門或企業(yè)的管理方式以提高公共部門的效率，主要內(nèi)容包括公共服務的市場化、 政府機構(gòu)的精簡和效率化、績效評估激勵機制的建立等。

新公共管理理論對于預算績效管理主要有兩方面影響： 一是理念上完成了從投入預算向產(chǎn)出預算的轉(zhuǎn)變， 促使績效理念在公共部門成為較為普遍的共識。 傳統(tǒng)預算理念更加強調(diào)資金使用的合規(guī)性和程序性， 是以遵守預算規(guī)則的紀律性為導向的， 一定程度上淡化了對財政資金使用產(chǎn)出和結(jié)果的關(guān)注。 新公共管理理論促使政府部門將注意力放到產(chǎn)出上來， 加強了對于財政資金使用結(jié)果的測量與評價。 二是管理手段上也以績效為導向發(fā)生重大變化。 新公共管理理論一方面推動約束手段創(chuàng)新， 通過建立績效問責機制， 提高資金使用者和使用單位的責任意識；另一方面推動激勵手段創(chuàng)新，實行彈性管理， 通過賦予部門更多管理自主權(quán)的方式，提高財政資金使用效率。

（三）績效對話理論

美國學者莫伊尼汗（Moynihan）基于如何運用績效信息及提升績效， 提出了績效信息運用中的交互式對話模型。 他認為，一方面績效信息本身存在模糊性和主觀性， 導致績效信息不能機械性地直接與預算安排或政府決策掛鉤；另一方面，績效信息是否可以運用、績效信息如何運用等都取決于政策、制度等環(huán)境因素，還受到預算分配過程中相關(guān)利益主體的角色定位、激勵機制等因素影響。 因此，考慮到上述兩方面因素，莫伊尼汗指出，預算管理中的各種利益相關(guān)方應當廣泛開展績效對話， 加強利益相關(guān)方的溝通，推動預算績效管理改革。 進行績效對話的目的在于降低績效信息發(fā)布與績效信息使用之間的信息不對稱，尋求實踐問題的現(xiàn)實方案，而圍繞績效信息的對話內(nèi)容又會影響到運用績效信息來解決現(xiàn)實問題的能力。

莫伊尼汗的績效對話理論對于完善我國預算績效管理激勵約束機制的啟示在于： 一是要合理運用績效信息。 不能簡單機械地將績效評估結(jié)果等績效信息直接運用于政府決策， 應當思考績效信息背后所反映的更加深層次的問題和原因。 二是要多方參與，推動形成廣泛的績效對話。 三是要激發(fā)預算單位對于預算績效管理工作的內(nèi)在積極性。 預算單位在公共管理和公共服務過程中產(chǎn)生了大量績效信息， 是績效信息的生產(chǎn)者。 應當通過完善激勵約束措施的方式，改變財政一家推動的局面，鼓勵預算單位主動參與績效管理工作，形成部門內(nèi)生動力，推動績效信息在政府間的及時共享和有序流動。

二、美國、加拿大預算績效管理激勵約束機制的主要做法

（一）美國預算績效管理中的激勵約束機制

美國在預算績效管理激勵約束機制上的具體措施可以概括為開發(fā)并推廣統(tǒng)一績效評價工具、實行績效戰(zhàn)略管理、重視績效信息反饋與應用、 采用結(jié)果取向的預算績效管理體系等四個方面。

1．開發(fā)并推廣統(tǒng)一績效評價工具。美國通過開發(fā)項目評估分級工具（PART）強化了聯(lián)邦政府公共項目的績效評估， 使得評估過程更加透明和系統(tǒng)化。 項目評估分級工具以標準化問卷的形式，對聯(lián)邦項目進行打分和排名，其操作流程包括選擇項目、項目分類、賦權(quán)、選擇績效指標、回答問題、計分與分級、制定改進計劃以及發(fā)布結(jié)果等八部分內(nèi)容，具有較強的規(guī)范性、客觀性和透明性。 評分結(jié)果供美國聯(lián)邦管理與預算局安排項目預算時參考使用。

2002 年，美國管理和預算辦公室（OMB）開發(fā)并開始實施項目評估分級工具 （PART），對234 個聯(lián)邦政府項目進行了評估。至2006 年，實現(xiàn)對977 個項目的評估， 占全部項目的96%。2004 年至2009 年期間，PART 著重關(guān)注三個方面：評估項目績效、提高項目績效和建構(gòu)績效評估結(jié)果與預算決策的聯(lián)系。PART 對美國促進聯(lián)邦政府預算效率起到了極大的作用，2002 年至2006 年期間，PART 證明有效項目從6%上升至17%，中等有效項目從24%上升至30%，合格項目從15%上升至28%。

2．實行績效戰(zhàn)略管理。美國的績效戰(zhàn)略管理在聯(lián)邦政府和州政府的改革中都有顯著成效。在聯(lián)邦政府方面，“計劃－項目－預算系統(tǒng)”（PPBS）最早將部門的年度或短期計劃與預算項目進行聯(lián)系起來，《政府績效與結(jié)果修正法案》（GPRAMA） 則將政府部門績效評價與部門長期戰(zhàn)略聯(lián)系起來， 而且進一步將部門中期預算整合到預算績效管理中， 使部門使命與項目目標以及績效結(jié)果更具可操作性。 在州政府方面，亞利桑那州從1993 年開始實施“戰(zhàn)略計劃與預算”的預算改革。 首先，對所有項目進行識別、分類和歸類，發(fā)展出一個合理的項目結(jié)構(gòu)。 然后，對于所有識別出的項目， 形成戰(zhàn)略計劃并進行績效測量。 最后，將戰(zhàn)略計劃、績效測量與預算聯(lián)系起來。

3．重視績效信息反饋與應用。 PART 評估的結(jié)果能夠在財政預算和撥款中得到有效應用，績效評價的結(jié)果被整合進預算過程。 但績效評價結(jié)果與預算決策并不是簡單的線性關(guān)系，PART 評價結(jié)果并不是自動地、機械地轉(zhuǎn)換成項目的資金分配。 PART 的首要角色并非進行資源分配決策，而是對改進項目設計、計劃和管理給予支持。OMB 認為，在某些情況下，PART 評估結(jié)果為“無效率”或者“結(jié)果無法證明”的項目可能需要更多的財政支持來改進其缺陷。 該種機制的設計避免了項目實施主體或部門為爭取資金隱蔽或虛造績效評價結(jié)果的行為， 緩解了績效信息反饋過程中的信息不對稱問題， 是對績效評價主體反饋有效評價信息的一種變相 “激勵機制”。 不過，完成既定目標的項目仍然會得到財政撥款的優(yōu)先撥付，PART 排序的評分和績效信息被部門用來為資金申請進行有力辯護。

4．采用結(jié)果取向的績效管理體系。 1993 年，美國國會通過了 《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA），希望將預算過程從一個投入和產(chǎn)出取向的體系轉(zhuǎn)變成一個效率和結(jié)果取向的體系，以法律的形式明確各個機構(gòu)都要構(gòu)建以績效評價結(jié)果為中心的績效考核體系， 建立績效目標與預算安排相銜接的分配機制。 美國預算績效管理是在政府機構(gòu)的使命和目標中進行戰(zhàn)略規(guī)劃的預算系統(tǒng)。 績效信息的可得性、可靠性和可用性支撐了結(jié)果取向的績效管理體系。

（二）加拿大預算績效管理中的激勵約束機制

加拿大在預算績效管理激勵約束機制上的實踐可以概括為實行總額控制、 實行預算支出分權(quán)、重視績效信息反饋與應用、實行績效戰(zhàn)略管理、厘清績效主體責任、強化績效審計等六個方面。

1．實行總額控制。 加拿大在1979 年后開始實行“封頂預算”（Envelope Budgeting）來加強高層的政策制定者對于總支出和優(yōu)先支出的控制。 具體來講，各個支出項目被集中起來放進廣泛的政策領域，如國防、社會發(fā)展等，然后由內(nèi)閣決定每個政策領域的撥款總額。1984 年后，加拿大政府一直努力控制公共支出占GDP 比重的增長，尤其是項目支出（債務支出除外）比重的增長， 以使公共支出的增長率低于名義GDP 的增長率。1991 年，加拿大政府制定《支出控制法》（Expenditure Control Act），對項目性支出從法律上進行控制。 但該法案是一個臨時性法案，有效期至1995—1996 年度結(jié)束， 目的是使1991—1995 年期間的支出增長控制在3%以內(nèi)。

2．實行預算支出分權(quán)。 與總額控制相反，加拿大建立起分權(quán)的預算支出體系， 并通過一系列制度安排和機制設計實現(xiàn)了有效的激勵。 首先， 各部門管理者可以在撥款總額內(nèi)自主使用資金，包括在各個部門之間調(diào)整資金。 由于各個部門所有項目的經(jīng)費加總后不得超過它們所在政策領域的撥款總額，如果部門想開展新項目，就必須先清除現(xiàn)有支出項目中效率低下的那些項目。 這迫使各個部門去確定支出重點，將有限的資金從相對不重要的領域轉(zhuǎn)移到更加重要的領域。 1986 年，加拿大政府啟動了名為“增加部委的權(quán)力和負責性”體系（Increased Ministerial Authority and Accountability，IMAA） 的改革，引入一個更加分權(quán)也更加強調(diào)部門責任的預算體系。 在內(nèi)閣決定了各個政策領域的總支出之后，各個部門擁有比以前更大的自主權(quán)來支出資金，它們可以在各個項目之間挪動資金，將未用完的預算撥款轉(zhuǎn)到下一年使用。 總額的控制和支出的分權(quán)形成了協(xié)同效應， 在約束和激勵兩方面形成了有機互動。

3． 重視績效信息反饋與應用。 1986 年，IMAA 改革后，針對各部門在資金支出上的自主權(quán)， 財政部門要求各個部門能以結(jié)果的實現(xiàn)以及績效上的改善作為回報。2000 年，加拿大政府引入了“以結(jié)果為基礎的管理與問責框架”（Results based Management and Accountability Frameworks，RMAFs），旨在通過對轉(zhuǎn)移支付項目的評估和審查將績效信息整合進支出管理領域。 績效信息開始被用于項目調(diào)整，并整合進提交的預算申請中來支持行政系統(tǒng)的預算決策?！耙越Y(jié)果為基礎的管理與問責框架”有助于管理者在一個不斷改進的基礎上作出改進績效的合理調(diào)整。 此外，加拿大政府還努力在它的750 個非法律性轉(zhuǎn)移支付項目的決策中引入績效信息。2000 年的一項改革政策要求，各個部門在管理和繼續(xù)這些轉(zhuǎn)移支付項目的過程中要發(fā)展以效果為基礎的管理和問責框架。2006 年選舉后，保守黨政府要求改革政府支出管理系統(tǒng)并在資源分配和再配置中更多地運用績效信息， 除了對轉(zhuǎn)移支付項目審查時要進行以績效為基礎的審查， 新的改革計劃要求在更大范圍內(nèi)實行績效評估并應用績效信息。

4．實行績效戰(zhàn)略管理。在RMAFs 下，所有主要部門都要制定它們的戰(zhàn)略計劃——“計劃和支出重點報告”（Reports on Plans and Priorities，RPPs），該報告包括各個部門預期實現(xiàn)的、詳細的戰(zhàn)略結(jié)果（outcomes）以及計劃效果（result），也包括各部門三年的資源需求。 根據(jù)各自在“計劃和支出重點報告”中的承諾，各個部門要形成自己的“部門績效報告”（Departmental Performance Reports，DPRs）以確定績效目標，報告自己各個項目計劃實現(xiàn)的效果。 政府的財政委員會（The Treasury Board） 每年都要向議會提交兩個非常重要的報告——“計劃和支出重點報告總覽”（春季）和“加拿大的績效”（秋季），前者幫助議會理解各個部門的“計劃和支出重點報告”，后者幫助議會理解各個部門的績效報告。

5．厘清績效主體責任。 在IMAA 改革后，加拿大財政部門和各個部門通過協(xié)商簽訂某種類似于績效合同的協(xié)議，在合同中，各個部門按層級的形式設定它們要實現(xiàn)的具體目標， 并說明它們是如何測量和監(jiān)督的。 引入RMAFs 使得管理者在資源、 活動與預期的結(jié)果之間建立清楚的、有邏輯的聯(lián)系，并且明確了項目或政策提議涉及的各個參與者的角色和責任以及各項目對公民的負責程度和利益。

6．強化績效審計。 加拿大《審計長公署審計準則》（Auditor General's Office Audit Standards）規(guī)定，在給眾議院提交的年度審計報告中，審計部門除了要報告財務審計中發(fā)現(xiàn)的問題， 還要指出沒有適當考慮經(jīng)濟和效率而已經(jīng)花費的款項， 以及指出那些未能建立令人滿意的程序來衡量項目效果的項目。 相配套的是審計建議的“跟進程序”， 加拿大政府在審計長的審計報告中加一章來說明它們在執(zhí)行中如何跟進的想法， 而來年的審計報告將向?qū)彶椴块T匯報是否做到了它們所承諾的整改。2006 年，加拿大通過了“聯(lián)邦問責法案”（Federal Accountability Act），進一步擴大了審計機構(gòu)的權(quán)力。

（三）美國、加拿大構(gòu)建預算績效管理激勵約束機制的啟示

1．強化部門的主體責任，推動以部門為中心的激勵約束機制改革。 嚴格的績效責任制度可以有效保證預算績效的執(zhí)行結(jié)果。 美國績效預算責任制度的構(gòu)建與配套的人事機構(gòu)改革同步進行。 績效責任制度要求各機構(gòu)提供官員或機構(gòu)預算績效執(zhí)行的結(jié)果信息， 可以影響后續(xù)預算資金的決策過程， 提高了預算與績效一體化程度。 英國在執(zhí)行績效預算的過程中， 績效目標、績效標準與評價指標均以部門制定為主，財政部門等預算管理機構(gòu)進行指導， 并在廣泛征求績效管理專家、民眾、績效管理者的基礎上最后確定。

2． 加強部門為中心的過程管理， 建立全方位、多角度的績效評價體系。 美國、加拿大的政府預算績效管理以部門戰(zhàn)略目標分解、 業(yè)務計劃簽訂為起點， 以績效信息運用調(diào)整下一年度績效目標為終點， 形成了一套閉環(huán)管理的運行體系。 而績效評價的過程是將內(nèi)部自評與外部評價相結(jié)合的過程， 既有部門對自身工作的評價總結(jié)，又有外部審計的績效分析，還有預算責任辦公室的宏觀評估， 構(gòu)建了多方位多角度的績效評價體系。

3．完善績效信息公開制度，以公開促進規(guī)范和約束。 績效目標信息和績效評價結(jié)果信息的公開， 一直是相關(guān)國家提高預算績效管理透明度所堅持的原則。 政府各組成部門的戰(zhàn)略規(guī)劃、績效目標、績效指標、績效評價結(jié)果等相關(guān)數(shù)據(jù)定期公開，方便社會公眾查閱。 信息公開的過程也是強化部門資金使用責任的一種方式，是績效評價結(jié)果應用的一種方式，相當于將政府部門任期內(nèi)的施政目標責任制、投入產(chǎn)出比向社會公眾進行展示，方便社會公眾的監(jiān)督和評價，倒逼政府及其組成部門提高財政資金的使用效果。

三、 我國預算績效管理激勵約束機制的現(xiàn)狀與問題

（一）我國構(gòu)建預算績效管理激勵約束機制概況

1．預算績效管理的激勵機制。 自2003 年我國啟動預算績效管理改革以來， 通過梳理中央層面和地方層面預算績效管理激勵機制的做法， 可以發(fā)現(xiàn)我國初步構(gòu)建了政治激勵與行政激勵相結(jié)合、 經(jīng)濟激勵和精神激勵相補充的激勵機制框架（參見下頁圖1）。

圖1 我國預算績效管理激勵約束機制圖

（1）政治激勵與行政激勵相結(jié)合。 有的地方將地方財政支出綜合績效評價的結(jié)果作為地方黨政領導干部政績考核的一個因素， 加強地方政績考核的綜合全面分析。 有些地方文件提出要將預算績效結(jié)果作為干部選拔任用的參考和依據(jù)， 以提升部門主要領導對預算績效管理改革的關(guān)注。 有些地方在預算績效管理改革中“放權(quán)與問責”相結(jié)合，給予資金使用單位一定的自主管理權(quán)， 財政部門重在關(guān)注部門和資金使用單位財政資金使用過程中的績效目標達成度，強化財政資金使用第一責任人的績效理念和意識。

（2）經(jīng)濟激勵和精神激勵相補充。經(jīng)濟激勵方面，績效評價結(jié)果較好、績效目標設定比較科學的項目， 在預算資金安排上能夠得到優(yōu)先保障與安排。 部門整體績效評價一直優(yōu)秀的預算單位，說明財政資金使用的產(chǎn)出和效果好，在年底預算調(diào)整或追加的時候進行財政資金的額外獎勵。精神激勵方面，對預算績效管理工作一直表現(xiàn)很突出的先進地區(qū)、部門和單位進行表彰，在政府內(nèi)部建立績效考核結(jié)果通報制度。

2．預算績效管理的約束機制。 在預算績效管理的約束機制方面，中央層面和地方層面初步構(gòu)建了包括政治約束、行政約束、經(jīng)濟約束和社會約束四個方面的約束機制框架（參見下頁圖1）。

（1）政治約束。一是立法機關(guān)監(jiān)督問責。審查批準預算、決算和監(jiān)督預算執(zhí)行，是憲法法律賦予各級人大及其常委會的重要職權(quán)。 部分地區(qū)綜合運用專題詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等，開展重點項目和部門績效情況的監(jiān)督， 對績效目標完成情況較差的部門負責人進行約談。 二是紀檢監(jiān)察問責。 對于績效評價中發(fā)現(xiàn)的財務違規(guī)違紀行為，由紀檢監(jiān)察機關(guān)跟蹤介入。

（2）行政約束。 一是財政部門考核。 財政部門作為納稅人資金的分配主體， 主要負責預算績效管理的制度調(diào)劑， 指導部門和預算單位開展績效自評和重點評價業(yè)務。二是納入部門政績考核。各地普遍將財政資金績效考核結(jié)果引入部門政績考核， 提高部門主要領導對于提高財政資金使用績效的重視程度。

（3）經(jīng)濟約束。一是削減預算項目約束。多數(shù)地方規(guī)定對績效評價結(jié)果采取類似 “紅黃綠”的條款，綠燈區(qū)域的原則上不壓縮預算，黃燈區(qū)域的按一定比例壓減預算，紅燈區(qū)域的原則上不安排預算。 二是扣減部門的公用經(jīng)費。 有的地方對于被部門整體支出績效評價評為“不合格”的預算單位， 下一年度公用經(jīng)費按一定比例進行壓減， 以績效評價來促進部門改善部門預算管理，強化主體責任意識，提升財政資金使用績效。

（4）社會約束。大多數(shù)省市不僅要求部門將績效自評報告在政府內(nèi)部通報或?qū)Ρ炯壢舜蟆?人大代表公開， 還要求同時在政府網(wǎng)站上向全社會公開，以公開促進約束，以公開促進規(guī)范，以方便納稅人監(jiān)督財政資金的使用績效， 提升政府施政的公信力。

（二）我國構(gòu)建預算績效管理激勵約束機制的問題

1．預算績效管理相關(guān)主體的權(quán)責劃分還有待厘清。 在預算績效管理的激勵約束機制中，主、客體本應各司其職，各負其責。從各省出臺的實施意見來看，進行獎勵和問責的主體多為財政、審計部門，績效公開后受人大和社會各界的監(jiān)督。但財政部門、主管部門、預算部門等在績效評價和問責中同時擔任評價者和被評價者的角色。 而人大和司法部門的問責功能并未得到有效發(fā)揮， 社會公民也缺乏參與績效結(jié)果問責的途徑。

2． 預算績效管理的跨部門合力還有待加強。一方面，從財政部門內(nèi)部各業(yè)務科室的分工合作來看， 財政業(yè)務科室與績效科室聯(lián)系不夠密切， 財政業(yè)務科室與績效科室之間信息共享和業(yè)務互通的程度還有待提升， 預算執(zhí)行結(jié)果反作用于預算編制、 績效評價結(jié)果反作用于預算編制的銜接機制還有待加強。另一方面，就外部而言，人大、黨委、政府跨部門多主體推動預算績效管理結(jié)果應用的合力有待加強。 預算績效管理激勵約束機制的運行涉及預算編制權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)和干部考核、監(jiān)督、任免權(quán)等，而這些權(quán)力則分別由人大、 組織和紀委監(jiān)察部門掌握， 財政部門的權(quán)限只限于預算資金的建議權(quán)和監(jiān)管權(quán)。

3．預算績效管理激勵約束機制的指導性操作規(guī)范還有待出臺。 綜觀我國各地關(guān)于健全預算績效管理激勵約束機制的規(guī)定， 絕大多數(shù)都是地方根據(jù)本地區(qū)績效管理水平、財政管理現(xiàn)狀、預算資金規(guī)模等因素制定的一些預算績效管理規(guī)定，還缺乏全國統(tǒng)一的預算績效管理激勵約束機制的指導性操作規(guī)范。

4．預算績效管理評價結(jié)果與預算編制掛鉤機制還有待完善。 受制于缺乏預算績效管理全國統(tǒng)一的指導性操作規(guī)范和地區(qū)可操作性的配套實施細則， 預算績效管理的績效評價結(jié)果與預算編制掛鉤的機制還有待完善。由于時間因素、法規(guī)政策因素、合同因素、督查督辦因素等剛性約束因素，實際操作中績效評價結(jié)果與預算資金安排難以完全落實。

四、健全預算績效管理激勵約束機制的政策建議

（一）構(gòu)建“預算-政策-能力”相互銜接的預算績效一體化制度

預算績效一體化是加快建立和完善現(xiàn)代預算制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是深化預算管理體制改革的主要支撐手段。 建立預算績效管理的激勵約束機制，以預算績效一體化改革為突破口，構(gòu)建“預算-政策-能力”相互銜接的激勵約束機制。 預算績效管理結(jié)果與政策調(diào)整相銜接。重點關(guān)注預算資金的配置效率和使用效益，特別是重大政策和項目實施效果， 預算績效管理結(jié)果與管理能力改善相銜接。

（二）完善績效評價結(jié)果信息公開制度

探索建立績效評價信息公開制度，強化績效評價結(jié)果的社會監(jiān)督。 在績效評價報告的基礎上，針對不同參與者對預算績效信息的差異化需求，完善預算績效信息的對外報告制度。 預算績效信息公開的目的，是為了讓管理者和社會公眾準確、 清晰地了解納稅人資金的使用產(chǎn)出和結(jié)果，知悉預算決策、過程管理、產(chǎn)出結(jié)果情況和存在的問題，這也是建立有序的包括社會公眾參與在內(nèi)的結(jié)果應用監(jiān)督機制的前提和基礎。

（三）構(gòu)建“雙納入”的績效考評問責機制

強化主體責任，建立“誰用錢、誰負責”的績效問責機制，將績效評價結(jié)果納入政府績效考核和干部人事考核體系。 沒有相應的責任追究獎懲機制，公共部門及其工作人員就很難有不斷提高財政資金使用效益的動力。 為此，應以重點支出或重點項目為抓手，本著“誰用誰負責”的原則，建立“雙納入”的預算績效問責機制，對在預算管理全過程中未能達到績效管理目標或規(guī)定標準的各級預算部門單位及其責任人員實行績效問責。

（四）強化激勵約束機制多方合力

預算績效管理是一個系統(tǒng)工程， 構(gòu)建人大、政協(xié)、審計、紀委多主體聯(lián)動推進的協(xié)同機制，改變預算績效管理改革中“上（中央）熱、中（省市）溫、下（縣）涼”的格局，解決“財政熱、部門冷”“績效處室熱、業(yè)務處室冷”的問題。強化財政部門內(nèi)部的激勵約束機制建設。依托當前正在進行的預算管理一體化改革和數(shù)字財政建設，推進財政部門內(nèi)部的業(yè)務協(xié)同，形成預算編制、執(zhí)行、評價、公開、應用與監(jiān)督的業(yè)務閉環(huán)，加強財政績效科室與業(yè)務科室的績效管理協(xié)同機制建設。 強化人大、紀委、審計、組織等部門的外部激勵約束機制建設，構(gòu)建包括“政府行政績效管理、預算績效管理、人力資源績效管理” 于一體的政府績效管理大格局。