婁勝華

自澳門回歸祖國以來，澳門居民都親身見證了澳門特區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民生等方面取得的顯著成就。不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，而且社會(huì)穩(wěn)定，教育、文化、社會(huì)福利和社會(huì)保障等方面都表現(xiàn)出色。

澳門社會(huì)治理模式：

政府主導(dǎo)，社團(tuán)參與

總的來講，澳門回歸24年來，特區(qū)治理能力和管治水平是一直在不斷提升中。

第一，特區(qū)公務(wù)員的公共服務(wù)態(tài)度和質(zhì)素相較於澳葡時(shí)代都取得了顯著進(jìn)步，得到澳門居民的認(rèn)可。第二，歷屆特區(qū)政府在架構(gòu)重組、政府職能調(diào)整方面做了很多工作。第三，推出“一站式”服務(wù)以及服務(wù)承諾制。例如，身份證明局承諾15個(gè)工作日辦理居民身份證。第四，推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)。現(xiàn)屆政府以電子政務(wù)作為公共行政改革的切入口，不斷優(yōu)化“一戶通”服務(wù)，現(xiàn)已吸引超過54萬居民在“一戶通”開設(shè)帳戶，其提供的服務(wù)多達(dá)320項(xiàng)，且仍在不斷增加中。第五，特區(qū)積極回應(yīng)社會(huì)訴求，全面調(diào)整公務(wù)員制度。第六，不斷提升區(qū)域合作能力。與廣東?。ㄓ绕涫菣M琴深度合作區(qū)）以及其他內(nèi)地省份的區(qū)域取得進(jìn)展。當(dāng)然，政府在社會(huì)治理過程中仍然不可迴避地存在一些不足之處，如，經(jīng)濟(jì)多元化成效不明顯，也就是說，政府在引導(dǎo)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)多元化方面的能力仍有提升空間；在應(yīng)對(duì)危機(jī)事件時(shí)，也面臨著一些挑戰(zhàn)，如，“天鴿”風(fēng)災(zāi)事件，當(dāng)時(shí)引起了較大的社會(huì)反響。但是，應(yīng)該肯定，特區(qū)政府在非典、新冠等傳染病疫情應(yīng)對(duì)方面，整體表現(xiàn)還是不錯(cuò)的。

澳門回歸24年來，澳門社會(huì)組織參與社會(huì)治理能力也在不斷提升中。主要表現(xiàn)在：一、傳統(tǒng)參政社團(tuán)都在內(nèi)部設(shè)立了政策研究機(jī)構(gòu)，並組建了智庫組織。例如，工聯(lián)總會(huì)在設(shè)立政策研究暨資訊部的同時(shí)，還成立了“聚賢同心”智庫。街坊總會(huì)在設(shè)立政策研究室的同時(shí)，成立“群力智庫中心”。同樣，婦聯(lián)在設(shè)立政策研究室的同時(shí)，成立“共建好家園”智庫。民建聯(lián)也成立了民聯(lián)智庫。由此表明，一些參政社團(tuán)開始注重提升公共政策研究能力，以便更好地發(fā)揮政策倡議和政策規(guī)劃建設(shè)。二、不少社團(tuán)開辦了各種各樣的議政課程，包括澳門青聯(lián)、婦聯(lián)、工聯(lián)、民建聯(lián)及剛成立的經(jīng)民聯(lián)，都有培養(yǎng)青年會(huì)員議政能力的訓(xùn)練班。三、很多社團(tuán)擴(kuò)大了社會(huì)服務(wù)範(fàn)疇，比如，工聯(lián)、街坊會(huì)、民建聯(lián)等開辦或增設(shè)綜合醫(yī)療中心，街坊會(huì)開辦了針對(duì)新來澳人士的粵語班以及針對(duì)獨(dú)居老人的平安通服務(wù)。還有一些社團(tuán)辦了社會(huì)企業(yè)，比如，扶康會(huì)為智障人士開辦的洗衣中心，展智服務(wù)協(xié)會(huì)開設(shè)的心明治小食店等。四、許多參政社團(tuán)推選代表通過參選進(jìn)入立法會(huì)成為議員。而具社團(tuán)背景的立法議員通常採取與社團(tuán)合作的運(yùn)作方式。例如，議員辦事處與社團(tuán)合署辦公。以上都體現(xiàn)了回歸後社團(tuán)參與治理能力的提升。

本人看法是政府和社會(huì)組織在治理領(lǐng)域應(yīng)承擔(dān)著不同角色。政府應(yīng)該扮演一個(gè)叫做元治理角色，就是發(fā)揮一個(gè)兜底和主導(dǎo)社會(huì)治理的作用，社會(huì)組織則是參與社會(huì)治理，是一個(gè)參與、輔助治理的角色。因此，按照各自的角色分工關(guān)係，特區(qū)政府不應(yīng)該與社團(tuán)爭搶社會(huì)服務(wù)的提供，而應(yīng)該通過購買服務(wù)方式將大量社會(huì)服務(wù)功能交給社團(tuán)去承擔(dān)，也就是說，由政府提供財(cái)政資源讓社團(tuán)直接向居民提供社會(huì)服務(wù)。

實(shí)際上，澳門正逐漸建立由政府主導(dǎo)、社團(tuán)參與的社會(huì)治理模式，並取得了一定成效。然而，過程中仍存在有待改進(jìn)之處。眾所周知，澳門雖然建立了政策諮詢制度，不過，政策諮詢似乎逐漸成為政府政策論證的工具，予人有“走過場(chǎng)”的感覺。其次，政府公務(wù)人員的社會(huì)溝通能力與公共輿情的敏感度需要提升。此外，部分社會(huì)民生領(lǐng)域，如交通、房屋、公立醫(yī)院診病等方面的治理能力仍有待提升。

官員選拔改革助打造

有活力的公務(wù)員團(tuán)隊(duì)

關(guān)於特區(qū)公務(wù)員的團(tuán)隊(duì)建設(shè)問題，我的觀點(diǎn)是：總體來說，特區(qū)政府公務(wù)人員的團(tuán)隊(duì)表現(xiàn)得到了社會(huì)的肯定。尤其是在澳葡時(shí)代生活過的人們，普遍認(rèn)為現(xiàn)在的公務(wù)員服務(wù)態(tài)度相較於過去有了很大的提升。因此，從整體上看，公務(wù)員團(tuán)隊(duì)的表現(xiàn)應(yīng)該是受到社會(huì)認(rèn)可的。試想如果公務(wù)員的服務(wù)態(tài)度與能力整體表現(xiàn)非常差劣的話，那麼，自回歸以來澳門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民生改善等方面取得的成就是無法實(shí)現(xiàn)的。

至於社會(huì)上普遍關(guān)注的如何打造一個(gè)有擔(dān)當(dāng)、有活力的公務(wù)員團(tuán)隊(duì)，還是要從建立一支有責(zé)任承擔(dān)的官員隊(duì)伍著手。目前，特區(qū)官員採用委任制方式任用。應(yīng)該說，這種選拔方式需要進(jìn)行改革。首先，官員的選拔範(fàn)圍應(yīng)該擴(kuò)大，不能僅限於公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部，還應(yīng)該面向全社會(huì)選拔。誠然，公務(wù)員可能對(duì)法律更加熟悉一些，但是，在與社會(huì)接觸方面，一定不如社團(tuán)人員廣泛。而在專業(yè)知識(shí)方面，公務(wù)員出身人士可能不如專業(yè)人員或某個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的學(xué)者豐富。因此，可以擴(kuò)大官員的選拔範(fàn)圍。面向社會(huì)，從公務(wù)員以外的人群中，包括社團(tuán)領(lǐng)袖、企業(yè)管理人員中，選拔一些有潛力的人成為政府官員。其次，增加選拔管道和方式。從現(xiàn)行的僅由上級(jí)選擇委任的單一方式向多元方式轉(zhuǎn)變。例如，是否可以設(shè)立一種個(gè)人自薦制度？但凡認(rèn)為自己有能力擔(dān)任某個(gè)職位者可以主動(dòng)推薦自己。以及集體推薦方式、民調(diào)方式？總之，多元產(chǎn)生方式可以對(duì)現(xiàn)有的委任制產(chǎn)生很好的補(bǔ)充作用。

另外，政府需要建立科學(xué)的人才培養(yǎng)機(jī)制與後備人員資料庫或者叫人才庫。在建立一個(gè)科學(xué)的、合理的人才培養(yǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上，設(shè)立後備人員資料庫是必要的。而人才培養(yǎng)可以通過專題性培訓(xùn)、實(shí)踐鍛煉、不同崗位的歷練等方式進(jìn)行。總之，在健全官員培養(yǎng)與選拔制度過程中，採取引入競爭機(jī)制、選拔與培訓(xùn)相結(jié)合等方式，才能打造出一支有素養(yǎng)、有能力、有責(zé)任心且敢擔(dān)當(dāng)?shù)墓珓?wù)員隊(duì)伍。

公務(wù)員績效評(píng)估制度改革

的方向與挑戰(zhàn)

關(guān)於公務(wù)員績效評(píng)估制度存在的問題，個(gè)人認(rèn)為，對(duì)於公務(wù)員個(gè)人來說，他的評(píng)估主要由現(xiàn)行公務(wù)員制度中的評(píng)核制度規(guī)範(fàn)。回歸後，特區(qū)政府在公務(wù)員制度改革中將公務(wù)人員評(píng)核制度作為首項(xiàng)改革。然而，雖歷經(jīng)改革，仍存一些問題值得關(guān)注。

首先，對(duì)於公務(wù)員評(píng)估結(jié)果即絕大多數(shù)公務(wù)員被評(píng)為“十分滿意”，社會(huì)上有不同看法。一般情況下，常態(tài)應(yīng)是正態(tài)分布，即“中間大兩頭小”，一般是優(yōu)秀的少一點(diǎn)，非常差的也少。所以有人提出建議，獲評(píng)“十分滿意”以上者設(shè)定一個(gè)比例限制。實(shí)際上，內(nèi)地公務(wù)員評(píng)選優(yōu)秀者也規(guī)定了相應(yīng)的比例。第二，對(duì)官員的評(píng)核不盡合理。領(lǐng)導(dǎo)官員都是由其上級(jí)評(píng)核的，因此出現(xiàn)優(yōu)秀率相當(dāng)高的情況，然而，為何居民對(duì)相關(guān)部門的績效評(píng)價(jià)卻並不那麼高？這種差距應(yīng)該如何解釋？

澳門社會(huì)反映已久的一個(gè)現(xiàn)象，政府部門一些主管級(jí)別的職位無人願(yuàn)意承擔(dān)，原因在於主管級(jí)官員（尤其是處級(jí)官員）的薪資與資深公務(wù)員薪資相差無幾。例如，廳長的薪點(diǎn)為850點(diǎn)，比一般公務(wù)員的最高薪點(diǎn)735點(diǎn)要高。然而，處長級(jí)官員的薪點(diǎn)為770點(diǎn)，兩者之間相差35點(diǎn)。此外，按規(guī)定擔(dān)任主管職務(wù)無法獲得加班費(fèi)，而非主管公務(wù)人員可以收取加班費(fèi)，因此，有些處長職位是有些公務(wù)員不願(yuàn)意幹的，尤其是資深公務(wù)員。

然而，有人提出將領(lǐng)導(dǎo)和主管人員的薪酬單獨(dú)列出編排，不與現(xiàn)有的公務(wù)員薪酬掛鉤，值得考慮。此外，還有一些建議提出，現(xiàn)有官員的薪酬應(yīng)增加一個(gè)與工齡相當(dāng)?shù)慕蛸N。這是因?yàn)楝F(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)與主管人員的薪資是固定的，即任職10年的局長與剛上任的局長的薪資相同，顯得有些不太合理。至於領(lǐng)導(dǎo)與主管人員（特別是處級(jí)人員）的薪酬要不要提升，大家都知道，領(lǐng)導(dǎo)與主管人員的薪酬是按薪點(diǎn)來計(jì)算的。其中，局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的薪點(diǎn)為1100點(diǎn)，而最低層級(jí)的公務(wù)員僅為110點(diǎn)，相差10倍。如果進(jìn)一步提升領(lǐng)導(dǎo)與主管人員薪酬，差距是否會(huì)拉大呢？實(shí)際上每次調(diào)薪，社會(huì)上總有所謂“肥上瘦下”的爭議，也是需要仔細(xì)考慮的。

今年初通過的修訂澳門公共行政工作人員通則法案，是否符合社會(huì)的期望？我認(rèn)為，此次修改應(yīng)該算是一個(gè)微調(diào)，包括幾個(gè)方面：第一，優(yōu)化人員的調(diào)動(dòng)。因應(yīng)過去有四種調(diào)動(dòng)方式，現(xiàn)在整合為“調(diào)任”和“派駐”兩種方式，但核心內(nèi)涵並沒有發(fā)生很大的變化。第二，關(guān)於轉(zhuǎn)職的規(guī)定，主要是特別職務(wù)和一般職務(wù)之間的轉(zhuǎn)換。第三，優(yōu)化臨時(shí)委任制度。之前，澳門有約三十個(gè)公務(wù)員派到橫琴深合區(qū)去工作並領(lǐng)取出差津貼，那麼，按照新制度，他們可領(lǐng)取一個(gè)固定津貼，實(shí)際上是政府把臨時(shí)委任制度延伸到了橫琴深合區(qū)。

此外，一直以來，社會(huì)大眾對(duì)官員問責(zé)表示不滿。實(shí)際上，現(xiàn)有法律規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)官員的責(zé)任內(nèi)容，主要是執(zhí)行上存在一些問題。按照規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)與主管人員的紀(jì)律程序與普通公務(wù)員相同，由其直接上級(jí)提起紀(jì)律程序。而在實(shí)踐中，上級(jí)官員通常不願(yuàn)意對(duì)其下級(jí)提起紀(jì)律程式，因?yàn)橄录?jí)官員是由上級(jí)官員任命的，如果下級(jí)官員有問題，社會(huì)就會(huì)質(zhì)疑上級(jí)官員是否應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。所以，需要為領(lǐng)導(dǎo)與主管人員設(shè)立專門的紀(jì)律程序。

澳門公務(wù)員赴橫琴

交流任職促進(jìn)制度接軌

針對(duì)澳門和橫琴公務(wù)員之間的交流及委派，有何看法？本人認(rèn)為，最佳的交流方式是相互任職。澳門官員前往橫琴工作的目的，是為了使橫琴的制度能夠與澳門更好地接軌，包括民商事法律制度等方面。從這個(gè)角度看，這種方式是可行的。澳門政府派遣公務(wù)員到橫琴或珠海任職，以學(xué)習(xí)內(nèi)地不同的政策和管理方式。實(shí)際上，主要是為了提升澳門公務(wù)人員的能力，而不僅僅是在那裡工作。

誠然，澳門公務(wù)員被派往橫琴工作，或多或少地達(dá)到了學(xué)習(xí)和提升能力的目的。他們會(huì)將澳門的管理經(jīng)驗(yàn)和方式帶到橫琴，同時(shí)也會(huì)吸取內(nèi)地包括橫琴的一些好的管理經(jīng)驗(yàn)與工作方法。然而，就目前澳門中高級(jí)公務(wù)員被派往橫琴的做法而言，不適合再擴(kuò)大規(guī)模。原因何在？橫琴管委會(huì)和執(zhí)委會(huì)的人員包括澳門特區(qū)、廣東省、原橫琴新區(qū)以及新招聘的人員四種類型人員，四類人員存在“同工不同酬”的現(xiàn)象。實(shí)際上，澳門公務(wù)員派去橫琴工作也存在管理問題，因?yàn)樗麄儾粚凫秲?nèi)地的公職人員，因此，內(nèi)地相關(guān)部門很難對(duì)其進(jìn)行管理，比如如何問責(zé)。因此，個(gè)人認(rèn)為不應(yīng)該擴(kuò)大規(guī)模，如果橫琴管理部門缺乏人手，可以通過新招聘澳門居民前去任職的方式來實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榘拈T居民同樣熟悉澳門的制度，其前往橫琴任職同樣有利促進(jìn)兩地交流及制度接軌。