劉旭陽(yáng)

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)民工已成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體，是推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量之一，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。然而，他們的住房問(wèn)題卻較少受到政界、學(xué)界的關(guān)注。2023年2月28日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布了《2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，公報(bào)顯示全國(guó)農(nóng)民工總量29562 萬(wàn)人，其中外出農(nóng)民工17190 萬(wàn)人，像候鳥(niǎo)一樣在農(nóng)村和城市之間來(lái)回“遷徙”和流動(dòng)。[1]盡管農(nóng)民工對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化事業(yè)做出了重要貢獻(xiàn)，但由于戶(hù)籍制度的限制，他們?cè)诔鞘幸廊皇鞘芷缫暤摹岸裙瘛?。[2](p582-606)因?yàn)闆](méi)有城市戶(hù)口，農(nóng)民工無(wú)權(quán)享受城市居民的社會(huì)福利待遇，也幾乎被排除在所有住房福利政策之外，致使他們中的許多人在城中村租用非正規(guī)的私人住房或者住在用人單位（或雇主）提供的集體宿舍。有充分的證據(jù)表明，農(nóng)民工的住房條件遠(yuǎn)不如當(dāng)?shù)鼐用瘛＠缭?021 年，人口超過(guò)500 萬(wàn)的城市的農(nóng)民工人均居住面積為17.0平方米，而當(dāng)?shù)爻鞘芯用褚褳?6.5 平方米；從擁有私人廚房（農(nóng)民工38%，城市居民84%）、浴室（農(nóng)民工65%，城市居民84%）和天然氣（農(nóng)民工24%，城市居民97%）的家庭比例也可以看出，與當(dāng)?shù)鼐用裣啾?，農(nóng)民工的居住條件也很不理想。[3]

2006年之前，農(nóng)民工的住房問(wèn)題在很大程度上被各級(jí)政府所忽視，鮮有相關(guān)的政策文件出臺(tái)。2006年，黨中央提出建設(shè)“和諧社會(huì)”的重要奮斗目標(biāo)，這“引起了人們對(duì)政策和體制改革的高度關(guān)注，有助于促進(jìn)和保護(hù)包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有居民的‘基本住房權(quán)利’”。[4](p39)2006 年3 月，中央發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2006〕5號(hào)），第一次提出要多渠道改善農(nóng)民工居住條件，要求“各地要把長(zhǎng)期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問(wèn)題，納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃”。2014 年3 月《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》頒布，農(nóng)民工政策出現(xiàn)了重要轉(zhuǎn)折，該規(guī)劃將中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略重新調(diào)整，從出口和（基礎(chǔ)設(shè)施）投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)消費(fèi)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)。農(nóng)民工的消費(fèi)能力和潛力以前受到戶(hù)籍制度的嚴(yán)格限制，而現(xiàn)在被視為拉動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)的重要引擎，“允許農(nóng)民工在城市定居，滿(mǎn)足他們對(duì)公共服務(wù)的需求，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)再平衡成功的關(guān)鍵”。[5](p16)隨后，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕25 號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕40 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)2014 年《意見(jiàn)》）出臺(tái)，以支持新型城鎮(zhèn)化。戶(hù)籍制度改革旨在通過(guò)放開(kāi)中小城市的落戶(hù)限制來(lái)消除農(nóng)民工市民化的制度障礙，而2014年《意見(jiàn)》提出要建立一個(gè)由政府主導(dǎo)、多方參與的農(nóng)民工住房供給體系[包括政府、用人單位（雇主）以及市場(chǎng)]，以改善農(nóng)民工的住房條件，并為他們的長(zhǎng)期定居城市提供便利。為了響應(yīng)中央改善農(nóng)民工住房條件的政策要求，地方政府發(fā)布了相應(yīng)的政策實(shí)施意見(jiàn)，明確規(guī)定了轄區(qū)內(nèi)所采用的政策工具，展示了不同層次的努力。

我國(guó)社會(huì)政策供給具有相對(duì)分散性的特點(diǎn)，即中央為全國(guó)設(shè)定政策框架（或稱(chēng)搞好頂層設(shè)計(jì)），但地方政府有權(quán)調(diào)整具體政策設(shè)計(jì)以適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，[6](p8-9)這導(dǎo)致各地的農(nóng)民工住房政策存在顯著差異。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，地方政府在政策制定方面獲得了更多的自主權(quán)，他們可以在中央的政策框架內(nèi)根據(jù)地方需求作出適當(dāng)調(diào)整。而地方自主性又因地區(qū)而異，每個(gè)地區(qū)對(duì)中央的影響力也不同。[7](p12)相關(guān)研究已經(jīng)論證過(guò)不同政策領(lǐng)域（如環(huán)境）健康和社會(huì)福利等的地方差異，[8](p359-380)[9](p449-474)[10](p467-484)而關(guān)于我國(guó)住房政策地方差異的討論，主要圍繞與公租房相關(guān)的政策展開(kāi)，且大多數(shù)研究都采取案例研究的方法，只覆蓋北京、重慶、上海等幾個(gè)大城市。[11](p155-196)采用定量方法的研究也主要考察住房政策的擴(kuò)散，例如，住房限購(gòu)政策、針對(duì)老年人住房政策、商品房和經(jīng)濟(jì)適用房在土地供應(yīng)方面的地方差異等，[12](p429-434)[13](p454-460)鮮有提及農(nóng)民工住房政策的研究成果問(wèn)世。

地方政府為什么會(huì)采取不同的住房政策？什么因素導(dǎo)致了這些政策的差異？本文將采取實(shí)證研究方法，通過(guò)考察97 個(gè)城市的農(nóng)民工住房政策，并探究其與經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的關(guān)系，來(lái)回答這兩個(gè)問(wèn)題。

二、農(nóng)民工住房供應(yīng)方：政府、用人單位（雇主）和市場(chǎng)

2019 年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2018 年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示：在進(jìn)城農(nóng)民工中，購(gòu)買(mǎi)住房的占19%，租房居住的占61.3%，用人單位（雇主）提供住房的占12.9%，享受保障性住房的占2.9%（其中，1.3%為租賃公租房，1.6%為自購(gòu)保障性住房）。①2020年、2021年、2022年的農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告均未再統(tǒng)計(jì)農(nóng)民工的住房情況，故資料引用至2019年。https://www.gov.cn/xinwen/2019-04/30/content_5387773.htm?？梢?jiàn)，市場(chǎng)、用人單位（雇主）和政府是農(nóng)民工住房的三大主要提供方。政府除了本身是一個(gè)提供者，還代表國(guó)家運(yùn)用政策工具來(lái)影響住房供應(yīng)。

長(zhǎng)期以來(lái)，政府在農(nóng)民工住房方面一直作用微弱，甚至缺位。因?yàn)闆](méi)有城市戶(hù)口，農(nóng)民工被排除在城市所有的住房福利政策之外，包括補(bǔ)貼自有住房、②補(bǔ)貼的自有住房包括經(jīng)濟(jì)適用房和集體產(chǎn)權(quán)房。廉租房和公租房。補(bǔ)貼自有住房可以促進(jìn)中低收入家庭“居者有其屋”，廉租房和公租房則分別為低收入和中低收入家庭提供優(yōu)惠的租賃住房。個(gè)別城市建設(shè)了一種特殊類(lèi)型的廉租房（即“農(nóng)民工公寓”），為農(nóng)民工提供住房。[14](p108-113)還有一些城市為在工業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)工作的農(nóng)民工提供了一種特殊類(lèi)型的公租房?？傮w而言，各地方政府在國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕45 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)2011 年《意見(jiàn)》）之后，才開(kāi)始在農(nóng)民工住房方面發(fā)力，允許農(nóng)民工申請(qǐng)入住公租房。然而截至2019 年，只有1.3%的非本地農(nóng)民工申請(qǐng)到公租房，因?yàn)榈胤秸贫藝?yán)格的準(zhǔn)入門(mén)檻，致使絕大多數(shù)農(nóng)民工無(wú)法從公租房中受益。[15](p42-50)

用人單位（雇主）也為農(nóng)民工（特別是在制造業(yè)和建筑業(yè)工作的農(nóng)民工）提供住房。以往研究表明，以工作為基礎(chǔ)的宿舍制旨在通過(guò)實(shí)施勞動(dòng)控制、延長(zhǎng)工作時(shí)間、提高生產(chǎn)力和壓低工人工資來(lái)最大限度地提高用人單位（雇主）的利潤(rùn)。[16](p640-660)這種集體宿舍通常很擁擠、質(zhì)量差、缺乏隱私，不利于農(nóng)民工的家庭生活。然而，集體宿舍在尋找低成本住房和方便通勤的農(nóng)民工中卻很受歡迎。[17](p13-31)政府在用人單位（雇主）提供住房方面的主要作用是監(jiān)管，例如執(zhí)行建筑、衛(wèi)生和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等。[18](p12-21)

居住在市場(chǎng)提供住房的農(nóng)民工，他們大多住在城中村和棚戶(hù)區(qū)的非正規(guī)租賃住房（出租屋）中。①雖然沒(méi)有官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但在深圳進(jìn)行的一項(xiàng)全域研究（2021年）顯示，在租用私人住房的農(nóng)民工中，60%居住在城中村的出租房中。城中村的住房大多是村民在集體所有土地上自建的，特點(diǎn)是缺乏公共服務(wù)、產(chǎn)權(quán)不清晰、違反建筑法規(guī)。[19](p19-20)盡管條件惡劣，但這類(lèi)住房為在正規(guī)住房市場(chǎng)上負(fù)擔(dān)不起租金的農(nóng)民工提供了負(fù)擔(dān)得起的便宜住所。[20](p694-713)在過(guò)去的二十多年里（2000—2022年），地方政府拆除了許多城中村，用商品住房取而代之，試圖淘汰“非正規(guī)”住房，創(chuàng)造更多的“可治理空間”，致使居住在城中村的農(nóng)民工被迫離開(kāi)城市或搬遷到城郊地區(qū)的其他城中村。有學(xué)者批評(píng)了大規(guī)模拆遷的高成本及其對(duì)農(nóng)民工選擇便宜住房的負(fù)面影響。[19](p33-34)最近，有些地方政府開(kāi)始采取微觀(guān)層面的再開(kāi)發(fā)方法，努力改善城中村的公共設(shè)施和生活條件。

三、理論框架與假設(shè)

我們的理論框架借鑒了經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、政治考量、解決問(wèn)題功能（problem-solving function）和路徑依賴(lài)等因素，來(lái)解釋各地農(nóng)民工住房政策差異的原因（見(jiàn)圖1）。

圖1 農(nóng)民工住房政策制定的理論框架

就經(jīng)濟(jì)因素而言，住房的提供是以維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的人力資本需求來(lái)決定的。[11](p196)“在住房方面得到幫助的流動(dòng)人口通常是最符合市場(chǎng)需求的人?！盵4](p6)先前有研究調(diào)查了重慶和深圳（兩個(gè)處于不同發(fā)展階段城市）在“十二五”規(guī)劃（2011—2015年）期間公租房供應(yīng)情況。[21](p500-543)重慶經(jīng)歷了快速的工業(yè)增長(zhǎng)，其勞動(dòng)密集型制造業(yè)需要大量低技能和半技能勞動(dòng)力，為吸引廉價(jià)的農(nóng)村勞動(dòng)力，重慶將大規(guī)模的公租房計(jì)劃擴(kuò)展至非戶(hù)籍居民。相比之下，處在后工業(yè)階段的深圳，為將經(jīng)濟(jì)升級(jí)為服務(wù)業(yè)主導(dǎo)和高附加值（中高端）的產(chǎn)業(yè)，則需要受過(guò)良好教育的熟練工人，因此為他們提供了公租房和貨幣補(bǔ)貼。同樣，將重慶與北京、南京等其他城市進(jìn)行比較研究，也支持了公共住房的提供與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及相關(guān)勞動(dòng)力需求之間的密切聯(lián)系。[22](p318-332)因此，我們預(yù)計(jì)（或假設(shè)）處于經(jīng)濟(jì)早期發(fā)展階段的地區(qū)，當(dāng)為實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而需要更多低技能勞動(dòng)力時(shí)，當(dāng)?shù)卣锌赡軡M(mǎn)足農(nóng)民工的住房需求，而那些處于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)階段的地區(qū)則不太可能滿(mǎn)足農(nóng)民工住房需求（H1）。

在政治考量方面，我們的假設(shè)基于兩個(gè)背景因素：中央與地方的財(cái)政關(guān)系和地方領(lǐng)導(dǎo)人的政績(jī)考核體系。一方面，自1994年“分稅制”實(shí)施以來(lái)，地方政府在國(guó)家整體稅收中的比重越來(lái)越低，但卻承擔(dān)了大量公共服務(wù)支出。因此，目前的財(cái)政制度導(dǎo)致了縱向財(cái)政失衡，給地方政府帶來(lái)了巨大的財(cái)政壓力。[23](p1-51)另一方面，在目標(biāo)責(zé)任制下，對(duì)地方黨政主要官員的政績(jī)考核在很大程度上與GDP增長(zhǎng)和財(cái)政收入等“硬指標(biāo)”直接掛鉤，而社會(huì)建設(shè)在政府內(nèi)部被認(rèn)為不那么重要，被稱(chēng)為“軟目標(biāo)”。[24](p36-50)在這種考核體系下，地方官員為了在“晉升錦標(biāo)賽”中獲勝，往往被激勵(lì)將短期GDP增長(zhǎng)置于社會(huì)事業(yè)發(fā)展之上。①另外，GDP增長(zhǎng)和財(cái)政收入看得見(jiàn)，屬于顯績(jī)，而社會(huì)建設(shè)屬于隱績(jī)，投資長(zhǎng)、見(jiàn)效慢。這種背景下，我們將四個(gè)與政治考量有關(guān)的因素包括在內(nèi)：

一是房地產(chǎn)價(jià)格。自20 世紀(jì)80 年代末我國(guó)實(shí)施以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的住房改革以來(lái)，房地產(chǎn)業(yè)已成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵支柱，房地產(chǎn)價(jià)格與GDP 增長(zhǎng)之間存在雙向聯(lián)動(dòng)關(guān)系。[25](p240-258)目標(biāo)責(zé)任制則鼓勵(lì)地方主政官員維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮，對(duì)于房?jī)r(jià)較高的地方，解決農(nóng)民工住房問(wèn)題（如建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房）的成本會(huì)更高。因此，這些地方不太可能滿(mǎn)足農(nóng)民工的住房需求（H2.1）。二是土地出讓收入。巨大的財(cái)政壓力促使地方政府想方設(shè)法增加預(yù)算外收入，以不必與中央政府爭(zhēng)利。[23](p51)土地出讓收入在地方政府預(yù)算外收入中已占有相當(dāng)大的比重，很多地方甚至屬于“土地財(cái)政”，②據(jù)筆者了解，有些城市的土地出讓收入占地方收入的重要部分，比如鄭州占42%。土地出讓金、房地產(chǎn)相關(guān)稅收等已成為地方財(cái)政收入的主體。先前的研究發(fā)現(xiàn)，高度依賴(lài)土地財(cái)政的城市建造經(jīng)濟(jì)適用房的可能性較小，因?yàn)檫@不僅增加了政府的直接支出，還減少了原本可以從房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商那里獲得的土地收入。[13](p460)鑒于土地出讓收入在財(cái)政創(chuàng)收中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，我們預(yù)計(jì)高度依賴(lài)土地財(cái)政的地方政府不太可能關(guān)注農(nóng)民工的住房問(wèn)題（H2.2）。三是財(cái)政自主性。財(cái)政自主性也影響著地方政府的住房政策。1994 年“分稅制”改革后，中央逐步引入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，旨在緩解地方政府的縱向財(cái)政失衡。來(lái)自中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移可以分為兩大部分：一般用途和特定用途。[23](p51)一般用途旨在縮小地區(qū)間財(cái)政差距，并根據(jù)地方財(cái)政能力和支出需求進(jìn)行分配。特定用途旨在激勵(lì)地方政府實(shí)施具體政策和計(jì)劃，要求點(diǎn)對(duì)點(diǎn)撥款和專(zhuān)款專(zhuān)用，其分配通常不以一般規(guī)則為基礎(chǔ)，也不存在尋租行為。[26](p534-551)一般來(lái)說(shuō)，獲得較多財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的地方政府對(duì)中央具有更大的依賴(lài)性，財(cái)政自主性較弱，因?yàn)樗鼈兛芍涞慕?jīng)濟(jì)資源少，所以在施政上受中央的約束。[27](p479-502)以往的研究表明，財(cái)政自主性較高的地方政府不太可能采取利貧的政策，如建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和增加低保（最低生活水平保障）支出。[13](p462)因?yàn)閷?duì)農(nóng)民工住房的投資被認(rèn)為是一種消耗財(cái)政收入的社會(huì)福利投資，它“使大量貧困農(nóng)民工涌入，他們不僅在住房方面需要支持，在生活的許多其他方面也需要支持”。[21](p540)在目前激勵(lì)GDP增長(zhǎng)的政績(jī)考核體系下，財(cái)政自主性較高的地方政府更有可能將支出用于生產(chǎn)性投資（例如建設(shè)高鐵、開(kāi)發(fā)能源等），而不是社會(huì)福利。生產(chǎn)性投資不僅能提振GDP增長(zhǎng)，還能更有效地向上級(jí)展示地方官員的政績(jī)。[28](p57-88)因此，我們預(yù)計(jì)財(cái)政自主性低（即對(duì)中央財(cái)政依賴(lài)程度較高）的地方政府更有可能關(guān)注農(nóng)民工的住房需求（H2.3）。四是官員任期。地方主要黨政官員的任期也影響農(nóng)民工住房政策。地方領(lǐng)導(dǎo)人在上任之初更有動(dòng)力推動(dòng)GDP增長(zhǎng)和財(cái)政收入，以提高他們的晉升空間和概率。先前的研究表明，領(lǐng)導(dǎo)人任職初期比任職后期推進(jìn)GDP 增長(zhǎng)的沖動(dòng)更強(qiáng)烈，比如：推高當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)價(jià)格和對(duì)國(guó)有企業(yè)的過(guò)度投資等，[29](p36-50)而社會(huì)福利支出往往更低。因?yàn)閷?duì)農(nóng)民工住房的投資被視為一項(xiàng)消耗財(cái)政收入的社會(huì)福利支出，所以我們預(yù)計(jì)地方領(lǐng)導(dǎo)人在其任期的早期不太可能關(guān)注農(nóng)民工的住房需求（H2.4）。

農(nóng)民工住房政策也可能發(fā)揮解決問(wèn)題的功能（problem-solving function），既可以直接解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題，也可以作為解決城市整體問(wèn)題的一種工具。在我國(guó)，住房問(wèn)題較嚴(yán)重的地方不太可能對(duì)此做出回應(yīng)。[13](p455)例如，有研究表明，房?jī)r(jià)不可承受指數(shù)（housing unaffordability index）越高（即房?jī)r(jià)畸高）的地方不會(huì)投入更多的土地用于經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)。[13](p456)因此，我們預(yù)計(jì)地方政府的農(nóng)民工住房政策不會(huì)受到農(nóng)民工住房問(wèn)題嚴(yán)重程度的影響（H3.1）。盡管之前的研究表明，我國(guó)的住房政策并不是專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民工住房問(wèn)題設(shè)計(jì)的，它可以被視為解決城市整體問(wèn)題的政策工具?？焖俚某鞘谢瘞?lái)了住房短缺、交通擁堵和環(huán)境污染等問(wèn)題，城市問(wèn)題越突出的地方，解決這些問(wèn)題的緊迫性就越大。[30](p22-45)因此，我們假設(shè)城市問(wèn)題越突出，地方政府就越有可能關(guān)注農(nóng)民工的住房需求（H3.2）。

任何新政策的制定都不是在真空中進(jìn)行的，而是受到制度遺產(chǎn)和過(guò)去改革軌跡的影響。根據(jù)路徑依賴(lài)?yán)碚?，?dāng)前的政策選擇也受到過(guò)去政策的塑造和限制。[31](p70-83)政府可能傾向于遵循以前的政策路徑，因?yàn)樗鼈兛赡軙?huì)降低變革的成本，并提高公眾的接受度。因此，我們預(yù)計(jì)在社會(huì)福利領(lǐng)域也存在路徑依賴(lài)，即先前福利優(yōu)厚度（previous welfare generosity）較高的地方更有可能滿(mǎn)足農(nóng)民工的住房需求（H4）。

綜上所述，我們假設(shè)地方政府在制定農(nóng)民工住房政策時(shí)，會(huì)受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段（H1）、政治考量（H2.1、H2.2、H2.3 和H2.4）、城市問(wèn)題的突出性（H3.2）和以前福利優(yōu)厚程度（H4）的影響，而不受農(nóng)民工住房問(wèn)題嚴(yán)重程度（H3.1）的影響。

四、政策數(shù)據(jù)庫(kù)的構(gòu)建

政策數(shù)據(jù)庫(kù)是根據(jù)各地市政府為響應(yīng)國(guó)務(wù)院2014年《意見(jiàn)》而制定的落實(shí)文件綜合收集構(gòu)建的。在337 個(gè)地級(jí)以上城市中，我們提取了每個(gè)城市的農(nóng)民工住房政策以及相應(yīng)的政策工具。農(nóng)民工住房政策內(nèi)容的平均字?jǐn)?shù)從宜昌的128 字到梧州的640 字不等，我們對(duì)比了97 個(gè)可檢索政策文件的城市和240個(gè)不可檢索政策文件的城市的特征。①值得注意的城市，如深圳、廣州和成都，由于沒(méi)有制定相關(guān)政策，沒(méi)有被納入分析。

（一）政策編碼方案

編碼的目的是將住房政策內(nèi)容轉(zhuǎn)換為可量化的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。我們首先在政策內(nèi)容中確定了政策領(lǐng)域，然后為每個(gè)領(lǐng)域設(shè)定了政策得分。政策得分反映了專(zhuān)門(mén)用于特定政策領(lǐng)域的資源或投入，并基于每個(gè)政策領(lǐng)域所采用的政策工具的密度和強(qiáng)度。下面對(duì)政策領(lǐng)域、政策工具、政策強(qiáng)度和政策密度的定義和具體指標(biāo)進(jìn)行解釋。

受之前研究提出的多機(jī)構(gòu)住房供應(yīng)體系的啟發(fā)，[16](p652)我們?cè)诰幋a方案中基于三種住房提供方（政府、市場(chǎng)和用人單位或雇主）和兩種住房使用方式（自有和租賃）制定了政策區(qū)域（見(jiàn)圖2）。政府提供的自有住房為補(bǔ)貼自有住房，政府提供的租賃住房為補(bǔ)貼租賃住房，包括廉租房和公租房。本文區(qū)分了兩種類(lèi)型的公租房：一般公共租賃住房（PRHgeneral）和特定公共租賃住房（PRH-specific）。前者指面向一般中低收入群體的公租房，后者指位于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)、主要面向（包括農(nóng)民工在內(nèi)）普通員工的公租房。市場(chǎng)提供的自有住房為商業(yè)自有住房（簡(jiǎn)稱(chēng)“商品房”），市場(chǎng)提供的正式出租房屋是商業(yè)租賃住房（出租房），而非正規(guī)出租房主要指的是城中村或棚戶(hù)區(qū)住房。用人單位（雇主）提供的租賃住房是宿舍。總的來(lái)說(shuō)，編碼方案包括8個(gè)政策領(lǐng)域：補(bǔ)貼自有住房、廉租房、一般公租房、特定公租房、商品房、商業(yè)出租房、城中村和宿舍。

圖2 政策領(lǐng)域的類(lèi)型

政策工具是指用于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的具體政策措施，可分為兩大類(lèi)：市場(chǎng)工具和行政工具（見(jiàn)表1）。市場(chǎng)工具被定義為通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)激勵(lì)市場(chǎng)主體行為的工具，[32](p355-435)既包括基于價(jià)格的工具，也包括基于數(shù)量的工具。以?xún)r(jià)格為基礎(chǔ)的工具通過(guò)改變現(xiàn)有市場(chǎng)上商品和服務(wù)的價(jià)格來(lái)推動(dòng)行為改變，包括補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和融資等工具。基于數(shù)量的工具是通過(guò)規(guī)定具體權(quán)利/義務(wù)的數(shù)量來(lái)推動(dòng)行為改變，包括土地?cái)?shù)量和住房數(shù)量，即為農(nóng)民工預(yù)留土地或住房配額。行政工具包括與行政事務(wù)辦理程序相關(guān)的政策工具（例如，簡(jiǎn)化申請(qǐng)流程）?？傊?，政策工具分為六個(gè)子類(lèi)型：補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、融資、土地?cái)?shù)量、住房數(shù)量和行政工具。其中每一種都可以進(jìn)一步分為供給側(cè)（以生產(chǎn)者為目標(biāo)）和需求側(cè)（以消費(fèi)者為目標(biāo)）工具（見(jiàn)表1）。

表1 政策工具的類(lèi)型和示例

政策密度是指政策工具的廣泛性或廣度，通過(guò)計(jì)算特定政策領(lǐng)域采用的政策工具的數(shù)量來(lái)衡量。政策強(qiáng)度被定義為“資源的組織和動(dòng)員，即投入或分配給特定政策工具的人、財(cái)、物的數(shù)量”。[33](p257-282)政策工具的六個(gè)子類(lèi)型代表了不同的強(qiáng)度水平：補(bǔ)貼、土地?cái)?shù)量和住房數(shù)量=3，稅收優(yōu)惠和融資工具=2，行政工具=1。表2解釋了政策工具的強(qiáng)度分?jǐn)?shù)分配。

表2 政策工具的強(qiáng)度分?jǐn)?shù)分配

（二）政策編碼過(guò)程

我們對(duì)每個(gè)城市的農(nóng)民工住房政策內(nèi)容逐個(gè)進(jìn)行了編碼。首先，我們對(duì)8 個(gè)政策領(lǐng)域是否被覆蓋進(jìn)行了編碼。其次，我們對(duì)每個(gè)政策領(lǐng)域采用的政策工具進(jìn)行了編碼。再次，我們根據(jù)每個(gè)領(lǐng)域采用的政策工具來(lái)計(jì)算政策強(qiáng)度和加權(quán)政策密度。最后，我們?yōu)槊總€(gè)領(lǐng)域構(gòu)建了一個(gè)政策得分，作為一個(gè)范圍從0到5的連續(xù)變量，即：如果政策領(lǐng)域未被覆蓋，則為0；如果覆蓋政策領(lǐng)域卻沒(méi)有任何政策工具，則為1；如果提出了政策工具且政策強(qiáng)度加權(quán)的政策密度為1，則為2；如果加權(quán)政策密度為2，則為3；如果加權(quán)政策密度為3，則為4；如果加權(quán)政策密度為4或以上，則為5。總體政策得分為8個(gè)政策領(lǐng)域的得分之和。

（三）衡量標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)證策略

首先，我們使用描述性統(tǒng)計(jì)來(lái)展示政策領(lǐng)域、政策工具和政策得分。接下來(lái)，我們進(jìn)行了凝聚層次聚類(lèi)分析（agglomerative hierarchical cluster analysis），①層次聚類(lèi)分析法是一種自下向上的策略：首先將每個(gè)對(duì)象作為一個(gè)簇，然后合并這些原子簇為越來(lái)越大的簇，直到所有的對(duì)象都在一個(gè)簇中，或者某個(gè)終結(jié)條件被滿(mǎn)足，絕大多數(shù)層次聚類(lèi)方法屬于這一類(lèi)，它們只是在簇間相似度的定義上有所不同。以分類(lèi)歸納總結(jié)97 個(gè)城市的農(nóng)民工住房政策模式。我們根據(jù)9 個(gè)指標(biāo)進(jìn)行了聚類(lèi)分析：標(biāo)準(zhǔn)化的總體政策得分和8 個(gè)領(lǐng)域各自的標(biāo)準(zhǔn)化得分。最后，我們考察了農(nóng)民工住房政策的影響因素。使用總體政策得分和從聚類(lèi)分析中確定的聚類(lèi)成員資格作為結(jié)果變量。為了檢驗(yàn)本文提出的八個(gè)假設(shè)，我們的分析模型包括以下指標(biāo)作為解釋變量：經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、房?jī)r(jià)、對(duì)土地收入的依賴(lài)、財(cái)政自主性、官員任期、農(nóng)民工住房問(wèn)題的嚴(yán)重程度、城市問(wèn)題的突出程度和以前的福利優(yōu)厚程度。當(dāng)結(jié)果是總體政策得分時(shí)，我們采用普通最小二乘回歸分析法（Ordinary Least Square regression），當(dāng)結(jié)果是聚類(lèi)成員時(shí)，我們使用多項(xiàng)式邏輯回歸分析法，并對(duì)聚類(lèi)穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤差（Cluster-robust standard errors）進(jìn)行了控制，以解釋同一省份內(nèi)城市的模型誤差。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的指標(biāo)包括：第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的增長(zhǎng)率和人均GDP。第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員增長(zhǎng)率較高的城市處于發(fā)展的早期階段，需要更多的低技能勞動(dòng)力，而人均GDP較高的城市則處于發(fā)展的后期階段。人均GDP 是2014 年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值與2010年人口的比值，第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的增長(zhǎng)率是2010 年至2014 年的平均增長(zhǎng)率，GDP 總量和第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比例來(lái)自2011—2015 年中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒，人口數(shù)據(jù)來(lái)自2010年中國(guó)人口普查。

政治考量包括對(duì)房地產(chǎn)的依賴(lài)、土地收入、財(cái)政自主性和官員任期。2014 年的房?jī)r(jià)是從中國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)（China Premium Database）中收集的。土地收入依賴(lài)指標(biāo)被定義為土地出讓金與預(yù)算收入之間的比值。2014 年土地出讓金數(shù)據(jù)和2014 年預(yù)算收入數(shù)據(jù)分別來(lái)自《2015年中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》和《2015年中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。財(cái)政自主性指標(biāo)是一般用途轉(zhuǎn)移支付資金與預(yù)算支出的比值。我們之所以使用一般用途轉(zhuǎn)移支付來(lái)捕捉地方政府的財(cái)政自主水平，是因?yàn)槠浞峙渲饕诘胤截?cái)政能力，與特定用途轉(zhuǎn)移支付相比不太受政治影響。我們從《2009 年中國(guó)市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》中提取了2009 年一般用途轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算支出數(shù)據(jù)。關(guān)于官員任期，我們通過(guò)確定每項(xiàng)市級(jí)政策發(fā)布前三個(gè)月在任的市委書(shū)記和市長(zhǎng)，來(lái)解釋政策決定和政策文件發(fā)布之間的時(shí)間差。然后，我們構(gòu)建了連續(xù)變量來(lái)測(cè)量市委書(shū)記和市長(zhǎng)任職年限，這些數(shù)據(jù)是從中國(guó)政治精英數(shù)據(jù)庫(kù)中提取的。

解決問(wèn)題功能（Problem-solving function）包括農(nóng)民工住房問(wèn)題的嚴(yán)重性和城市問(wèn)題的突出性。用于衡量農(nóng)民工住房問(wèn)題嚴(yán)重程度的指標(biāo)是農(nóng)民工居住在非正規(guī)住房和負(fù)擔(dān)不起租金的比例。我們通過(guò)匯總2013 年和2014 年中國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)調(diào)查數(shù)據(jù)（CMDS），計(jì)算了居住在非正規(guī)住房（如借宿、工地集體宿舍和自建住房）①我們的非正規(guī)住房指標(biāo)反映了這八個(gè)政策領(lǐng)域中任何一個(gè)都沒(méi)有覆蓋的農(nóng)民工百分比。那些居住在城中村的人不被歸類(lèi)為居住在非正規(guī)住房中。的農(nóng)民工比例以及租金收入比，并按居住城市計(jì)算指標(biāo)。城市問(wèn)題突出性的指標(biāo)包括城市化水平（人口在城市地區(qū)的比例）和外來(lái)人口規(guī)模（外來(lái)人口與常住人口的比例），這兩個(gè)指標(biāo)均取自2010年中國(guó)人口普查。

我們用低保替代率來(lái)衡量之前的福利優(yōu)厚程度（previous welfare generosity）。低保是我國(guó)最重要的社會(huì)救助項(xiàng)目，低保替代率是指城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的比值。我們從民政部網(wǎng)站收集了2014 年的低保標(biāo)準(zhǔn)，2014 年的可支配收入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)自31 個(gè)省份的《2015 年統(tǒng)計(jì)年鑒》。我們還納入了控制變量，包括第三產(chǎn)業(yè)在GDP 中所占的比例（來(lái)自2015 年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》）、人口（來(lái)自2010 年人口普查）、市委書(shū)記和市長(zhǎng)的年齡（中國(guó)政治精英數(shù)據(jù)庫(kù)）。

五、研究分析結(jié)果

在上節(jié)政策數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，本節(jié)將通過(guò)數(shù)據(jù)分析來(lái)總結(jié)歸納各地不同的農(nóng)民工住房政策模式，并探討農(nóng)民工住房政策的影響因素。

（一）農(nóng)民工住房政策模式

1.政策領(lǐng)域、政策工具與政策得分

表3 列出了與政策領(lǐng)域、政策工具和政策得分相關(guān)的匯總統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。各地政府采取了多種方式安置農(nóng)民工，每個(gè)城市覆蓋的政策領(lǐng)域的平均數(shù)為4.1個(gè)。Panel A 顯示了覆蓋特定政策領(lǐng)域的城市比例。其中，特定公租房、商品房和宿舍是被提及次數(shù)最多的三個(gè)政策領(lǐng)域（分別為75.3%、72.2%和69.1%)，其次是商業(yè)出租房（65.0%）、一般公租房（59.8%）和城中村（43.3%）。補(bǔ)貼自有住房（17.5%）和廉租房（9.3%）是覆蓋最少的兩個(gè)領(lǐng)域，在安置外來(lái)農(nóng)民工方面不太受地方政府青睞。

表3 政策領(lǐng)域、政策工具和政策得分匯總統(tǒng)計(jì)（N=97）

Panel B 顯示了按政策領(lǐng)域劃分的政策工具分布情況。在259 項(xiàng)政策工具中，采用頻率最高的工具是稅收激勵(lì)（35.5%），其次是行政工具（22.0%）、融資（12.7%）和補(bǔ)貼（12.4%）。采用最少的政策工具是土地?cái)?shù)量（9.7%）和住房數(shù)量（7.7%）。政策工具的分布也因政策領(lǐng)域而異。補(bǔ)貼自有住房和商品房都主要使用（需求方）稅收優(yōu)惠（分別為90.9%和96.8%）。就廉租房而言，行政手段（41.2%）和土地?cái)?shù)量（35.3%）是使用頻率最高的，其次是融資（17.7%）和稅收優(yōu)惠（5.9%）。一般公租房和特定公租房采用了全部六個(gè)子類(lèi)型的政策工具。在一般公租房中，住房數(shù)量（35.9%）和行政工具（28.3%）是最常用的工具，而在特定公租房中，更可能使用基于價(jià)格的市場(chǎng)工具，如融資（34.6%）、稅收優(yōu)惠（25.0%）和補(bǔ)貼（23.1%）。而在商業(yè)出租房中，64.3%的工具為補(bǔ)貼，28.6%為稅收優(yōu)惠。城中村采用的政策工具以行政工具居多（71.4%），其次是土地?cái)?shù)量工具（28.6%）。宿舍使用了除住房數(shù)量外的所有政策工具，行政工具約占所用工具的一半，其次是19.1%的融資和19.1%的土地?cái)?shù)量。

Panel C 顯示了按政策領(lǐng)域劃分的政策得分的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)?？傮w政策平均得分為8.45 分。政策得分最高的三個(gè)政策領(lǐng)域是商品房（2.02）、特定公租房（1.54）和一般公租房（1.47）。商業(yè)出租房和宿舍的政策得分分別為1.02 和1.14。城中村、補(bǔ)貼自有住房和廉租房的政策得分最低。

2.聚類(lèi)分析結(jié)果

基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，本文選擇了一個(gè)四聚類(lèi)分析法（four-cluster solution）來(lái)歸納各地農(nóng)民工住房政策模式。表4給出了四個(gè)聚類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)化政策得分——?dú)堁a(bǔ)類(lèi)（residual approach）、公共和私人租賃類(lèi)、集體租賃類(lèi)和公民權(quán)利導(dǎo)向類(lèi)。如表4所示，18.6%的城市屬于殘補(bǔ)類(lèi)，整體得分較低，每個(gè)政策領(lǐng)域得分均處于較低水平。大部分城市（62.9%）屬于公共和私人租賃類(lèi)，特點(diǎn)是在特定公租房和商業(yè)出租房領(lǐng)域得分相對(duì)較高。少數(shù)城市（6.2%）屬于集體租賃類(lèi)，特點(diǎn)是在廉租房等集體租賃住房類(lèi)型得分較高，形式為“農(nóng)民工公寓”和用人單位（雇主）提供的宿舍。12.4%的城市屬于公民權(quán)利導(dǎo)向類(lèi)，這些城市在自有住房（包括補(bǔ)貼和商品房）和一般公租房方面得分較高。①在公民權(quán)利導(dǎo)向類(lèi)中，城中村得分也很高，主要是由于廣東省五個(gè)城市的得分較高，這些城市的城中村容納了大量的農(nóng)民工。我們之所以將這一類(lèi)稱(chēng)為“公民權(quán)利導(dǎo)向”，是因?yàn)樗忍峁┝俗杂凶》浚蔡峁┝四軌驖M(mǎn)足農(nóng)民工多樣化住房需求并促進(jìn)其市民化的公租房。此外，住房所有權(quán)在很大程度上影響了農(nóng)民工在工作城市的長(zhǎng)期定居決定。[34](p3689-3707)

表4 按政策類(lèi)別劃分的標(biāo)準(zhǔn)化政策得分（N=97）

（二）農(nóng)民工住房政策的影響因素

表5 展示了我們的回歸分析結(jié)果。研究表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與農(nóng)民工住房政策顯著關(guān)聯(lián)，人均GDP 較高的城市總體政策得分往往較低。人均GDP每增加1000元，總體政策得分降低0.099（模型1）。與采用“公共和私人租賃”式政策模式的城市相比，人均GDP較高的城市更有可能采用“殘補(bǔ)”式政策模式（系數(shù)=0.036，見(jiàn)模型2）。第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員增長(zhǎng)率較高的城市更有可能采用“公民權(quán)利導(dǎo)向”式的政策模式（系數(shù)=0.311，模型3）。因此，H1得到了驗(yàn)證。在政治考量中，研究結(jié)果表明房地產(chǎn)價(jià)格和財(cái)政自主性與農(nóng)民工住房政策密切相關(guān)：房地產(chǎn)價(jià)格較高的城市更可能采用“殘補(bǔ)”式政策模式，而不是“公共和私人租賃”式模式（系數(shù)=0.664，模型2）；財(cái)政自主性較低的城市傾向于采用“公民權(quán)利導(dǎo)向”式的政策模式（系數(shù)=0.317，見(jiàn)模型3）。無(wú)論是對(duì)土地財(cái)政收入的依賴(lài)，還是市委書(shū)記/市長(zhǎng)的任期，都不能顯著預(yù)測(cè)農(nóng)民工住房政策。因此，我們支持H2.1 和H2.3，但不支持H2.2 和H2.4。就解決問(wèn)題功能而言，農(nóng)民工住房問(wèn)題對(duì)農(nóng)民工住房政策的預(yù)測(cè)也并不顯著。因此，我們認(rèn)可H3.1。城市問(wèn)題突出程度與農(nóng)民工住房政策顯著相關(guān)，城市化水平高、流動(dòng)人口較多的城市往往采用“公民權(quán)利導(dǎo)向”式的政策模式（系數(shù)分別為0.057 和0.317，見(jiàn)模型3），H3.2 因此得到支持。福利優(yōu)厚程度（以低保替代率衡量）較高的城市，也更傾向于采取“公民權(quán)利導(dǎo)向”式政策模式（系數(shù)=0.400，見(jiàn)模型3），因此H4得到支持。

表5 住房政策影響因素的OLS和多項(xiàng)式邏輯回歸分析

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)（robustness check）

我們進(jìn)行了敏感性分析以證實(shí)聚類(lèi)分析結(jié)果。首先，我們根據(jù)未按政策強(qiáng)度加權(quán)的政策密度計(jì)算政策得分。其次，我們構(gòu)建了一個(gè)范圍從1 到4 的政策強(qiáng)度新指標(biāo)。根據(jù)2013 年住房支出占財(cái)政總支出的比例，將城市分為四類(lèi)，比例越高表明政策強(qiáng)度越大。兩種敏感性分析的結(jié)果顯示了一個(gè)與我們的主要研究結(jié)果相似的“四聚類(lèi)”分析結(jié)果：殘補(bǔ)、公共和私人租賃、集體租賃和公民權(quán)利導(dǎo)向的政策模式。

我們還進(jìn)行了敏感性分析以證實(shí)我們的回歸結(jié)果。首先，我們使用了一個(gè)替代指標(biāo)（財(cái)政依賴(lài)性）來(lái)衡量城市的財(cái)政自主水平。財(cái)政依賴(lài)性越大，財(cái)政自主程度就越低。與我們的主要發(fā)現(xiàn)類(lèi)似，財(cái)政依賴(lài)度較小的城市采用公民權(quán)利導(dǎo)向政策模式的可能性明顯降低。其次，我們通過(guò)計(jì)算租金收入比超過(guò)30%的農(nóng)民工比例，創(chuàng)建了另一個(gè)替代租金負(fù)擔(dān)不起的衡量標(biāo)準(zhǔn)。與我們的主要研究結(jié)果類(lèi)似，租金負(fù)擔(dān)不起與農(nóng)民工住房政策沒(méi)有顯著關(guān)聯(lián)。最后，我們采用了福利優(yōu)厚程度的替代指標(biāo)：政府社會(huì)支出（就業(yè)和社會(huì)保障）占總支出的比例和農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)、住房公積金的比例（五險(xiǎn)一金），結(jié)果顯示這兩項(xiàng)指標(biāo)都與農(nóng)民工住房政策沒(méi)有顯著關(guān)聯(lián)。

六、結(jié)論

根據(jù)2014 年《意見(jiàn)》，我們通過(guò)對(duì)97 個(gè)地級(jí)以上城市的政策文件進(jìn)行了系統(tǒng)編碼，構(gòu)建了研究農(nóng)民工住房問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)政策數(shù)據(jù)庫(kù)，以此探究了中國(guó)農(nóng)民工住房政策的地方差異及其影響因素。

我們發(fā)現(xiàn)，18.6% 的城市采取了“殘補(bǔ)”式（residual approach）政策模式，僅投入微薄的資源和努力來(lái)解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題。大多數(shù)（69.1%）城市都采取了以租賃為基礎(chǔ)的政策模式（主要包括公私租賃和集體租賃式），但只能滿(mǎn)足農(nóng)民工的短期住房需求。只有少數(shù)城市（12.4%）采取了以公民權(quán)利為導(dǎo)向的政策模式，同時(shí)提供能夠滿(mǎn)足農(nóng)民工短期和長(zhǎng)期住房需求的自有住房和公租房，而這種模式最符合中央的總體目標(biāo)和政策導(dǎo)向，既可以提高農(nóng)民工的市民化水平，又可以促進(jìn)他們?cè)诠ぷ鞯爻鞘虚L(zhǎng)期定居。

我們發(fā)現(xiàn)，地方政府的農(nóng)民工住房政策受四個(gè)因素驅(qū)動(dòng)和影響。一是經(jīng)濟(jì)因素。由于農(nóng)民工是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)的重要引擎，處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段、需要更多低技能工人的城市會(huì)在農(nóng)民工住房問(wèn)題上投入更多的資源和精力。相比之下，處于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)階段、對(duì)低技能工人需求較少的城市（如北京、上海和深圳等）則更傾向于采取“殘補(bǔ)”式政策模式。二是政治因素。在目前的財(cái)政制度和政績(jī)考核體系下，地方主政官員傾向提振眼前的GDP 增長(zhǎng)和財(cái)政收入，由于向農(nóng)民工提供住房被視為一種消耗財(cái)政收入的措施，會(huì)與房地產(chǎn)部門(mén)爭(zhēng)奪土地資源和生產(chǎn)性投資，因此房?jī)r(jià)較高或財(cái)政自主性較高的城市對(duì)農(nóng)民工住房的投入一般較少。此外，我們的研究表明，地方官員的任期與農(nóng)民工住房政策沒(méi)有顯著關(guān)聯(lián)。由于住房建設(shè)的時(shí)間較長(zhǎng)，可能超過(guò)地方官員的一般任期，因此對(duì)農(nóng)民工住房的政策偏好不會(huì)因地方官員任期的長(zhǎng)短而有所不同?？傊覀兊难芯拷Y(jié)果與之前的研究結(jié)論相一致，即中國(guó)的福利供給，如城市工人的基本養(yǎng)老金[35](p383-404)和廉價(jià)住房[36](p428-448)等，受經(jīng)濟(jì)和政治影響極大。三是解決問(wèn)題功能。我們發(fā)現(xiàn)，盡管農(nóng)民工住房政策沒(méi)有真正解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題，但它對(duì)城市問(wèn)題的突出性做出了回應(yīng)。農(nóng)民工住房只是城市面臨的眾多突出問(wèn)題之一，而農(nóng)民工對(duì)地方政策制定幾乎沒(méi)有影響。但城市化和外來(lái)人口涌入帶來(lái)的城市問(wèn)題（如過(guò)度擁擠和環(huán)境惡化）不僅影響外來(lái)人口，也影響當(dāng)?shù)鼐用?，后者?duì)政策制定的影響力更大。這使得地方政府必須承擔(dān)起解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的責(zé)任，以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的城市化問(wèn)題，從而回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用窀纳骗h(huán)境的訴求。四是路徑依賴(lài)。我們發(fā)現(xiàn)，地方政府的農(nóng)民工住房政策選擇也取決于他們的福利遺產(chǎn)。這一發(fā)現(xiàn)與之前的研究相呼應(yīng)，即地方政府傾向于在環(huán)境政策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革和城市基礎(chǔ)設(shè)施融資等領(lǐng)域遵循以往政策路徑。[37](p405-420)

本文有四點(diǎn)學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。第一，我們關(guān)注龐大農(nóng)民工群體在工作地城市的住房問(wèn)題。以往的研究只關(guān)注針對(duì)低收入群體的住房政策，忽略了受戶(hù)籍制度限制的、處于邊緣地位的農(nóng)民工。第二，2014年的《意見(jiàn)》為全面審視農(nóng)民工住房政策提供了一個(gè)獨(dú)特的機(jī)會(huì)和視角，不僅包括政府提供的住房計(jì)劃，還包括用人單位（雇主）和市場(chǎng)主體等其他提供者的作用，這一方面在以前的研究中基本上被忽視了，本文以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了分析模型。第三，我們根據(jù)政策文件的原始系統(tǒng)編碼，建立專(zhuān)門(mén)的政策數(shù)據(jù)庫(kù)，以分類(lèi)總結(jié)中國(guó)各地市政府解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的政策模式。而以往的研究主要依賴(lài)覆蓋少數(shù)城市的案例研究，或使用從統(tǒng)計(jì)匯編中收集的二手資料，缺乏系統(tǒng)性、完整性研究。第四，我們建立了一個(gè)理論框架來(lái)解釋農(nóng)民工住房政策的地方差異。我們發(fā)現(xiàn)，這些差異不僅是由經(jīng)濟(jì)和政治因素驅(qū)動(dòng)的，而且受到解決問(wèn)題功能和先前的福利優(yōu)厚程度驅(qū)動(dòng)。這一框架擴(kuò)展了以往研究（只關(guān)注經(jīng)濟(jì)或政治因素）對(duì)住房和土地政策決定因素的考察。然而本研究也存在一定局限性：一是覆蓋范圍局限于頒布落實(shí)2014 年《意見(jiàn)》的地級(jí)以上城市，樣本量相對(duì)較小；二是我們根據(jù)政策文件描述了政策變化，政策文件和實(shí)施之間的差距無(wú)法捕捉。盡管存在這些局限性，我們的研究還是首次系統(tǒng)地考察了覆蓋中國(guó)多數(shù)城市的農(nóng)民工住房政策模式。

農(nóng)民工市民化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。[38](p38-40)為激勵(lì)地方政府為農(nóng)民工提供更好的居住條件和環(huán)境，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，筆者建議改革中央與地方的財(cái)政關(guān)系以及地方官員的政績(jī)考核體系。一方面，為了緩解地方政府的財(cái)政壓力，地方政府應(yīng)該在稅收征收方面獲得更多的自由裁量權(quán)。例如，可以提高地方政府相對(duì)于中央政府的收入比重，也可以賦予地方政府在一定范圍內(nèi)設(shè)定地方稅率的權(quán)力。這種改革可以為地方政府提供更多的財(cái)政資源用于投資社會(huì)福利事業(yè)，比如為農(nóng)民工提供廉價(jià)住房等。另一方面，官員政績(jī)考核體系改革應(yīng)朝著民生導(dǎo)向邁進(jìn)，考慮社會(huì)福利和公共服務(wù)的供給和質(zhì)量，比如對(duì)地方政府向農(nóng)民工提供公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估。以往的研究揭示，地方官員往往會(huì)追求政績(jī)考核體系中明確包含的績(jī)效目標(biāo)，而忽視與績(jī)效目標(biāo)相關(guān)的其他較難實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)。[39](p227)這種行為傾向表明，根據(jù)精確的人員績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)量身定制政策目標(biāo)可能是實(shí)現(xiàn)具體政策愿景的可行手段。新出臺(tái)的政績(jī)考核體系取代了之前的考核體系，規(guī)定綜合考核要考慮當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主觀(guān)評(píng)價(jià)。政績(jī)考核不僅要考慮GDP 增速，還要考慮其質(zhì)量；不僅要看成績(jī)，還要看成本；不僅要看主觀(guān)的努力，也要看客觀(guān)環(huán)境。這標(biāo)志著地方官員的政績(jī)考核體系改革朝著科學(xué)化、利民化方向邁出了重要一步，但這一改革對(duì)農(nóng)民工住房政策的影響需要進(jìn)一步調(diào)查。