楊 周

貴州省貴陽市修文縣人民檢察院，貴州 貴陽 550200

法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。當前雖然法治政府建設加快了腳步，但我們?nèi)砸逍颜J識到，在法治政府建設過程中依然存在薄弱和不足，依法行政、行政執(zhí)法制度體系不完善，行政權力制約和監(jiān)督機制不健全，行政機關違法行使職權或者不行使職權的現(xiàn)象時有發(fā)生，不僅影響公民、法人和其他組織的人身權益、財產(chǎn)權益的實現(xiàn)，而且可能損害國家利益、社會公共利益，成為法治政府建設的“硬傷”。檢察機關要深刻領悟和把握行政檢察在黨和國家監(jiān)督體系中的作用和地位，全面深化行政檢察監(jiān)督，強化系統(tǒng)觀念、法治思維、強基導向，以行政爭議實質(zhì)性化解為牽引，完善和落實訴訟內(nèi)監(jiān)督和訴訟外監(jiān)督“雙輪”驅(qū)動，有效促進法治政府建設。

一、行政檢察監(jiān)督概述

行政檢察監(jiān)督是指檢察機關依法對行政活動是否違反相關規(guī)定進行法律監(jiān)督。行政活動是一個廣義的概念，其范圍包括行政行為、行政訴訟、行政執(zhí)法、行政立法等。新中國成立以來，行政檢察主要是對行政訴訟活動的法律監(jiān)督，即對行政審判活動、行政非訴執(zhí)行、行政機關參與行政訴訟活動的監(jiān)督。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出，對于行政機關違法行使職權或不行使職權的行為，檢察機關可以通過制發(fā)檢察建議等督促其糾正。①《關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》2021 年6 月中共中央印發(fā)。行政檢察監(jiān)督的范圍從訴訟內(nèi)監(jiān)督向行政違法行為監(jiān)督延伸，即，在行政訴訟活動中，檢察機關既要對法院的審判活動進行監(jiān)督，也要同步對行政機關的履職行為進行監(jiān)督；在行政訴訟之外，履行監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)行政機關行政違法或怠于履職的行為，應當依法監(jiān)督糾正；在開展行政檢察監(jiān)督中實質(zhì)性地、終局性地化解行政爭議。

二、行政檢察監(jiān)督在國家法治監(jiān)督體系中的優(yōu)勢

《法治政府建設實施綱要（2021－2025 年）》提出，要形成監(jiān)督合力，堅持將行政權力制約和監(jiān)督體系納入黨和國家監(jiān)督體系全局統(tǒng)籌謀劃，突出黨內(nèi)監(jiān)督主導地位，推動黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)。②《法治政府建設實施綱要（2021-2025）》2021 年8 月中共中央、國務院印發(fā)。在法治政府建設進程中，相較于人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、群眾監(jiān)督等，行政檢察監(jiān)督能夠彌補傳統(tǒng)監(jiān)督方式的不足，具有其獨特的優(yōu)勢。

（一）監(jiān)督主動性強

行政檢察監(jiān)督是公權力對公權力的監(jiān)督，是對行政權運行的直接監(jiān)督，檢察機關可以依職權主動介入監(jiān)督，也可以依當事人申請啟動監(jiān)督程序，在工作中以“我管”促“都管”的監(jiān)督理念，將行政爭議實質(zhì)性化解貫穿監(jiān)督全過程，能夠及時、主動、高效介入行政爭議問題，有效補強傳統(tǒng)行政監(jiān)督等的不足，有力促進行政管理。

（二）監(jiān)督立場中立

檢察機關依法履行法律監(jiān)督職責，維護國家法律統(tǒng)一正確實施，不受行政體制等因素的影響，以尊重行政權運行規(guī)律，依法規(guī)范監(jiān)督為原則，既不超越權限代替行政機關行使行政權力，也不代替行政相對人找尋權利救濟，對行政行為的合法性進行審查，為行政機關及行政相對人提供專業(yè)、權威、可信的法律意見，監(jiān)督處理結果更加公正，社會公眾接受度更高。

（三）監(jiān)督范圍更廣

行政機關違法行使職權或不行使職權的行為，都是行政檢察監(jiān)督的范圍，即行政檢察監(jiān)督涵蓋所有行政行為，只要發(fā)現(xiàn)違法的行政行為，檢察機關就可以監(jiān)督其糾正，能夠更好地彌補其他監(jiān)督方式存在監(jiān)督范圍上的不足。如，可以彌補人大監(jiān)督的宏觀性、非常態(tài)性的不足；行政復議、行政訴訟程序繁瑣、時間冗長的問題；行政內(nèi)部監(jiān)督缺乏公信力的問題；行政公益訴訟只針對特定領域且必須損害公益的問題。

（四）監(jiān)督方式靈活

行政檢察監(jiān)督堅持雙贏多贏共贏的理念，兼顧法律秩序的維護與行政目標的實現(xiàn)，平衡私權保障與維護公益，化解行政機關與行政相對人之間的行政爭議，維護社會和諧穩(wěn)定，增強執(zhí)法、司法公信力。檢察機關在開展行政檢察監(jiān)督過程中，可以提前介入訴前、訴中、訴后的行政爭議化解工作，通過公開聽證、檢察建議、司法救助等方式，為行政爭議雙方構建平等溝通交流平臺，贏得各方的理解和配合，有效促成爭議化解。

三、行政檢察監(jiān)督助推法治政府建設的實踐經(jīng)驗

近年來，隨著司法體制改革的推進，行政檢察業(yè)務從原來的民事行政檢察部門單列出來，成為檢察機關“四大檢察”之一。以筆者所在非行政訴訟案件集中管轄基層檢察院為例，2020 年至2022 年三年間行政檢察監(jiān)督案件的數(shù)量和規(guī)模逐年大幅上升，分別為7 件、47 件、104 件，行政違法行為監(jiān)督成為行政檢察工作的新增長點，特別是2022 年，通過探索開展行政執(zhí)法案件評查，以行政檢察監(jiān)督有效促進了政府規(guī)范執(zhí)法行為。

（一）依法能動履職，全面提升監(jiān)督質(zhì)效

一是強化精準監(jiān)督。堅持以辦案為中心，落實“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”的工作理念，充分運用檢察調(diào)查核實權，確保監(jiān)督案件認定事實清楚、釋法說理清晰、監(jiān)督意見精準。二是踐行穿透式監(jiān)督。充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”職能作用，實現(xiàn)一案多查，既監(jiān)督人民法院公正司法，又監(jiān)督行政機關規(guī)范履職、完善內(nèi)部治理、堵塞執(zhí)法漏洞。三是突出類案檢察監(jiān)督。注重將辦案職能向社會治理領域延伸，針對同一部門多起執(zhí)法案件存在同類錯誤或違法行為的問題，以類案檢察建議的方式進行監(jiān)督，促進行政機關改進工作，避免同類問題再次發(fā)生，實現(xiàn)辦理一案、治理一片。四是注重爭議化解。堅持把行政爭議化解貫穿于行政檢察監(jiān)督辦案全過程，綜合運用檢察建議、公開聽證、圓桌會議等方式為當事人排憂解困，解決當事人合理訴求，確保案結、事了、政和。五是強化機制建設。主動加強與行政執(zhí)法、司法行政等相關部門的溝通協(xié)作，建立行政執(zhí)法與行政檢察監(jiān)督工作銜接機制，在行政執(zhí)法案件信息共享、重大疑難案件會商、建議落實等方面達成共識，共促法治政府建設。

（二）圍繞專項活動，突出監(jiān)督重點領域

緊緊圍繞交通運輸、市場監(jiān)管、社會治安等重點民生領域和市場主體合法權益保護，找準行政檢察服務保障大局切入點、結合點和著力點，依法能動履行行政檢察監(jiān)督履職。2022 年以來，先后開展了土地執(zhí)法查處領域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動，行政檢察監(jiān)督護航民生民利、護航法治化營商環(huán)境專項活動、保護市場主體合法權益專項活動。在工作中以檢察履職切實解決人民群眾急難愁盼與社會治理難點、堵點問題，有效促進行政機關依法行政，著力推動突出問題的系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理。

（三）“我管”促“都管”，主動融入社會治理

1.積極穩(wěn)妥開展行政執(zhí)法案件評查

借助縣委依治辦平臺，取得黨委政府支持和行政機關配合，聯(lián)合縣司法局制定《2022 年X 縣行政機關執(zhí)法案件評查工作實施方案》，實現(xiàn)對全縣所有行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法案件評查全覆蓋。按部門分類建立臺賬，明確案件信息，對評查中發(fā)現(xiàn)的一般性、程序性等問題，制發(fā)社會治理或行政違法行為監(jiān)督檢察建議進行監(jiān)督。對于制度性、系統(tǒng)性問題，認真梳理研究，及時向行政機關通報情況，并向有關單位制發(fā)檢察建議，確保問題真正解決。并且相關工作經(jīng)驗做法得到省、市檢察院的充分肯定，撰寫的工作簡報被最高人民檢察院七廳采用。

2.構建行政執(zhí)法聯(lián)動監(jiān)督檢查

在縣委依治辦的統(tǒng)籌下，構建黨委領導下的“行政+檢察”聯(lián)合監(jiān)督檢查機制，由縣人大、縣紀委監(jiān)委、縣檢察院、縣司法局等部門組成的行政執(zhí)法聯(lián)動監(jiān)督組，定期對各行政執(zhí)法單位執(zhí)法人員隊伍建設、“三項制度”落實、執(zhí)法案件質(zhì)量、執(zhí)法過錯責任追究等方面開展專項監(jiān)督檢查。立足行政檢察監(jiān)督職能，針對聯(lián)合檢查中發(fā)現(xiàn)的問題制發(fā)檢察建議督促整改，共促行政機關依法行政，規(guī)范行政行為。

3.建立行政檢察監(jiān)督法治保障

主動向縣人大常委會專題報告行政檢察工作，贏得重視和支持，推動縣人大常委會專門出臺了《X 縣人大常委會關于加強新時代行政檢察工作的決定》。全文共8 個條款，堅持問題導向和目標導向，針對縣域行政檢察工作實際問題，明確提出縣檢察院對行政違法行為進行法律監(jiān)督，常態(tài)化開展行政執(zhí)法案件評查工作，助推法治建設提出明確要求。

四、行政檢察監(jiān)督助力法治政府建設存在的問題

（一）對行政行為開展檢察監(jiān)督缺乏法律依據(jù)

從司法理論和國家政策層面分析，檢察機關可以對行政行為進行法律監(jiān)督，但對監(jiān)督的范圍、方式、程序等缺乏法定依據(jù)，也沒有法律賦予檢察權對行政行為進行監(jiān)督。司法實踐中依靠《意見》與行政機關會簽的銜接機制以及相關規(guī)范性文件等開展監(jiān)督工作，沒有強制力和執(zhí)行力保障，影響法律監(jiān)督的嚴謹性和權威性。長期以來，行政檢察監(jiān)督限于訴訟內(nèi)監(jiān)督，行政違法行為監(jiān)督在探索推進初期受行政權力強勢運行的影響，一些行政機關或個別行政執(zhí)法人員還存在不愿監(jiān)督或規(guī)避監(jiān)督的情況。

（二）行政違法行為檢察監(jiān)督質(zhì)效有待加強

行政違法行為檢察監(jiān)督的方式是通過提出檢察建議，督促行政機關糾正違法或改進工作，檢察建議本身沒有強制力，監(jiān)督內(nèi)容是否有針對性直接決定監(jiān)督的效果，行政機關對檢察建議的重視程度直接決定問題整改的質(zhì)效。監(jiān)督實務中，不同程度存在檢察建議內(nèi)容空泛、不具體，缺乏整改可行性，為完成辦案任務批量制發(fā)檢察建議等問題，這很容易引起行政機關對檢察建議的反感，弱化檢察建議促進社會治理方面的作用，影響檢察監(jiān)督質(zhì)效。

（三）行政檢察監(jiān)督力量有待進一步加強

行政檢察監(jiān)督對助推法治國家、法治政府、法治社會建設具有重要作用。長期以來，檢察機關傳統(tǒng)業(yè)務以職務犯罪偵查、刑事檢察為主，特別是基層檢察院的行政檢察一度被認為是檢察院的邊緣業(yè)務，幾乎沒有精通行政檢察業(yè)務的專業(yè)檢察人員。檢察體制改革，最高檢、省、市檢察院都單列了行政檢察部門，受人員編制數(shù)影響，基層檢察院民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察業(yè)務大多歸口于第二檢察部，且大多未能配齊三個業(yè)務條線辦案單元的人員，與“四大檢察”擔當?shù)穆氊煵黄ヅ洹?/p>

五、行政檢察監(jiān)督助推法治政府建設的建議

（一）加快行政違法行為監(jiān)督制度的頂層設計

當前，全國檢察機關正在積極探索推進行政違法行為監(jiān)督，取得了一些成效。建議最高人民檢察院在充分調(diào)研的基礎上，結合《意見》要求，總結實踐工作中的經(jīng)驗，從監(jiān)督的范圍、方式、程序、保障機制等方面，盡快制定相關指導性意見或工作規(guī)范指引，規(guī)范和推動行政違法行為檢察監(jiān)督工作。同時，加強頂層設計，推動全國人大立法，把行政違法行為檢察監(jiān)督職能從中央政策文件轉(zhuǎn)變?yōu)閲曳梢?guī)定，讓行政檢察監(jiān)督更好地融入國家治理體系，助推法治政府建設。

（二）積極穩(wěn)妥開展行政違法行為檢察監(jiān)督

檢察機關通過國家公權力推動行政機關依法、規(guī)范行使職權，是一種公力救濟權，應避免對行政權力和公民權利的過度干預，應立足法律監(jiān)督職能，尊重行政權運行規(guī)律，依法規(guī)范監(jiān)督，既不能超越權限代替行政機關行使行政權力，更不能代替行政相對人尋求權利救濟。突出監(jiān)督的重點，加強對社會關注度高、人民群眾反映強烈、關系民生民利等容易發(fā)生行政違法行為領域的監(jiān)督，切實解決執(zhí)法不嚴、司法不公等問題，維護社會公平正義，提升行政違法行為檢察監(jiān)督的社會影響力。

（三）以數(shù)據(jù)檢察提升行政檢察監(jiān)督現(xiàn)代化水平

強化大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督意識，科學構建行政檢察大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在監(jiān)督辦案、糾正違法、促進國家治理中的作用，通過數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)碰撞、數(shù)據(jù)挖掘發(fā)現(xiàn)社會治理中的漏洞或者監(jiān)督線索，推動行政檢察監(jiān)督辦案從“個案為主、數(shù)量驅(qū)動”向“類案為主、數(shù)據(jù)賦能”的轉(zhuǎn)變，落實多元化監(jiān)督格局，依法能動全面履行監(jiān)督職能。①《2023 年行政檢察工作要點》2023 年2 月最高人民檢察院第七檢察廳印發(fā)。在開展監(jiān)督工作中，嚴格落實最高人民檢察院印發(fā)的《人民檢察院行政檢察類案監(jiān)督工作指引（試行）》和《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，在保證監(jiān)督案件質(zhì)量的前提下，穩(wěn)步提升案件數(shù)量，切實增強行政檢察監(jiān)督質(zhì)效，提升檢察建議剛性。

（四）進一步加強行政檢察監(jiān)督隊伍力量

行政檢察監(jiān)督面臨的工作環(huán)境日趨復雜、任務更加艱巨，行政行為范圍廣、體量大、主體多、政策強，對行政檢察監(jiān)督要求法律專業(yè)素養(yǎng)高、社會敏感性強，建設一支專業(yè)化的隊伍是做好行政檢察監(jiān)督工作的基本保證。特別是基層檢察院要有超前的謀劃意識，充分認識行政違法行為檢察監(jiān)督的發(fā)展前景，通過招錄或選調(diào)等方式將具有行政法學、行政訴訟法學等專業(yè)知識和行政執(zhí)法經(jīng)驗豐富的人才充實到檢察隊伍中，提升行政違法行為檢察監(jiān)督的專業(yè)性，為監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。