周瑾艷 周玉淵

【內(nèi)容摘要】??基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是中非合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，中國在促進(jìn)非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上發(fā)揮了重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。自“一帶一路”倡議提出以來，美歐國家開始改變以往對非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的忽視狀況，通過提出新的全球倡議加大對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的投入，這被認(rèn)為是為了抗衡“一帶一路”倡議并強(qiáng)化對華競爭。然而，這種認(rèn)知和單一思維夸大了中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的競爭關(guān)系?！安町惢パa(bǔ)”是中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域關(guān)系的基本特征。這一結(jié)構(gòu)性關(guān)系在美國對華實施“接觸融入”戰(zhàn)略時期得到中美雙方的認(rèn)可和肯定。當(dāng)前中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施上表現(xiàn)出的“戰(zhàn)略競爭”更多是美國對華競爭在非洲的投射，是由美國將非洲基礎(chǔ)設(shè)施視為權(quán)力博弈工具的認(rèn)知引發(fā)和挑起的，并未反映非洲的現(xiàn)實和需求，“差異互補(bǔ)”也依然是中美在非洲關(guān)系的基本事實。

【關(guān)鍵詞】??中國??美國??非洲??基礎(chǔ)設(shè)施??互補(bǔ)??競爭

【作者簡介】??周瑾艷，上海外國語大學(xué)上海全球治理與區(qū)域國別研究院助理研究員（上海??郵編：201620）；周玉淵，上海國際問題研究院外交政策研究所研究員（上海??郵編：200233）

【中圖分類號】?D815??????????????【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2023）06-0040-22

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202306003

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是非洲國家發(fā)展的普遍訴求，支持非洲國家進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是國際社會對非合作的重要議程。作為非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的重要參與者和貢獻(xiàn)者，中國的角色一度受到國際社會包括美國的積極肯定。?然而自2013年“一帶一路”倡議提出后，美國的認(rèn)知開始發(fā)生變化。特朗普執(zhí)政后，美國對華戰(zhàn)略競爭全面推開，基礎(chǔ)設(shè)施融資被視為中國削弱美國全球影響力的重要方面。拜登政府推出“重建更美好世界”（B3W）以及“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”（PGII），以抗衡“一帶一路”倡議。?基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為何正在成為美國對華競爭的新領(lǐng)域？美國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域強(qiáng)化對華競爭是否會擴(kuò)大中美分歧，抑或中美在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的互動能否促成新共識甚至推動新的合作？如何認(rèn)識這些變化，以及如何有效管控美國對華競爭，是當(dāng)前關(guān)系非洲發(fā)展和全球治理的重要問題。本文認(rèn)為，中美從發(fā)展視角和權(quán)力博弈視角看待非洲基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)知差異決定了兩國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施合作方面存在的政策和路徑差異，這一差異在美國對華實施“接觸戰(zhàn)略”以促使中國融入西方主導(dǎo)的世界秩序的時期?被美國界定為“差異互補(bǔ)”關(guān)系。在美國將中國視為“戰(zhàn)略競爭者”并展開對華全面戰(zhàn)略競爭的背景下，原本處于美國外交和戰(zhàn)略邊緣的非洲成為遏制中國的“戰(zhàn)場”。美、歐雖然加大了對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的投資，強(qiáng)化在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的對華競爭，但是中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域“差異互補(bǔ)”的結(jié)構(gòu)性關(guān)系并未完全改變。

一、從發(fā)展合作到大國競爭：非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的大國政治

基礎(chǔ)設(shè)施是國家發(fā)展的基本前提，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足則是非洲國家發(fā)展的主要瓶頸。因此，大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施是非洲國家的核心訴求之一。受制于國家自主發(fā)展能力，非洲國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)理念和戰(zhàn)略深受外部環(huán)境的影響。獨(dú)立以來的非洲國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)歷了受重視、被輕視、再受重視的變化。中國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的成就和巨大貢獻(xiàn)奠定了中國在非洲發(fā)展中的重要地位和比較優(yōu)勢，也推動著國際社會包括以美國為首的一些西方國家更加重視非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中國主要從經(jīng)濟(jì)和發(fā)展角度看待非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施落后是制約非洲實現(xiàn)自主可持續(xù)發(fā)展的三大瓶頸之一；美國則主要從權(quán)力博弈的視角看待在非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)不再僅僅屬于經(jīng)濟(jì)要素范疇，而被賦予了政治、權(quán)力和大國競爭的意涵。中美兩國的認(rèn)知差異正深刻影響著非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和兩國在非洲的關(guān)系。

（一）非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)理念的演變與重塑

非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深受國際發(fā)展思潮的影響。20世紀(jì)50年代，以大投資推動公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被普遍視為發(fā)展的關(guān)鍵。之后在20世紀(jì)60年代和70年代，國際社會曾投入大量貸款和技術(shù)援助，支持非洲國家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。但到了90年代，西方盛行的發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)減貧和社會部門發(fā)展，?西方援助國將官方發(fā)展援助的重點(diǎn)放在社會部門，導(dǎo)致用于撒哈拉以南非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的援助額占援助總額的比重從1990—1995年間的平均29%下降到了2000—2004年間的平均19%。?此外，傳統(tǒng)援助國的“援助疲勞”和關(guān)于“援助有效性”的爭論引發(fā)了對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)援助有效性的質(zhì)疑。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，以中國為代表的新興經(jīng)濟(jì)體開啟了一段快速增長期，以非洲等為代表的低收入國家在經(jīng)歷了“失去的十年”后開始邁入快速經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期。這一現(xiàn)實推動了非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展需求的增長，也帶動了其基礎(chǔ)設(shè)施理念、規(guī)劃和行動的變化。“要想富、先修路”被非洲國家視為發(fā)展的重要經(jīng)驗。相對于美歐國家對后工業(yè)化議題的重視，中國與非洲國家在發(fā)展理念和發(fā)展戰(zhàn)略上更為契合，中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)理念更為非洲國家所接受。因此，基礎(chǔ)設(shè)施合作在中非合作中占有極高的比重，資金、建設(shè)效率、質(zhì)量等各方面要素的共同配合，推動著中非基礎(chǔ)設(shè)施合作的快速發(fā)展和一批標(biāo)志性項目及“小而美”惠民生項目的落地。

中國對非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入模式的成功，推動著發(fā)達(dá)國家不斷反思其發(fā)展議程，促使其重新重視在非洲的基礎(chǔ)設(shè)施投入。2005年，由當(dāng)時的八國集團(tuán)（G8）牽頭的非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財團(tuán)（Infrastructure?Consortium?for?Africa，?ICA）成立。2007年，世界銀行在《非洲增長的挑戰(zhàn)》報告中指出，長期對基礎(chǔ)設(shè)施投資的忽視嚴(yán)重影響了非洲國家的發(fā)展。?基礎(chǔ)設(shè)施對發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增長至關(guān)重要成為非洲國家決策者和實踐者的共識。?自2013年中國提出“一帶一路”倡議以來，西方國家紛紛推出全球基礎(chǔ)設(shè)施計劃。2015年，日本提出“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系”（Partnership?for?Quality?Infrastructure：?Investment?for?Asia’s?Future）。2017年，印、日推出“亞非增長走廊”（Asia-Africa?Growth?Corridor）構(gòu)想。2019年，美、日、澳提出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”（Blue?Dot?Network）計劃。2021年，美、英提出“重建更美好世界”倡議，歐盟提出“全球門戶”（Global?Gateway）倡議。2022年，七國集團(tuán)（G7）進(jìn)一步提出“全球基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”倡議。2023年，美、印等宣布建立“印度—中東—?dú)W洲經(jīng)濟(jì)走廊”（India-Middle?East-Europe?Economic?Corridor，?IMEC），大國對基礎(chǔ)設(shè)施的重視達(dá)到新高度。

（二）權(quán)力博弈視角下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力本身就是一國國家實力和行動能力的重要體現(xiàn)，參與全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力也被視為是國家權(quán)力和國際影響力的重要象征。大國參與全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開發(fā)本身是本國硬實力和軟實力對外展示的過程，也是國家權(quán)力建構(gòu)的過程。中國在非洲和全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的持續(xù)發(fā)展，使基礎(chǔ)設(shè)施作為地緣戰(zhàn)略、地緣經(jīng)濟(jì)和大國競爭的重要載體的認(rèn)識在西方達(dá)到新的高度。

從地緣戰(zhàn)略的角度看，海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被視為地緣政治工具。美國國會、美國非洲司令部等多次無端指責(zé)中國投資的非洲港口、礦產(chǎn)資源開發(fā)、信息網(wǎng)絡(luò)等產(chǎn)生了負(fù)面影響。它們既擔(dān)憂中國通過吉布提港口等具有戰(zhàn)略意義的基礎(chǔ)設(shè)施對非洲國家施加軍事和外交影響，又擔(dān)心中國通過投資控制非洲的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源。美國認(rèn)為全球基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系其國家利益、盟友關(guān)系、伙伴國家能力塑造、與對象國的關(guān)系和基建融資等。因此，美國將中國的大型基建項目視為“心腹之患”。

從地緣經(jīng)濟(jì)的角度來看，大國在海外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中的商品、產(chǎn)業(yè)、資金、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等多種要素的國際流動在促進(jìn)參與國家直接商業(yè)利益的同時，也提升了其參與國際經(jīng)濟(jì)活動的能力。這一過程建立了不同程度的經(jīng)濟(jì)相互依賴關(guān)系，從而形成了相對的權(quán)力。這正是美、歐忌憚中國“一帶一路”倡議的一個重要原因。

（三）中美兩國在非洲關(guān)系的轉(zhuǎn)變

非洲發(fā)展一直是國際發(fā)展和全球治理的重要議題，也是推動國際合作的重要動力。非洲的發(fā)展和穩(wěn)定需要中美合作，這是中美兩國在非洲互動關(guān)系的重要現(xiàn)實基礎(chǔ)。作為非洲主要的國際發(fā)展伙伴，中美兩國在應(yīng)對非洲發(fā)展挑戰(zhàn)、促進(jìn)非洲發(fā)展、實現(xiàn)聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)上具有共同的國際責(zé)任，中美兩國在非洲的互動關(guān)系很大程度上也決定著國際對非合作的整體方向和效果。一方面，中美兩國在非洲事務(wù)上曾承擔(dān)了共同的責(zé)任，開展了務(wù)實合作。例如，在抗擊西非埃博拉病毒、推動南蘇丹和平進(jìn)程、應(yīng)對氣候變化、引領(lǐng)2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)融資上，中美兩國都曾有過合作。另一方面，中美戰(zhàn)略博弈持續(xù)擴(kuò)大，美國對華戰(zhàn)略競爭明顯泛化。這不僅限制了中美在非洲及全球發(fā)展議題上的合作，而且對已有合作產(chǎn)生了重要影響，使中美兩國在非洲的合作不僅陷入僵局，而且對話渠道也已經(jīng)基本關(guān)閉。

對中美兩國在非洲關(guān)系單一化的描述無助于真正了解雙方在非洲各自的戰(zhàn)略、政策和行為，也無法看到中美兩國在非洲關(guān)系的全貌。本文認(rèn)為，美國基于權(quán)力博弈視角對非洲戰(zhàn)略和中美在非洲關(guān)系的認(rèn)識，很大程度上是基于對意識形態(tài)和價值觀差異的簡單定性。這些被夸大的差異往往受到更多關(guān)注，卻導(dǎo)致很多理性、平和的聲音被掩蓋。因此，理解中美在非洲的關(guān)系應(yīng)該超越單一的戰(zhàn)略思維，關(guān)注發(fā)展視角和非洲立場，基于多元、平衡的視角，從不同領(lǐng)域的案例中尋找思路?；诖?，本文嘗試從基礎(chǔ)設(shè)施的視角來理解中美兩國在非洲的互動關(guān)系。

二、差異互補(bǔ)：中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性關(guān)系

由于中美對非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的認(rèn)知差異導(dǎo)致兩國在戰(zhàn)略重心、對非合作意愿以及發(fā)展合作方式上存在差異，雙方在非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展上呈現(xiàn)明顯的政策和實踐差異。在相當(dāng)長時間內(nèi)，中國堅持以發(fā)展為導(dǎo)向，是非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要貢獻(xiàn)方；而美國則主要關(guān)注權(quán)力博弈。由于非洲在美國外交和戰(zhàn)略中曾長期處于邊緣地位，其在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的實際投入和貢獻(xiàn)均有限。這些差異是中美兩國在非洲互補(bǔ)的重要基礎(chǔ)，差異互補(bǔ)也構(gòu)成了美國對華實施“接觸融入”戰(zhàn)略時期中美雙方在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的結(jié)構(gòu)性關(guān)系和相互認(rèn)知。

（一）中美兩國對非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策和路徑差異

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作是中非合作的重點(diǎn)，中國通過政策設(shè)計、提供資金、項目建設(shè)等多維度在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。相比之下，美國在非洲的利益有限，非洲通常難以進(jìn)入華盛頓的戰(zhàn)略視野。?基礎(chǔ)設(shè)施更不是美非合作的重點(diǎn)，直到“一帶一路”倡議提出后美國才開始重視對非洲的基礎(chǔ)設(shè)施合作，但在政策制定和實際投入上仍進(jìn)展有限。

第一，在政策和規(guī)劃設(shè)計上，中國在非洲的基礎(chǔ)設(shè)施合作具有全面性、系統(tǒng)性和連續(xù)性特點(diǎn)，而美國在非洲的基礎(chǔ)設(shè)施合作則具有局部性、戰(zhàn)略性和斷續(xù)性特點(diǎn)。中非基礎(chǔ)設(shè)施合作既覆蓋交通、能源等關(guān)系國家發(fā)展的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，也涉及教育、衛(wèi)生、水等社會性基礎(chǔ)設(shè)施。中國幾乎和每個非洲國家都有基礎(chǔ)設(shè)施合作項目，而美國有限的對非基礎(chǔ)設(shè)施合作主要涉及電力、交通項目等，同時也只是局限于個別國家。由此可見，美國的對非基礎(chǔ)設(shè)施合作不是持續(xù)的。奧巴馬政府和拜登政府表達(dá)了對投資非洲基礎(chǔ)設(shè)施的意愿，但其他領(lǐng)導(dǎo)人在執(zhí)政時期對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的重視程度則很低。另外，中國對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的重視體現(xiàn)在政府相關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)上的廣泛參與和相互支持，而美國對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的投入往往表現(xiàn)為理念設(shè)計或有限的資金支持。

第二，在對非基礎(chǔ)設(shè)施合作的具體方式上，中國主要基于非洲的需求，注重對非洲經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和跨境大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的投入，通過技術(shù)轉(zhuǎn)移和人員培訓(xùn)促進(jìn)非洲國家自主發(fā)展。美國則主要從自身政策目標(biāo)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)所謂“民主”制度、自由市場等條件和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，其有限的基礎(chǔ)設(shè)施合作主要流向非洲社會性基礎(chǔ)設(shè)施（如教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障及其他服務(wù)設(shè)施等），并通過附加政治條件推廣美國的價值觀。中國對非貸款總額的一半以上都投入到了基礎(chǔ)設(shè)施部門，尤其是交通運(yùn)輸與通信等部門（約占36%）和農(nóng)業(yè)、工業(yè)、采礦等生產(chǎn)性部門（約占21%）。?相比之下，在美國對非洲的援助和貸款中，投入到基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)性部門的比例都低于中國。例如，2000—2018年，世界銀行提供的對非貸款約有40.6%流向社會部門，交通運(yùn)輸和通信部門貸款的比例約為11.6%，生產(chǎn)性部門僅占11.4%。

第三，中國通過對非援助、開發(fā)性金融、項目承包承建與沿線經(jīng)濟(jì)開發(fā)等不同工具和方式在非洲開展了大量的基礎(chǔ)設(shè)施合作項目，美國對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的重視和貢獻(xiàn)程度則相對較低。中國通過援助、無息和低息貸款等方式主要支持非洲國家的社會性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠貸款和發(fā)展融資等方式支持經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這在促進(jìn)非洲國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。據(jù)美國智庫全球發(fā)展中心（Center?for?Global?Development）的統(tǒng)計，2007—2020年，中國的政策性開發(fā)銀行為非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了230億美元，而其他國家的開發(fā)銀行提供的資金總額僅為91億美元。?美國的發(fā)展融資機(jī)構(gòu)美國海外私人投資公司（OPIC，即現(xiàn)在的美國國際發(fā)展金融公司DFC）在2007—2020年為非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了19億美元的貸款，不到中國提供貸款的十分之一。

（二）中美兩國在非洲關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施合作上的差異

中非基礎(chǔ)設(shè)施合作主要集中在具有重大經(jīng)濟(jì)、社會和發(fā)展效益的領(lǐng)域和項目。美國在非洲關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施上的實質(zhì)性投入和貢獻(xiàn)則很少，但卻極為關(guān)注“軟基礎(chǔ)設(shè)施”，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的理念、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。

在電力方面，中美兩國都認(rèn)識到電力對于非洲發(fā)展的重要性，也都提出了實質(zhì)性的合作倡議和規(guī)劃。相比之下，中國更重視大型電力基礎(chǔ)設(shè)施對非洲工業(yè)化的推動作用，建設(shè)和運(yùn)營的電力項目遠(yuǎn)超美國。針對非洲電力供應(yīng)存在的可及性偏低、可負(fù)擔(dān)性低等諸多問題，?中國積極發(fā)展水電、太陽能、風(fēng)電等電力產(chǎn)業(yè)，并支持建設(shè)輸變電和配電網(wǎng)等項目，為非洲國家提供了符合能源資源稟賦的電力解決方案，完成了大量惠及民生的項目。2010—2015年，中國企業(yè)作為工程承包商建設(shè)的電力項目為撒哈拉以南非洲增加了30%的電力供應(yīng)。?中國支持建設(shè)的贊比亞卡里巴北－凱富埃西輸變電（Kariba?North-Kafue?West?Transmission?Project）等項目實現(xiàn)了非洲國家內(nèi)部電網(wǎng)連接，對于促進(jìn)能源獨(dú)立和工業(yè)化發(fā)揮了重要作用。?2013年6月，美國發(fā)布了《電力非洲倡議》，希望通過撬動私人資本加大對非洲電力的投資。然而，美國在該倡議下提供的資金事實上并沒有直接投入非洲電力項目建設(shè)中，其中一部分資金用于推動非洲各國政府對其整個電力系統(tǒng)的私有化改革。?這意味著美國對非洲國家電力發(fā)展的實質(zhì)貢獻(xiàn)并不大，而且對很多行政能力不強(qiáng)的國家而言，電力系統(tǒng)的私有化往往導(dǎo)致行政部門提供電力服務(wù)的能力進(jìn)一步被削弱，社會獲得電力的成本和難度進(jìn)一步上升。

在交通運(yùn)輸方面，與美國的長期漠視形成鮮明對比的是，中國十分重視非洲的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并逐漸從建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y者和運(yùn)營者。從2000年中非合作論壇成立到2021年，中國企業(yè)為非洲新建和改造的鐵路超過了1萬公里，公路近10萬公里，累計創(chuàng)造就業(yè)崗位超過450萬個。?在港口建設(shè)方面，美國更關(guān)注非洲港口的軍事和戰(zhàn)略功能，而中國更注重港口對非洲經(jīng)濟(jì)的拉動作用。中國參與非洲港口建設(shè)主要受內(nèi)在經(jīng)濟(jì)動力的驅(qū)使。1997—2019年，中國以建設(shè)性投資和工程承包等方式參與了22個合同額超過1億美元的非洲港口合作經(jīng)營項目。?相比之下，美國卻將非洲港口開發(fā)政治化。美國擔(dān)心中國利用商業(yè)港口在非洲構(gòu)建軍事戰(zhàn)略網(wǎng)絡(luò)，以增強(qiáng)中國在區(qū)域和全球的軍事影響力。?中美在港口開發(fā)上的本質(zhì)不同在于，美國通過“軍事基地鏈”服務(wù)于其國家安全戰(zhàn)略，中國主要是通過“商業(yè)港口鏈”服務(wù)于中國與對象國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。

在信息通訊領(lǐng)域方面，相對于美國及西方金融機(jī)構(gòu)在早期對非洲的輕視，中國從政府到民營企業(yè)都很重視與非洲國家在信息等行業(yè)的合作。非洲國家可以上網(wǎng)的人口僅占總?cè)丝诘?0%，非洲消費(fèi)者使用數(shù)字技術(shù)的成本遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家。?中國在非洲建設(shè)電信基礎(chǔ)設(shè)施項目，幫助更多的非洲企業(yè)和家庭享受數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來的實惠，推動縮小數(shù)字鴻溝。例如，中國優(yōu)惠貸款支持的肯尼亞國家光纖骨干網(wǎng)項目推動了該國信息通訊產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展，在大幅提高網(wǎng)絡(luò)速度的同時降低通訊成本，促成電子商務(wù)的興起。?而美國則是因為中國在信息通訊科技上的快速發(fā)展，才開始加大對非洲信息通訊的關(guān)注，并且具有明顯的地緣政治與經(jīng)濟(jì)意圖。

綜上所述，中國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展方面作出了切實貢獻(xiàn)，在促進(jìn)非洲發(fā)展轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮了重要作用，因此受到非洲國家的高度肯定和歡迎。大量研究也表明，中國對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的融資以及融資效果遠(yuǎn)超西方主要發(fā)達(dá)國家，中國融資在促進(jìn)非洲國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型上的效果也高于世界銀行。?因此，非洲各國政府傾向于將中國作為基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的首選合作伙伴。

（三）中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施上的認(rèn)知與互動關(guān)系

政策、動機(jī)和路徑差異并不必然導(dǎo)致分歧和對立，在很大程度上，差異往往是優(yōu)勢互補(bǔ)的重要基礎(chǔ)。在非洲基礎(chǔ)設(shè)施的政策和實質(zhì)合作上，雖然中美存在著明顯差異，但這種差異在很長時間內(nèi)并沒有表現(xiàn)為負(fù)資產(chǎn)。特別是在特朗普執(zhí)政之前，美國總體上對中國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施上的貢獻(xiàn)持正面立場，中美兩國很大程度上在非洲形成了一種自然分工、差異互補(bǔ)的關(guān)系。2008年，在美國國會“中國在非洲：對美國政策的影響”聽證會上，參議員法因戈爾德（Russ?Feingold）表示，“對于中國正在提供的重要的基礎(chǔ)設(shè)施，我們不應(yīng)該嘗試去競爭或者矮化這些努力，但應(yīng)該尋求幫助提升非洲政府和社會的能力，促使中國遵守國際通用的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范?！?美國時任國務(wù)院負(fù)責(zé)東亞事務(wù)的副助理國務(wù)卿柯慶生（Thomas?J.?Christensen）也表示，“在多數(shù)情況下，中國在非洲的作用是積極的，在更具體層面，我們相信中國在非洲的基礎(chǔ)設(shè)施投資以及商業(yè)活動將會給非洲人民帶來積極效果”。2013年，時任美國總統(tǒng)奧巴馬在訪問非洲時表示，“中國等其他國家重視非洲是好事，這不是零和博弈，如果其他國家將非洲視為機(jī)遇，這將能夠幫助非洲”。

2015年，美國蘭德公司（RAND?Corporation）的報告表示，中美兩國在非洲不存在直接的戰(zhàn)略競爭，中國正在基于非洲國家的需求創(chuàng)造更多就業(yè)、轉(zhuǎn)移更多技術(shù)、改善工作環(huán)境，“美國促進(jìn)中國非洲政策改進(jìn)的最佳方式不是直接施壓，而是將更多資源用于促進(jìn)民主、政府公信力和透明度”。由此可見，中美之間形成了一種“美國重點(diǎn)關(guān)注非洲制度和社會發(fā)展，中國則更多通過經(jīng)貿(mào)基礎(chǔ)設(shè)施投資支持非洲發(fā)展”的自然分工模式。美國時任參議員理查德·盧格爾（Richard?Lugar）直言中美在非洲的經(jīng)濟(jì)活動是互補(bǔ)的，“中國投資非洲基礎(chǔ)設(shè)施，助力經(jīng)濟(jì)增長，我們在投資人民和衛(wèi)生”。

對中國在非洲積極貢獻(xiàn)的認(rèn)知為中美兩國在非洲的互動合作創(chuàng)造了有利條件。事實上，自2005年中美兩國在非洲事務(wù)上建立高級別對話機(jī)制以來，雙方曾進(jìn)行了多輪非洲問題磋商。雖然雙方對非經(jīng)濟(jì)合作存在著很大差異，但兩國企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施上仍然開展了一定的合作，例如美國通用電氣公司與中國電力建設(shè)集團(tuán)、意大利薩里尼集團(tuán)（Salini?Impregilo?of?Italy）等組成聯(lián)合體在贊比亞和津巴布韋巴托卡電站項目上開展合作。

三、大國競爭時代中美兩國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的互動關(guān)系

2017年特朗普執(zhí)政后，中美關(guān)系急轉(zhuǎn)直下，美國全面開展對華競爭。特朗普政府發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略》（National?Security?Strategy）報告將中國視為美國的“戰(zhàn)略競爭者”，2018年底，特朗普政府出臺以遏制中國在非影響力為目標(biāo)的“新非洲戰(zhàn)略”（New?Africa?Strategy）。拜登政府任內(nèi)的第二次國情咨文更是明確表示“美國尋求與中國競爭”。這對中美兩國在非洲的相互認(rèn)知和互動關(guān)系帶來了深刻影響。首先，原先處于美國全球戰(zhàn)略布局中邊緣地位的非洲成為美國遏制中國的前沿陣地，這導(dǎo)致中美在非洲的話語從“差異互補(bǔ)”轉(zhuǎn)向“以競爭為主導(dǎo)”。其次，基礎(chǔ)設(shè)施被視為美國對華戰(zhàn)略競爭的新領(lǐng)域，拜登政府推行了更實質(zhì)性的基建政策，非洲成為諸多全球基建倡議的重點(diǎn)地區(qū)。這些倡議一方面反映了美國對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的重視正在從口號轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的行動，?但另一方面這些倡議很大程度上仍停留在理念和設(shè)想層面。

（一）規(guī)劃之爭：B3W與中非合作論壇

拜登執(zhí)政以來，美國通過主導(dǎo)B3W倡議和強(qiáng)化全球伙伴關(guān)系來制衡中國及“一帶一路”倡議。B3W以價值觀為導(dǎo)向，倡導(dǎo)所謂高標(biāo)準(zhǔn)、透明的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系，聚焦氣候變化、醫(yī)療衛(wèi)生、數(shù)字技術(shù)和性別平等四個領(lǐng)域，通過發(fā)展融資撬動私人資本參與中低收入國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。?在B3W框架下，美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)副助理辛格（Daleep?Singh）、美國國務(wù)卿布林肯（Antony?Blinken）于2021年11月相繼訪問非洲國家并確定了可能開發(fā)的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目。2022年12月，在第二屆美非峰會舉辦期間，拜登政府承諾加強(qiáng)美非伙伴關(guān)系，并在三年內(nèi)向非洲投資550億美元。然而，美國的基礎(chǔ)設(shè)施倡議被批評仍缺乏具體的規(guī)劃和后續(xù)行動機(jī)制。

相比之下，中國對非基礎(chǔ)設(shè)施合作的優(yōu)勢之一是有著系統(tǒng)的規(guī)劃和落實機(jī)制。中國對非基礎(chǔ)設(shè)施合作以非洲的長期發(fā)展為戰(zhàn)略目標(biāo)，而不只是為了短期利益，這使得中國能夠支持施工周期長但對非洲發(fā)展具有重要意義的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目。作為非洲發(fā)展議程的重要伙伴，中國支持非盟《2063年議程》《非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計劃》（PIDA）及其旗艦項目的落實。中非合作論壇為中國與非洲國家共商、共建、共享基礎(chǔ)設(shè)施提供了重要平臺，在這一框架下，中國與非洲國家每三年都會共同商定基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展規(guī)劃，共同確定基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域和項目。在《中非合作論壇—達(dá)喀爾行動計劃（2022—2024年）》中，中國仍承諾通過援助和創(chuàng)新融資方式為非洲基礎(chǔ)設(shè)施提供金融支持。

（二）議程和模式之爭：從綠色轉(zhuǎn)型到可持續(xù)融資

中國憑借自身的體制優(yōu)勢、融資能力、建設(shè)能力在非洲基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)上建立了重要的優(yōu)勢和領(lǐng)導(dǎo)力?；跓o法通過直接競爭撼動中國影響力的現(xiàn)實，美國試圖通過發(fā)揮盟友體系和全球伙伴的作用，更希望通過引領(lǐng)非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展新議程、塑造新的基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則、強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)鏈建設(shè)等方式，提升在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的影響力。

在融資方式上，美國強(qiáng)調(diào)超越援助、通過發(fā)展融資動員私營部門投資非洲基礎(chǔ)設(shè)施，聲稱要為由國家主導(dǎo)的中國投融資方式提供“替代方案”。2019年12月，基于《更好地利用投資引導(dǎo)開發(fā)法案》（BUILD），美國海外私人投資公司與美國國際開發(fā)署（USAID）旗下的發(fā)展信貸管理局（DCA）合并，成立美國國際開發(fā)金融公司。與美國海外私人投資公司相比，美國國際開發(fā)金融公司的投資上限從290億美元上升至600億美元，并新增股權(quán)投資權(quán)力等。美國國際開發(fā)金融公司將非洲設(shè)為重點(diǎn)區(qū)域，向埃塞俄比亞、肯尼亞、塞內(nèi)加爾、尼日利亞、南非五國派遣了區(qū)域投資專家，并與美國國際開發(fā)署的當(dāng)?shù)卮硖幒献鳎餐诜侵迖覍ふ彝顿Y機(jī)會。

在引領(lǐng)新的議程上，能源轉(zhuǎn)型、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等已成為美國在非洲開展對華競爭的新的核心領(lǐng)域。氣候變化和疫情后綠色轉(zhuǎn)型被以美國為首的一些西方國家視為重新介入非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展議程的重要契機(jī)。2021年11月，美、德、英、法、歐盟等共同發(fā)起“公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系”（Just?Energy?Transition?Partnership，?JETP），計劃在5年內(nèi)通過多邊和雙邊撥款、優(yōu)惠貸款等方式提供約85億美元資金，協(xié)助南非發(fā)展可再生能源項目，實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)。?在2022年11月舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十七次締約方大會（COP27）上，拜登宣布美國計劃提供超過1.5億美元新資金，加快實施“總統(tǒng)適應(yīng)力與復(fù)原力緊急計劃”（PREPARE）。相比之下，中國是非洲綠色能源的主要引領(lǐng)者和貢獻(xiàn)者，非洲國家清潔電力的25%由中國創(chuàng)造。2021年9月，習(xí)近平主席宣布不再新建境外煤電項目，中國將加大對發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展的支持力度；同年11月底，中非合作論壇第八屆部長級會議通過的《中非應(yīng)對氣候變化合作宣言》也對此進(jìn)行了重申。

然而，美國現(xiàn)有的融資方式?jīng)Q定了其對非洲能源轉(zhuǎn)型的支持是有限的，因為美國現(xiàn)有的工具主要集中在撬動私人資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這意味著美國有能力支持私營部分的能源基礎(chǔ)設(shè)施，特別是在具有滿足足夠投資者需求和擴(kuò)展供電能力的國家。但在許多非洲國家，如果沒有更多的公共投資用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，以及加強(qiáng)公共事業(yè)和其他機(jī)構(gòu)的能力，就無法增加大量新的供應(yīng)。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)對非洲的減貧目標(biāo)和社會發(fā)展具有戰(zhàn)略性影響，中美兩國在非洲數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域均出臺了一系列舉措。2019年，美國貿(mào)易發(fā)展署（USTDA）啟動“聯(lián)通非洲”（Access?Africa）倡議，美國《2021年戰(zhàn)略競爭法案》（Strategic?Competition?Act?of?2021）提出要加強(qiáng)美非數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施合作，開展數(shù)字能力建設(shè)，支持?jǐn)?shù)字創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)數(shù)字民主。2021年，美國國際開發(fā)金融公司在南非、肯尼亞等非洲國家?guī)椭ㄔO(shè)非洲數(shù)據(jù)中心。2022年美非峰會提出“非洲數(shù)字化轉(zhuǎn)型倡議”（DTA），計劃投資3.5億美元，貸款融資4.5億美元，總計投入8億美元以推動非洲的數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。在《中非合作2035年愿景》中，中國繼續(xù)承諾支持非洲建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展數(shù)字產(chǎn)業(yè)，彌合數(shù)字鴻溝。在《中非合作論壇—達(dá)喀爾行動計劃（2022—2024年）》中，中方再次提出“中非攜手構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體倡議”，承諾與非方共同制定并實施“中非數(shù)字創(chuàng)新伙伴計劃”。

（三）行為之爭：從集體行動到全政府動員

與特朗普政府時期相比，拜登政府在強(qiáng)化對華基礎(chǔ)設(shè)施競爭的過程中出現(xiàn)了兩個明顯的趨勢。一是加強(qiáng)與西方國家的集體協(xié)調(diào)合作，通過構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施全球伙伴關(guān)系，引領(lǐng)所謂高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，來形成相對于中國的競爭力。二是強(qiáng)化全政府動員，拜登政府繼承并強(qiáng)化了特朗普時期提出的全政府方式，尤其是借助基礎(chǔ)設(shè)施等重要議題，推動和加強(qiáng)府院之間、政府不同部門間的共識和協(xié)調(diào)配合，大力動員和調(diào)動企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、非政府組織等私人部門的參與。

第一，美國進(jìn)一步強(qiáng)化與西方盟友的集體協(xié)調(diào)合作。B3W是美歐國家首次從集體行動的層面對全球基礎(chǔ)設(shè)施提出宏大設(shè)想，并與中國的“一帶一路”倡議展開整體性競爭。?例如，在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，美國通過金融工具支持盟國企業(yè)，以阻止中國企業(yè)參與非洲5G建設(shè)。2021年5月，埃塞俄比亞政府公開招標(biāo)新電信運(yùn)營牌照，美國支持英、日企業(yè)組成的沃達(dá)豐財團(tuán)（Vodafone）與中國展開競爭。在美國國際開發(fā)金融公司提供的低息貸款支持下，英日財團(tuán)擊敗了南非和中國絲路基金的聯(lián)合投標(biāo)，奪得埃塞俄比亞首個新電信牌照。美國的附加條件是禁止埃塞俄比亞使用其資金購買華為或者中興的電信設(shè)備。?類似的西方集體圍堵中國很可能將繼續(xù)影響中國信息通信技術(shù)公司在非洲的發(fā)展，并擠壓中非合作的空間。

第二，美國主導(dǎo)的基建計劃在國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)等方面對中非基礎(chǔ)設(shè)施合作發(fā)起了挑戰(zhàn)。一方面，美國依靠盟友資源組建“基建聯(lián)盟”搶占規(guī)則制定權(quán)。2019年11月，美國、日本和澳大利亞共同推出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計劃，并得到經(jīng)合組織的支持。這一基建聯(lián)盟是美國與盟友共同組建的多邊認(rèn)證機(jī)構(gòu)，力圖將各國政府、私營部門和民間社會聯(lián)合起來形成全球基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系。?另一方面，美國利用國際規(guī)則攻擊中國企業(yè)，脅迫東道國政府限制或阻止中國企業(yè)參與競標(biāo)。例如，美國向世貿(mào)組織（WTO）提供所謂的“文件”，試圖證明中國企業(yè)是履行政府職權(quán)的“公共機(jī)構(gòu)”，以限制中國企業(yè)參加基建項目投標(biāo)，或在稅收等政策上采取不公平措施。

（四）價值觀之爭：從環(huán)境社會治理（ESG）到數(shù)字民主

基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)嵌著技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、文化、規(guī)則乃至價值觀，由此構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)的能力也是權(quán)力的重要體現(xiàn)。若將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)視為硬實力，則“基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)”很大程度上體現(xiàn)的是軟實力，這正是中美在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的核心差異。中國和美國對非洲基礎(chǔ)設(shè)施基于“發(fā)展視角”和“權(quán)力視角”的認(rèn)知差異決定了中國重視硬件建設(shè)，而美國更重視生態(tài)建設(shè)。以美國為首的一些西方國家很難在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上與中國競爭，因此其致力于通過塑造規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和價值觀來提升其在基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)中的地位和話語權(quán)。貝克·麥肯齊（Baker?McKenzie）的報告就明確指出，美國等開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)越來越多地錨定非洲的基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)系統(tǒng)：其不僅只是提供項目融資，而且還要發(fā)揮投資促進(jìn)者和資本檢查者的角色。?美國國際開發(fā)金融公司非洲地區(qū)業(yè)務(wù)主任賈因（Vibhuti?Jain）指出，美國開發(fā)性金融將采取不同于國家主義的融資方式，把環(huán)境、社會和治理的高標(biāo)準(zhǔn)貫穿于項目的全周期，并通過國際發(fā)展融資伙伴共同推動其成為基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的共同規(guī)范。?因此，大國競爭時代的一個重要現(xiàn)實是，美、歐不僅表達(dá)了加大基礎(chǔ)設(shè)施投融資的意愿，而且更加重視規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)塑造，即通過引領(lǐng)綠色轉(zhuǎn)型、塑造基礎(chǔ)設(shè)施新的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提升其在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的話語權(quán)和影響力。

四、中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域關(guān)系的發(fā)展趨勢

當(dāng)前，基礎(chǔ)設(shè)施正在從原本的經(jīng)濟(jì)和發(fā)展議題轉(zhuǎn)變?yōu)榇髧鴳?zhàn)略競爭的新議題。中美兩國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的新互動關(guān)系正是這一變化的集中體現(xiàn)。作為非洲重要的國際發(fā)展合作伙伴，中美兩國不僅在促進(jìn)非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展上承擔(dān)著共同的責(zé)任，也存在“差異互補(bǔ)”的合作基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前美國在基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)上對華競爭的態(tài)勢正在加劇各方的疑慮，它們對中美兩國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域關(guān)系的發(fā)展前景越來越悲觀。那么，如何超越單一思維，客觀評估中美兩國在非洲關(guān)系的前景，在當(dāng)下具有重要意義。

中美兩國未來在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的關(guān)系狀態(tài)主要取決于美國、中國、非洲三方之間的戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略管理和戰(zhàn)略互動，同時又與基礎(chǔ)設(shè)施的大國競爭導(dǎo)向和內(nèi)在合作需求密切相關(guān)。具體而言，美國戰(zhàn)略界的競爭思維與商界和實務(wù)部門的合作需求，非洲國家對大國基建投入的需求以及管理大國競爭的能力，中國戰(zhàn)略應(yīng)對與市場選擇等因素的相互作用將深刻影響未來的中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施上的互動關(guān)系。當(dāng)下的一個基本狀態(tài)是，從美國的角度來看，美國戰(zhàn)略界的競爭思維強(qiáng)，商界和實務(wù)部門的競爭思維弱且基于市場化的合作需求強(qiáng)；從非洲的角度來看，非洲國家對外部基礎(chǔ)設(shè)施投入的需求強(qiáng)且不愿看到中美在非陷入無序競爭；從中國的角度來看，中國從戰(zhàn)略和市場層面歡迎其他大國加大對非洲的投入，也愿意開展國際合作，但反對基于意識形態(tài)和專門針對中國的行為。由此，當(dāng)前美國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的對華競爭主要是由美國戰(zhàn)略界推動的。相比之下，無論是從非洲、中國還是美國商界的角度來看，阻止中美滑向惡性競爭的力量更強(qiáng)大。簡言之，中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域“差異互補(bǔ)”的現(xiàn)實并沒有改變，而惡性競爭的制約因素也很強(qiáng)。因此，中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的關(guān)系并不會因為“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”的推出而走向惡性競爭，但同時在關(guān)鍵礦產(chǎn)資源、數(shù)字安全和治理規(guī)則等一些特定議題上，中美之間的分歧乃至對立趨勢會較明顯。

（一）非洲的立場

隨著非洲自主性的提升，非洲集體協(xié)商、統(tǒng)一立場和自主決策能力的增強(qiáng)，非洲的態(tài)度、政策和戰(zhàn)略管理能力成為影響中美兩國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域關(guān)系的重要因素?？傮w上，發(fā)展國家和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施是非洲國家的普遍需求。2022年，非洲開發(fā)銀行指出，非洲每年基礎(chǔ)設(shè)施融資的缺口仍超過1?000億美元，?因此非洲國家歡迎國際社會加大對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的投入。同時，非洲國家反對政治化和附帶條件的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)模式，不希望大國間的過度競爭損害非洲國家在本國基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展議程上的主導(dǎo)權(quán)。

非洲國家正在積極利用大國基礎(chǔ)設(shè)施投資的比較優(yōu)勢，中美兩國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域并沒有出現(xiàn)明顯的直接競爭，“差異互補(bǔ)”依然是雙方在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。南非、塞內(nèi)加爾以及非盟領(lǐng)導(dǎo)人通過全球氣候峰會、歐盟—非盟峰會、七國集團(tuán)峰會等平臺積極尋求西方國家的支持。然而，相比于非洲對中國綜合性的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展需求，非洲國家對美、歐的需求主要集中于能源轉(zhuǎn)型、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、公共衛(wèi)生等特定領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施上。?例如，在“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”框架下，美國企業(yè)率先與安哥拉簽訂了20億美元的光伏合作協(xié)議。同時，美國基礎(chǔ)設(shè)施融資和合作的主要對象是非盟、次區(qū)域組織以及非洲中小企業(yè)等私人部門，這也意味著美國的投融資只是非洲區(qū)域和國家基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的支持性而非主導(dǎo)性因素，其將在很大程度上從屬于非洲國家主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展框架。

一些非洲學(xué)者的思考反映了廣大非洲國家當(dāng)下的認(rèn)知，“非洲需要保持不結(jié)盟立場。我們不應(yīng)偏袒任何一方，而應(yīng)取其所長，為非洲謀求最大利益。西方為非洲做了很多，它們將繼續(xù)這樣做，因為這也會為它們帶來利益。中國雖有自己的不足，但其為非洲增長提供的資金發(fā)揮著越來越重要的作用。這些資金支持為非洲帶來大量項目，為非洲國家創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，并助力非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相比之下，來自西方的資金事實上最終又流回到了瑞士等海外銀行的賬戶?！?/p>

（二）美國政府的承諾

美國從不缺少對非洲的承諾，但承諾能否落地往往備受質(zhì)疑。一方面，美國的承諾往往被認(rèn)為口惠而實不至，承諾與實際兌現(xiàn)存在較大差距。另一方面，由于美國對非舉措大多集中于政治、安全和社會發(fā)展領(lǐng)域，且往往附加嚴(yán)格的政治條件，這導(dǎo)致美國在促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用相對有限，甚至?xí)a(chǎn)生很大的負(fù)面影響。因此，美國提出“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”后，其實際效果遭到各方的質(zhì)疑，美國政府更替導(dǎo)致政策能否保持連續(xù)性的問題也使這一計劃不被各界看好。

由此，美、歐能否真正與中國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展競爭也備受質(zhì)疑。首先，無論是B3W還是“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”計劃，都被認(rèn)為缺乏清晰的路線圖和具體實施方案。其次，無論是美國還是歐盟的相關(guān)計劃，都被認(rèn)為是“新瓶裝舊酒”，即把原有的不同機(jī)制和工具進(jìn)行整合，包裝成一個一攬子計劃，并沒有實質(zhì)增量。美國的“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”計劃就是把美國國際發(fā)展署、“千禧年挑戰(zhàn)公司”（Millennium?Challenge?Corporation）、美國國際開發(fā)金融公司、貿(mào)發(fā)署、交通部和國務(wù)院的對非舉措整合后冠以新的名稱。?再次，協(xié)調(diào)和執(zhí)行力是最大的問題。美國的“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”計劃面臨著在國際和國內(nèi)層面協(xié)調(diào)的現(xiàn)實問題。雖然美國試圖在七國集團(tuán)營造西方國家協(xié)調(diào)合作的局面，但其在實質(zhì)問題上的分歧往往大于共識。例如，拜登明確表示“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”計劃將是“一帶一路”倡議的競爭者，但德國總理朔爾茨（Martin?Schulz）則避免使用這一表述。?同樣，在歐盟內(nèi)部不同國家和美國內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)問題也一直被認(rèn)為是歐、美對外援助效果不彰的重要原因。

（三）美國市場的力量

市場反應(yīng)是決定美國全球基礎(chǔ)設(shè)施倡議能否順利推進(jìn)以及能否產(chǎn)生實際效果的重要因素。“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”計劃的6?000億美元中有很大比重是希望通過撬動私人資本來籌集的，美國商界和私人資本對投資非洲以及對中國的態(tài)度至關(guān)重要。總體上，以美國商會為代表的美國商界一直呼吁政府重視對非洲的經(jīng)貿(mào)合作，但實際上美國企業(yè)投資非洲基礎(chǔ)設(shè)施的意愿很低。美國私人資本往往傾向于市場規(guī)模較大、宏觀經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境較為穩(wěn)定、消費(fèi)者具有更大支付能力的發(fā)展中國家，有限的對非基礎(chǔ)設(shè)施投資主要集中于最盈利的項目，而非基于美國政府希望投資的領(lǐng)域。?正如美國商會坦言，美國政府的融資工具將是關(guān)鍵要素，因為很少有美國企業(yè)把非洲視為戰(zhàn)略機(jī)遇，美國政府只能通過官方融資工具“教導(dǎo)”和支持美國企業(yè)把握非洲的投資機(jī)遇。?具體到基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，連美國商會也并不看好非洲的基礎(chǔ)設(shè)施投資，從其對拜登政府的政策建議中只字未提基礎(chǔ)設(shè)施就可見一斑。?根據(jù)麥肯錫公司的“基礎(chǔ)設(shè)施悖論”，雖然非洲基礎(chǔ)設(shè)施存在著巨大需求和機(jī)遇，但最終真正開工建設(shè)的項目比例極低，80%的非洲基礎(chǔ)設(shè)施項目在可行性研究和項目初期就失敗了。?這意味著美國宏大的戰(zhàn)略設(shè)想與商業(yè)和私人資本有限的投資之間，以及從提出倡議和計劃到真正落地之間仍存在著巨大鴻溝。

（四）中國的應(yīng)對

美、歐重視和加大對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的投入給中國帶來一定的壓力和挑戰(zhàn)。然而，中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域關(guān)系的發(fā)展更大程度上取決于中國的認(rèn)知和回應(yīng)。中國如果繼續(xù)從發(fā)展角度開展非洲基礎(chǔ)設(shè)施合作，基于非洲的現(xiàn)實和需要回應(yīng)和超越美、歐國家戰(zhàn)略界基于權(quán)力博弈視角塑造的戰(zhàn)略競爭，中國就能在管控和塑造中美兩國在非洲的關(guān)系上有更大的主動性和回旋空間。首先，中國正在以更加開放、包容的心態(tài)來認(rèn)識和促進(jìn)國際對非合作，真正從非洲發(fā)展的角度來看待其他大國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的倡議和計劃。在“上海公報”發(fā)表50周年紀(jì)念大會的講話中，王毅表示，“中方對美方參與共建‘一帶一路’倡議和全球發(fā)展倡議持開放態(tài)度，也愿考慮同美方‘重建更好世界’倡議進(jìn)行協(xié)調(diào)，向世界提供更多的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品。”其次，中國以開放、包容的心態(tài)來認(rèn)識以美國為代表的一些西方國家的對非政策，反映了中國對中非關(guān)系的自信，也反映了中國是真正從非洲角度出發(fā)歡迎一切有利于非洲發(fā)展的倡議和舉措。在綠色轉(zhuǎn)型、可持續(xù)融資等美國意圖與中國重點(diǎn)競爭的領(lǐng)域，中國并未與美國對抗，而是著眼大局，作出了積極的回應(yīng)。2021年7月，中國發(fā)布了《對外投資合作綠色發(fā)展工作指引》，鼓勵企業(yè)把綠色理念貫穿到對外投資合作的全過程。2022年3月，中國發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)共建“一帶一路”綠色發(fā)展的意見》，指出“一帶一路”倡議必須與《巴黎協(xié)定》保持一致。由此可見，中國的心態(tài)和做法在很大程度上將為構(gòu)建大國在非洲良性競爭的關(guān)系提供可能。

結(jié)?束?語

基礎(chǔ)設(shè)施是非洲國家發(fā)展的核心需求，是國際對非合作的重點(diǎn)領(lǐng)域。中國始終堅持發(fā)展優(yōu)先，把基礎(chǔ)設(shè)施作為中非合作的核心領(lǐng)域，在長期的合作實踐中，中國已經(jīng)成為非洲最大的基礎(chǔ)設(shè)施融資方和國際工程承包方，在非洲基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。中國在非洲的影響力促使以美國為首的一些西方國家改變了此前忽視對非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的政策。美、歐加大對非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的理念設(shè)計和倡議舉措，反映了其希望重塑非洲發(fā)展議程、提升在非洲的競爭力和影響力的強(qiáng)烈意愿。在美國采取“接觸戰(zhàn)略”以促使中國融入西方主導(dǎo)的世界秩序的時期，美國對中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的關(guān)系尚能理性認(rèn)知為“差異互補(bǔ)”。但進(jìn)入大國競爭時代，美國將中國視為“戰(zhàn)略競爭對手”、將非洲基礎(chǔ)設(shè)施作為權(quán)力博弈工具的認(rèn)知，使美國對華競爭上升到了價值觀、戰(zhàn)略的層面。

然而，“差異互補(bǔ)”仍然是中美兩國在非洲結(jié)構(gòu)性關(guān)系的事實，而且這一關(guān)系隨著美國逐漸重視非洲而更加明顯。中美兩國在非洲仍存在著更大的“自然分工”“互補(bǔ)合作”的空間。相反，基于非洲的需求和立場、美國政策倡議和實際執(zhí)行之間的差距、美國戰(zhàn)略界和商界的分歧以及中國在應(yīng)對大國競爭上的態(tài)度和政策等綜合考慮，中美兩國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施上的互動關(guān)系大概率不會走向惡性競爭，更大的可能是在市場力量和非洲國家的主導(dǎo)下，中美兩國在非洲的深度互動將會調(diào)整雙方的相互認(rèn)知，為潛在的合作創(chuàng)造條件。同時，在關(guān)鍵礦產(chǎn)資源、數(shù)字安全和治理規(guī)則等新議題上，中美之間發(fā)生競爭乃至沖突的可能性較大。例如，美國將戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈安全伙伴關(guān)系嵌入美非合作中，更為隱蔽地遏制中國，對此中國應(yīng)審慎應(yīng)對。

中美兩國在促進(jìn)非洲破解發(fā)展難題、應(yīng)對發(fā)展挑戰(zhàn)、實現(xiàn)和平發(fā)展上肩負(fù)著共同的國際責(zé)任。中美應(yīng)該有效管控分歧，避免美國對華戰(zhàn)略競爭的擴(kuò)大化對非洲等發(fā)展中國家產(chǎn)生負(fù)面影響。中美應(yīng)該重視非洲以及基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展議題在促進(jìn)中美合作上的價值，通過務(wù)實合作，促進(jìn)國際對非合作健康發(fā)展，為中美關(guān)系發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

[責(zé)任編輯：樊文光]