朱慶華,張 玥,陸冬梅

(南京大學(xué) 信息管理學(xué)院,江蘇 南京 210023)

政策是政府治理的重要載體,研究者能夠根據(jù)政策對(duì)國(guó)家大政方針的整體走向進(jìn)行判斷。智慧養(yǎng)老政策是較為復(fù)雜的社會(huì)政策,一方面涉及公共服務(wù)系統(tǒng)中的眾多內(nèi)容,另一方面涉及對(duì)不同參與主體的管理。智慧養(yǎng)老政策在保障老年人的日常生活并推進(jìn)智慧養(yǎng)老建設(shè)方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用,能夠引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)提供者合理布局,確保養(yǎng)老服務(wù)資源的均衡分配,同時(shí)有利于建立監(jiān)管機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)智慧養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督和管理,保證服務(wù)質(zhì)量和安全。智慧養(yǎng)老政策的實(shí)施也需要不斷進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整,以適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)需求的變化和發(fā)展。現(xiàn)有智慧養(yǎng)老政策相關(guān)研究主要從發(fā)文時(shí)間、發(fā)文主體、發(fā)文形式、政策主題等政策外部特征出發(fā)對(duì)智慧養(yǎng)老政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析[1-2],亦有從政府實(shí)施政策的手段和方法,即從法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)手段、行政措施、社會(huì)政策等政策工具視角分析智慧養(yǎng)老政策以及智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展等[3-5]。

江蘇省作為中國(guó)最早進(jìn)入老齡化的地區(qū)之一,在發(fā)展智慧養(yǎng)老、應(yīng)對(duì)老齡化問題上進(jìn)行了諸多政策嘗試。江蘇省政府出臺(tái)了《省政府關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》《省政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》等多項(xiàng)政策,有效助力了本省智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。對(duì)江蘇省智慧養(yǎng)老政策進(jìn)行科學(xué)研判,不僅有助于指導(dǎo)今后江蘇省智慧養(yǎng)老政策的部署,也能為其他地區(qū)智慧養(yǎng)老政策的制定提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。因此,本文嘗試結(jié)合政策外部特征和政策實(shí)施的手段和方法,用政策工具、政策目標(biāo)和發(fā)展階段三維框架對(duì)江蘇省所出臺(tái)的智慧養(yǎng)老政策文本進(jìn)行分析,探究時(shí)間演進(jìn)中的政策工具、政策目標(biāo)以及其交叉匹配過程中江蘇省智慧養(yǎng)老政策的發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)存問題,旨在為中國(guó)智慧養(yǎng)老制度的優(yōu)化提供一定的方法論指導(dǎo)。

一、智慧養(yǎng)老政策的三維框架分析與構(gòu)建

政策制定的本質(zhì)是利用多樣化的政策工具和手段進(jìn)行權(quán)威性的分配,以期在長(zhǎng)遠(yuǎn)可調(diào)控時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)[6]。目標(biāo)性共識(shí)(價(jià)值一致的政策目標(biāo))、工具性操作(政策工具效用)和階段性趨勢(shì)(時(shí)間發(fā)展性和長(zhǎng)程調(diào)控規(guī)律)是政策運(yùn)轉(zhuǎn)與政策協(xié)同的重要影響因素[7]。因此本文從政策工具、政策目標(biāo)和發(fā)展階段三個(gè)層面構(gòu)建江蘇省智慧養(yǎng)老政策的三維框架進(jìn)行政策文本分析。

(一)X維度:政策工具

政策工具在優(yōu)化社會(huì)階層分布方面發(fā)揮著重要作用,能夠促進(jìn)社會(huì)資源的合理分配,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和公正。政府需要綜合考慮不同利益相關(guān)方的需求和利益,通過合理的政策工具來平衡各方的利益,實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃,引導(dǎo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和科技創(chuàng)新[8]。政策工具在政策實(shí)施中起關(guān)鍵的橋梁作用,能將政策目標(biāo)與政府行動(dòng)相連接,建立合適的內(nèi)在映射關(guān)系[9]。通過合理選擇和運(yùn)用政策工具,政府可以更加有效地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和改善民生。缺乏政策工具知識(shí)以及對(duì)政策工具存在認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤會(huì)使得政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)和最終失敗[10]。依據(jù)政策目標(biāo)的特點(diǎn)選取恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ叻从沉苏叩目茖W(xué)性,政府實(shí)現(xiàn)既定的規(guī)劃目標(biāo)需要將具有不同作用的政策工具進(jìn)行組配[11]。在智慧養(yǎng)老領(lǐng)域中,政府制定引導(dǎo)和促進(jìn)智慧養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策尤為重要,針對(duì)智慧養(yǎng)老服務(wù)的政策工具研究也非常必要。

政策工具的類型主要是根據(jù)政策工具內(nèi)在特性進(jìn)行區(qū)分。目前,政策工具的分類眾多,各類劃分標(biāo)準(zhǔn)的適用領(lǐng)域不盡相同,典型的政策工具分類主要有:Rothwell和Zegveld[12]根據(jù)政策工具的作用對(duì)象劃分的“供給型工具、需求型工具和環(huán)境型工具”,適用于產(chǎn)業(yè)政策、養(yǎng)老政策、雙創(chuàng)政策、文化政策、人才政策、科技政策等;Doelen[13]根據(jù)政策工具的作用領(lǐng)域劃分的“法律工具、經(jīng)濟(jì)工具、交流工具”,適用于智慧城市政策;Hood[14]根據(jù)政策工具需利用的基礎(chǔ)資源劃分的“信息基礎(chǔ)型工具、權(quán)威基礎(chǔ)型工具、財(cái)富基礎(chǔ)型工具、組織基礎(chǔ)型工具”,適用于大數(shù)據(jù)政策;McDonnell和Elmore[15]根據(jù)政府引導(dǎo)目標(biāo)群體行為的方式劃分的“命令工具、報(bào)酬工具、職能拓展工具、權(quán)威重組工具、勸告工具”,適用于教育政策。在政策工具實(shí)際運(yùn)用中,供給型、需求型和環(huán)境型工具在分析政策結(jié)構(gòu)維度方面被較多運(yùn)用,研究效果較為理想。在本文中,借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具分類思想,將政策工具劃分為環(huán)境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具,有助于深入了解和分析江蘇省智慧養(yǎng)老體系中政策工具的內(nèi)在特點(diǎn)和實(shí)際應(yīng)用情況。

首先,這一分類框架突出了政府在智慧養(yǎng)老服務(wù)方面的作用。政府可以借助供給型政策工具,如資金和項(xiàng)目等為智慧養(yǎng)老服務(wù)提供資源和支持;也可以通過需求型政策工具,如健康教育和宣傳,提高老年人對(duì)智慧養(yǎng)老的需求和接受程度;還可以借助環(huán)境型政策工具,如法律法規(guī)等,為智慧養(yǎng)老提供法律依據(jù)和制度規(guī)范。其次,這一分類框架還淡化了政策工具的強(qiáng)制性。政策工具往往被理解為政府強(qiáng)制性規(guī)定和措施,但在智慧養(yǎng)老服務(wù)中,政策工具更強(qiáng)調(diào)政府的引導(dǎo)和支持作用。三類政策工具在智慧養(yǎng)老政策中的具體解釋如表1所示。

表1 政策工具在智慧養(yǎng)老政策中的具體解釋

(二)Y維度:政策目標(biāo)

政策主體基于認(rèn)知性共識(shí)確定政策的發(fā)展目標(biāo),進(jìn)行整體性、戰(zhàn)略性的規(guī)劃布局,并運(yùn)用不同的政策工具和手段,權(quán)威性地分配和配置資源,能夠有效地約束和引導(dǎo)行為,確保資源的合理利用和社會(huì)秩序的維護(hù),使政策的實(shí)施能夠達(dá)到既定的政策目標(biāo)[6]。智慧養(yǎng)老致力于用信息技術(shù)手段助力老年群體的生理健康、情感愉悅、生活舒適,相關(guān)政策聚焦通過合理分配和配置養(yǎng)老服務(wù)資源,建立健全智慧養(yǎng)老服務(wù)體系,滿足老年群體多樣化的養(yǎng)老需求,促進(jìn)智慧養(yǎng)老技術(shù)產(chǎn)品的應(yīng)用和發(fā)展。要高質(zhì)量發(fā)展智慧養(yǎng)老,政策目標(biāo)的制定尤為關(guān)鍵。2022年,國(guó)家衛(wèi)健委聯(lián)合14個(gè)部門發(fā)布的《“十四五”健康老齡化規(guī)劃》指出要促進(jìn)健康老齡化的科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展,充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段,創(chuàng)新服務(wù)模式,提升老年健康智能化服務(wù)質(zhì)量和效率。2022年,繼國(guó)家出臺(tái)《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2022—2025年)》后,江蘇省工信廳、民政廳和衛(wèi)健委聯(lián)合印發(fā)《江蘇省智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2022—2025年)》,為江蘇省及各地市智慧養(yǎng)老政策的發(fā)展目標(biāo)提供了指導(dǎo)建議。文件指出,江蘇省將主要圍繞技術(shù)攻關(guān)取得突破、產(chǎn)品供給明顯提升、試點(diǎn)示范成效顯著、產(chǎn)業(yè)生態(tài)持續(xù)優(yōu)化開展智慧養(yǎng)老建設(shè)。

具體來看,一是在產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)方面強(qiáng)調(diào)了信息技術(shù)與健康養(yǎng)老的有機(jī)結(jié)合,實(shí)現(xiàn)底層技術(shù)和實(shí)用技術(shù)的突破與創(chuàng)新,推動(dòng)智慧養(yǎng)老產(chǎn)品種類增加和質(zhì)量提升,實(shí)現(xiàn)實(shí)際應(yīng)用場(chǎng)景的拓展,提高技術(shù)與產(chǎn)品之間的融合度,對(duì)具體的傳感器、芯片、處理器、操作系統(tǒng)等相關(guān)技術(shù)以及產(chǎn)品的應(yīng)用場(chǎng)景、品牌附加值、市場(chǎng)影響力等做出具體要求,強(qiáng)調(diào)提供多樣化、個(gè)性化、便利化的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品;二是在智能平臺(tái)建設(shè)方面強(qiáng)調(diào)了搭建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通的智慧健康養(yǎng)老創(chuàng)新中心和公共服務(wù)平臺(tái),將各方資源整合起來,建立統(tǒng)一規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)體系,提供養(yǎng)老數(shù)據(jù)收集、分析和共享的功能,立足產(chǎn)學(xué)研深度融合打造高質(zhì)量發(fā)展的智能平臺(tái);三是在標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建方面強(qiáng)調(diào)了智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)品及平臺(tái)服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)的制定,形成軟硬件的適老化、智能化標(biāo)準(zhǔn)體系,能夠與地方智慧養(yǎng)老實(shí)際相契合并服務(wù)于地方未來全局規(guī)劃;四是在試點(diǎn)示范推廣方面加大智慧健康養(yǎng)老試點(diǎn)示范創(chuàng)建工作力度,形成先進(jìn)典型的推廣模式,例如智慧養(yǎng)老示范企業(yè)、示范園區(qū)、示范街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、示范基地的創(chuàng)建,形成顯著的智慧養(yǎng)老試點(diǎn)示范效應(yīng)。政策目標(biāo)在智慧養(yǎng)老政策中的具體解釋如表2所示。

表2 政策目標(biāo)在智慧養(yǎng)老政策中的具體解釋

(三)Z維度:發(fā)展階段

政策的出臺(tái)具有一定的延續(xù)性,通過劃分政策的發(fā)展階段能夠更好地了解智慧養(yǎng)老政策的發(fā)展過程[16]。隨著江蘇省老年人口比例的增加和老齡化問題的加劇,江蘇省政府密切關(guān)注智慧養(yǎng)老的發(fā)展,提高對(duì)智慧養(yǎng)老的重視程度和推動(dòng)力度。自2013年以來江蘇省不斷出臺(tái)智慧養(yǎng)老相關(guān)政策文件,具體來看,江蘇省智慧養(yǎng)老政策的發(fā)展可分為以下3個(gè)階段[2]。

(1)初步形成階段(2013—2016年)。2013—2016年是江蘇省智慧養(yǎng)老政策的初步形成期,江蘇省開始注重并加大對(duì)智慧養(yǎng)老政策的研究和制定,政策的初步形成為江蘇省智慧養(yǎng)老的實(shí)踐奠定了基礎(chǔ),為后續(xù)的發(fā)展奠定了框架。2013年江蘇老年人口首次超過少兒人口,社會(huì)養(yǎng)老成本加重,江蘇省及各地市政府開始嘗試智慧養(yǎng)老建設(shè)。2016年,江蘇省頒布了養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的首個(gè)地方性法規(guī)——《江蘇省養(yǎng)老服務(wù)條例》,這是江蘇省養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的重要里程碑,為江蘇省在“十三五”規(guī)劃期間的老齡工作奠定了良好的基礎(chǔ)。

(2)快速增長(zhǎng)階段(2017—2018年)。2017—2018年是江蘇省智慧養(yǎng)老政策的快速增長(zhǎng)期,也是“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下各類精細(xì)化應(yīng)用創(chuàng)建的集成階段。在“十三五”規(guī)劃期間,江蘇省及各地市政府高度重視養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展,積極出臺(tái)了一系列養(yǎng)老政策,致力于構(gòu)建全面、多層次、智慧化的養(yǎng)老服務(wù)體系,信息技術(shù)在智慧養(yǎng)老服務(wù)的應(yīng)用方面取得豐碩成果。2018年4月,《江蘇省政府關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大和升級(jí)信息消費(fèi)持續(xù)釋放內(nèi)需潛力的實(shí)施意見》出臺(tái),明確了江蘇省在信息消費(fèi)領(lǐng)域進(jìn)一步發(fā)展的戰(zhàn)略方向。通過引入虛擬現(xiàn)實(shí)、增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)等技術(shù),江蘇省的養(yǎng)老服務(wù)更加個(gè)性化和多樣化;通過GPS定位技術(shù),可以提供導(dǎo)航、定位、緊急救援等服務(wù),幫助老年人獨(dú)立自主地進(jìn)行日?；顒?dòng)?？萍计髽I(yè)推動(dòng)信息技術(shù)與養(yǎng)老服務(wù)的深度融合,為老年人提供更加便利、舒適和智能化的服務(wù)。

(3)有序發(fā)展階段(2019年至今)。2019年至今,江蘇省智慧養(yǎng)老政策進(jìn)入了有序發(fā)展的階段,政府在制定智慧養(yǎng)老政策時(shí)注重科學(xué)性和可操作性,通過系統(tǒng)的規(guī)劃為智慧養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供了指導(dǎo)和支持。這一階段政府加大了財(cái)政投入,增加對(duì)智慧養(yǎng)老服務(wù)的資金支持;拓展了融資渠道,為智慧養(yǎng)老相關(guān)企業(yè)提供更多的融資機(jī)會(huì)和便利;建立了褒揚(yáng)機(jī)制,通過表彰和獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀的智慧養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和個(gè)人,鼓勵(lì)他們?cè)陴B(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域做出更多的創(chuàng)新和貢獻(xiàn);積極洞察智慧養(yǎng)老主體的新需求,及時(shí)調(diào)整和完善政策,以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。2019年《省政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》提出推動(dòng)《江蘇省智慧養(yǎng)老建設(shè)規(guī)范》貫標(biāo)工作,試點(diǎn)建設(shè)智慧養(yǎng)老項(xiàng)目,加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和質(zhì)量監(jiān)測(cè)。2022年印發(fā)《江蘇省智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2022—2025年)》,以培育龍頭骨干企業(yè)、打造國(guó)內(nèi)知名的品牌產(chǎn)品和服務(wù)平臺(tái)、形成智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為目標(biāo),力爭(zhēng)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新力達(dá)到國(guó)內(nèi)一流、國(guó)際先進(jìn)水平。

基于上述分析,本文圍繞政策工具、政策目標(biāo)、發(fā)展階段3個(gè)維度,構(gòu)建智慧養(yǎng)老政策三維分析框架,如圖1所示。

圖1 智慧養(yǎng)老政策分析三維框架

二、智慧養(yǎng)老政策文本的選擇與編碼

(一)政策文本采集與篩選

“智慧養(yǎng)老”在政策中的常用表述有“智慧養(yǎng)老”“健康養(yǎng)老”“智能養(yǎng)老”。因此,筆者首先在江蘇省及其13個(gè)地級(jí)市的政府網(wǎng)站上進(jìn)行了關(guān)鍵詞檢索,以獲取相關(guān)政策文件和公告信息。此外,為了補(bǔ)充搜索結(jié)果,還在北大法寶等數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行了檢索,以獲取法律法規(guī)方面的資料。最后,通過在CNKI智慧養(yǎng)老文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行回溯檢索,以獲取與江蘇省智慧養(yǎng)老政策相關(guān)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和研究成果。

為確保樣本內(nèi)容與智慧養(yǎng)老主題的相關(guān)度,本文對(duì)政策文本進(jìn)行篩選:第一,制定政策的主體范圍限定為江蘇省或省內(nèi)地級(jí)市的政府和相關(guān)部門,確保所選樣本具有較高的權(quán)威性和適用性;第二,將政策類別限定為通知、意見、辦法等規(guī)范性文件,以保證所選樣本具有較高的法律效力和政策指導(dǎo)性;第三,政策內(nèi)容中有關(guān)智慧養(yǎng)老部分要有一定的篇幅,以確保所選樣本能夠提供對(duì)智慧養(yǎng)老政策全面理解和分析的信息;第四,以本文所建立的三維模型作為參考標(biāo)準(zhǔn),對(duì)所選樣本的政策內(nèi)容進(jìn)行逐條分析和比對(duì),剔除與分析內(nèi)容相關(guān)度較低的政策文件。截至2022年12月31日,得到江蘇省智慧養(yǎng)老政策研究樣本63份,其發(fā)布時(shí)序見圖2。

圖2 江蘇省智慧養(yǎng)老政策發(fā)布時(shí)序

從政策總量來看,江蘇省智慧養(yǎng)老政策數(shù)量呈現(xiàn)出前期略微增長(zhǎng)、中期快速增長(zhǎng)、后期平穩(wěn)增長(zhǎng)的變化趨勢(shì),這與本文前述3個(gè)階段的劃分情況相符;從政策文種類型來看,前期發(fā)布的文種較為單一,中期逐漸豐富,后期較為均衡地使用多種文種類型,但具有長(zhǎng)期執(zhí)行效力的法規(guī)條例較少?？傮w來看,江蘇省在智慧養(yǎng)老的全面推行方面還未形成全面系統(tǒng)的政策支持體系,在智慧養(yǎng)老整體性發(fā)展和規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)制定上也有待進(jìn)一步完善。

(二)政策文本的編碼

將63份江蘇省智慧養(yǎng)老政策文本導(dǎo)入NVivo 11plus軟件,建立節(jié)點(diǎn)并編碼。在編碼準(zhǔn)備階段,對(duì)三維分析框架中政策工具、政策目標(biāo)和發(fā)展階段分別進(jìn)行賦碼,最終結(jié)果如表3所示。

表3 三維分析框架中各維度的具體代碼

在編碼階段,首先將篩選出的63份江蘇省智慧養(yǎng)老相關(guān)政策文本按發(fā)文時(shí)間劃分為初步形成期、快速增長(zhǎng)期、有序發(fā)展期三類文件再分別導(dǎo)入分析軟件;其次,建立政策工具的樹節(jié)點(diǎn),然后根據(jù)具體類型建立每個(gè)樹節(jié)點(diǎn)的子節(jié)點(diǎn),例如供給型工具作為樹節(jié)點(diǎn),其子節(jié)點(diǎn)有資金支持、科技投入、設(shè)施投入等;再次,建立服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)、服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建、試點(diǎn)示范推廣4個(gè)樹節(jié)點(diǎn);最后,對(duì)政策所包含的具體條款進(jìn)行逐條編碼,按照前文列出的各維度節(jié)點(diǎn)的具體解釋將文本段落劃分到建立的各節(jié)點(diǎn)目錄下,構(gòu)建江蘇省智慧養(yǎng)老政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表,表4顯示了部分內(nèi)容分析單元和編碼。編碼完成后,分別對(duì)X-Z軸、Y-Z軸和Y-X軸的參考點(diǎn)數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總。

表4 智慧養(yǎng)老政策文本單元編碼示例

三、智慧養(yǎng)老政策文本的內(nèi)容分析

(一)政策工具-發(fā)展階段維度分析

江蘇省智慧養(yǎng)老政策工具總量呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),但政策工具的使用數(shù)量分布不均,且不同發(fā)展階段政策工具使用的側(cè)重點(diǎn)不同。首先,政策工具使用不均衡,使用較多的是供給型政策工具和環(huán)境型政策工具,分別占比50.14%、40.46%,而需求型政策工具整體使用較少,占比僅為9.4%。需求型政策工具的缺乏不利于打造智慧養(yǎng)老的消費(fèi)市場(chǎng),難以與環(huán)境型和供給型政策工具形成均衡性的政策配套。其次,在供給型政策工具中,“科技投入”“設(shè)施投入”“信息服務(wù)”“示范推廣”被使用得較多,分別占比12.57%、11.92%、9.03%、7.59%。在關(guān)鍵技術(shù)突破和基礎(chǔ)設(shè)施保障中,政府通過運(yùn)用信息服務(wù)、科技投入和設(shè)施投入等供給型政策工具來提供技術(shù)支撐,推動(dòng)智慧養(yǎng)老技術(shù)研發(fā),同時(shí)推動(dòng)智慧養(yǎng)老試點(diǎn)示范建設(shè),形成社會(huì)的擴(kuò)散效應(yīng)。但供給型政策工具中的 “人才培養(yǎng)”工具和“資金支持”工具使用較少,分別占比4.77%、4.26%,在一定程度上會(huì)限制智慧養(yǎng)老未來的發(fā)展。同時(shí),在環(huán)境型政策工具中,“策略性措施”“標(biāo)準(zhǔn)體系”“目標(biāo)規(guī)劃”“法規(guī)管制”被使用得較多,分別占比11.05%、10.69%、9.25%、5.78%,由此可見,江蘇省各級(jí)政府主要通過間接手段引領(lǐng)和規(guī)范智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但環(huán)境型政策工具中的“金融支持”和“稅收優(yōu)惠”被使用得較少,分別占比2.24%、1.45%,可能導(dǎo)致智慧養(yǎng)老市場(chǎng)的活力釋放有限。最后,在需求型政策工具中,“服務(wù)外包”“政府采購(gòu)” 和“消費(fèi)市場(chǎng)”被使用得相對(duì)較多,分別占比3.40%、2.82%、2.17%。江蘇省各級(jí)政府通過采購(gòu)和外包第三方機(jī)構(gòu)提供智慧養(yǎng)老服務(wù),同時(shí)為老年人提供購(gòu)買智慧養(yǎng)老產(chǎn)品或服務(wù)的補(bǔ)貼、加強(qiáng)老年人使用技能的培訓(xùn)以促進(jìn)“消費(fèi)市場(chǎng)”發(fā)展。但在需求型政策工具中的“合作交流”被使用得較少,占比1.01%,不利于有關(guān)方面就智慧養(yǎng)老深入開展合作交流。

此外,不同發(fā)展階段政策工具使用的側(cè)重點(diǎn)不同。具體來看:在初步形成期,總體上各種政策工具的數(shù)量并不多。在智慧養(yǎng)老的起步階段,江蘇省各級(jí)政府對(duì)智慧養(yǎng)老發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃,設(shè)定相關(guān)目標(biāo)推動(dòng)智慧養(yǎng)老的發(fā)展,通過提供組織保障以及鼓勵(lì)宣傳引導(dǎo)營(yíng)造智慧養(yǎng)老的社會(huì)氛圍,同時(shí)在資金支持、設(shè)施投入、信息服務(wù)方面發(fā)力,為后續(xù)智慧養(yǎng)老體系形成提供基礎(chǔ)保障,推動(dòng)智慧養(yǎng)老的試點(diǎn)建設(shè)。在快速增長(zhǎng)期,在擴(kuò)大原有規(guī)劃的基礎(chǔ)上,江蘇省各級(jí)政府積極利用供給型政策工具,加大智慧養(yǎng)老的科技投入、設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)支撐,促進(jìn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)硬件設(shè)施的建設(shè)和軟件技術(shù)的研發(fā),同時(shí)推進(jìn)智慧養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)制定工作,完善相應(yīng)的法律法規(guī),加強(qiáng)對(duì)行業(yè)的監(jiān)管,規(guī)范智慧養(yǎng)老的健康發(fā)展。在快速增長(zhǎng)期,供給型政策工具和環(huán)境型政策工具數(shù)量依舊在快速增長(zhǎng),而需求型政策工具數(shù)量略有增長(zhǎng)。這個(gè)階段具體的政策工具運(yùn)用側(cè)重點(diǎn)有所調(diào)整,在供給型政策工具中“設(shè)施投入”增長(zhǎng)明顯,江蘇省各級(jí)政府拓展了相關(guān)設(shè)施建設(shè)覆蓋范圍,重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)相關(guān)設(shè)施建設(shè),同時(shí)改善升級(jí)原有的舊設(shè)施,相關(guān)政策向弱勢(shì)群體傾斜,保證智慧養(yǎng)老服務(wù)供給均衡化,同時(shí)繼續(xù)完善相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系、健全監(jiān)督管理體系,積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與共建。

(二)政策目標(biāo)-發(fā)展階段維度分析

服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)、服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建、試點(diǎn)示范推廣作為智慧養(yǎng)老政策發(fā)展的重要目標(biāo),均得到江蘇省各級(jí)政府的重視,但各發(fā)展階段的政策目標(biāo)有所不同。服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)在各階段都得到持續(xù)發(fā)展,服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建主要是在快速增長(zhǎng)期得到重點(diǎn)發(fā)展,而在有序發(fā)展期重點(diǎn)開展的則是試點(diǎn)示范推廣。

具體來看,在初步形成期,江蘇省各級(jí)政府重點(diǎn)以服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)為政策目標(biāo),著眼于智慧養(yǎng)老底層技術(shù)研發(fā)和基礎(chǔ)服務(wù)探索。在底層技術(shù)方面,政府鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)加大投入,開展智慧養(yǎng)老相關(guān)技術(shù)研究。在基礎(chǔ)服務(wù)方面,通過整合通訊網(wǎng)絡(luò)、智能呼叫系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)等,建立智能化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò),鼓勵(lì)推廣智慧養(yǎng)老產(chǎn)品,如老年可穿戴設(shè)備、便攜式健康監(jiān)測(cè)設(shè)備和智能養(yǎng)老監(jiān)護(hù)設(shè)備等。這主要是因?yàn)樵谡叩钠鹗茧A段,相關(guān)技術(shù)基礎(chǔ)比較薄弱、產(chǎn)品和服務(wù)供給少,需要形成智慧養(yǎng)老服務(wù)體系的技術(shù)基礎(chǔ)。在快速增長(zhǎng)期,江蘇省各級(jí)政府重點(diǎn)推進(jìn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建,一方面注重推進(jìn)互聯(lián)互通的養(yǎng)老數(shù)據(jù)管理與服務(wù)系統(tǒng)建設(shè),通過在智慧養(yǎng)老信息平臺(tái)中建立老年人信息數(shù)據(jù)庫(kù),收集并整合老年人的基本信息、健康狀況、生活習(xí)慣等數(shù)據(jù),為制定有針對(duì)性的養(yǎng)老服務(wù)提供支持。另一方面,構(gòu)建智慧養(yǎng)老的標(biāo)準(zhǔn)化地方體系,包括智慧健康養(yǎng)老設(shè)備產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和信息安全標(biāo)準(zhǔn)等,形成以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)為主體,企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充,覆蓋養(yǎng)老服務(wù)主要環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)體系,推進(jìn)智慧養(yǎng)老的規(guī)范建設(shè)。在有序發(fā)展期,持續(xù)跟蹤智慧養(yǎng)老技術(shù)產(chǎn)品研究、試驗(yàn)和產(chǎn)業(yè)化,加強(qiáng)關(guān)鍵領(lǐng)域產(chǎn)品研發(fā)和孵化,進(jìn)一步拓展服務(wù)平臺(tái)的覆蓋范圍和提升運(yùn)營(yíng)能力,完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系,借鑒前期的成功經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)做法,并結(jié)合江蘇的實(shí)際情況,推動(dòng)智慧養(yǎng)老的示范項(xiàng)目和示范區(qū)域建設(shè)。

(三)政策工具-政策目標(biāo)維度分析

不同政策目標(biāo)下各類政策工具的使用并不均衡,各發(fā)展目標(biāo)的工具使用偏好較為明顯。具體來看,首先,“服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)”目標(biāo)主要使用的政策工具是供給型政策工具, “科技投入”工具被使用得最多,其次是“信息服務(wù)”和“設(shè)施投入”這兩項(xiàng)工具,以此加大移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)在服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)上的應(yīng)用,為智慧養(yǎng)老注入科技動(dòng)力,同時(shí)推進(jìn)信息資源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)提供基礎(chǔ)保障。環(huán)境型政策工具中使用較多的是“策略性措施”,鼓勵(lì)社會(huì)和個(gè)人加大對(duì)智慧養(yǎng)老的投入,鼓勵(lì)社會(huì)力量開展智慧養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的研發(fā)。需求型政策工具使用比較少,政府通過購(gòu)買服務(wù)的方式提供保障性智慧養(yǎng)老產(chǎn)品。

其次,“服務(wù)平臺(tái)建設(shè)”目標(biāo)主要使用的政策工具是供給型政策工具。智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)離不開互聯(lián)互通的信息系統(tǒng)的支持,信息、設(shè)施、科技都是其重要組成部分,其中“信息服務(wù)”工具被使用得最多,其次是“設(shè)施投入”和“科技投入”這兩項(xiàng)工具。環(huán)境型政策工具中使用較多的是“策略性措施”,鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)依托大數(shù)據(jù)發(fā)展老年綜合信息化平臺(tái),滿足老年人居家生活、醫(yī)療保健、緊急救助等多樣化多層次的智慧養(yǎng)老服務(wù)需求。

同時(shí),“標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建”目標(biāo)主要使用的政策工具是環(huán)境型政策工具,“標(biāo)準(zhǔn)體系”工具被使用得最多,制定和出臺(tái)智慧養(yǎng)老產(chǎn)品、智慧養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、智慧養(yǎng)老信息管理系統(tǒng)等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),健全和完善智慧養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。其次是“法規(guī)管制”工具,推進(jìn)智慧養(yǎng)老體系的相關(guān)立法,制定科學(xué)合理的考核機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制,規(guī)范智慧養(yǎng)老的有序發(fā)展。

最后,“試點(diǎn)示范推廣”目標(biāo)主要使用供給型政策工具,“示范推廣”工具被使用得最多。江蘇省各級(jí)政府選擇在智慧養(yǎng)老的重點(diǎn)場(chǎng)景進(jìn)行試點(diǎn),探索適應(yīng)不同區(qū)域和人群需求的智慧養(yǎng)老服務(wù)模式;在示范企業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基地建設(shè)方面,鼓勵(lì)和支持相關(guān)企業(yè)、地區(qū)進(jìn)行智慧養(yǎng)老示范項(xiàng)目的創(chuàng)建,示范企業(yè)提供智慧養(yǎng)老的先進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù),政府為示范園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基地提供場(chǎng)地和資源支持。同時(shí),推動(dòng)智慧養(yǎng)老產(chǎn)品的研制和市場(chǎng)應(yīng)用,提高產(chǎn)品的質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)力,鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行品牌建設(shè)和市場(chǎng)推廣,打造一批具有影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的智慧養(yǎng)老品牌。

四、結(jié)語(yǔ)

本文基于“工具-目標(biāo)-階段”三維分析框架,對(duì)江蘇省智慧養(yǎng)老政策文本進(jìn)行了梳理。

首先,供給型、環(huán)境型和需求型三類政策工具在江蘇省智慧養(yǎng)老政策中的運(yùn)用數(shù)量總體呈持續(xù)上升趨勢(shì),但在實(shí)際使用中有失均衡,具體表現(xiàn)為供給型和環(huán)境型政策工具使用較多,需求型政策工具使用較少。需求型政策工具的不足不僅會(huì)影響智慧養(yǎng)老市場(chǎng)的充分拓展,也會(huì)使整體的政策體系有失協(xié)調(diào),從而影響到既定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此,在今后江蘇省政府需重視和加強(qiáng)需求型政策工具的使用,規(guī)劃建設(shè)更加科學(xué)合理的政策體系以推動(dòng)智慧養(yǎng)老事業(yè)的健康有序發(fā)展。其次,在江蘇省智慧養(yǎng)老政策的不同發(fā)展階段、在不同政策目標(biāo)的指引之下,對(duì)于具體政策工具的選擇和使用都有所側(cè)重。且在不同的政策發(fā)展階段,具體的政策目標(biāo)及其重心也都有所不同。這些與智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的特點(diǎn)密切相關(guān)。與此同時(shí),江蘇省今后有關(guān)智慧養(yǎng)老政策的制定需重點(diǎn)加強(qiáng)供給型政策工具中的“人才培養(yǎng)”和“資金支持”、環(huán)境型政策工具中的“金融支持”和“稅收優(yōu)惠”、需求型政策工具中的“合作交流”工具的使用。

未來還可結(jié)合智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段等對(duì)江蘇省智慧養(yǎng)老政策文本進(jìn)行更進(jìn)一步的研究;也可將研究視角具體到江蘇省內(nèi)13個(gè)地級(jí)市的智慧養(yǎng)老政策文本,分析各地級(jí)市智慧養(yǎng)老政策文本的獨(dú)特性與差異性;還可以聚焦于江蘇省智慧養(yǎng)老政策中某一具體類別的條款,分析其演變發(fā)展歷程及其與其他類別條款之間的關(guān)聯(lián)性等,以豐富現(xiàn)有關(guān)于江蘇省智慧養(yǎng)老政策文本的研究成果。