王 侃

湖北省恩施市人民檢察院，湖北 恩施 445000

黨的十八屆四中全會從全面推進依法治國的戰(zhàn)略高度對檢察監(jiān)督工作提出更高要求，行政檢察從傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督向行政執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)展，明確了檢察機關(guān)對行政行為違法進行監(jiān)督。黨的十九大、黨的二十大持續(xù)強調(diào)堅持全面依法治國，推進法治中國建設(shè)。這為檢察機關(guān)監(jiān)督糾正行政執(zhí)法中的違法違規(guī)行為，提供了更為廣闊的制度空間。本文從分析政策及立法現(xiàn)狀出發(fā)、探討實踐中存在的問題，并給出完善行政違法行為檢察監(jiān)督制度的立法建議。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的政策規(guī)定和立法現(xiàn)狀

（一）政策層面

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中相關(guān)規(guī)定賦予檢察機關(guān)糾正違法行政行為的權(quán)力，檢察機關(guān)作為法定的監(jiān)督機關(guān)，對行政行為享有當(dāng)然的監(jiān)督權(quán)。在行使監(jiān)督職權(quán)時，因其法律地位中立，既彌補了司法監(jiān)督的短板，完善了監(jiān)督體系，又增加了除信訪、復(fù)議、行政訴訟外的司法救濟新渠道。

最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于對民事審判活動和行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》第十一條規(guī)定明確了檢察機關(guān)在辦理行政申訴案件中監(jiān)督行政機關(guān)違法的檢察建議權(quán)?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2015—2020 年）》明確規(guī)定在法治政府建設(shè)的過程中，行政機關(guān)的行為需要被監(jiān)督，行政機關(guān)也應(yīng)當(dāng)配合檢察機關(guān)的相關(guān)監(jiān)督工作?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》中明確規(guī)定，檢察機關(guān)通過制發(fā)檢察建議等手段監(jiān)督行政機關(guān)怠于履職、違法履職等行為。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出要“加強對法律實施的監(jiān)督”“拓展公益訴訟案件范圍”等。

從上文羅列的規(guī)定來看，檢察機關(guān)對在履職中發(fā)現(xiàn)的以及涉及“公共利益”在內(nèi)的所有行政違法行為進行監(jiān)督是有政策依據(jù)的，但要想在司法實踐中貫徹落實文件要求，還需將黨的相關(guān)政策上升為法律。

（二）立法層面

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第一百三十四條確立了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位。作為根本法，它的規(guī)定僅是原則性的。不僅如此，在下位法中也沒有具體規(guī)定檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督權(quán)限，形成了法律上逐級缺失的局面。

《中華人民共和國治安管理處罰法》第一百一十四條規(guī)定了檢察機關(guān)可以受理檢舉、控告公安機關(guān)和公安民警在辦理治安案件過程中的違法違紀(jì)行為。

2017 年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十五條對行政違法行為的線索來源、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式等進行了規(guī)定，關(guān)于公益訴訟的這一條款是目前檢察監(jiān)督行政違法行為的主要法律依據(jù)。該條規(guī)定明確了檢察機關(guān)對食品藥品、生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有土地使用權(quán)出讓、國有財產(chǎn)保護等四個領(lǐng)域中侵害公共利益的行政違法行為，可以通過訴前檢察建議督促行政機關(guān)依法糾正。如果行政機關(guān)在收到訴前檢察建議后未采取有效措施整改到位或者到期未回復(fù)，致使國家或者社會公共利益持續(xù)受到侵害，檢察機關(guān)可以向人民法院提起行政公益訴訟。但是，對于檢察機關(guān)在四大領(lǐng)域以外發(fā)現(xiàn)的行政違法行為，或者根本沒有危害到國家利益和社會公共利益的行政違法行為，檢察機關(guān)是否有權(quán)進行監(jiān)督，法律規(guī)定尚不清楚。

《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）第二十條第四款從國家立法層面賦予了檢察機關(guān)通過行使公益訴訟職權(quán)對涉及國家利益的特定行政行為進行直接監(jiān)督的權(quán)力。在司法實踐中不屬于行政公益訴訟領(lǐng)域或不具備“侵害國家利益和社會公共利益”要件，行政機關(guān)不行使職權(quán)或違法行使職權(quán)的情況也較常見，但要監(jiān)督這類行政違法行為尚缺乏直接的法律依據(jù)。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督實踐中的問題

最高人民檢察院2022 年印發(fā)的《行政檢察工作要點》中明確指出，檢察機關(guān)要積極探索開展對行政違法行為的檢察監(jiān)督。最高人民檢察院為確保該項制度依法、規(guī)范開展將做好行政違法行為監(jiān)督的頂層設(shè)計。指導(dǎo)各地檢察機關(guān)對行政違法案件監(jiān)督工作積極穩(wěn)妥、審慎推進。在近幾年實踐的基礎(chǔ)上，各級檢察機關(guān)也積累了一些有價值的經(jīng)驗，取得了明顯的成效。但監(jiān)督過程中也暴露出不少存在的問題，使這一職能的充分發(fā)揮受到了一定程度的制約。

（一）監(jiān)督依據(jù)不充分

從前一部分對行政違法行為檢察監(jiān)督的立法現(xiàn)狀分析，以及對司法實踐中該項工作的開展情況進行了解后，我們不難看出，該項制度還不夠成熟。特別在法律層面僅有一些原則性規(guī)定，會導(dǎo)致到地方實踐中貫徹執(zhí)行起來十分困難。雖然在憲法中已經(jīng)確立檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位，但檢察監(jiān)督行政違法行為作為行政執(zhí)法監(jiān)督的一種重要方式，并未在法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件中有所提及?，F(xiàn)有的法律規(guī)范并未規(guī)定檢察監(jiān)督在行政領(lǐng)域的具體事項，而是側(cè)重于對司法活動的監(jiān)督的規(guī)定。檢察機關(guān)在開展行政違法行為檢察監(jiān)督工作中，找不到相應(yīng)的法律依據(jù)作為支撐。因此對檢察監(jiān)督的界限把握不準(zhǔn)確、在監(jiān)督中出現(xiàn)程序性問題、處理行政違法行為標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況時有發(fā)生。目前，各地檢察機關(guān)監(jiān)督實踐中，主要按照公益訴訟與行政抗訴案件等相關(guān)法條來實施，但這些條款與對行政違法行為的過程監(jiān)督并不十分契合，而且此類監(jiān)督仍局限于國家利益、社會公共利益、行政訴訟監(jiān)督領(lǐng)域，立法滯后制約了制度進步與發(fā)展。

（二）監(jiān)督范圍不明確

理論界對行政違法檢察監(jiān)督的具體范圍至今沒有形成共識，爭議的焦點主要看是否應(yīng)該將抽象行政行為納入檢察監(jiān)督范圍。一種觀點認(rèn)為應(yīng)采取綜合監(jiān)督的原則，即具體的、抽象的行政違法行為都應(yīng)該納入監(jiān)督范圍，如韓成軍認(rèn)為：促進社會主義法治的發(fā)展是檢察機關(guān)的職責(zé)所在，具體的行政行為是監(jiān)督的重點，而對不特定人抽象的行政行為，也應(yīng)該被納入監(jiān)督的范疇。［1］傅國云在監(jiān)督的范圍上也持同樣的看法，他認(rèn)為只有進行全面監(jiān)督才能解決行政體制內(nèi)部的局限性，使行政權(quán)力得到制衡；［2］另一種觀點認(rèn)為：行政違法行為監(jiān)督僅指對具體行政行為的監(jiān)督，抽象的行政行為不應(yīng)納入監(jiān)督范疇。如果將抽象行政違法行為納入監(jiān)督將會隨意擴大檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)限，這不符合檢察監(jiān)督的謙抑性原則。從這兩種觀點可以看出，具體行政行為屬于檢察監(jiān)督的范圍已經(jīng)得到了普遍認(rèn)同。筆者認(rèn)為，抽象的行政違法行為雖然不損害某個特定人的利益，但正是因為該行為的對象具有不確定性，使其涉及面更廣、后果更大，因此監(jiān)督力度更應(yīng)增強。

（三）調(diào)查權(quán)限規(guī)定不細(xì)致

修訂后的《人民檢察院組織法》對于檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)時能夠運用何種調(diào)查核實措施并無具體規(guī)定。當(dāng)然更沒有對檢察機關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)時怎樣調(diào)查作出相關(guān)的規(guī)定，調(diào)卷難、調(diào)查難現(xiàn)象普遍存在。調(diào)卷難使得檢察機關(guān)對行政案件不能全面地了解，也就更難以行使其監(jiān)督權(quán)?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》明確，檢察機關(guān)提出檢察建議，可以就有關(guān)問題進行調(diào)查核實，并規(guī)定了具體的調(diào)查方式，如查詢、調(diào)取、復(fù)制證據(jù)材料或者向有關(guān)人員了解情況、聽取被建議單位意見、開展咨詢、委托鑒定、評估審計等?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條規(guī)定，檢察機關(guān)調(diào)查取證的對象為行政機關(guān)、公民或其他組織。

雖然有關(guān)調(diào)查權(quán)相關(guān)規(guī)定還較多，但由于檢察機關(guān)在辦理行政違法監(jiān)督案件中詢問筆錄的程序、格式、書證收集的手段或措施，勘驗現(xiàn)場的方法、勘驗筆錄的制作等方面都沒有經(jīng)驗，在操作上還缺乏相應(yīng)細(xì)化的規(guī)范。［3］并且兩局轉(zhuǎn)隸之后，檢察機關(guān)在進行檢察監(jiān)督運用調(diào)查核實權(quán)時，只能采取非強制性的調(diào)查措施，調(diào)查情況也需依賴于被建議行政機關(guān)的配合，如果行政機關(guān)不配合或者有抵觸情緒，調(diào)查取證工作就會因此陷入被動，使監(jiān)督工作難以順利開展。

（四）監(jiān)督手段缺乏剛性

當(dāng)前行政違法行為的檢察監(jiān)督的主要方式為檢察建議，糾正違法通知書。這兩種方式都屬于軟性監(jiān)督手段，這就導(dǎo)致了行政機關(guān)不太重視檢察監(jiān)督的局面。有的還產(chǎn)生了抵觸情緒，認(rèn)為檢察機關(guān)是在給其添亂，檢察機關(guān)的權(quán)威難以樹立。行政機關(guān)對糾正違法的檢察建議，即使表面上接受監(jiān)督，也多是書面答復(fù)意見，根本解決不了行政違法問題。既然檢察建議本質(zhì)上是建議，被建議行政機關(guān)可以選擇采納也可以選擇不采納，這并不受法律約束，建議這一形式不具有剛性和強制力。這種監(jiān)督方式并未取得良好的效果，行政違法行為多得不到遏制、相對人的利益訴求也難以實現(xiàn)。盡管《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》中提出檢察機關(guān)要“積極督促和支持配合被建議單位落實檢察建議”，還指出行政機關(guān)無正當(dāng)理由不整改回復(fù)或者整改不到位時，檢察機關(guān)的督促落實處理方式。但檢察機關(guān)并不能完全掌握行政機關(guān)是否真正執(zhí)行到位，執(zhí)行到什么程度、執(zhí)行效果如何等問題。檢察機關(guān)跟進監(jiān)督，缺少相應(yīng)法律的有力保障。只能通過與行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)來跟進，這樣既浪費司法資源，又難以取得監(jiān)督效果，嚴(yán)重影響檢察監(jiān)督的權(quán)威性。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督立法完善

（一）立法確立監(jiān)督依據(jù)

“法無明文規(guī)定即禁止”，法律層面的缺位，直接影響了檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督工作的正當(dāng)性。《憲法》對檢察權(quán)作了原則性規(guī)定，《人民檢察院組織法》中明確規(guī)定了人民檢察院的五項職權(quán)，但并未涉及行政違法行為監(jiān)督權(quán)。筆者建議，一方面，可在組織法中關(guān)于人民檢察院的職權(quán)條款中增設(shè)一款規(guī)定：檢察機關(guān)在履職時發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)有違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，可督促其糾正；另一方面，可以通過立法解釋或修改法律的方式將《行政訴訟法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強制法》中法律責(zé)任章節(jié)中的“有關(guān)部門”，明確規(guī)定為“人民檢察院”。讓檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督有法可依。

（二）立法規(guī)范監(jiān)督范圍

明確行政違法行為監(jiān)督范圍，可限定檢察監(jiān)督權(quán)行使的邊界。盡管筆者在上文中認(rèn)為，應(yīng)采取全面監(jiān)督的原則將具體行政行為和抽象行政行為都納入監(jiān)督范圍。抽象行政行為指的是行政機關(guān)針對不特定的人和事制定普遍適用的規(guī)范性文件的行為，如制定行政法規(guī)和規(guī)范性文件的行為。由于當(dāng)前，我國并無違憲審查相關(guān)制度，而且由于檢察機關(guān)人力資源的限制，對抽象行政行為進行全面監(jiān)督，不具備實際可操作性，應(yīng)該區(qū)別對待。檢察機關(guān)在履行職責(zé)時發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)發(fā)布的其他規(guī)范性文件有違法違規(guī)行為的，有督促糾正的權(quán)利，但國家部委制定的具有立法權(quán)限的行政法規(guī)和地方政府制定的行政法規(guī)則按照《中華人民共和國立法法》有關(guān)規(guī)定辦理。［4］建議全國人大可以適時制定一部全面構(gòu)建檢察監(jiān)督模式的“檢察監(jiān)督法”，將檢察監(jiān)督的對象、內(nèi)容等進行科學(xué)界定，以此來解決以往立法缺失，實踐中監(jiān)督隨意性大的問題。

（三）立法賦予調(diào)查權(quán)限

目前，由于檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督中缺乏必要的調(diào)查權(quán)，這勢必使案件辦理僅僅停留在書面審查上，這與辦案的具體需求不相適應(yīng)。檢察機關(guān)應(yīng)該對行政違法行為監(jiān)督案中的行政執(zhí)法情況進行全面調(diào)查，這必然要求通過立法賦予檢察機關(guān)相應(yīng)的調(diào)查手段。在具體立法操作中可以參照民事訴訟法及其監(jiān)督規(guī)則等，規(guī)定對行政違法行為監(jiān)督時采取查詢、調(diào)取相關(guān)材料，詢問當(dāng)事人、相關(guān)證人，咨詢專業(yè)人員，委托檢驗、鑒定重要物證等方式行使調(diào)查權(quán)。除此以外，還應(yīng)細(xì)化規(guī)定在監(jiān)督違法行政行為時，如果行政機關(guān)及其人員不予配合，則應(yīng)該增設(shè)相關(guān)處置措施，如通報上級行政機關(guān)，同級黨委、人大、政府、監(jiān)察機關(guān)等，確保調(diào)查取證權(quán)有效發(fā)揮作用，為案件辦理提供法律保障。

（四）立法強化監(jiān)督效力

檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)并非實體性權(quán)力，它只是一種程序性的公權(quán)力，在實體方面缺乏強制力，所以對檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議類文書，只能在程序性的范圍內(nèi)規(guī)定其剛性的保護措施。目前，檢察建議督促落實、跟蹤督辦等制度已在《人民檢察院檢察建議工作條例》中作出規(guī)定。該規(guī)定賦予檢察建議一定程度上的監(jiān)督剛性。然而，這樣的剛性還僅僅停留在檢察機關(guān)內(nèi)部制度層面，難以對行政機關(guān)產(chǎn)生制約效力。筆者認(rèn)為，只有通過立法來保障檢察建議的法律強制力，才能強制要求行政機關(guān)重視并落實檢察建議。法律規(guī)定中還需要明確規(guī)定上級檢察機關(guān)可以建議同級行政部門在下級行政機關(guān)拒不履行檢察建議的情況下，督促行政機關(guān)及時糾正違法行為。如果督促后違法行政機關(guān)仍不糾正的，將對其相關(guān)責(zé)任人給予行政處分。