方娜　莊卓伯鑫

［摘 要］黨的二十大報(bào)告指出，加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力。鄉(xiāng)規(guī)民約作為中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生的非正式制度，對(duì)于提升鄉(xiāng)村治理水平、夯實(shí)鄉(xiāng)村振興根基具有獨(dú)特的價(jià)值和作用?；卩l(xiāng)規(guī)民約文本分析發(fā)現(xiàn)，囿于形式化傾向嚴(yán)重、運(yùn)行機(jī)制不健全、與鄉(xiāng)村社會(huì)變遷匹配度不足等困境，鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中未能發(fā)揮出應(yīng)有的治理效能。應(yīng)從修改完善法律條文、細(xì)化規(guī)范文本內(nèi)容、健全運(yùn)行機(jī)制三方面著力，以有效提升鄉(xiāng)規(guī)民約治理效能。

［關(guān)鍵詞］現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)規(guī)民約；治理效能

［中圖分類號(hào)］C915 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1005-7544（2023）09-0037-08

［作者簡(jiǎn)介］方娜，江西省社會(huì)科學(xué)院助理研究員；

莊卓伯鑫，南昌大學(xué)法學(xué)院學(xué)生。

［基金項(xiàng)目］江西省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“我國(guó)個(gè)人征信中的民事權(quán)利保障研究”（20FX11）；江西省高校黨建研究項(xiàng)目“黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制研究”（22DJQN003）；江西省社會(huì)科學(xué)院課題“創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)規(guī)民約的價(jià)值及作用提升路徑研究”（22QN08）

一、引言

鄉(xiāng)規(guī)民約作為內(nèi)生于鄉(xiāng)土社會(huì)的規(guī)范形式和基層治理的制度工具長(zhǎng)期存續(xù)，擁有許多與時(shí)代精神相契合的價(jià)值功能。古代熟人社會(huì)中，鄉(xiāng)規(guī)民約主要發(fā)揮教化鄉(xiāng)民、救助鄉(xiāng)里、維護(hù)治安、解決糾紛的作用?，F(xiàn)代社會(huì)中，鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、優(yōu)秀文化傳承、社會(huì)風(fēng)氣革新、綠色生態(tài)環(huán)保等方面的治理中發(fā)揮著重要作用。因此，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約，激發(fā)其時(shí)代治理效能是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)重要工作。

鄉(xiāng)規(guī)民約既有研究主要集中在如下兩方面。一是鄉(xiāng)規(guī)民約的價(jià)值。學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中發(fā)揮的作用主要體現(xiàn)在道德教化［1］、穩(wěn)定秩序［2］、調(diào)解糾紛［3］、彌補(bǔ)法律缺位［4］等方面。二是鄉(xiāng)規(guī)民約作用發(fā)揮的路徑。學(xué)者主要基于民間法理論、博弈論、社會(huì)資本理論、鄉(xiāng)土社會(huì)治理理論等視角展開，比如：處理好正式制度和非正式制度的關(guān)系，構(gòu)建制度與鄉(xiāng)規(guī)民約的善治體系［5］；以完全信息靜態(tài)博弈模型為框架，分析運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約治理鄉(xiāng)村的效用價(jià)值，探尋鄉(xiāng)規(guī)民約塑造鄉(xiāng)村善治的有效路徑［6］；在基層社會(huì)格局變遷的背景下，構(gòu)建現(xiàn)代型社會(huì)資本，培育基層治理內(nèi)生力［7］；鄉(xiāng)規(guī)民約的制定與實(shí)施需要適應(yīng)新型村落共同體［8］。

綜合上述研究可知，學(xué)界對(duì)于鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的重要性及其價(jià)值已達(dá)成共識(shí)，并基于法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等研究視角對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約如何進(jìn)一步發(fā)揮治理效能提供了思路。本文基于鄉(xiāng)規(guī)民約文本研究角度分析實(shí)踐中鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行現(xiàn)狀、效能，從中發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中發(fā)揮時(shí)代價(jià)值、治理效能方面存在的不足，并針對(duì)性提出完善路徑。

二、現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)規(guī)民約的文本分析

（一）研究對(duì)象及方法

縱觀鄉(xiāng)規(guī)民約的發(fā)展演進(jìn)，不論是在古代熟人社會(huì)還是正在經(jīng)歷社會(huì)變遷的現(xiàn)代鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)規(guī)民約始終發(fā)揮著構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的重要作用，在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理中，仍被作為適用的主要規(guī)則依據(jù)。本文以立足鄉(xiāng)土社會(huì)、基于合意制定、對(duì)共同體成員產(chǎn)生約束和指引作用的鄉(xiāng)規(guī)民約文本為研究對(duì)象。

筆者采用實(shí)證研究方法、文本分析方法，通過調(diào)研座談、資料收集，掌握了J省公布的31篇優(yōu)秀鄉(xiāng)規(guī)民約文本及其運(yùn)行狀況。文本資料分析主要從文本體例、約束指引內(nèi)容、執(zhí)行保障措施等方面展開，試圖探究現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約樣態(tài)、運(yùn)行現(xiàn)狀，反映出鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮治理效能存在的現(xiàn)實(shí)困境。

（二）現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)規(guī)民約的現(xiàn)狀

1.適用體例以通俗易懂、簡(jiǎn)便易行為主要考量因素

作為國(guó)家法體系之外的民間規(guī)則，現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約在形式和內(nèi)容方面有別于國(guó)家法：形式上，現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約大都篇幅短小，體例主要有包含制定目的、規(guī)范內(nèi)容、附則的結(jié)構(gòu)式，條目明晰的列舉式，三字、四字、五字、七字的順口溜式。

從表1可以看出，絕大多數(shù)鄉(xiāng)規(guī)民約在追求簡(jiǎn)潔明了、易于掌握的目的驅(qū)使下，采用朗朗上口的順口溜體例，此種體例的鄉(xiāng)規(guī)民約占比超過77%。該種體例鄉(xiāng)規(guī)民約在制定過程中，為保障對(duì)仗工整，容易產(chǎn)生重形式輕實(shí)質(zhì)的問題。

2.鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容涵蓋面廣且具有鮮明的時(shí)代特色

鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)制與引導(dǎo)的內(nèi)容主要源于村民的生產(chǎn)生活實(shí)際，涵蓋家國(guó)一體、誠(chéng)實(shí)守信、扶貧濟(jì)困、尊老愛幼、和睦鄉(xiāng)鄰、崇德向善等中華民族傳統(tǒng)美德，涉及自然資源合理利用、公共設(shè)施保護(hù)、農(nóng)田耕地保護(hù)、科教興業(yè)等促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，打架斗毆、黃賭毒、盜竊等影響農(nóng)村生活和諧穩(wěn)定，村莊綠化、垃圾清掃、禽畜圈養(yǎng)、適度捕撈等人與環(huán)境和諧共處，移風(fēng)易俗、友善互助、夫妻平等、勤儉節(jié)約等村風(fēng)民俗良善有序等方面。

從表2可以看出，鄉(xiāng)村秩序維護(hù)、和諧穩(wěn)定仍為鄉(xiāng)規(guī)民約的主要規(guī)制引導(dǎo)內(nèi)容，如鄰里關(guān)系、鄉(xiāng)村治安、家庭內(nèi)部關(guān)系、整頓黃賭毒等項(xiàng)目占比均超70%。在繼承發(fā)揚(yáng)尊老愛幼等中華傳統(tǒng)文化中禮治的基礎(chǔ)上融入時(shí)代特色，如將抵制高價(jià)彩禮、奢侈婚禮、低俗婚鬧，倡導(dǎo)厚養(yǎng)薄葬、節(jié)儉辦喪、文明治喪，破除封建迷信、崇尚科學(xué)等移風(fēng)易俗內(nèi)容的精神文明建設(shè)要求納入鄉(xiāng)規(guī)民約；積極響應(yīng)國(guó)家生育政策鼓勵(lì)生育三孩。在解決矛盾糾紛方面，受傳統(tǒng)的熟人社會(huì)觀念影響，首選途徑仍為民間調(diào)解、村民禮讓、友好協(xié)商等維系情感的非訴訟方式。在鄉(xiāng)村民生建設(shè)、利益分配方面，保障基層民主、利益共享的意識(shí)還較弱，占比分別為38.17%、3.23%。

3.鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行力度不足

鄉(xiāng)規(guī)民約的制定多采用倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性用語，通過積極的行為引導(dǎo)達(dá)到鄉(xiāng)村治理目的，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。但在實(shí)踐中，并不是每一名村民都能自覺接受鄉(xiāng)規(guī)民約的約束，按照鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)施積極行為，部分村民無視鄉(xiāng)規(guī)民約的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，為了保障鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施，鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)該包含執(zhí)行主體、執(zhí)行程序、監(jiān)督機(jī)制及保障措施等內(nèi)容。

從表3可以看出，鄉(xiāng)規(guī)民約文本中列明執(zhí)行主體占比為12.90%，執(zhí)行主體分別為分管部門、紅白喜事理事會(huì)、村委會(huì)、村民理事會(huì)。在執(zhí)行程序和監(jiān)督機(jī)制方面，無一篇鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。由此可知，現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約在制定時(shí)對(duì)制定后如何執(zhí)行的考量不足、重視不夠，導(dǎo)致執(zhí)行過程中受無程序可依、無人執(zhí)行等弊端影響，規(guī)制引導(dǎo)村民行為的效果不佳，嚴(yán)重制約鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中治理效能的發(fā)揮。

從表4中可以看出，鄉(xiāng)規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理中的非正式制度，為增強(qiáng)其執(zhí)行力，部分鄉(xiāng)規(guī)民約制定了獎(jiǎng)勵(lì)性和懲罰性保障措施。制定懲罰性措施的鄉(xiāng)規(guī)民約多于制定獎(jiǎng)勵(lì)性措施的鄉(xiāng)規(guī)民約，占比分別為19.35%、12.90%。但總體來說，制定獎(jiǎng)懲保障措施的鄉(xiāng)規(guī)民約均較少。兩種保障措施主要依托通報(bào)、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲、權(quán)益增減、書面檢討等方式實(shí)現(xiàn)。其中通報(bào)是獎(jiǎng)勵(lì)性和懲罰性措施中最常用的方式，占比分別為9.68%、16.13%。由此可見，現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約威懾力主要依靠道德約束，其強(qiáng)制力較弱。

三、鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中的實(shí)踐困境

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)變遷導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)格局重塑，基于鄉(xiāng)土之上的鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中的適用也將面臨巨大考驗(yàn)。基于鄉(xiāng)規(guī)民約制定層面、內(nèi)容層面、實(shí)施層面，結(jié)合文本分析結(jié)果，筆者歸納分析出鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理中存在如下實(shí)踐困境。

（一）制定層面：法律滯后于鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約制定、修訂受阻

改革開放以來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的現(xiàn)代化發(fā)展推動(dòng)農(nóng)民由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)職業(yè)分化，農(nóng)民不斷從土地上分離出來，鄉(xiāng)村人口由穩(wěn)定性向“大流動(dòng)”演變［9］，形成人戶脫離現(xiàn)象?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》）中規(guī)定村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，還明確了村民會(huì)議召開的程序及參與會(huì)議所需的村民人數(shù)，但并未針對(duì)人戶分離現(xiàn)象對(duì)“村民”身份進(jìn)行界定，由此導(dǎo)致村民會(huì)議的提議主體及參與人員難以確認(rèn)。就目前實(shí)踐來說，絕大多數(shù)村組以戶籍論，此種界定將導(dǎo)致常住城市但戶籍仍在農(nóng)村的人群因脫離農(nóng)村的生產(chǎn)生活，其參與制定鄉(xiāng)規(guī)民約等公共事務(wù)的意愿不高，基層民主自治力量不足，或干脆“被代表”，由此制定出的鄉(xiāng)規(guī)民約也僅僅體現(xiàn)部分人的意志。而對(duì)于人戶分離人數(shù)很多的農(nóng)村，村民會(huì)議召集困難，加之鄉(xiāng)規(guī)民約制定、修改程序繁瑣，導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約出臺(tái)困難，或出臺(tái)后長(zhǎng)期得不到更新完善，滯后于該地當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，影響鄉(xiāng)規(guī)民約治理效能的發(fā)揮。

（二）內(nèi)容層面：重形式輕實(shí)質(zhì)弊端制約鄉(xiāng)規(guī)民約落地

有些地區(qū)為了應(yīng)付上級(jí)檢查，只以“有沒有”為標(biāo)準(zhǔn)，抱著應(yīng)付了事的心態(tài)制定鄉(xiāng)規(guī)民約，不考慮實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否貼合當(dāng)?shù)乜陀^實(shí)際、能否解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題；有些地區(qū)過于追求“朗朗上口”，采取幾字順口溜形式，導(dǎo)致制定的鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容過于原則、寬泛，可操作性低下；有些地區(qū)地方政府過度干預(yù)，在轄區(qū)推行范本，怠于創(chuàng)新的鄉(xiāng)村不結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，亦不經(jīng)過村民會(huì)議討論通過或只經(jīng)過村民代表大會(huì)討論，未吸納村民意見，直接照搬套用，影響鄉(xiāng)規(guī)民約治理實(shí)效的同時(shí)也侵害了村民的民主權(quán)利；有些地區(qū)制定的鄉(xiāng)規(guī)民約成為國(guó)家法律法規(guī)、政策規(guī)定的具體細(xì)化，并未融入當(dāng)?shù)氐目陀^實(shí)際，未反映村民的利益訴求；有些地區(qū)制定的鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容與國(guó)家法律法規(guī)相沖突，比如將高額罰款、收回宅基地等事項(xiàng)作為違反鄉(xiāng)規(guī)民約相關(guān)規(guī)定的懲罰措施，進(jìn)而損害村民的合法權(quán)益；有些地區(qū)制定的鄉(xiāng)規(guī)民約未制定執(zhí)行保障條款，或者制定了懲治措施，但因鄉(xiāng)規(guī)民約不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，在村民違反鄉(xiāng)規(guī)民約時(shí)并不能采取強(qiáng)制手段進(jìn)行懲處，且囿于熟人社會(huì)，也不會(huì)輕易采取訴訟等尋求公權(quán)力救濟(jì)方式對(duì)拒不履行的村民進(jìn)行懲治，鄉(xiāng)規(guī)民約約束力及威懾力的發(fā)揮受到制約，使得鄉(xiāng)規(guī)民約被束之高閣，流于形式。

（三）實(shí)施層面：執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制欠缺弱化鄉(xiāng)規(guī)民約權(quán)威

幾字順口溜形式的鄉(xiāng)規(guī)民約因短小精煉，多為呼吁倡導(dǎo)村民“為”或“不為”某些行為，基本未對(duì)執(zhí)行主體、執(zhí)行保障措施及監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行約定。當(dāng)村民“應(yīng)為而不為”“不可為卻為之”時(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約并未規(guī)定如何處理，此類鄉(xiāng)規(guī)民約社會(huì)治理作用的發(fā)揮完全依靠村民內(nèi)心的自我約束。有些鄉(xiāng)規(guī)民約制定時(shí)明確了執(zhí)行主體、獎(jiǎng)懲類執(zhí)行保障措施，但是缺乏執(zhí)行程序及監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，容易導(dǎo)致執(zhí)行主體在執(zhí)行鄉(xiāng)規(guī)民約時(shí)自由裁量權(quán)過大，損害村民合法利益。有些村組為了增強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的威懾力，在制定鄉(xiāng)規(guī)民約時(shí)對(duì)于保障村民權(quán)利的條款泛泛帶過或寥寥幾條或只字不提，而過多地對(duì)村民義務(wù)作出規(guī)定，并采取懲治性措施來保障鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施，這容易引起村民的反感與抵觸心理，影響鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施。此外，合法性審查機(jī)制的不健全也嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施。2018年，民政部、中央政法委、中央文明辦等七部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》中關(guān)于村規(guī)民約制定程序部分規(guī)定“村黨組織、村民委員會(huì)根據(jù)有關(guān)意見修改完善后，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府審核把關(guān)”，但并未寫明鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府審核事項(xiàng)、審核標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在審核時(shí)也缺乏可供操作的具體細(xì)則，導(dǎo)致實(shí)踐中只備案不審查的現(xiàn)象屢見不鮮，部分地區(qū)鄉(xiāng)規(guī)民約違反法律法規(guī)或侵害村民合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生。當(dāng)村民遭受與法律法規(guī)相沖突的鄉(xiāng)規(guī)民約侵害時(shí)，只能尋求耗時(shí)耗力的司法救濟(jì)途徑。由此可見，合法性審查機(jī)制不健全，內(nèi)容違法的鄉(xiāng)規(guī)民約不但發(fā)揮不了治理鄉(xiāng)村社會(huì)的作用，還會(huì)使村民和村民組織之間滋生矛盾。

現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約之所以會(huì)遭遇前述困境，除了頂層制度設(shè)計(jì)未能及時(shí)根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展變遷進(jìn)行應(yīng)有調(diào)適之外，從微觀層面來說，不外乎基層政權(quán)組織在鄉(xiāng)規(guī)民約制定過程中角色定位出現(xiàn)偏差，處理鄉(xiāng)村事務(wù)的“關(guān)鍵少數(shù)”知識(shí)文化水平、法律素養(yǎng)不高，村民民主權(quán)利意識(shí)淡薄等因素共同作用，從而抑制鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理中作用的發(fā)揮。

四、提升鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中治理效能的路徑

（一）修訂村民委員會(huì)組織法以保障現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約的制定與實(shí)施

目前，《村民委員會(huì)組織法》作為對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定較為具體的效力位階最高的法律，其在鄉(xiāng)規(guī)民約制定、修改及實(shí)施方面的規(guī)定是否完善將對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約治理效能的發(fā)揮至關(guān)重要。隨著農(nóng)村改革發(fā)展的不斷深入和鄉(xiāng)村民主、法治建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，《村民委員會(huì)組織法》的部分內(nèi)容已不能較好地適應(yīng)村民自治的實(shí)踐需要［10］，為發(fā)揮出鄉(xiāng)規(guī)民約治理效能，需要就其相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂。

1.明確“村民”身份界定

將《村民委員會(huì)組織法》第二十一條中的“村民”界定為擁有本村戶籍，持續(xù)居住滿1年并穩(wěn)定持續(xù)地在本集體經(jīng)濟(jì)組織從事生產(chǎn)、生活，實(shí)際承擔(dān)村民權(quán)利義務(wù)的村民。這將有利于人戶分離情況多發(fā)的鄉(xiāng)村召開制定或修改鄉(xiāng)規(guī)民約的村民會(huì)議時(shí)參加主體的確定，亦有利于鄉(xiāng)規(guī)民約被參與制定者普遍接受并受其約束，切實(shí)起到社會(huì)治理效能。

2.明確鄉(xiāng)規(guī)民約合法性審查部門、程序及法律后果

《村民委員會(huì)組織法》中僅規(guī)定鄉(xiāng)規(guī)民約與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利時(shí)將由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正，但缺乏具體的操作程序，比如違反前述規(guī)定時(shí)，由哪個(gè)主體向相關(guān)政府進(jìn)行報(bào)告，政府責(zé)令整改但不予以改正的相關(guān)法律后果等。因此，建議《村民委員會(huì)組織法》第二十七條第一款明確規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府不單承擔(dān)備案職責(zé)，還需承擔(dān)合法性審查職責(zé)，并明確發(fā)起整改的具體部門、程序及瀆職后果；對(duì)于責(zé)令整改而不改的，應(yīng)明確規(guī)定由村委監(jiān)督機(jī)構(gòu)啟動(dòng)罷免程序罷免相關(guān)責(zé)任人的相應(yīng)職務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重的，追究法律責(zé)任。

3.明確基層政府指導(dǎo)村民委員會(huì)工作職責(zé)

實(shí)踐中，基層政府與村之間容易形成兩種極端，要么行政權(quán)力過度干預(yù)村級(jí)自治事務(wù)，將村委會(huì)異變?yōu)檎慕M織機(jī)構(gòu)，影響村民自治；要么當(dāng)甩手掌柜，導(dǎo)致落后的村得不到科學(xué)指導(dǎo)而無法發(fā)展。因此，為避免基層政權(quán)在村級(jí)事務(wù)中越位、缺位，建議在村務(wù)管理中明確鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)工作具有指導(dǎo)職責(zé)，并明確指導(dǎo)的具體方式、范圍、程序及越位缺位應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以防止其借指導(dǎo)之名行干預(yù)之實(shí)或缺位不作為。

（二）細(xì)化規(guī)范現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容

鄉(xiāng)規(guī)民約是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)各階層在村級(jí)事務(wù)運(yùn)作過程中表達(dá)訴求和平衡各種利益關(guān)系的重要方式，也銜接國(guó)家法律，體現(xiàn)國(guó)家在村莊治理中的基本要求。［11］鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮前述重要作用的前提和基礎(chǔ)是具有科學(xué)、合法、規(guī)范、可供操作的內(nèi)容。

1.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)領(lǐng)導(dǎo)干部工作人員、村民自治組織成員、村民普法宣傳教育

依托國(guó)家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)干部定期學(xué)法制度、農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程、“一村一法律顧問”制度，重點(diǎn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部及涉農(nóng)工作人員開展專題法律授課，提高其法律意識(shí)，以保障鄉(xiāng)規(guī)民約制定、實(shí)施過程中不被行政權(quán)力干預(yù)。村民委員會(huì)成員作為一村事務(wù)管理的核心，村民作為鄉(xiāng)規(guī)民約的制定者與實(shí)踐者，其法律知識(shí)素養(yǎng)的高低，直接決定鄉(xiāng)規(guī)民約制定的質(zhì)量與實(shí)施的效果，要對(duì)其加強(qiáng)農(nóng)村土地承包法、土地管理法、婚姻法等與鄉(xiāng)村群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律知識(shí)的宣傳，增強(qiáng)其運(yùn)用法治思維和法治方式制定與法律法規(guī)相銜接的鄉(xiāng)規(guī)民約的本領(lǐng)和能力，提高鄉(xiāng)規(guī)民約質(zhì)量。

2.細(xì)化、規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約條文

鄉(xiāng)規(guī)民約要想發(fā)揮鄉(xiāng)村社會(huì)治理的作用，其內(nèi)容需涵蓋鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活的方方面面，且應(yīng)明確具體，具有可操作性，以避免為了追求朗朗上口、對(duì)仗工整而忽略條文實(shí)質(zhì)內(nèi)容。亦可根據(jù)各村的實(shí)際情況制定某領(lǐng)域的專門條約，加強(qiáng)對(duì)該領(lǐng)域的管理。在對(duì)村民行為進(jìn)行約束的同時(shí)，應(yīng)保障其權(quán)力與權(quán)利，避免異化為村民行為規(guī)范，引起村民抵觸心理。在執(zhí)行保障條款方面要制定科學(xué)、合理、合法的獎(jiǎng)懲機(jī)制，正向激勵(lì)與反向倒逼雙向發(fā)力。

（三）健全鄉(xiāng)規(guī)民約的運(yùn)行機(jī)制

制度的生命力在于執(zhí)行?？茖W(xué)完備的運(yùn)行機(jī)制是鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理中發(fā)揮出非正式制度優(yōu)勢(shì)的保障。要構(gòu)建科學(xué)完備的鄉(xiāng)規(guī)民約運(yùn)行機(jī)制，就必須從宣傳、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估各環(huán)節(jié)著手，使之成為系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)的閉環(huán)。

1.加大鄉(xiāng)規(guī)民約宣傳解讀力度

村民作為制定鄉(xiāng)規(guī)民約并受其管理約束的主體，其是否知曉、掌握與其生產(chǎn)生活、權(quán)利義務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)直接影響著鄉(xiāng)規(guī)民約治理效能的轉(zhuǎn)化。要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村振興駐村工作隊(duì)力量，依托新時(shí)代文明實(shí)踐站，采取廣播、字報(bào)、展板、村民微信群等宣傳方式大力宣傳鄉(xiāng)規(guī)民約，邀請(qǐng)法官、律師等專業(yè)人士為村干部、村民授課。

2.明確執(zhí)行主體、執(zhí)行程序、執(zhí)行保障制度

依托村民委員會(huì)、道德評(píng)議會(huì)、紅白理事會(huì)等群眾自治組織，分類處理涉鄉(xiāng)規(guī)民約案件。影響村民小組權(quán)益的，經(jīng)由村民小組會(huì)議民主評(píng)定；影響全村權(quán)益的，經(jīng)由村民大會(huì)民主評(píng)定，以保障被執(zhí)行主體申訴權(quán)。在執(zhí)行保障方面，應(yīng)加大正面鼓勵(lì)激勵(lì)措施，引導(dǎo)村民實(shí)施積極行為；懲罰性措施應(yīng)以不違反法律規(guī)定為限，同時(shí)綜合采取道德懲戒及經(jīng)濟(jì)處罰手段。

3.完善監(jiān)督問責(zé)制度

建立并完善監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理工作機(jī)制，暢通政府監(jiān)督、媒體監(jiān)督、村民監(jiān)督通道，確保執(zhí)行主體能夠依法依約履職盡責(zé)，維護(hù)鄉(xiāng)規(guī)民約權(quán)威。對(duì)于在鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行過程中，實(shí)施以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)行為的，依程序進(jìn)行罷免，并對(duì)于涉嫌違法的，追究法律責(zé)任。

4.建立鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)施后評(píng)估評(píng)價(jià)制度

涉及法律法規(guī)銜接的鄉(xiāng)規(guī)民約條款由負(fù)責(zé)備案及合法性審查的政府部門定期進(jìn)行評(píng)估；經(jīng)村民生產(chǎn)生活、本村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際、群眾需求及社情民意而制定的條款，由村民委員會(huì)成員、村小組組長(zhǎng)、村民代表共同評(píng)估。對(duì)于經(jīng)評(píng)估不再適宜的條款，提交村民大會(huì)進(jìn)行修改或清理。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)規(guī)民約作為鄉(xiāng)村自治的重要表現(xiàn)形式，已成為全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理的基本模式。本文通過實(shí)證研究方法、文本分析方法，分析得出現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約的現(xiàn)狀，并歸納總結(jié)出制約現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約治理效能提升的因素，從宏觀制度修改、文本內(nèi)容規(guī)范、運(yùn)行機(jī)制完善等三方面提出了相應(yīng)破解路徑。

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The Path of Improving the Efficacy of Rural Rules and Regulations in Modern Rural Governance

——An Analysis Based on 31 Excellent Texts of Rural Rules and Regulations in J Province

Fang Na Zhuang Zhuoboxin

Abstract： The report of the 20th National Congress of the CPC pointed out that we should accelerate the modernization of urban social governance and improve the capacity of urban social governance. As an endogenous informal system of China’s rural society， rural rules and regulations have a unique value and role in improving the level of rural governance and solidifying the foundation of rural revitalization. Based on the analysis on the text of rural rules and regulations， it was found that due to the serious tendency towards formalization， inadequate operational mechanisms， and insufficiently matching with rural social changes， rural rules and regulations have not been able to exert their due governance efficacy in modern rural governance. Efforts should be made from three aspects： modifying and improving the legal provisions， refining and standardizing the content of the text， and improving the operation mechanism in order to effectively enhance the efficacy of rural rules and regulations in rural governance.

Key words：? Modern rural governance， Rural rules and regulations， Governance efficacy

［責(zé)任編輯：熊文瑾］