司春霞 中共重慶市大渡口區(qū)委員會黨校

黨的十九屆四中全會強調(diào)，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全。加快構建共建共治共享的社會治理新格局，必須增強基層社會治理活力，而鄉(xiāng)村是基層社會的重要組成部分，是廣大農(nóng)民主要的生活場所，也是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題之所在。因此，在新時代的今天，鄉(xiāng)村社會治理的成效直接關系到鄉(xiāng)村振興的成敗。鄉(xiāng)規(guī)民約產(chǎn)生于鄉(xiāng)村社會之中，在村民生活邏輯中形成、生長，具有內(nèi)生性，是不同于國家法律的社會規(guī)范，在鄉(xiāng)村治理中有其獨立發(fā)揮作用的空間。[1]因此，充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用，對于提高鄉(xiāng)村治理水平至關重要。重慶集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體，重慶的鄉(xiāng)村振興關系到整個重慶的發(fā)展大局。鄉(xiāng)規(guī)民約是實施鄉(xiāng)村振興，健全“三治”融合的鄉(xiāng)村治理體系的關鍵舉措，這一舉措在重慶鄉(xiāng)村治理的實踐實施情況如何呢？鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著什么樣的作用呢？圍繞這些問題，本課題組進行了專題調(diào)研。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在重慶的鄉(xiāng)村中94.6%的村民認為鄉(xiāng)規(guī)民約在維護本鄉(xiāng)村生活秩序有著重要作用，但也發(fā)現(xiàn)在實踐中部分地方的鄉(xiāng)規(guī)民約在制定和實施方面還存在一些短板，課題組對此進行了梳理總結。

一、鄉(xiāng)規(guī)民約在重慶鄉(xiāng)村治理中的積極作用

（一）有利于激發(fā)自治活力

村民自治主要體現(xiàn)在村民是鄉(xiāng)村治理的主體，讓村民自己“說事、議事、主事”。鄉(xiāng)規(guī)民約通過征集民意、擬定草案、提請審核、審議表決、備案公布等步驟和方式[2]，促進村民參與鄉(xiāng)規(guī)民約制定的全過程，最終使之內(nèi)化為村民自覺遵守的行為準則?？梢哉f，鄉(xiāng)規(guī)民約從制定到實施再到遵守，都體現(xiàn)了居民自治的內(nèi)容，同時在此過程中，也激發(fā)了村民參與村公共事務管理的主動性和積極性、增強了村民的主人翁意識，從而激發(fā)村民自治的內(nèi)在活力，為鄉(xiāng)村治理打下了良好的群眾基礎。

（二）利于促進基層法治建設

鄉(xiāng)村有效治理，法治是保障，鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種“民間法”，其有效實施，有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。鄉(xiāng)規(guī)民約是在遵守憲法及其法律的規(guī)定下，與當?shù)氐拿耖g傳統(tǒng)習慣相結合，經(jīng)過規(guī)范的程序產(chǎn)生的一種行為準則、一種自治規(guī)范。鄉(xiāng)規(guī)民約通過對他人行為的制裁和懲罰，警示和教育村民以此來規(guī)范自己的行為，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理，也有助于培養(yǎng)民眾的規(guī)則意識，從而為法律的實施奠定良好的社會氛圍。此外，在實踐中可以“根據(jù)鄉(xiāng)村社會的實際情況，依據(jù)法律規(guī)定的程序和法治理念，將地方性法規(guī)與鄉(xiāng)規(guī)民約銜接、協(xié)調(diào)，引導村民進行討論和修改鄉(xiāng)規(guī)民約中的陋習，不僅讓鄉(xiāng)規(guī)民約煥發(fā)新的生命力，而且國家法律也更加容易被群眾發(fā)自內(nèi)心接受和認同”[3]。

（三）有利于完善鄉(xiāng)村德治

德治主要解決居民的思想和精神層面的問題，重點是弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和社會主義核心價值觀，提高居民的道德和文明素養(yǎng)。而鄉(xiāng)規(guī)民約蘊含的秩序理念和人文精神，為鄉(xiāng)村德治奠定了堅實基礎。92%的村民認為本村在實施鄉(xiāng)規(guī)民約后，村民品行、鄉(xiāng)村秩序、社會治安、村民矛盾的解決等有所好轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)風民風更加淳樸、村莊環(huán)境得以優(yōu)化。新時代的鄉(xiāng)規(guī)民約既要弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)美德，又要進行現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)化與新時代人民對美好生活的追求保持同頻共振。把崇德向善的文明風尚融入到鄉(xiāng)規(guī)民約的具體規(guī)定中，不斷轉(zhuǎn)化為人們的道德情感認同和行為習慣，為鄉(xiāng)村振興提供強大精神支撐。

二、鄉(xiāng)規(guī)民約在重慶鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用的制約因素

（一）部分基層干部思想認識存在偏差

近年來鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用得到了大多數(shù)基層干部和群眾的認可，為當?shù)氐纳鐣卫硖峁┝撕艽蟮膸椭５泊嬖诓糠只鶎痈刹繘]有充分認識到鄉(xiāng)規(guī)民約在我國鄉(xiāng)村振興中的重要地位，認為“制定村規(guī)民約只是為了完成上級任務”、“村規(guī)民約是紙老虎，大多是擺設”等。事實證明，基層干部思想上的不重視、行為上的不遵守直接制約了鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中積極作用的發(fā)揮。

（二）部分鄉(xiāng)規(guī)民約制定實施程序不規(guī)范

我國《村民委員會組織法》中規(guī)定了鄉(xiāng)規(guī)民約制定的制定主體是村民委員會，而在實踐操作中，一些地方并沒有完全按照國家有關法律法規(guī)的規(guī)定制定鄉(xiāng)規(guī)民約，而是出現(xiàn)了“方便化”、“隨意化”的做法。調(diào)查顯示47.8%的村民參與過本村鄉(xiāng)規(guī)民約的制定，還有一些地方村干部受“權力本位”思想的影響，法治觀念淡薄，缺乏程序意識，鄉(xiāng)規(guī)民約由村黨支部、村委會一手操辦制定，村民幾乎沒有參與其中，而是搞“一言堂”，僅憑村干部的個人好惡來給村民立規(guī)矩，使得鄉(xiāng)規(guī)民約的制定實施缺少民主參與。雖然有的地方在制定鄉(xiāng)規(guī)民約的過程中也有村民參與，但是更多的是“形式上的參與”，其意見和建議并未被重視，更不要說被采納了。沒有確保鄉(xiāng)規(guī)民約制定的公開化、民主化和透明化，使得鄉(xiāng)規(guī)民約無法真正反映村民的意志，給實際執(zhí)行帶來困難。[4]

（三）部分鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容“任性”

在國家大力倡導“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系背景下，各地涌現(xiàn)出一大批鄉(xiāng)規(guī)民約，大多數(shù)鄉(xiāng)規(guī)民約能夠為本地社會治理發(fā)揮積極作用。但也有部分地方的鄉(xiāng)規(guī)民約由于其內(nèi)容“任性”要么被束之高閣，要么是爭議不斷。如有些鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容大同小異，規(guī)定較為籠統(tǒng)，并不能解決本村的實際問題，究其原因要么是社會公德的翻版，要么是從上級部門下發(fā)的文件通知中復制摘錄而來，或是別處的“拿來主義”，最終淪為鄉(xiāng)村治理的“擺設”。還有些鄉(xiāng)規(guī)民約直接與國家法律法規(guī)相沖突，比如有的村規(guī)定，對婚喪事宜大操大辦的群眾要予以罰款，這顯然與我國立法法以及行政處罰法等相關法律的規(guī)定相沖突。這些鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容的“任性”也直接制約了其積極作用的發(fā)揮。

（四）部分鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行落實不到位

鄉(xiāng)規(guī)民約的有效實施，離不開某種公共體權威來執(zhí)行，鄉(xiāng)村社會中最具有權威的公共體就是村委會。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，村委會有一定的影響力和權威性，但在城鎮(zhèn)化的進程中，隨著人們思想觀念的轉(zhuǎn)變以及自我意識的擴張，村委會的權威正在逐漸削弱。作為鄉(xiāng)規(guī)民約的具體執(zhí)行者，社區(qū)工作人員“權力”的有限性，也難以對鄉(xiāng)民進行有效的獎懲，這就使得鄉(xiāng)規(guī)民約猶如一紙空文，即便是違背了，也會不了了之。使得執(zhí)行者也只能搖頭作罷，長期以往，鄉(xiāng)規(guī)民約只是作為一種事實存在，而難以在鄉(xiāng)村社會的治理中發(fā)揮其積極作用。

三、鄉(xiāng)規(guī)民約在重慶鄉(xiāng)村治理中進一步發(fā)揮作用的建議

（一）提高基層干部的思想認識

首先，加強鄉(xiāng)規(guī)民約在基層的宣傳，聚焦鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中好的典型案例，通過報紙、專題講座、手機微信等各種方式加大宣傳力度，讓基層干部群眾認識到鄉(xiāng)規(guī)民約不是無意義的文字，而是新時代實施鄉(xiāng)村振興，推進共建共治共享社會治理格局必不可少的手段。其次，強化基層干部的培訓學習，通過線上或線下的專題培訓，讓基層干部認真學習領會習近平總書記關于鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略以及鄉(xiāng)村治理的有關重要論述，從而提高他們對鄉(xiāng)規(guī)民約在社會治理中發(fā)揮積極作用的認識，自覺為鄉(xiāng)規(guī)民約的制定創(chuàng)造條件、提供便利，成為鄉(xiāng)規(guī)民約的推動者和踐行者。

（二）規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約的制定實施程序

法治社會應牢固樹立程序意識，鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種“軟法”其制定也應遵循一定的程序，正當程序之下的鄉(xiāng)規(guī)民約才更能為民眾接受。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定程序應當嚴格按照《村民委員會組織法》的規(guī)定保障村民的廣泛參與。可以借鑒一些地方的規(guī)范做法，比如在制定出臺鄉(xiāng)規(guī)民約前，成立鄉(xiāng)規(guī)民約草案小組，進村入戶深入調(diào)研、收集民意，認真起草鄉(xiāng)規(guī)民約征求意見稿；鎮(zhèn)、村召集村居群眾代表座談會，廣泛征求意見建議；對鄉(xiāng)規(guī)民約征求意見稿進行修改完善，形成鄉(xiāng)規(guī)民約草案，由村居民代表大會表決通過，最后并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。經(jīng)過民主程序，制定出臺符合各鎮(zhèn)實際的“鄉(xiāng)規(guī)民約”，使規(guī)約更貼近民意、更接地氣，更好的助推鄉(xiāng)村治理。

（三）創(chuàng)新鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容

一是要加強對鄉(xiāng)規(guī)民約的指導，保證鄉(xiāng)規(guī)民約的合法化。制定鄉(xiāng)規(guī)民約既要繼承和發(fā)揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，引導農(nóng)村群眾告別不文明習俗，又要保證鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律法規(guī)相協(xié)調(diào)。因此，在制定鄉(xiāng)規(guī)民約之前，相關部門要加強對鄉(xiāng)村干部群眾的法治教育，不能“任性”制定，更不能逾越法律的底線。二是應該注意鄉(xiāng)規(guī)民約的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化，不斷與時俱進，體現(xiàn)時代特色；新時代的鄉(xiāng)規(guī)民約要堅持問題導向，特別是針對天價彩禮、鋪張浪費，家庭暴力、涉黑涉惡等關系到人民群眾切身利益的突出問題要進行規(guī)范和制約。三是新時代的鄉(xiāng)規(guī)民約還應體現(xiàn)人民對美好生活的追求。比如圍繞鄉(xiāng)風文明、遵紀守法、公平正義、環(huán)境治理、發(fā)展經(jīng)濟等方面進行細化約定，讓村民對美好生活的向往不斷轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。

（四）健全鄉(xiāng)規(guī)民約的實施保障機制

制度的生命在于執(zhí)行，同樣鄉(xiāng)規(guī)民約要在鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮其積極作用，也離不開其有效實施。鄉(xiāng)規(guī)民約的有效實施需要多方協(xié)同發(fā)力：基層政府具有引導和監(jiān)督的作用；村“兩委”是執(zhí)行主體，主要負責對鄉(xiāng)規(guī)民約的宣傳引導，對違背鄉(xiāng)規(guī)民約的行為按照規(guī)定的程序進行調(diào)查處理，根據(jù)不同的情況分別按照鄉(xiāng)規(guī)民約中對違規(guī)行為的規(guī)定處理，從而增強鄉(xiāng)規(guī)民約的威懾力；探索成立村監(jiān)事會，這些組織成員可由村里德高望重的老人、先進黨員代表、鄉(xiāng)村賢達等組成，讓他們參與監(jiān)督鄉(xiāng)規(guī)民約的實施，提高鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行效力。此外，村“兩委”、村民、村監(jiān)事會互相監(jiān)督各自履行鄉(xiāng)規(guī)民約中約定的權利義務情況，對履行不到位的通過合適的方式予以監(jiān)督。

中國鄉(xiāng)村社會是一個異質(zhì)性很強的地域范疇，在鄉(xiāng)村治理實踐中，非正式制度只有與地方政治、經(jīng)濟、文化相結合，才能最大限度地發(fā)揮治理效果[5]。鄉(xiāng)規(guī)民約作為非正式制度的組成部分，是國家法律的有效補充，在鄉(xiāng)村治理中有著不可替代的作用。因此，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，鄉(xiāng)規(guī)民約也要根據(jù)新時代人民的新需求不斷與時俱進，讓鄉(xiāng)規(guī)民約為鄉(xiāng)村治理保駕護航，讓共建共治共享的社會治理格局早日實現(xiàn)。