●仝 欣 付 康 陳雨晴
基于我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革任務(wù)的持續(xù)推進(jìn)以及各地區(qū)實(shí)踐, 部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“部門(mén)評(píng)價(jià)”)是下一步預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)施和創(chuàng)新的主要方向。 2011 年,財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》,首次提出部門(mén)評(píng)價(jià)概念,要求有條件的地區(qū)均實(shí)施部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià);2014 年,國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》,要求將績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)拓展到部門(mén)整體支出等方面;2018 年, 中共中央、 國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》,首次對(duì)部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)范圍進(jìn)行指導(dǎo),提出要“實(shí)施部門(mén)和單位預(yù)算績(jī)效管理……圍繞部門(mén)和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃,以預(yù)算資金管理為主線(xiàn),統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng),從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、 可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度等方面, 衡量部門(mén)和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果”。
對(duì)于部門(mén)評(píng)價(jià)工作, 目前中央層面尚未統(tǒng)一操作手勢(shì), 各地財(cái)政部門(mén)根據(jù)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》以及地區(qū)實(shí)際,探索評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和實(shí)施路徑。從各地區(qū)、各部門(mén)評(píng)價(jià)工作實(shí)施情況來(lái)看, 部門(mén)評(píng)價(jià)面臨以下難題:
一是評(píng)價(jià)資金范圍不夠明確。業(yè)務(wù)部門(mén)主管或參與分配較大規(guī)模的專(zhuān)項(xiàng)資金及專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金,該部分資金往往未納入部門(mén)年初預(yù)算,由于中央尚未出臺(tái)政策明確評(píng)價(jià)資金范圍,在評(píng)價(jià)工作的實(shí)施中,對(duì)于是否需要包含上述資金存在一定程度的爭(zhēng)議。
二是評(píng)價(jià)性質(zhì)定位不夠清晰。 個(gè)別地區(qū)在實(shí)施部門(mén)評(píng)價(jià)時(shí), 重點(diǎn)為基本支出是否合規(guī)、 重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效是否達(dá)標(biāo), 屬于另外一種形式的部門(mén)年度總結(jié), 難以有效判斷當(dāng)前部門(mén)履職成效和短板。
部門(mén)履行行政職能、 開(kāi)展公共管理都需要通過(guò)公共政策這一抓手來(lái)實(shí)施, 政府管理的績(jī)效水平直接受政策績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度的影響。 本文選取A 市科技局部門(mén)評(píng)價(jià)作為案例, 引入政策評(píng)價(jià),探索部門(mén)評(píng)價(jià)新思路和新路徑,以期為后續(xù)部門(mén)績(jī)效管理提供意見(jiàn)和建議。
為了明確市科技局處室職能、預(yù)算單位職能對(duì)部門(mén)職能的匹配和支撐情況,同時(shí)出于對(duì)A 市科技領(lǐng)域中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃與市科技局職能分工、 年度工作計(jì)劃匹配關(guān)系探究的需求, 評(píng)價(jià)組對(duì)市科技局部門(mén)整體職能及各處室職能進(jìn)行梳理, 梳理后市科技局職能分為科技領(lǐng)域規(guī)劃與發(fā)展、基礎(chǔ)創(chuàng)新能力建設(shè)、科創(chuàng)企業(yè)及平臺(tái)培育建設(shè)、特定領(lǐng)域科技研究及服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化及成果應(yīng)用、 科技領(lǐng)域交流合作及人才建設(shè)六類(lèi),職能梳理見(jiàn)表1。
表1 市科技局部門(mén)職能梳理與對(duì)應(yīng)責(zé)任處室
按照“大專(zhuān)項(xiàng)+任務(wù)清單”的梳理思路,自202X年以來(lái),市科技局圍繞“科技創(chuàng)新發(fā)展資金”,出臺(tái)高企培育、企業(yè)研發(fā)財(cái)政配套獎(jiǎng)補(bǔ)等若干政策。為更好體現(xiàn)部門(mén)職能與政策、預(yù)算項(xiàng)目支出對(duì)應(yīng)關(guān)系,評(píng)價(jià)組把若干政策資金與職能進(jìn)行匹配。 市科技局部門(mén)政策體系見(jiàn)表2。
表2 科技局政策體系總覽
根據(jù)市科技局提供的年度工作計(jì)劃、《A 市“十四五”科技創(chuàng)新規(guī)劃》等資料文件,評(píng)價(jià)組按照以下邏輯完整體現(xiàn)部門(mén)年度目標(biāo)與職能、 規(guī)劃的匹配關(guān)系(見(jiàn)表3)。
表3 部門(mén)年度績(jī)效目標(biāo)
部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)以部門(mén)預(yù)算資金為抓手,立足部門(mén)職能和規(guī)劃目標(biāo),明確部門(mén)人財(cái)物等各項(xiàng)資源要素配備的邏輯關(guān)系、是否達(dá)到效益最大化,從而全面把握部門(mén)資源配置合理性、 部門(mén)整體職責(zé)履行成效及資金使用效益, 有針對(duì)性地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,基于問(wèn)題有的放矢地進(jìn)行改進(jìn),優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu),改善部門(mén)資源配置“碎片化”,全面提高部門(mén)整體履職成效。
根據(jù)國(guó)家、A 市對(duì)部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)的基本要求,結(jié)合部門(mén)職能定位、職責(zé)分工和工作開(kāi)展的實(shí)際情況,本次績(jī)效評(píng)價(jià)思路如下:
第一,按照“部門(mén)職能-階段性目標(biāo)-年度工作安排-預(yù)算支出安排-年度履職目標(biāo)”的思路,重點(diǎn)關(guān)注部門(mén)年度履職目標(biāo)、資金支出結(jié)構(gòu)與部門(mén)職能、省市政府重點(diǎn)工作要求、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃等的對(duì)應(yīng)關(guān)系。
第二,以預(yù)算為核心,圍繞財(cái)政資源統(tǒng)籌、預(yù)算結(jié)構(gòu)與部門(mén)職責(zé)職能任務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系、預(yù)算資金管理,關(guān)注重點(diǎn)項(xiàng)目保障情況、收入預(yù)算統(tǒng)籌完整性、各層級(jí)預(yù)算執(zhí)行率等。
第三,以政策資金安排和執(zhí)行情況為基礎(chǔ),重點(diǎn)評(píng)價(jià)部門(mén)政策體系制定合理性和實(shí)施規(guī)范性。 按照“大專(zhuān)項(xiàng)+任務(wù)清單”思路,全面體現(xiàn)科技領(lǐng)域政策實(shí)施內(nèi)容、 業(yè)務(wù)管理情況、資金投入情況及支出標(biāo)準(zhǔn)、政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況以及實(shí)施成效等。
第四,基于對(duì)部門(mén)整體履職成效、核心政策實(shí)施情況和資金使用效益等進(jìn)行綜合分析, 評(píng)價(jià)部門(mén)資源配置是否合理。 重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)年度部門(mén)資源配置和政策性資金投入管理中的相關(guān)問(wèn)題及原因, 為下一步調(diào)整政策支出標(biāo)準(zhǔn)、扶持方向、提高部門(mén)整體資源分配效率提供針對(duì)性意見(jiàn)和建議。
基于財(cái)政部部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)框架以及評(píng)價(jià)思路,評(píng)價(jià)指標(biāo)以“1+1”為基礎(chǔ),評(píng)價(jià)“財(cái)政資源配置”和“部門(mén)履職與影響”兩大內(nèi)容,并分別設(shè)置“N”個(gè)指標(biāo),對(duì)兩大內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化分解。 其中,財(cái)政資源配置指標(biāo)以“預(yù)算”為核心,圍繞財(cái)政資源統(tǒng)籌、預(yù)算結(jié)構(gòu)與部門(mén)職責(zé)任務(wù)匹配性、 預(yù)算資金管理三方面內(nèi)容設(shè)置;部門(mén)履職與影響指標(biāo)以“履職”為核心,采用經(jīng)緯線(xiàn)矩陣式結(jié)構(gòu)化框架,緯線(xiàn)(橫向維度) 依據(jù)部門(mén)核心職能分類(lèi), 即基礎(chǔ)創(chuàng)新能力建設(shè)、科技創(chuàng)新主體培育及創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)、特定領(lǐng)域科技研究及服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化及成果應(yīng)用、科技領(lǐng)域交流合作及人才建設(shè)等進(jìn)行設(shè)置;經(jīng)線(xiàn)(縱向維度)從目標(biāo)、管理、業(yè)績(jī)、能力、效應(yīng)等維度構(gòu)建每項(xiàng)核心職能任務(wù)的全鏈條評(píng)價(jià)指標(biāo)(見(jiàn)表4、表5)。
表4 共性指標(biāo)(100 分/40%)
表5 個(gè)性指標(biāo)(100 分/60%)
1.存在的問(wèn)題。 部門(mén)綜合履職方面:一是個(gè)別省市考核指標(biāo)完成情況不夠理想。 如帶動(dòng)規(guī)上企業(yè)開(kāi)展研發(fā)活動(dòng)占比低于全省同期水平 (A 市32.20%,全省平均40%),技術(shù)交易額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重與B 市同期水平存在一定差距(A 市19.11‰,B 市29.34‰)。 二是中長(zhǎng)期規(guī)劃未有效落實(shí)。 A 市科技領(lǐng)域戰(zhàn)略任務(wù)實(shí)施方案明確提出要建設(shè)一批具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的科技成果轉(zhuǎn)化基地,但市科技局20XX 年未制定相關(guān)實(shí)施方案或工作計(jì)劃。
部門(mén)政策管理方面:個(gè)別核心政策資金投入規(guī)模大但效益實(shí)現(xiàn)程度不夠理想,影響部門(mén)資源配置效率和履職成效。 A 政策投入產(chǎn)出效益逐步下降,該政策連續(xù)實(shí)施5 年,資金投入每年按照10%的增速持續(xù)增加,占“科技創(chuàng)新發(fā)展資金”投入的比重從24.06%增長(zhǎng)至45.88%, 但該政策連續(xù)2 年核心效益目標(biāo)均未實(shí)現(xiàn);B 政策實(shí)施5 年, 對(duì)于該政策投入的資金總量占“科技創(chuàng)新發(fā)展資金”的比重是31.54%(平均值),但從受益終端來(lái)看,受扶持企業(yè)終止運(yùn)行情況較為普遍,在連續(xù)扶持3 年以后,約有60%的企業(yè)終止運(yùn)行,財(cái)政資金效益難以持續(xù)發(fā)揮,對(duì)地區(qū)的科技帶動(dòng)作用有限;C 政策頒布實(shí)施3 年, 每年安排預(yù)算2000 萬(wàn)元,但政策扶持內(nèi)容與地區(qū)科技領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求匹配性不足,且與其他部門(mén)政策存在交叉重復(fù),導(dǎo)致實(shí)施以來(lái), 每年申報(bào)企業(yè)僅2—3 家且均不符合政策要求,政策資金均未支出,政策效果較不理想,政策實(shí)施可持續(xù)性較弱。
2.相關(guān)建議。 部門(mén)綜合履職方面:市科技局作為全市科技領(lǐng)域主管部門(mén),建議部門(mén)認(rèn)真梳理省委省政府和市委市政府科技戰(zhàn)略制定及工作安排情況,對(duì)全市科技工作重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行再梳理再謀劃,合理規(guī)劃年度重點(diǎn)任務(wù),統(tǒng)籌全市科技資源、加大省市重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)力度。 同時(shí),引入信息化手段、加強(qiáng)信息共享,推動(dòng)資源配置科學(xué)合理化調(diào)整, 確保各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)到位,提高部門(mén)綜合履職水平。
部門(mén)政策管理方面:政府扶持政策作為政府部門(mén)對(duì)企業(yè)的激勵(lì)手段之一,一定程度上可以彌補(bǔ)企業(yè)研發(fā)活動(dòng)成本、降低企業(yè)經(jīng)濟(jì)壓力,進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。 從部門(mén)資源配置角度看,如果政策扶持門(mén)檻和扶持標(biāo)準(zhǔn)不合理、投入產(chǎn)出效益低,則會(huì)降低部門(mén)資金使用效益、 影響部門(mén)整體履職成效,同時(shí)也存在影響企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)偏好、促使企業(yè)產(chǎn)生尋租行為的風(fēng)險(xiǎn),不利于地區(qū)科技領(lǐng)域可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。因此,建議部門(mén)堅(jiān)持系統(tǒng)化、全局化觀念,對(duì)科技領(lǐng)域扶持政策進(jìn)行再梳理, 以部門(mén)整體履職績(jī)效為導(dǎo)向,對(duì)于制定不合理、效益較低的政策采取整合、調(diào)整、退出等方式,進(jìn)行科技領(lǐng)域政策體系資源再分配,實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化, 從而全面提升部門(mén)整體履職成效。
在國(guó)際環(huán)境日漸復(fù)雜、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展逐步進(jìn)入新常態(tài)的背景下, 各地區(qū)財(cái)政收支矛盾突出,提高預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量將是下一步深化預(yù)算績(jī)效改革工作的重點(diǎn),全面實(shí)施部門(mén)整體支出績(jī)效管理勢(shì)在必行。
部門(mén)整體支出具備綜合性、宏觀性和政策性特征(姜國(guó)兵,2016), 實(shí)施部門(mén)評(píng)價(jià), 促進(jìn)部門(mén)從整體角度,從政府運(yùn)轉(zhuǎn)成本、履職成效監(jiān)管以及實(shí)際履職產(chǎn)出效益等維度綜合關(guān)注部門(mén)履職效益、提供公共服務(wù)的質(zhì)量等, 有助于政府部門(mén)持續(xù)深化行政體制改革,圍繞部門(mén)職能職責(zé), 充分發(fā)揮政府部門(mén)公共屬性,有效提升基礎(chǔ)性產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力。公共政策作為政府部門(mén)發(fā)揮行政職能的橋梁,在部門(mén)整體評(píng)價(jià)中融入政策評(píng)價(jià),有效支撐精準(zhǔn)定位部門(mén)履職短板,為優(yōu)化部門(mén)人財(cái)物等各類(lèi)要素配置、提升部門(mén)整體履職成效提供切入點(diǎn)和抓手。
相較于一般部門(mén)評(píng)價(jià)工作開(kāi)展過(guò)程中面臨的困難,政策評(píng)價(jià)與部門(mén)評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)執(zhí)行難度較大:一是公共政策具有公益性、系統(tǒng)性、整體性特征,如何科學(xué)衡量各項(xiàng)政策對(duì)部門(mén)履職的貢獻(xiàn)度, 將評(píng)價(jià)結(jié)果與部門(mén)內(nèi)部各項(xiàng)資源分配進(jìn)行實(shí)質(zhì)性?huà)煦^, 需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探究; 二是政策體系往往涉及多層級(jí)聯(lián)動(dòng),需要被評(píng)價(jià)單位積極配合協(xié)調(diào)。從現(xiàn)在各地區(qū)評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展情況來(lái)看, 部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)往往是財(cái)政部門(mén)積極主導(dǎo),預(yù)算部門(mén)配合度較低、相對(duì)消極,較大程度影響評(píng)價(jià)成果質(zhì)量。因此,緩解預(yù)算單位抗拒心態(tài)、引導(dǎo)預(yù)算單位積極參與評(píng)價(jià)工作還需要各方共同努力。